Plan rozwoju lokalnego na szczeblu gminy

Najważniejszą funkcją zarządzania jest planowanie. Jest to organizowanie działań, które ma na celu koordynację przedsięwzięć podejmowanych przez poszczególne komórki danej instytucji. Każdy plan jest formułowany po to, by jak najsprawniej osiągnąć cel, który w przypadku gminy wynika z obserwacji aktualnych potrzeb wspólnoty i własnych potrzeb gminy jako organizacji.

Dobre planowanie ma ogromne znaczenie dla przebiegu kolejnych etapów osiągania celów działalności oraz sprzyja wysokiej efektowności i skutecznego działania. Idealny plan można podzielić na kilka etapów:

• Wyznaczenie podstawowych celów

• Dokonanie analizy sytuacji, rozpoznanie problemów,

• Wyszukanie i rozprzestrzenienie alternatywnych rozwiązań stanowiących różne alternatywy działania,

• Określenie zadań cząstkowych zmierzających do realizacji celu,

• Opracowanie czasowego harmonogramu realizacji zadań

• Akceptacja planu, czyli podjęcie decyzji dotyczącej realizacji.

W gminie sporządzane są różne plany: plany rozwoju, plany działań i plany zasobów. Najczęściej dostrzega się tu potrzebę wyznaczania mierzalnych i konkretnych celów, szczególnie dla działań inwestycyjnych. Długi okres realizacji, zewnętrzne źródła finansowania, duże zainteresowanie mieszkańców dodatkowo potęgują potrzebę wyznaczania celów i oceny uzyskanych efektów.

Tryb wszystkich prac w gminie zależy od określonych przepisów prawnych. Tego typu działania charakteryzują się różnymi możliwościami przebiegu realizacji i niskim stopniem standaryzacji. Podobnie można określić efekty działań polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych na podstawie przepisów prawa oraz działania polegające na przygotowaniu uregulowań prawnych.

Z planowaniem działań ściśle wiążą się planowanie zasobów, którego efektem końcowym jest ustawienie przewidywanych na przyszły okres dochodów i wydatków lub przychodów i kosztów, czyli budżet. Budżet można zdefiniować jako wyrażony w jednostkach ilościowych i wartościowych plan przydzielony jednostce decyzyjnej w danym okresie obrachunkowym z odpowiednim czasem obowiązywania.

Budżetowaniem nazywa się proces przygotowania i opracowania serii budżetów i łączenia ich w jeden wspólny budżet. Jest to zestaw metod i narzędzi zarządzania o charakterze formalizowanej procedury obowiązującej w danej jednostce organizacyjnej, określającej zasady tworzenia i wykonania budżetu. W trakcie opracowania budżetów następuje przełożenie uprzednio wyznaczonych celów oraz służących ich realizacji planów działań na postać standardów wartościowych, przypisanych danym jednostkom wewnętrznym do ściśle określonego okresu.

Badania ankietowe wykazały, że ponad 80% badanych gmin ma opracowaną strategię rozwoju. Z kolei od setek ankietowanych gmin mających opracowane wieloletnie plany rozwoju inwestycyjnego jest już znacznie niższy – około 48%. Sytuacja w badanych gminach w zakresie stosowania wieloletnich planów inwestycyjnych jako podstawy do koordynacji procesów inwestycyjnych jest niezadowalająca. Niemal 56% ankietowanych gmin sporządza wieloletnie prognozy dochodów i wydatków budżetowych. Z pośród tych gmin 70% sporządza budżet na podstawie zapisów strategii rozwoju i wieloletnich planów inwestycyjnych. Dokonują one również oceny zdolności kredytowej swego budżetu, co świadczy o tym, że podchodzą w sposób odpowiedzialny do zadłużania się i działają zgodnie z powiedzeniem „mierz siły na zamiary”. Na tle przeprowadzonych badań ankietowych można wysnuć wniosek, że im większa ludnościowo gmina, w tym większym stopniu wykorzystuje instrumenty zarządzania strategicznego, a ponadto instrumenty te są w większym stopniu stosowane w gminach leżących w województwach o najwyższym poziomie rozwoju.

Przyznanie gminom, powiatom i województwom samorządowym kompetencje i zadania obligują je do oświadczenia mieszkańcom szerokiego zakresu usług publicznych (dotyczy to zwłaszcza samorządu gminnego). Tym samym na władzach samorządowych spoczywa odpowiedzialność za ilość i jakość świadczonych usług. Skuteczność podejmowania działań w tym względzie, a także skala i tępo rozwoju danej jednostki samorządu terytorialnego są ściśle związane ze sprawnością i skutecznością zarządzania, rozumianego jako wiedza i umiejętności sterowania zasobami ludzkimi, gospodarczymi, finansowymi, przestrzennymi i przyrodniczymi oraz procesami rozwoju w celu ich optymalnego wykorzystania do osiągnięcia zamierzonych rezultatów w istniejących ramowych warunkach działania. Wymogi tak rozumianego zarządzania spełnia zarządzanie strategiczne. Przynosi ono duże korzyści jednostkom samorządu terytorialnego. Doświadczenia w tym zakresie wykazują, że konsekwentne stosowania zarządzania strategicznego przyczynia się do osiągania lepszych efektów gospodarczych. Wyraża się to przede wszystkim w prawie efektywności i jakości usług publicznych, świadczonych przez jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym należy postulować jako najszersze wykorzystanie metod zarządzania strategicznego w jednostkach samorządu terytorialnego. Czynnikiem sprzyjającym i nie jako wymuszającym tego typu postępowanie jest Unia Europejska a konkretnie pomoc finansowana tej organizacji dla jednostek samorządu terytorialnego z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na realizację inwestycji komunalnych.

Pomoc ta jest warunkowana posiadaniem strategicznych programów i planów rozwoju, które stanowić będą niezbędną podstawę merytoryczną przy ubieganiu się o środki finansowe na współfinansowanie przedsięwzięć rozwojowych.

Wyjątkową ważną rolę w gminie pełni controlling. Ma on za zadanie wskazywać władzom lokalnym, które cele sformułowane zbyt ogólnie lub zbyt szczegółowo. Jeśli istnieje potrzeba pozostawienia danej jednostce organizacyjnej większej autonomii, zadaniem controllingu jest określenie jej granic. Zwiększenie autonomii jednostki organizacyjnej polega na pozostawieniu jej swobody decyzji odnośnie do sposobu realizacji zadań zmierzających do osiągnięcia celu.

Systemem celów w gminie charakteryzuje się złożonością oraz istnieniem wzajemnych realizacji pomiędzy nimi. Zadaniem controllingu jest przygotowanie takich informacji dla władz lokalnych, które byłyby pomocne w ocenie rangi poszczególnych celów. W ten sposób controlling przyczyniałby się do ich koordynacji. Stosowanie synoptycznych systemów planowania, które umożliwiają koordynację celów w całej gminie, nie jest już polecane chociażby ze względu na nieudane próby ich wykorzystania w samorządach lokalnych w USA.

Głównym zadaniem controllingu jest zwiększenie roli planowania przedsięwzięć oraz udzielanie komórkom realizującym te przedsięwzięcia potrzebnego wsparcia w zakresie wykorzystania instrumentów planowania. Należy dążyć do określania optymalnego stopnia uszczegółowienia planów przedsięwzięć, zwłaszcza w aspekcie kosztów i korzyści. Nie można bowiem dopuścić do tego, aby średnio i długo terminowe plany były realizowane niepotrzebnie ze względu na zmianę lub niedokładność wcześniejszych prognoz. Planowanie przedsięwzięć powinno być raczej procesem ciągłego uszczegółowienia.

Pierwszym etapem każdego procesu planowania jest wyznaczanie celów. Cele można postrzegać w różnych wymiarach i mogą one przyjmować różne wartości. Specyfika zarządzania gminom wymaga, aby cele rozważać w dwóch wymiarach i treści docelowej wielkości.

Z punktu widzenia treści cele działania gminy można podzielić na dwa wymiary: merytoryczny i formalny. Cele merytoryczne to pożądane efekty działań osiągane w ramach i dla realizacji zadań publicznych. Cele formalne rozumiane są jako pożądane wielkości ekonomiczne, które są związane z realizacją funkcji gminy. Cele te dotyczą wyników finansowych lub finansowego działania. Między celami merytorycznymi i formalnymi istnieje wzajemna zależność. Cel merytoryczny, któremu przyświeca zaspokojenie potrzeb społecznych, musi być powiązane z celem formalnym zorientowanym na efektywność i zapewnienie finansowania. W gminach dominujące znaczenie mają cele merytoryczne. Wynika to ze służebnego wobec społeczeństwa charakteru działalności gminy. Cele formalne związane są z zapewnieniem środków publicznych na realizację planowanych zadań i znajdują wyraz w budżecie danej jednostki samorządowej.

Istnieją dwa rodzaje planowania: inkrementalne (polega na wykorzystaniu danych wynikowych, charakteryzujących poziom działalności w poprzednim okresie, skorygowanych o przewidywane zmiany w przyszłym okresie) i synoptyczne (polega na poszukiwaniu alternatywnych sposobów działania oraz wyborem najlepszego z nich). Doświadczenia wskazują, że zastąpienie planowania inkrementalnego synoptycznym w gminie nie jest ani możliwe, ani korzystne. Stąd zadaniem controllera jest wybór odpowiedniego podejścia do planowania w danej jednostce organizacyjnej gminy w zależności od jej wewnętrznych uwarunkowań.

Bibliografia:

• Controlling w zarządzaniu gminą. Piotr Bednarek, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne

• Studia nad samorządem terytorialnym. Kolonie limited 2002

• Nowe zarządzanie w Polskim samorządzie terytorialnym. Pod redakcją Alojzego Zalewskiego.