INSTYTUT ROZWOJU MIAST

TECHNIKA ZAPISU

PLANISTYCZNEGO

Izabela Mironowicz

Kraków 2005

I N S T Y T U T R O Z W O J U M I A S T

IZ A B E L A M IR O N O W IC Z

T E C H N I K A

Z A P I S U P L A N I S T Y C Z N E G O

KRAKÓW, 2005

KOMITET REDAKCYJNY

Jerzy Adamski (sekretarz), Danuta Ptaszycka-Jackowska (przewodnicząca),

Krzysztof Słysz, Hanka Zaniewska, Zygmunt Ziobrowski

Recenzent

Barbara Zastawniak

Projekt okładki:

Agnieszka Rozenau-Rybowicz

Tłumaczenia:

Henryk Zwolski

Skład komputerowy:

Urszula Kubiczek

ISBN 83-89440-35-0

Wydawca: Instytut Rozwoju Miast, 30-015 Kraków, ul. Cieszyńska 2

tel.: +48 12 634-29-53

e-mail: sekretariat@irm.krakow.pl

http://irm.krakow.pl

Druk: Drukarnia „MES-PRINT” , 31-752 Kraków, ul. Ujastek 9

tel.: +48 12 643-21-16, e-mail: mesprint@ists.pl

Podziękowania

Do dobrego obyczaju należy złożenie podziękowań tym wszystkim, któ

rzy przyczynili się do powstania jakiejkolwiek pracy. W przypadku przed

stawianego opracowania do grona osób, bez których z całą pewnością nie

mogłoby ono powstać, należy w pierwszym rzędzie dr inż. arch. Tom asz

Ossowicz, z którym prowadzę wspólne badania nad techniką zapisu pla
nistycznego od dziesięciu lat. Bez długich godzin dyskusji z Nim, bez roz
grzanych do czerwoności sporów i długotrwałych rozważań z całą pewno

ścią nie byłoby możliwe zakończenie tej pracy. Trzeba tu jednak wyraźnie

powiedzieć, że za wszelkie kontrowersyjne, a niekiedy nawet prowokacyj
ne tezy tej pracy ponoszę odpowiedzialność ja sama, gdyż są problemy,
wobec których preferujem y z dr Tomaszem Ossowiczem odmienne sposo
by ich rozwiązania.

Bardzo pomocna okazała się prawnicza erudycja i znakomita orienta

cja w bieżących przepisach mgr Anny Zygmunt, którą zadręczałam pyta

niami dotyczącymi zarówno elementarnych kwestii prawnych, jak
i filozofii prawa. Uzyskane odpowiedzi bardzo pomogły mi w form ułowa
niu przedstawionych w tej pracy argumentów.

Nie bez znaczenia był także trzeźwy realizm dr inż. arch. Jacka Bar

skiego i wzniosły idealizm dr inż. arch. Jadwigi Brzuchowskiej, którzy
z odmiennych pozycji krytykowali moje poglądy i przyczyniali się do ich
rozwoju.

Profesor Tadeusz Zipser i profesor Grzegorz Plebanek, a także Kamil

Duszenko, mimo licznych obowiązków, znaleźli czas na zapoznanie się
z tą pracą. Dzięki ich pomocy wyeliminowałam z niej wiele potknięć i kil
ka oczywistych błędów. Wyrażam im wdzięczność za cierpliwość i wspar
cie.

wreszcie, last but not least, jestem winna szczególne podziękowania

profesorowi Zygmuntowi Ziobrowskiemu i całemu zespołowi Instytutu
Rozwoju Miast w Krakowie, którzy poświęcili wiele swojego cennego czasu
na zapoznanie się z niniejszą pracą, a podczas niezwykle interesującej
dyskusji na seminarium, które odbyło się w lutym 2005 roku

w Krakowie, wnieśli do niej szereg uwag, dzięki którym praca niewątpli
wie zyskała na jakości.

Iza6eCa M ironow icz

Spis treści

str.

Wstęp

Struktura uchwały w sprawie planu miejscowego

Typy treści w planie miejscowym. Merytoryczny zakres ustaleń

Ustalenia ogólne

Granice obszaru objętego planem. Przedmiot planu. Cel planu

Ustalenia terminologiczne

Powiązanie treści ustaleń planu z rysunkiem

Ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu - kategorie przeznaczenia

terenu i ich grupy

Ustalenia dotyczące ukształtowania budynków

Ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania terenu

Ustalenia kompozycyjne

Ustalenia dotyczące parcelacji gruntów

Ustalenia dotyczące ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego

Ustalenia dotyczące dziedzictwa kulturowego

Ustalenia dotyczące systemu transportowego

Ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej

Ustalenia dotyczące zależności pomiędzy inwestycjami

Ustalenia dotyczące inwestycji celu publicznego

Ustalenia tymczasowe

Ustalenia strefowe

Ustalenia szczegółowe

Ustalenia końcowe

Ustalenia dotyczące tzw. renty planistycznej

Ustalenia dotyczące terenów przeznaczonych do realizacji inwestycji

celu publicznego

Ustalenia uchylające plany, powierzające uchwałę do wykonania

i ustalające termin wejścia w życie

Zakończenie

Literatura i akty prawne:

TABLE OF CONTENTS

Introduction

Page

Structure of the Resolution Concerning a Local Physical Plan

Types of Contents in a Local Physical Plan. Substantive Scope

of Stipulations

General Stipulations

Borders of the Area Covered by the Plan. Plan Subject. Plan Goal

Terminology Stipulations

Connection Between the Plan Contents and Drawing

Stipulations Concerning the Area Use - Land Use Categories
and Their Groups

Stipulations Concerning Building Shapes

Stipulations Concerning Land Development Method

Composition Stipulations

Stipulations Concerning Land Division into Lots

Stipulations Concerning Natural Environment Protection and Shaping

Stipulations Concerning Cultural Heritage

Stipulations Concerning Transport System

Stipulations Concerning Technical Infrastructure

Stipulations Concerning Relationships Between Projects

Stipulations Concerning Public-Use Projects

Provisional Stipulations

Zonal Stipulations

Detailed Stipulations

Final Stipulations

Stipulations Concerning Betterment Fees

Stipulations Concerning Areas Designated for Public-Use Projects

Stipulations for Reversing the Resolution, Entrusting It to Be Implemented,

Establishing Its Effective Date

Conclusion

Bibliography and Legal Acts

Wstęp

Od dziesięciu lat obowiązuje w Polsce prawo o zagospodarowaniu przestrzen

nym, które zmieniło, bardzo znacząco w stosunku do poprzedniego okresu, wymagania

formalne dotyczące planów miejscowych. Niezależnie od licznych zmian prawodaw

stwa odnoszącego się do problematyki zagospodarowania przestrzennego, jedna kwe
stia pozostaje w zasadzie niezmienna - charakter formalny planu miejscowego. Usta

wa z dnia 7 lipca 1994 roku1 po raz pierwszy narzuciła prawny charakter planowi miej

scowemu, żądając, aby był on uchwałą rady gminy i stanowił akt prawa miejscowego.

Późniejsze, dość liczne, zm iany wspomnianej ustawy zachowały ten charakter planu.

Także następna ustawa regulująca zasady zagospodarowania przestrzennego, z dnia

27 marca 2003 roku zachowała status planu miejscowego jako przepisu gminnego.
Obecnie toczy się szeroka debata nad kolejną, dość znaczącą zm ianą prawodawstwa
w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, jednak kwestia statusu

prawnego planu miejscowego nie jest jej przedmiotem. Wydaje się, że można uznać, iż

zasada odpowiedzialności samorządu lokalnego za kształtowanie przestrzeni zostanie
utrzymana zarówno jako pewna zdobycz demokracji, jak i pożądany stan rozwoju spo

łeczeństwa obywatelskiego. Z jednej bowiem strony, to społeczność lokalna jest pod

miotem wszelkich działań przestrzennych i mając na względzie jej interes (obejmujący
potrzeby zarówno ekonomiczne, ekologiczne, zdrowotne, jak i estetyczne) należy dą

żyć do uzyskania ładu przestrzennego, z drugiej natomiast strony prawem obywatel
skim jest niewątpliwie jasność w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomo

ści, w tym - oczywiście - także wykonywania swojego prawa własności.

Przez ostatnie dziesięć lat kształtował się w naszym kraju standard zapisu planu

miejscowego. Jest więc chyba czas na analizę stosowanych w uchwałach o planach

miejscowych zapisów, zarówno pod względem struktury dokumentu, jak i merytorycz
nej zawartości poszczególnych ustaleń i ich prawnych konsekwencji. Jednocześnie -

jak się wydaje - należy zaproponować jakiś standard zapisu planistycznego, który

mógłby stać się podstawą do dalszej krytycznej dyskusji. Niniejsza praca ma ambicje
realizować takie właśnie cele.

Przykłady ustaleń zawartych w planach miejscowych, jakie będą przytaczane

w tej pracy, pochodzą z opublikowanych w dziennikach urzędowych województw

uchwał rad gmin w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania prze
strzennego. Dla ułatwienia percepcji tekstu zastosowano w pracy pokazany niżej za
bieg w zakresie formatowania.

' Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139

/ o zmianami) jest już aktom nieobowiązującym, zastąpiła ją ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o plano-
wunlu I zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 00, poz. 717 ze zmianami).

Przykłady poprawnych w sensie techniki prawodawczej przepisów pokazano czcionką Arial

i umieszczono je w ramce.____________________________________________________

P r z y k ł a d y n i e p o p r a w n y c h w s e n s i e t ec hn ik i p r a w o d a w

czej p r z e p i s ó w p o k a z a n o c z c i o n k ą C o u r i e r N e w i w y
o d r ę b n i o n o

je w kol u mn i e .

Za c h o w a n o o r y g i n a l n ą

skł a d n i ę i e d y c j ę p r z y t a c z a n y c h przepisów.

Przykłady zapisów, które są poprawne w sensie techniki prawodawczej i stanowią pewną pro|

rozwiązania wybranych problemów kształtowania zapisu planów miejscowych pokazano czcionh
Narrow bez umieszczania ich w ramce.

1. Struktura uchwały w sprawie planu miejscowego

Każdy dobry akt prawny powinien być precyzyjny tak w zakresie formy, jak i tre

ści. W odniesieniu do formy oznacza to, że powinien być on przejrzysty, logicznie uło
żony i łatwo powinno się w nim odnajdować określone treści. Precyzja formy wymaga,
aby akt prawny, w tym oczywiście także plan miejscowy, był zrozumiały i jednoznacz
ny. W przypadku prawa miejscowego, które w hierarchii aktów prawnych zajmuje po
zycję niższą gdyż jest ono stanowione tylko na podstawie upoważnienia ustawowego,
należy stosować zasadę, że nie jest dobre takie prawo, które umożliwia bardzo szero
kie pole interpretacji, zwłaszcza jeżeli nie dokonują go sądy. Nie należy w tym wypadku
mylić jednoznaczności ze sztywnością ustaleń. Dobry plan powinien bowiem w sposób

oczywisty pozwalać na pewną elastyczność w zagospodarowaniu przestrzeni. Ta ela
styczność powinna jednak wynikać ze świadomej decyzji, nie zaś z ułomności zapisu.

Dobrym przykładem ilustrującym tę sytuację będzie analiza następujących dwóch usta

leń:

[ Dopuszcza się wysokość budynków od 6 do 15 metrów licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu.

oraz

W y s o k o ś ć z a b u d o w y p o w i n n a n a w i ą z y w a ć do z a b u d o w y

sąsied nie j .

Pierwsze z zaprezentowanych ustaleń jest jednoznaczne a jednocześnie ela

styczne, gdyż pozwala kształtować wysokość budynków dość swobodnie w podanym
zakresie. Jego zaletą jest to, że nie wymaga w zasadzie żadnej interpretacji. Każdy
Inwestor oraz projektant ma precyzyjnie sformułowane wymagania odnoszące się do
wysokości budynków. Natomiast drugi przykład pokazuje, jak można sformułować w y
maganie dotyczące wysokości budynków w sposób nieprzejrzysty, wymagający dodat
kowej interpretacji i zawsze możliwy do zakwestionowania. Sformułowanie, że wyso
kość

„po w i n n a n a w i ą z y w a ć "

jest samo w sobie niejasne - można przecież

„ n a

w i ą z y w a ć "

w sposób harmonijny, na zasadzie kontynuacji, ale można też

„ n a w i ą

zywać"

na zasadzie kontrastu, manifestacyjnie podkreślając odrębność obiektów. Nie

trudno udowodnić, że dowolna w zasadzie wysokość zabudowy „nawiązuje” w jakiś
sposób do otoczenia. Dodatkowo, sformułowanie

„ za b u d o w a s ą s i ed n ia"

nie

udziela odpowiedzi na jeszcze dwa ważne pytania: jak daleko sięga owo sąsiedztwo

oraz czy pod pojęciem

„zabudowa"

kryją się wyłącznie budynki czy też obejmuje ono

także inne budowle? W takiej sytuacji inwestor nie jest poinformowany precyzyjnie

o wymaganiach w zakresie wysokości.

Warto tu zwrócić uwagę na fakt, że niejasności występujące w drugim z przyto

czonych ustaleń planu w dużej mierze wynikają z braku umiejętności oddzielenia mery

torycznych podstaw planu od technicznej umiejętności zapisania określonych wyma

gań. Każdy planista i urbanista zgodzi się wszak, że nowo planowane budynki powinny
w jakiś - najdogodniejszy dla określonego miejsca - sposób wiązać się z istniejącym
Już zagospodarowaniem. Jednak plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i wy
maga jasnego rozstrzygnięcia, a nie przywołania podstawowych teorii projektowania.

Innymi słowy, zespół projektowy powinion ustalić, na czym w konkretnym przypadku

ma polegać nawiązanie do istniejącej już tkanki i rozstrzygnąć to w sposób nie budzący

żadnych wątpliwości. W końcu, w prawie karnym nie znajdujemy zapisów mówiących

na przykład o tym, że stosunki między ludźmi powinno się kształtować w duchu posza
nowania drugiego człowieka i zasad uczciwości (choć przecież są to zasady słuszne),

a tylko zapisy o tym, jakie konkretnie czyny wobec innych są zabronione. Merytoryczna
praca nad planem powinna w konkluzji doprowadzać do sformułowania konkretnego
wymagania lub rezygnacji ze stawiania wymagań w odniesieniu do określonego za
gadnienia, nie zaś do podawania ogólnych zasad postępowania. Do wątku tego po
wrócę jeszcze kilkakrotnie.

W ażne jest uzmysłowienie sobie, że przepis prawny musi być tak sformułowany,

aby bronił się sam. Projektanci, autorzy planu nie mogą już niczego dopowiadać ani
podawać wykładni po uchwaleniu dokumentu przez radę gminy i opublikowaniu go

w dzienniku urzędowym. Zgodnie z obowiązującym dziś prawem, na podstawie art. 4

ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu prze

strzennym,

„ustalenie przeznaczenia terenu (...) oraz określenie sposobów zagospoda

rowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodaro

wania przestrzennego".

Oznacza to, że inwestor otrzymuje odpowiedni wypis i wyrys

z planu i na tej podstawie sporządza projekt budowlany lub - jeśli wymagają tego

przepisy - także projekt zagospodarowania terenu. Nie można mu odmówić wydania
pozwolenia na budowę na podstawie domniemania, że projektant miał co innego na
myśli niż to, co wynika jednoznacznie z treści planu.

Wymóg jasnego, precyzyjnego formułowania ustaleń planu jest w pewnym sensie

realizacją praw i wolności obywatelskich. Ustawodawca narzucił bardzo rygorystyczne
procedury konsultacji społecznych w trakcie sporządzania planu. Mają one na celu
minimalizowanie konfliktów przestrzennych i budowanie szerokiego poparcia społecz
nego wokół zagospodarowywania przestrzeni. Muszą także zapewnić realizację intere
sów poszczególnych obywateli, grup społecznych i instytucji, a także zminimalizowanie

potencjalnych szkód i uciążliwości, jakie mogą wyniknąć podczas realizacji ustaleń

planu. Każdy plan miejscowy (może poza bardzo nielicznymi wyjątkami) prowadzi
w konsekwencji do ograniczenia prawa własności, gdyż narzuca określone ogranicze
nia w sposobie zagospodarowywania nieruchomości zarówno publicznych jak i prywat
nych, w imię zachowania większego dobra jakim jest ład przestrzenny. Dlatego też
należy zadbać aby każdy obywatel, podmiot gospodarczy, instytucja czy organizacja
mogły uzyskać precyzyjną wiedzę na temat tego ograniczenia, bez potrzeby odwoły

wania się do interpretacji, zwłaszcza jeśli nie dokonują jej sądy. Z drugiej strony, im
jaśniejsze i precyzyjniejsze są ustalenia planu, tym mniejsze są możliwości dowolnej

interpretacji i tym mniej oskarżeń o korupcję organów administracji publicznej. Jak więc
widać precyzyjny zapis planu leży w interesie nie tylko lokalnej społeczności ale także
organów administracyjnych.

Istotną pomocą w konstruowaniu uchwał w sprawie planów miejscowych powinno

być dla projektantów rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002

roku w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Określa ono

podstawowe standardy jakie powinny spełniać projekty aktów prawnych. Ustala między
innymi, że akt prawny, w tym akt prawa miejscowego, powinien mieć następującą
strukturę:

- tytuł,
- przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe,
- przepisy zmieniające,
- przepisy przejściowe i dostosowujące,
- przepisy końcowe, zawierające w szczególności: przepisy uchylające, przepi

sy o wejściu aktu prawnego w życie oraz przepisy o wygaśnięciu mocy obo

wiązującej aktu prawnego.

Nie wszystkie z wymienionych elementów mogą się znaleźć w uchwałach

w sprawie planów miejscowych. Dla przykładu nie mogą one zawierać przepisów
zmieniających czy przejściowych i dostosowujących, zatem ich struktura jest nieco

mniej złożona. Sytuacja taka wynika stąd, że

„zmiana planu miejscowego następuje

w takim trybie, w jakim jest on uchwaiany’e.

Z kolei jasne jest, że plan jest sporządzany

dla ściśle określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego
obszaru, zatem nie można jego ustaleń stosować do innych obszarów. Te dwie prze
słanki powodują, że w uchwale w sprawie planu miejscowego nie znajdziemy przepi
sów zmieniających, przejściowych i dostosowujących.

W ramach przepisów merytorycznych szczególnie wyróżnia się tak zwane prze

pisy ogólne, w ramach których zamieszcza się:

- określenie zakresu spraw regulowanych danym aktem prawnym oraz podmio

tów, których dotyczy, a także spraw i podmiotów wyłączonych spod jego regu

lacji,

- objaśnienia użytych terminów i pojęć, oraz
- postanowienia wspólne dla wszystkich albo dla większości przepisów meryto

rycznych zawartych w akcie prawnym.

Aby plan miał przejrzystą strukturę należy uporządkować zawarte w nim treści

merytoryczne szczegółowe według jakiegoś sensownego kryterium. Możemy wyróżnić
w zasadzie tylko dwa3 użyteczne kryteria:

- porządkowanie treści według odniesień do przestrzeni i
- porządkowanie treści według tematu.

W każdym dobrze skonstruowanym planie wystąpią zapewne oba te podziały

jednocześnie, jednak o przejrzystości planu może rozstrzygać to, który z porządków

będzie nadrzędny.

Jeśli nadrzędny będzie porządek tematyczny, wówczas ustalenia dla konkretne

go terenu będą rozrzucone w różnych częściach planu. Taki układ treści mógłby być
wygodny dla rozmaitych instytucji, które wszelkie interesujące je ustalenia miałyby czy

telnie wyodrębnione. Na przykład służby ochrony zabytków czy służby ochrony przyro

dy miałyby komplet najistotniejszych dla nich zagadnień zebrany „w jednym m iejscu”,
co byłoby dla nich pewnym ułatwieniem przy wydaniu wymaganych opinii czy uzgod

nień. Jednak taki układ planu nie jest dogodny dla innych użytkowników przestrzeni.
Plan ma służyć nie instytucjom uzgadniającym a raczej poszczególnym uczestnikom

zagospodarowywania przestrzeni, którzy oczekują, że ustalenia dotyczące konkretne
go terenu będą zebrane w jednym miejscu. Nadrzędność układu tematycznego powo
dowałaby, że musieliby przeszukiwać poszczególne części planu, aby znaleźć wszyst

kie ustalenia. Dodatkowo warto zauważyć, że ustalenia które realizują cele, powiedz

my, służby

ochrony

zabytków nie muszą koniecznie znajdować się w rozdziale poświę

conym tej tematyce. Każdy się zgodzi, że takie cele mogą być realizowane także po

przez parametry dotyczące zabudowy, takie jak wysokość zabudowy, kształt dachów,
położenie budynków względem ulicy i podobne. Dlatego też - jak się wydaje - taki
układ treści w planie nie jest zbyt funkcjonalny. Na marginesie można zauważyć, że
logiczną konsekwencją przyjęcia nadrzędności porządku tematycznego byłoby sporzą

dzenie rysunku planu w technice podziału nakładkowego [Mironowicz, Ossowicz,

1996], co oznacza, że podział na tereny mógłby być różny w odniesieniu do poszcze

gólnych tematów. Aby uzyskać wszystkie ustalenia dotyczące konkretnego punktu

2 Na podstawie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen
nym.
3 Spotyka się w planach miejscowych także takie sposoby porządkowanie treści, które z pozoru wydają
się odmienne, jak na przykład karty terenów czy układ macierzowy. W istocie rzeczy są to tylko pewne
techniczne odmiany porządkowania treści według tych samych dwóch kryteriów.

w przestrzeni, należałoby się niejako „przebić” przez wszystkie warstwy występujące
w planie.

Jeżeli natomiast nadrzędny byłby porządek odnoszący się do przestrzeni, wów

czas w najprostszym możliwym przypadku wszystkie ustalenia dotyczące wybranego

fragmentu obszaru objętego planem znajdą się w jednym miejscu. Taki układ jest

znacznie wygodniejszy zarówno dla inwestorów poszukujących wymagań, jakie plan

stawia poszczególnym terenom, jak i dla organów administracji publicznej wydających

decyzje administracyjne związane z zagospodarowaniem terenu, w tym pozwolenia na
budowę. Przejrzystość takiego układu dodatkowo wzmacniałby fakt zastosowania pod
rzędnego porządku tematycznego. W ten sposób kolejno pojawiałyby się ustalenia
dotyczące na przykład przeznaczenia terenu, sposobu kształtowania budynków,
ochrony dziedzictwa kulturowego itd.

Przyjęcie porządku odnoszącego się do przestrzeni powoduje, że poszczególne

ustalenia porządkowane są w zależności od obszaru, na którym obowiązują.

We wszystkich planach znajdujemy ustalenia odnoszące się do całego obszaru

objętego planem, czyli wspomniane wcześniej ustalenia ogólne, zawierające:

- określenie zakresu spraw regulowanych planem (granice obszaru objętego

planem, przedmiot planu),

- objaśnienia użytych terminów i pojęć,

■ - a także ustalenia merytoryczne mające zastosowanie w całym obszarze obję

tym planem, jak na przykład zakres obowiązywania oznaczeń zastosowanych

na rysunku planu, wymagania w zakresie kształtowania ulic i sieci infrastruktu
ry technicznej czy warunki kształtowania obiektów wpisanych do rejestru za

bytków.

Zastosowanie nadrzędności porządku odnoszącego się do terenu powoduje, że

struktura uchwały przyjmuje postać hierarchiczną - na początku mamy ustalenia odno
szące się do całego obszaru objętego planem, następnie zaś takie, które dotyczą po

szczególnych wyodrębnionych jego części. Takie wyodrębnione liniami rozgraniczają
cymi jednospójne4 obszary, którym przypisuje się w planie odrębną grupę ustaleń, naj

częściej nazywa się w praktyce planistycznej

terenami.

Jeśli obszar objęty planem jest dość duży, a co za tym idzie ilość wydzielonych

terenów jest znaczna, a dodatkowo część z nich ma szereg ustaleń identycznych, war
to jest wydzielić ustalenia strefowe. Pod pojęciem strefy rozumie się tutaj odrębne te

reny, którym przypisano tę sam ą grupę ustaleń.

W tym miejscu warto chwilę uwagi poświęcić pewnym dość częstym nieporozu

mieniom językowym dotyczącym pojęcia strefy. W Polsce

strefa

rozumiana jest często

jako obszar wydzielony niezależnie od układu terenów (czyli w konsekwencji niezależ

nie od linii rozgraniczających), który ogranicza fragment obszaru objętego planem
i któremu przypisane są pewne ustalenia dotyczące określonego tematu. Przeważnie
są to strefy ochronne różnego rodzaju (na przykład strefa ochrony ujęcia wody) czy
strefy konserwatorskie. Jednakże istnieje także drugi sposób rozumienia pojęcia strefy,

wywodzący się jeszcze z XIX-wiecznej tradycji planistycznej i rozwijany do dziś, szcze

gólnie w krajach anglosaskich. Oznacza on, jak to wcześniej już podano, zbiór odręb
nych terenów, którym przypisano taki sam zestaw ustaleń. W takim znaczeniu używa

4 Obszar jest jednospójny wtedy, kiedy, mówiąc potocznie, „nie ma dziur w środku". Innymi słowy, kiedy
poruszając się dowolną drogą zamkniętą w ramach obszaru ograniczamy zawsze powierzchnię należącą
do tego obszaru. Oczywiście obszar jednospójny musi być także spójny, co oznacza, że każde dwa punkty

położone w jego granicach można połączyć linią biegnącą w jego obszarze. Mówiąc obrazowo, obszar
spójny nie może składać się z dwóch odrębnych części.
5 Wśród innych określeń na jednospójny obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi, któremu w ustale
niach planu przypisuje się odrębną grupę ustaleń, znajdujemy także nazwy: „teren elementarny", „obszar”,
„jednostka podstawowa" i inne.

nIi,) pojęcia strefy" w tej pracy. W wyniku zastosowania tego rodzaju strefowania

(zo

ning)

możemy uzyskać znaczące skrócenie tekstu samej uchwały poprzez unikanie

dużej ilości powtórzeń. Strefowaniu sprzyja zasada techniki prawodawczej, która mówi,

Jeśli określone elementy uściślające treść kilku przepisów szczegółowych powta-

//nją się w tych przepisach, wydziela się je w jeden wspólny przepis i zamieszcza się

w przepisach ogólnych albo w bezpośrednim sąsiedztwie tych przepisów szczegóło
wych, w których te elementy występują

”7. W planie miejscowym terenom należącym do

loj samej strefy przypisujemy taki sam symbol, co nie wyklucza możliwości dodatkowe
go wyróżniania poszczególnych terenów, na przykład poprzez przypisanie im kolejnych
numerów porządkowych. Dla przykładu, jeśli strefę oznaczymy symbolem

U-1,

to po-

iizczególne tereny mogą nosić nazwę

1U-1, 2U-1, 3U-1

itd. Do problemu nazewnictwa

fitref i oznaczeń poszczególnych terenów, w aspekcie obowiązującego rozporządzenia
Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu
projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164,
|)oz. 1587), jeszcze zresztą w tej pracy powrócę.

Bywa, że pewną wspólną grupę ustaleń przypisuje się obszarowi złożonemu

położonych obok siebie terenów. Może to być na przykład kwartał czy blok zabudo

wy, wobec którego stosuje się pewne wymagania. Dobrym przykładem takiej sytuacji
Jost zastosowanie jednego wskaźnika intensywności zabudowy w odniesieniu do kwar-

tnlu zabudowy śródmiejskiej, złożonego z domów mieszkalnych, usług wbudowanych
w partery tych domów, szkoły, biurowca, przychodni oraz przestrzeni zielonej wewnątrz
kwartału. Podobnie można zastosować wobec takiej struktury wymóg urządzenia okre
ślonej liczby miejsc parkingowych. W takiej sytuacji może być czasem wygodne skon
struowanie ustaleń obszarowych, odnoszących się do pewnej złożonej struktury urba
nistycznej, która - w odróżnieniu od stref, a podobnie jak teren - jest także obszarem

|odnospójnym. Przyznać jednak trzeba, że jest to sytuacja dosyć rzadka i dlatego po

minę rozważania dotyczące kształtowania tej grupy zapisów.

Można zatem przyjąć, że w przypadku rozbudowanego merytorycznie planu po

rządek odnoszący się do przestrzeni będzie obejmował:

- ustalenia ogólne odnoszące się do całego obszaru objętego planem,
- ustalenia dla stref,
- ustalenia dla poszczególnych terenów.

Wewnątrz każdej z części planu poszczególne ustalenia powinny być ułożone

według takiego samego, powtarzalnego porządku tematycznego. Taki układ treści daje
korzyści dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, plan ma przejrzysty układ, co ułatwia jego
czytanie i zrozumienie. Po drugie, sztywny porządek jest znaczącym udogodnieniem
dla projektantów tworzących plan, którzy w ten sposób nie pom iną żadnej istotnej tre
ści, gdyż wypełniają jednolity, kompletny schemat.

Porządek tematyczny obowiązuje taka sama zasada przejrzystości, jaka odnosi

się do planu jako całości. Dobrze jest więc zacząć od czegoś, co ułatwi percepcję ko

lejnych ustaleń. Dla przykładu, jeśli w odniesieniu do konkretnego terenu najpierw pa

dałyby ustalenia dotyczące sposobu kształtowania budynków a potem przeznaczenia
terenu, to mogłyby one niekiedy być niejasne. Inne przecież określimy zasady kształ
towania dla domów mieszkalnych, inne dla hal sportowych a jeszcze inne dla podmiej
skich centów handlowych czy zespołów przemysłowych. Jeśli wiemy, jakie ma być
przeznaczenie terenu, to wymagania określonego sposobu kształtowania budynków

11 W niektórych planach - jak na przykład w Planie Ogólnym Szczecina z 1994 roku - zastosowano tech
nikę strefowania, chociaż użyta została inna nazwa. W przytaczanym opracowaniu strefy nazwano „typem
morfoplanistycznym", co - choć precyzyjnie oddaje istotę rzeczy - wydaje się jednak nazwą nieco nazbyt
skomplikowaną.
7 Przytoczony przepis zawarty jest w §23 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerw
ca 2002 roku w sprawie „Zasad techniki prawodawczej".

stają się znacznie logiczniejsze. Zaproponowany poniżej układ tematyczny spełnia, ja
się wydaje, ów wymóg przejrzystości. Poszczególne ustalenia planu - ogólne, strefow

i odnoszące się do poszczególnych terenów - powinny być ułożone w następującyr

porządku:

- ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu,
- ustalenia dotyczące ukształtowania budynków,
- ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania terenu,
- ustalenia kompozycyjne,
- ustalenia dotyczące parcelacji gruntów,

- ustalenia dotyczące ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego,

- ustalenia dotyczące planowania dziedzictwa kulturowego,

- ustalenia dotyczące systemu transportowego,

- ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej,

- ustalenia dotyczące zależności pomiędzy inwestycjami,
- ustalenia dotyczące inwestycji celu publicznego,
- ustalenia tymczasowe.

W odniesieniu do przedstawionego porządku można wysunąć pewien zarzu

Może się niekiedy wydawać, że ustalenia dotyczące ukształtowania budynków i sposc

bu zagospodarowania terenu w konsekwencji realizują ustalenia kompozycyjne. Byłb
to zarzut w części uzasadniony. Nie byłoby wielkim błędem umieszczenie wymagai
odnoszących się do położenia obowiązującej linii zabudowy w ramach ustaleń doty
czących sposobu zagospodarowania terenu czy wymagań w zakresie położeni;

i kształtowania dominanty w ramach ustaleń dotyczących ukształtowania budynków

Jednak umieszczenie tych przepisów łącznie, w paragrafie czy ustępie specjalnie od

noszącym się do kompozycji, podkreśla pewne idee planistyczne i zwraca uwagę n;

zasady, jakimi kierowano się formułując te ustalenia. Wyodrębnienie ustaleń kompozy

cyjnych ma ponadto, moim zdaniem, pewien walor edukacyjny, przynajmniej dla częśc
inwestorów, którzy nie przywiązują szczególnej wagi do takich wartości jak harmonijn
krajobraz czy wysokie walory estetyczne zabudowy. Dlatego też, szczególnie w kraji
gdzie szereg poważnych opracowań alarmuje o postępującej degradacji przestrzeni*

wyodrębnienie wymagań kompozycyjnych wydaje się w pełni uzasadnione. Tę argu

mentację wzmacnia dodatkowo fakt, że podnosi to czytelność planu.

Podany powyżej porządek ustaleń jest bardzo rozbudowany i niekiedy nie jes

potrzebne sformułowanie ustaleń w odniesieniu do każdego z wymienionych tematów

W tedy najdogodniej jest w ogóle pominąć ten temat i przejść do następnego. Nie było

by zgodne ze sztuką pisania aktów prawnych ustalenie, że

„nie czyni się żadnych usta

leń

” na przykład w zakresie ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego.

Trzeba wreszcie pamiętać o ustaleniach końcowych. Zgodnie z wymaganiarr

zawartymi w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeń

nym, w planie ustala się wysokość stawki tzw. renty planistycznej (określonej w art. 3(
ust. 4 wspomnianej ustawy). Konieczne jest także umieszczenie w planie ustaleń, któri

określą, jakie plany tracą moc, komu powierza się wykonanie uchwały i kiedy wchodu
ona w życie oraz jakie tereny przeznacza się do realizacji inwestycji celu publicznego
W żadnej z poprzednio omówionych części planu takie przepisy nie mogą być umiesz
czone bez naruszenia konsekwentnej i logicznej struktury dokumentu oraz zasad tech

niki prawodawczej.

Warto także wspomnieć o możliwości nadawania tytułów poszczególnym para

grafom. Jest to uwaga o charakterze niemal już kosmetycznym, jednak mająca pewiei

" Wśród ostatnio opracowanych raportów na ten temat znajdujemy między innymi „Bariery i problem
gospodarki przestrzennej w Polsce" z 2003 roku przygotowany przez Krajowy Sekretariat „Habitat".

witlor użyteczności. Bywają sytuacje, kiedy wprowadzenie tytułów paragrafów (np.

„Ilstnlenia dotyczące zaopatrzenia w wodę",

albo

„Teren 1ZP')

pozwolą na lepszą per-

<:n|)c|ę treści ustaleń i ułatwią poszukiwanie określonych treści9.

Z przeprowadzonych rozważań wynika, że jeśli zastosujemy rozbudowaną struk

tury planu miejscowego, to składać się ona będzie z czterech rozdziałów, na które zło-
/ i| się:

ustalenia ogólne, zawierające przedmiot regulacji, ustalenia terminologiczne,

a także ustalenia odnoszące się do całego obszaru objętego planem,

ustalenia strefowe, odnoszące się do grup terenów, którym przypisano pe

wien wspólny zestaw ustaleń,

ustalenia szczegółowe (lub:

ustalenia dla terenów)

zawierające ustalenia dla

poszczególnych terenów,

ustalenia końcowe, zawierające ustalenia w zakresie tzw. renty planistycznej

oraz inwestycji celu publicznego, ustalenia uchylające, powierzające wykona

nie uchwały oraz termin wejścia w życie.

W dalszej części pracy poddane zostaną analizie pewne wybrane warianty usta-

loń planów miejscowych w takim właśnie układzie.

“ Takie rozwiązanie, bardzo rzadko stosowane w polskim prawodawstwie, znajdujemy na przykład
w Niemczech czy Wielkiej Brytanii.

2. Typy treści w planie miejscowym.

Merytoryczny zakres ustaleń

Jak wielokrotnie tu podkreślano, plan miejscowy ma formę aktu prawnego i wyn

kają stąd pewne istotne ograniczenia w odniesieniu do typów treści, jakie powinie

zawierać tego rodzaju dokument. Tekst, zgodnie z przywoływanym już tutaj rozporze

dzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, musi by
ujęty w rygorystyczną formę paragrafów, które z kolei dzielą się na ustępy, punkty, lite
ry i tak zwane

tirety,

czyli mówiąc po polsku - myślniki. Już sama ta forma zapisu uste

leń planu miejscowego sugeruje pewien typ języka, jakim należy się posługiwać - jęz\
ka prostego, jasnego, precyzyjnego i bez zbędnych treści. Jednakże do zagadnieni

języka i stylu zapisu poszczególnych ustaleń jeszcze wrócę, natomiast teraz chwil

uwagi chciałabym poświęcić typom treści, jakie mogą pojawić się w planie miejscc

wym.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodaw

czej” w §11 bardzo wyraźnie zakazuje stosowania w aktach prawnych

„ wypowiedz

które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, żale
ceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norrri'.

Mówiąc najbardziej ogólnie

treść planu powinny stanowić ustalenia regulacyjne dotyczące zagospodarowani
przestrzennego zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, które m ogą by

uchwalone przez radę gminy jako przepisy powszechnie obowiązujące. Jak się wydaje

dwa typy treści realizują ten postulat:

zakaz

nakaz.

Rozporządzenie Ministra Infre

struktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu mie
scowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala jeszcze stosować dw

inne typy treści:

dopuszczenie

oraz

ograniczenie

w zagospodarowaniu terenów. Łatw

jednak dostrzec, że są one w swej istocie pewnymi odmianami nakazu i zakazu. Jest t

szczególnie oczywiste w odniesieniu do ograniczenia, które jest w swej istocie tożsam
z zakazem. Chętnie stosowane w praktyce planistycznej dopuszczenie można uzna
także za pewną formę zakazu, gdyż wszystko co nie jest dopuszczone jest zakazane

Możliwe są takie sformułowania, w których dopuszczenia można użyć jako elastyczne

odmiany nakazu lub też wskazania jednego z możliwych rozwiązań, co da się zintei

pretować jako pewną formę nieostrego zamanifestowania preferencji. Rozważmy tal

zapis:

| Dopuszcza się przekrycie szklanym dachem dziedzińca budynku, położonego przy ulicy X, nrY.______

Sformułowanie takie nie zmusza do przyjęcia wskazanego w planie rozwiązanie

ale je dopuszcza, wskazując przy okazji możliwe i akceptowane przez projektanta pla

nu rozwiązanie przestrzenne. Jest przy tym całkowicie zgodne z techniką prawodaw

czą.

Wszelkie inne typy treści, tym takie jakie jak informacje, prognozy, postulaty, za

lecenia, uzasadnienia czy wyjaśnienia nie mogą znajdować się w planach miejscc

wych. Wymóg ten wynika wprost z zasad techniki legislacyjnej - rada gminy nie moż

przecież uchwalić informacji czy uzasadnienia, bo nie ma do tego delegacji. Przepis
zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w spra
wie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego zezwolił

jodnak, aby pewne treści informacyjne, nie stanowiące ustaleń planu, znalazły się na

rysunku planu, co szerzej rozwinę w rozdziale poświęconym ustaleniom ogólnym.

Warto tu wspomnieć, że jednym z najczęstszych błędów, jakie można znaleźć

w uchwałach w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest
właśnie wprowadzanie treści, które nie powinny się znajdować w tego rodzaju aktach.

Przeanalizujmy kilka wybranych ustaleń planów:

Na o b s z a r z e p l a n u z n a j d u j e się sieć drenarska.

Nie ulega wątpliwości, że przytoczony zapis planu jest treścią informacyjną i jako

taki, nie może być uchwalony przez radę gminy. Ta ostatnia nie uchwala przecież in
nych obiektywnie występujących zjawisk (takich jak na przykład, że słońce wschodzi na

wschodzie) ani nie ustala faktów w drodze uchwały.

Zakaz o d p r o w a d z a n i a n i e o c z y s z c z o n y c h ś c i e k ó w do w ó d

po w i e r z c h n i o w y c h , w ó d g r u n t o w y c h i g r u n t u ze w z g l ę
du n a o c h r o n ę G ł ó w n e g o Z b i o r n i k a W ó d P o w i e r z c h n i o
w y c h nr XXX.

W przytoczonym ustaleniu podanie uzasadnienia dlaczego zakazuje się określo

nych działań, w żaden sposób nie wpływa na ten zakaz i nie może stanowić treści
uchwały rady gminy. Dla porównania, gdyby w kodeksie karnym zastosowano tę samą
zasadę, należałoby (upraszczając nieco sprawę) wprowadzać zapisy, że nie należy
kraść, ponieważ to się nie godzi i sprawia przykrość okradzionemu. Trzeba pamiętać,
że przepis prawny ma charakter operacyjny, to znaczy, że na jego podstawie można
podjąć określone działania. Uzasadnienia można, a nawet należy: formułować w trak
cie procesu sporządzania planu, przedstawiać je w trakcie wymaganych procedurą
dyskusji czy podawać zainteresowanym w trakcie wyłożenia, jednak w samej uchwale
należy z nich zrezygnować.

Za l e c a się k o m p o n o w a ć z e s p o ł y b u d y n k ó w o z b l i ż o n y c h

g a b a r y t a c h i w y s o k o ś c i a c h w celu z a c h o w a n i a ładu

p r z e s t r z e n n e g o .

Przedstawiony powyżej zapis zawiera jednocześnie aż dwa typy treści, które nie

powinny znaleźć się w planie: zalecenie (rodzaj postulatu) i uzasadnienie. W konse

kwencji z takiego zapisu nie w ynikają żadne skutki prawne. Innymi słowy jest to zapis

całkowicie pozbawiony treści. Równie dobrze można by w kodeksie drogowym wpro
wadzić artykuł o treści: „dobrze byłoby, aby w terenie zabudowanym kierowcy nie prze

kraczali prędkości 50 km/h, gdyż wzrasta wtedy ryzyko wypadków” . Każdy rozumie, że

przepis prawny nie może być sformułowany w ten sposób.

N a l e ż y p o d n i e ś ć s t a n d a r d mies z ka ń ; p o z w o l i to, m i ę
d z y innymi, na e l i m i n a c j ę z tego t erenu n e g a t y w n y c h

s o c j o l o g i c z n i e środowisk.

Przytoczony tutaj zapis planu zawiera prognozę

(„pozwoli to (...) na ...”

która oczywiście nie może być przedmiotem uchwały rady gminy. Jednakże oprócz

tego, przepis ten stanowi znakomity przykład przekroczenia delegacji ustawowej
w zakresie przedmiotu planu. Takie uchybienie, niestety, bardzo często możemy zna

leźć w uchwałach w sprawie planów miejscowych, dlatego też warto zastanowić się

chwilę nad tym problemem.

Ustawodawca (zarówno w obecnie obowiązującej ustawie z 27 marca 2003 roku

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w ustawie z dnia 7 lipca 1994

roku o zagospodarowaniu przestrzennym, którą ta pierwsza niedawno zastąpiła) jede

z artykułów przeznaczył specjalnie na ustalenie zakresu merytorycznego planu mi€
scowego.

W pierwszej z wymienionych ustaw regulacje te zawiera art. 15, w drugiej nati

miast poświęcono temu zagadnieniu art. 10. To przypomnienie jest o tyle ważne,

część z przytoczonych w tej pracy ustaleń planów pochodzi z uchwał, które zosta
sporządzone w czasie obowiązania „starej” ustawy z 1994 roku10. Nie zmienia to je<
nak zupełnie wniosków jakie można wyciągnąć z analizy zapisów planów, gdyż niez.
leżnie od tego jaka ustawa akurat obowiązywała, jej delegacje zostały przekroczon

Jeśli ustawodawca tak precyzyjnie sformułował co może być przedmiotem planu, i

oznacza, że plan nie może go rozszerzać gdyż jako akt prawa miejscowego musi b}

zgody z ustawami. Przypomnijmy, co obie wymienione ustawy pozwalały lub pozwala

ustalić w planie:

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku

o zagospodarowaniu przestrzennym

(a/tf nieobowiązujący):

Art. 10 ust. 1:

W planie miejscowym ustala się w zależności od

potrzeb:
1)

przeznaczenie

terenu

oraz

linie

rozgraniczające tereny o różnych funkcjach
lub różnych zasadach zagospodarowania,

linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi

publiczne wraz z urządzeniami pomocni
czymi,

tereny przeznaczone do realizacji celów

publicznych oraz linie rozgraniczające te te
reny,

granice i zasady zagospodarowania terenów

lub obiektów podlegających ochronie,

zasady obsługi w zakresie infrastruktury

technicznej oraz linie rozgraniczające tej in

frastruktury,

lokalne warunki, zasady i standardy kształ

towania zabudowy oraz urządzania terenu,
w tym również linie zabudowy i gabaryty
obiektów, a także maksymalne lub minimal

ne wskaźniki intensywności zabudowy,

zasady i warunki podziału terenów na działki

budowlane,

szczególne

warunki

zagospodarowania

terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające

z potrzeb ochrony środowiska przyrodnicze

go i kulturowego, prawidłowego gospodaro

wania zasobami przyrody oraz ochrony grun

tów rolnych i leśnych,

tereny, dla których przewiduje się stosowa

nie systemów indywidualnych lub grupowych
oczyszczania

ścieków

bądź

zbiorników

bezodpływowych,

tymczasowe sposoby zagospodarowania,

urządzania oraz użytkowania terenu,

granice obszarów,

zorganizowanej działalności inwestycyjnej,
rehabilitacji

istniejącej

zabudowy

infrastruktury technicznej,

przekształceń obszarów zdegradowanych.

Art. 10 ust. 3:
W miejscowym planie zagospodarowania prze

strzennego określa się również stawkę procento

wą służącą naliczeniu opłaty, o której mowa
w art. 36 ust. 3.

2 )

6 )

10)

11)

1 2 )

13)

14)

Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(a kt obecnie obow iązujący):

Art. 15 ust. 2:
W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tere

0 różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodai

wania,

zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowej

zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz d i

kultury współczesnej,

wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrze

publicznych,

parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagosp

darowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektov

wskaźniki intensywności zabudowy,

granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiekti

podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębny
przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych
niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem i

mas ziemnych,

szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchorr

ści objętych planem miejscowym,

szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ogra

czenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy,

zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komu

kacji i infrastruktury technicznej,

sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzar

1 użytkowania terenów,

stawki procentowe, na podstawie których ustala się opla

0 której mowa w art. 36 ust. 4.

Art. 15 ust. 3:
W planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb:

granice obszarów wymagających przeprowadzenia scał

1 podziałów nieruchomości,

granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastri

tury technicznej,

granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultyw

cji,

granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o który'

mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8,

granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenc

służących organizacji imprez masowych,

granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a tak

ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalno;
gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999
o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady.

8 )

1 0 )

)

12)

10 Oczywiście są to plany, które weszły w życie i nadal obowiązują.

W przytoczonym wcześniej zapisie planu znajdujemy tymczasem sformułowanie

rogulacyjne w następującym brzmieniu:

„należy p o d n i e ś ć s t a n d a r d m i e s z k a ń ”

czyli zawierające nakaz określonego działania. Pytanie brzmi czy w planie miejscowym

można nałożyć na jakikolwiek podmiot obowiązek podjęcia działań, w tym wypadku

działań o charakterze - jeśli dobrze odczytuję intencje tego zapisu - rewaloryzacyjnym
czy też rehabilitacyjnym? Konsekwencją tego pytania są kolejne: kto ma podjąć te
działania i w jakim terminie? kto ma ponieść ich koszty? jakie sankcje grożą w wypad
ku niepodjęcia tych działań? Na wszystkie te pytania oczywiście nie znajdujemy odpo
wiedzi. I, rzecz jasna, nie możemy jej znaleźć, gdyż przepis planu w przytoczonym
brzmieniu w sposób bezdyskusyjny przekracza delegację ustawową w zakresie
przedmiotu planu. Jeśli dobrze przeanalizujemy zapisy ustaw dotyczące tego zagad

nienia zauważymy, że nie zezwalają one na nałożenie nakazu podjęcia określonych

działań. Wynika to z pewnych ogólnych zasad dotyczących tego, jakiego rodzaju do
kumentem jest plan miejscowy. Uważa się niekiedy, że ma on pełnić pewne funkcje
aktywne lub co najmniej zachęcające, czyli aktywizować określone działania w prze
strzeni. Jest to jednak - jak uważam - pogląd niesłuszny. Plan, jak mówi to sama

ustawa11,

„sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów/'

(art. 14), zatem jest

on w zasadzie jedynie bardzo wyspecjalizowanym narzędziem realizacji polityki prze
strzennej. Tę ostatnią ustala się nie w planach miejscowych, a zgodnie z art. 9 przyta
czanej ustawy, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzenne
go. Wynika stąd, że plan ma realizować politykę przestrzenną zawartą w studium po
przez konkretne regulacje. Nie pełni więc roli czynnej a jedynie bierną. Plan jest tak
długo „martwą” literą prawa, dopóki jakiś podmiot nie będzie chciał podjąć inwestycji
czyli dokonać jakiegoś zagospodarowania przestrzeni. Dopiero wtedy inwestor musi
spełnić wymagania zawarte w planie. Jeśli nikt nie chce podjąć żadnego procesu inwe

stycyjnego plan nie jest realizowany w tym sensie, że nie jest podejmowany żaden
proces przestrzenny, który podlegałby przepisom planu.

Wracając do analizowanego zapisu, że

„należy p o d n i e ś ć s t a n d a r d

m i e s z k a ń ”

widać, że nie tylko przekracza on delegację ustawową w zakresie przed

miotu planu, bo ta pozwala mu jedynie na

„ustalenie granic obszarów rehabilitacji ist

niejącej zabudowy (...)"

ale zawiera także inną nielogiczną konstrukcję. Nawet gdyby

ten przepis sformułowany był semantycznie prawidłowo, to jego treść nadal budziłaby
liczne kontrowersje. Dla przykładu, nie jest oczywiste co oznacza sformułowanie

„ standard m i e s z k a ń ”

Jeśli chodzi o ich wielkość, to plan raczej nie może tego usta

lać. Jeśli natomiast chodzi o ich wyposażenie techniczne, to regulują to przepisy prawa
budowlanego i każda inwestycja musi je realizować. Na tym przykładzie widać więc, że
przytoczony zapis planu w ogóle nie powinien się w nim znaleźć. Nie wspomnę tu już
o kuriozalnym, wcześniej omawianym uzasadnieniu, gdyż można by wywieść, że łamie

on normy konstytucyjne zawarte w art. 32 (zakaz dyskryminacji).

Treści, które przekraczają delegację ustawową w odniesieniu do przedmiotu pla

nu są najczęściej wynikiem dążenia projektantów do uzyskania rodzaju „kompletnego”

ładu w przestrzeni. Projektanci rozważają różne warianty zagospodarowania prze

strzeni i próbują uzyskać optymalne warunki ich realizacji i funkcjonowania, a w konse

kwencji form ułują zapisy planu opisujące ich wizję. O ile pierwsza część tych działań

jest, w sensie merytorycznych prac nad planem, zupełnie prawidłowa to przeniesienie

tych spekulacji myślowych do uchwały już taka nie jest. Przeanalizujmy taki zapis:

S p o s ó b p o d ł ą c z e n i a d o p o s z c z e g ó l n y c h sieci z e

w n ę t r z n y c h n a l e ż y r e a l i z o w a ć na w a r u n k a c h o k r e ś l o

n y c h p r z e z ich operat o r ów .

11 Chodzi oczywiście o obecnie obowiązującą ustawę z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zago

spodarowaniu przestrzennym.

Regulacja zawarta w przytoczonym przepisie nie może być przedmiotem plam

gdyż po pierwsze: dotyczy umów cywilnoprawnych pomiędzy dwoma podmiotami (op(

rator sieci i klient) i plan nie może w nie w żaden sposób ingerować, a po drugie

runki techniczne przyłączania obiektów budowlanych do sieci infrastruktury techniczni
regulują przepisy prawa budowlanego oraz stosowne rozporządzenia. W planie, zgoc
nie z dyspozycją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możn
określić jedynie

„zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikac

i infrastruktury technicznej’.

Ustawa nie zezwala na scedowanie określania tych zasa

na inne podmioty. Inny przykład dokładnie tego samego typu przekroczenia przedmiot
planu znajdujemy w takim oto zapisie:

N o w e i n w e s t y c j e k u b a t u r o w e or a z remonty, p r z e b u d o

wy,

rozbudowy,

nadbudo w y ,

o d z i a ł y n i e r u c h o m o ś c i

o b i e k t ó w f i g u r u j ą c y c h w k o n s e r w a t o r s k i m s p i s i e z a
b y t k ó w a r c h i t e k t u r y i budown ic t w a , n a l e ż y u z g o d n i ć
z w ł a ś c i w y m i s łuż b am i o c h r o n y zabytków.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nic nie mówi o możl

wości ustalenia w planie obowiązku uzgadniania z jakimikolwiek organami warunkó'
zagospodarowania terenu. Przeciwnie, to plan ma ustalić te warunki. Zapisy są tut;
zupełnie jasne i mówią, że „

w planie określa się obowiązkowo (...) zasady ochron

dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesne/’.

Oznacza to, ż

plan powinien zawierać konkretne warunki kształtowania zabudowy, a nie odsyłać d
procedury uzgadniającej, do czego nie ma w zasadzie prawa. Jest to, jak się wydajt

realizacja zupełnie podstawowego prawa co do przejrzystości w zakresie zagospodć
rowania przestrzeni. Obywatel, podmiot gospodarczy czy instytucja mają prawo wie

dzieć jakie są warunki zagospodarowania przestrzeni w określonym terenie a odesłE

nie ich do procedury uzgadniania z jakim kolwiek organem powoduje, że takiej przejrzy

stości nie ma, gdyż nie wiadomo, jakie warunki zostaną postawione inwestycji. UstE
wodawca po to ustanowił długą procedurę opiniowania i uzgadniania planu, aby uz}
skać konsensus w tym zakresie. Stroną o bardzo silnej pozycji w tym procesie jest n
podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece na
zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) wojewódzki konserwator zabytków, uzgodnieni
z którym podlegają wszystkie plany miejscowe. Wynika stąd, że służby konserwatoi
skie mają pełną możliwość jawnego sformułowania warunków jakie musi spełniać

gospodarowanie przestrzenne, zarówno w zakresie kształtowania obiektów budowle

nych jak i ich układu, podczas opracowywania projektu planu. Odesłanie inwestorói

do procedury innego, późniejszego uzgadniania warunków inwestycji rodzi niepewnoś
co do tego, jakie to będą warunki. W konsekwencji kłóci się zarówno z duchem ja
i literą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która żąda nie tylk

jawności w określeniu warunków zagospodarowania przestrzeni, ale także określeni

ich w formie uchwały rady gminy. Uzgodnienie z urzędnikiem służb ochrony zabytkó\

oczywiście takiej formy i rangi nie ma.

Na marginesie warto wspomnieć, że na podstawie przepisów zawartych w art. 3

ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

„Pozwolenia wojewódzkieg

konserwatora zabytków wymaga:

prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych prz
zabytku wpisanym do rejestru;

wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku;

prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru;

prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru;

prowadzenie badań archeologicznych;

przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;

trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem
ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje;

łlj

dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;

zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania
z tego zabytku;

10)

umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic,
reklam oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;

11) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji

lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru;

12) poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków

archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych
i technicznych oraz sprzętu do nurkowania.”

Widać stąd, że władza konserwatorska z mocy ustawy rozciąga się tylko nad

zabytkami wpisanymi do rejestru oraz że dotyczy ona, ogólnie rzecz biorąc, podejmo

wania rozmaitej działalności budowlanej lub badawczej, zatem nie stanowi materii

ustaleń planu miejscowego. Dodatkowo, ustawa mówi o „pozwoleniu” na określone

działania, nie zaś (jak to ma miejsce w przytoczonym wyżej zapisie planu) o „uzgad

nianiu” czegokolwiek ze służbami ochrony zabytków. Taki zapis powoduje, że nie wia

domo, czego owo uzgadnianie miałoby dotyczyć - projektu czy prowadzenia konkret

nych prac? Można więc uznać, że analizowane tu ustalenie nie tylko przekracza
przedmiot planu, ale także jest niezgodne z obowiązującymi ustawami.

W planach miejscowych znajdujemy także zapisy, które są powtórzeniem przepi

sów już obowiązujących na mocy rozmaitych ustaw. Należy zatem przypomnieć, że
zgodnie z rozporządzeniem w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, w aktach prawa
miejscowego nie powinno się przytaczać przepisów ustaw, ratyfikowanych umów mię
dzynarodowych i rozporządzeń. Dla każdego jest jasne, że przepisy ustaw a także roz
porządzeń czy umów międzynarodowych, czyli aktów prawnych wyższego rzędu niż

uchwała rady gminy, są prawem obowiązującym powszechnie, zatem obowiązują nie

zależnie od tego, czy zostaną powtórzone w planie miejscowym czy też nie. Wpisanie

ich dodatkowo do planu miejscowego może, niezależnie od kwestii poprawności tech

niki prawodawczej, mieć dwojakie skutki. Rozważmy dwie podstawowe sytuacje: pierw
szą, kiedy powtórzone przepisy są zgodne z przedmiotem planu miejscowego i drugą,
kiedy zgodne nie są.

Jeżeli powtarzane przepisy są zgodne z przedmiotem planu, to ich przytoczenie

ma takie konsekwencje, że jeśli zmieni się dana ustawa, to pozostaną regulacje zawar
te w planie, oczywiście pod warunkiem, że nie są one sprzeczne z nowym ustawodaw
stwem. W takiej sytuacji można rozważyć dopuszczalność przytoczenia zapisów za
wartych w ustawach, o ile bardzo ważne jest, aby takie właśnie regulacje zostały usta
lone. Jest to jednak sytuacja dość rzadka, ponieważ obejmuje w zasadzie tylko taki
przypadek, że sprawy, regulowane przez jakąś ustawę, nie zostaną uregulowane w jej
nowelizacji lub w ustawie ją zastępującej. Poza opisaną tu sytuacją, przytaczanie prze
pisów zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu jest obciążone ryzykiem
sprzeczności z nowym prawem. Przykładowo, plan może ustalić w zakresie zasad
ochrony środowiska i przyrody warunki takie, jakie każe spełnić ustawa. Jeżeli zmiana
ustawy zaostrzy te warunki, to ustalenia zawarte w planie przestaną obowiązywać jako
sprzeczne z obowiązującą nową ustawą. Istnieje także uzasadniona wątpliwość czy
plan miejscowy może zaostrzać przepisy zawarte w ustawach. Oznacza to, że nawet

jeżeli nowa ustawa liberalizowałaby warunki, to ustalenia planu nie mogłyby, bez jasnej
delegacji ustawowej, tych warunków zaostrzać.

Na marginesie trzeba odnotować, że jeżeli plan zamierza powtórzyć przepisy

zawarte w konkretnej regulacji, to zgodnie z zasadami techniki prawodawczej nie po
winien ich przytaczać w pełnym brzmieniu ale posłużyć się tak zwanym odesłaniem
statycznym. Zgodnie z §160 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej,

powinno ono przyjąć brzmienie:

„Do

.......

stosuje się przepisy art. ... ustawy [tytuł

ustawy] (w brzmieniu z dnia ..., Dz. U. z ...r. N r ..., poz. ...)".

W planach znajdujemy jednak zapisy, które są powtórzeniem ustaleń zawartych

w rozmaitych ustawach, a których treść jest niezgodna z przedmiotem planu. W takiej
sytuacji oczywiście trzeba uznać, że nie powinny one znaleźć się planie. Na przykład:

P r a c e zi e m n e m u s z ą być p r o w a d z o n e p o d n a d z o r e m

a r c h e o l o g i c z n o - k o n s e r w a t o r s k i m w ł a ś c i w y c h służb, a

p r z y p a d k u

w y s t ą p i e n i a

z a b y t k ó w

o b i e k t ó w

a r c h e o l o g i c z n y c h z o s t a n ą p o d j ę t e r a t o w n i c z e b a d a n i a

w y k o p a l i s k o w e .

Przytoczony przepis ustanawia sposób prowadzenia robót budowlanych, zatem

przekracza bez żadnych wątpliwości przedmiot planu. Zagadnienia te bowiem reguluje
prawo budowlane i związane z nim rozporządzenia. Dodatkowo, przepisy ustawy
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 32 precyzyjnie ustalają jakie działa
nia m ają być podjęte w przypadku odkrycia przedmiotu, co do którego istnieje podej
rzenie, że jest zabytkiem. Przytaczanie ich w planie jest zatem zupełnie niepotrzebne
gdyż obowiązują one niezależnie, z mocy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad
zabytkami, a dodatkowo łamie się zasady tworzenia dobrego prawa, przekraczając
dyspozycje ustawowe w zakresie przedmiotu planu.

Jeszcze bardziej oczywistym przekroczeniem przedmiotu planu jest taka oto re

gulacja:

Inw e s t o r z o b o w i ą z a n y je s t do f i n a n s o w a n i a e w e n t u a l

n y c h r a t o w n i c z y c h b a d a ń a r c he o l o g i c z n y c h .

Jak się wydaje, przepis taki można uznać za przekroczenie art. 217 konstytucji,

w którym jest mowa o tym, że nakładanie podatków oraz danin publicznych może na
stąpić wyłącznie w drodze ustawy. Ponieważ wszelkie zabytki archeologiczne są wła
snością Skarbu Państwa a prowadzenie badań archeologicznych ma obciążać finan
sowo inne podmioty, zatem takie świadczenie ma charakter daniny publicznej i musi

mieć umocowanie ustawowe. Ustalenia w tym zakresie zawiera art. 32 ust. 5 pkt 3

ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Plan miejscowy nie może nakła

dać obowiązków finansowania czegokolwiek na żadne podmioty, gdyż nie ma do tego

uprawnienia wynikającego z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze

strzennym. Ustawa pozwala planowi wyłącznie na ustalenie stawki procentowej służą
cej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, zwanej potocznie rentą planistycz

ną. Wynika stąd, że przepisy takie, jak ten cytowany przed chwilą nie powinny znajdo

wać się w planie.

Warto tu wspomnieć, że bardzo często służby ochrony zabytków, mające prze

cież wielką władzę w procesie planistycznym, wymuszają na projektantach wprowa

dzenie zapisów takich jak te przed chwilą przytoczone, pod groźbą nieuzgodnienia

projektu planu. Wiadomo, że brak uzgodnienia wstrzymuje procedurę sporządzania
planu, zatem zapisy tego rodzaju nader często znajdujemy w uchwałach w sprawie
uchwalenia planu. Służby ochrony zabytków chcąc zabezpieczyć, zupełnie słusznie

zresztą, możliwie szczelną ochronę znalezisk o charakterze zabytku lub nawet istnieją
cych zabytków, obiektów o wysokich walorach kulturowych czy dóbr kultury współcze

snej, przyczyniają się do tworzenia bardzo niedobrej praktyki w zakresie konstrukcji
prawa miejscowego. Bezdyskusyjne jest przecież, że przepisy ustawy o ochronie za
bytków i opiece nad zabytkami w sposób kompleksowy zabezpieczają możliwości dzia

łania służb konserwatorskich w zakresie ochrony dóbr kultury. Nie ma zatem powodu

Iiy wn/ystkie możliwe rodzaje działań, jakie mogą one podjąć, wpisywać do planu miej-

ocowugo, niezależnie od tego, czy mogą być one przedmiotem planu.

Na koniec tej części pracy należy zauważyć, że skoro plan miejscowy jest aktem

im iw ii miejscowego obowiązującym powszechnie, to powinien być on również po-

wn/ochnie zrozumiały. Oznacza to, że powinien posługiwać się poprawnym, komunika

tywnym językiem oraz dobrze zdefiniowanymi terminami, bez nadużywania wyrażeń
i m /byt profesjonalnych czy obcojęzycznych, jeśli istnieje ich odpowiednik w języku

|)oli)kim. Należy także unikać zdań wielokrotnie złożonych. Ze względu na swoją funk
c ji rogulacyjną ustalenia planu powinny być formułowane raczej bezosobowo, a także
powinny unikać strony czynnej, aby nie sugerować konieczności podejmowania dzia
łań, Rozważmy taki zapis:

O b o w i ą z e k z a z i e l e n i e n i a t e r e n ó w n ie zabudowanych.

W prezentowanym ustaleniu posłużono się formułą, która sugeruje, że nakłada

nly na kogoś (kogo?) obowiązek podjęcia określonych czynności. Tymczasem, jak
wiadomo, plan nie może czynić tego rodzaju ustaleń. Gdyby posłużyć się innym zapi-
Hom, byłby on nie tylko czytelniejszy, ale także nie zawierałby tej niepotrzebnej suge
stii. Mógłby on brzmieć:

Tereny niezabudowane przeznacza się na zieleń.______________________________________

albo

Tereny niezabudowane należy przeznaczyć na zieleń.__________________________________

Użycie pełnej formy zdania powoduje, że przepis jest czytelniejszy i zgrabniej

brzmi. Ponadto jest całkowicie zgodny z przedmiotem planu, gdyż czyni ustalenie

w zakresie sposobu zagospodarowania terenu, co jest podstawowym zadaniem planu.

ile poprzedni przykład pokazuje pewną niezręczność językową, to nieporad

ność sformułowania jaką można zaobserwować w kolejnych dwóch jest już na tyle
istotna, że może przy pewnej dozie złej woli, doprowadzić do całkowitego przekształ

cenia ustaleń planu we własną karykaturę:

O b o w i ą z e k z a s p a k a j a n i a p o t r z e b p a r k i n g o w y c h na i n
d y w i d u a l n y c h d z i a ł k a c h inwestorów.

lub

K o n i e c z n o ś ć z a s p o k o j e n i a p o t r z e b p a r k i n g o w y c h na

t erenie własnym.

Przy analizie pierwszego z przywołanych zapisów rodzą się takie pytania: jak

obiektywnie określić potrzebę parkingową?; czym w ogóle jest potrzeba parkingowa?;
czyja to może być potrzeba parkingowa? Zapisy nie mówią bowiem jasno, że musi to

być potrzeba parkingowa inwestora czy właściciela. A co się stanie, jeśli czyjaś potrze
ba parkingowa wynosi 100 (nie podano wprawdzie jednostek potrzeb parkingowych,

ale możemy dla uproszczenia przyjąć, że jest nią miejsce parkingowe)? Czy aby taką
potrzebę zaspokoić należy działkę, dajmy na to, zabudowy jednorodzinnej zabudować
parkingiem wielopoziomowym? Nie będę dalej ciągnąć tego rodzaju złośliwości ale
ograniczę się do stwierdzenia że: przepis prawny nie może być tak napisany, że nic
z niego nie wynika, gdyż nie ostoi się on w sądzie w przypadku kiedy inwestor zechce
go wykorzystać niezgodnie z intencją planu. Drugi przykład jest jeszcze bardziej nie
czytelny, gdyż o ile jest w miarę jasne, co to jest działka (zapewne budowlana), to trud

no mieć jakieś podejrzenia, co może kryć się za sformułowaniem

„teren w ł a s n y ”

A co, pozwólmy sobie raz jeszcze na małą spekulację, jeśli inwestor zaspokoi swoje

potrzeby parkingowe na jego własnym terenie położonym w innej części miasta
lub zgoła w innym mieście? Jak widać, mieszanina nieporadności językowej i używania
nieprecyzyjnych sformułowań może okazać się wybuchowa (zwłaszcza dla ładu prze

strzennego). Gdyby zamiast zastosowanego w przytoczonych ustaleniach pseudo-
profesjonalnego języka użyto prostego zdania, wszystkie przywołane tu wątpliwości
zostałyby natychmiast rozwiane:

Na terenie obowiązują następujące ustalenia dotyczące systemu transportowego:
1)

dopuszcza się urządzenie co najwyżej 2 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych na każ
dej działce budowlanej nie wliczając w to garażu usytuowanego w budynku mieszkalnym,

dopuszcza się urządzenie co najwyżej 2 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych w formie
garażu wbudowanego w kondygnację podziemną lub parter budynku._______________________

Oczywiście podane tu wielkości są wymyślone

ad hoc

i powinny być dostosowa

ne do konkretnej sytuacji przestrzennej, ale przynajmniej mamy do czynienia z obiek

tywnym zjawiskiem przestrzennym, jakim jest miejsce parkingowe dla samochodu oso

bowego, a nie z niejasnymi

„potrzebami p a r k i n g o w y m i ”

I już na sam koniec pozwolę sobie przytoczyć przepis, w którym składnia zdania

jest tak zagmatwana a błędy logiczne są na tyle duże, że jego zrozumienie jest w za

sadzie niemożliwe:

W o b s z a r z e z a b y t k o w e g o s t a n o w i s k a a r c h e o l o g i c z n e g o

ora z w p r z y p a d k u n o w y c h o d k r y ć z a b y t k ó w a r c h e o l o
g i c z n y c h n a p o z o s t a ł y m o b s z a r z e w a r u n k u j e się k o
nieczność, p r z y r e a l i z a c j i p r a c ziemnych, p r z e p r o

w a d z e n i a

w y p r z e d z a j ą c y c h

b a d a ń

a r c h e o l o g i c z n y c h

prz e z u p r a w n i o n e g o a r c h e o l o g a n a k os z t i n w e s t o r a po
u p r z e d n i m u z y s k a n i u z e z w o l e n i a w ł a ś c i w y c h służb
o c h r o n y zabytków.

Dla zaspokojenia pustej ciekawości chciałabym zadać tylko jedno pytanie

w związku z przytoczonym przepisem: czym warunkuje się konieczność przeprowa
dzenia badań archeologicznych? Prawo wymaga wszak respektowania najbardziej
elementarnych zasad logiki.

W podsumowaniu można stwierdzić, że formułując zapisy planu miejscowego

należy zwracać uwagę na następujące sprawy:

- dopuszczalne typy treści to nakazy, zakazy, dopuszczenia i Gak chcą przepisy

wykonawcze12) ograniczenia w zagospodarowaniu,

- nie można czynić ustaleń, które wykraczają poza określony w ustawie o pla

nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedmiot planu,

- nie należy przytaczać przepisów prawnych zawartych w obowiązujących

ustawach, rozporządzeniach i umowach międzynarodowych,

- należy posługiwać się poprawnym językiem, należy dbać, aby sens ustaleń

był zrozumiały, jasny, precyzyjny i nie budzący wątpliwości.

12 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu
projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3. Ustalenia ogólne

Treść uchwały poprzedza obowiązkowo jej tytuł oraz wskazanie podstaw praw

nych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na jedną w zasadzie sprawę - nazwa pla
nu musi być zgodna z nazwą, jaka figuruje w uchwale w sprawie przystąpienia do spo
rządzania planu. Pozostałe elementy w ynikają oczywiście wprost z zasad techniki pra
wodawczej;__________________________________________________________________

Uchwała Nr

Rady

[nazwa rady]

z dnia.........................

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

[nazwa planu]

Nn podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (jt. Dz. U.

2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami), art. 20 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

I zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) oraz w związku z uchwałą

N r R a d y

[nazwa rady]

z dnia............w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego

[nazwa planu]

(miejsce publikacji uchwaty)

Rada

[nazwa rady]

uchwala co następuje:

Rozdział pierwszy uchwały nosi zazwyczaj tytuł „Ustalenia ogólne” i zawiera

przepisy ogólne w takim rozumieniu, w jakim omówiono je w rozdziale 1 (czyli zawiera

n e przedmiot regulacji oraz ustalenia definicyjne, a także ustalenia odnoszące się do
całego obszaru objętego planem). Należy przyjąć zasadę, że każde omawiane tu za
gadnienie powinno zostać ujęte w jednym paragrafie. Wyjątkiem od tej zasady mogą

być ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej, sformułowane tak, że każdemu od
rębnemu systemowi infrastruktury można przyporządkować osobny paragraf. Można

/resztą uznać, że poszczególne elementy systemu infrastruktury (zaopatrzenie w wo
dę, odprowadzenie ścieków, zasilenie w energię elektryczną itd.) stanowią osobne za
gadnienie.

Granice obszaru objętego planem. Przedmiot planu. Cel planu

W §1 ustala się granice obszaru objętego planem. Należy w miarę możliwości

unikać takiego opisu granic, który odwołuje się wyłącznie do rysunku planu. Zdarzają
się oczywiście sytuacje, kiedy niesłychanie trudno jest wskazać linie lub obiekty stano
wiące granice obszaru objętego planem, jednak zazwyczaj można znaleźć jakieś cha
rakterystyczne elementy, do których można się odwołać. Mogą to być obiekty material
ne, takie jak na przykład: budynki czy ich części, budowle, cieki i zbiorniki wodne, rowy,
linie kolejowe, ulice lub ich określone części (np. krawędź jezdni). Mogą to być także
linie określone w obowiązujących dokumentach, na przykład w studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy czy w miejscowych planach za

gospodarowania przestrzennego, które weszły już w życie. Granicami planu mogą byc

także granice działek geodezyjnych lub granice administracyjne. Zazwyczaj możliwe

jest wskazanie któregoś z wymienionych elementów. Przystępując do prac przygoto
wawczych mających na celu sporządzenie planu rozważa się, jakie elementy prze

strzenne lub, jakie linie powlńny wyznaczać obszar objęty planem. Zatem nie są one

przyjmowane zupełnie przypadkowo. Przykładowy zapis tego ustalenia może mieć
następujące brzmienie:

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

[nazwa planu],

zwany dalej planem, obejmuje obszar

którego granice stanowią:..................................................................................................................

albo

_________________________ i______________________________________________

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

[nazwa planu],

zwany dalej planem, obejmuje obsza

ograniczony:........ ............................................................................................................................

Zwracam uwagę, że użycie sformułowania „zwany dalej planem” zwalnia nas oc

stosowania w dalszej części uchwały pełnej (i dość długiej) nazwy dokumentu.

Nie jest oczywiste, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roki

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy w pierwszym paragrafie
wprowadzać zapisy dotyczące przedmiotu planu. Z całą pewnością należało je wpro
wadzić pod rządami poprzedniej ustawy, gdyż dawała ona pewną swobodę w wyborze
zakresu regulacji i - przynajmniej teoretycznie - w określonym obszarze mogło obo
w iązywać jednocześnie kilka planów miejscowych o różnym (i rozłącznym) przedmio
cie. Jednakże „nowa” ustawa precyzuje, co obowiązkowo ma znaleźć się w planie

miejscowym w art. 15 ust 2 oraz pozostawia pewną swobodę w zakresie zagadnier

wymienionych w art. 15 ust. 3, które plan może (ale nie musi) regulować. Wynika stąd
że zgodnie z regułą podaną wcześniej nie należałoby wpisywać przedmiotu planu -

przynajmniej w jego obowiązkowym zakresie - do uchwały, gdyż byłoby to powtarzanie
prawa obowiązującego z mocy ustawy. Można natomiast wpisać tę cześć zakresu
która wynika z art. 15 ust. 3 ustawy i nie jest obowiązkowo określana. Istnieje jednał-
inna zasada, wynikająca z prawidłowej techniki legislacyjnej, która mówi, że w każdyrr
dobrze napisanym akcie prawnym powinno określać się zakres regulacji, jakie ten ak

obejmuje. W świetle takiej zasady należałoby podawać w uchwale przedmiot planu
Jak więc widać, powstaje tu konflikt poważnych argumentów i trudno zdecydować, któ

re z nich bardziej zasługują na uznanie. Sądzi się, że kompromisowym rozwiązanierr
byłoby odwołanie się do obowiązujących w tym zakresie regulacji, np.:

Przedmiot planu zgodny z ustaleniami zawartymi w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roki

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Takie sformułowanie odwołuje się do obowiązujących przepisów prawnych, cc

jest dopuszczalne według zasad techniki prawodawczej, chociaż w zasadzie tylkc

w takich przypadkach, kiedy ustalenia, do których się odsyła uzupełniają lub odmiennie

regulują normowane sprawy. W analizowanej sytuacji raczej trudno uznać, że zachodz
dokładnie taka relacja. Wydaje się, że właściwie nie ma idealnego rozwiązania opisa

nego powyżej problemu, ponieważ dwie reguły prawodawcze pozostają tu w sprzecz

ności.

Jeśli jednak przyjąć proponowane kompromisowe rozwiązanie, to paragra

pierwszy zawierać powinien dwa ustępy: pierwszy, opisujący granice obszaru objętegc
planem i drugi, w którym określa się przedmiot planu.

W kolejnym paragrafie niektóre uchwały zawierają cel planu. Nie jestem zwolen

niczką wpisywania tego rodzaju ustaleń, jeśli są one (a tak się, niestety, często dzieje]

banalne i w istocie rzeczy nie określają żadnego celu, a jedynie streszczają dalsze
regulacje. Oto dowód:

C e l e m pliinu jest w y z n a c z e n i e p a sa terenu p r z e z n a

c z o n e g o dla o d c i n k a d rogi w o j e w ó d z k i e j w p o ł u d n i o

wej c z ę ści o b r ę b u XX X oraz d o s t o s o w a n i e s t r u k t u r y

f u n k c j o n a l n o - p r z e s t r z e n n e j d o z m i e n i a j ą c y c h się w a

r u n k ó w w y k o r z y s t y w a n i a terenów.

Lepiej przejść bezpośrednio do ustaleń planu, bez podobnych do cytowanych, nic

nie wnoszących do treści planu zapisów. Przecież konkretne regulacje w całości

„skonsumują” owe cele, które w takiej postaci jak ta wyżej przytoczona, są raczej moż

liwie krótkim streszczeniem ustaleń planu. Moim zdaniem, cel planu można podać tylko
wtedy, jeśli nie będzie miał on charakteru „streszczenia” a rzeczywiście sformułuje cel,
który zamierza się osiągnąć przy pomocy regulacji zawartych w uchwale. Oto przykład:

Celem zawartych w planie regulacji jest zapewnienie warunków dla rewitalizacji osiedla poprzez:

1) określenie jednolitych zasad rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków oraz realizacji nowych

obiektów,

2) wyznaczenie terenów, na których będą mogły być realizowane usługi komercyjne i publiczne zwięk

szające atrakcyjność osiedla i podnoszące jego rangę w skali miasta,

3) ogólną poprawę wizerunku tego obszaru.

W analizowanej sytuacji mamy do czynienia z jasnym sformułowaniem, jaki cel

miał być zrealizowany poprzez ustalenia planu (rewitalizacja), a dopiero potem z synte
tycznym określeniem narzędzi, jakimi zamierza się ten cel osiągnąć. Nie jest to zatem
streszczenie treści ustaleń planu.

Czasami można spotykać się z argumentacją, żQ.. cel planu jest potrzebny dla

ewentualnej interpretacji jego ustaleń. Dla przykładu, jeśli celem planu była rewitaliza
cja, to w przypadku wątpliwości co do jakiegoś zapisu, można ustalać, czy jest on
/.godny z ogólnymi założeniami mającymi na celu właśnie rewitalizację. Nie zgadzam
się z takimi argumentami, gdyż, jak obszernie wyjaśniałam to w rozdziale 1, plan miej
scowy w ogóle nie powinien podlegać interpretacji, a jego przepisy powinny być zupeł
nie jasne. Dlatego też sądzę, że cel planu jest jedynie deklaracją woli rady gminy i nie
powinien służyć dalszej interpretacji zapisów merytorycznych uchwały.

Warto jeszcze odwołać się do rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawo

dawczej”, gdzie nie znajdujemy żądania sformułowania celu aktu prawnego. Podobnie
w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu
w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu nie znajdujemy wymogu
sformułowania celu planu. Oznacza to, że celu planu w uchwale nie musimy w ogóle

formułować. Nie oznacza to jednak wcale, że w sensie merytorycznym nie określa się

celu planu. Każdy zespół projektantów dokonując analiz obszaru objętego planem
z pewnością definiuje cele, jakie zamierza osiągnąć poprzez zapisy planu. Nie musi
jednak wcale umieszczać ich w uchwale, podobnie jak zasad, jakimi kierował się przy

kształtowaniu, dajmy na to, linii zabudowy. Dodatkowym argumentem przeciwko
umieszczaniu celu planu miejscowego w uchwale jest to, że zasady techniki prawo
dawczej przesuwają proces określenia celów danej regulacji na etap jeszcze wcze

śniejszy, mianowicie na moment podjęcia decyzji o przygotowaniu tejże regulacji.
W odniesieniu do planu miejscowego oznacza to, że określenie celów jakie zamierza
się zrealizować poprzez plan, następuje najpóźniej w momencie podjęcia decyzji
o przystąpieniu do jego sporządzania. Najpierw bowiem należałoby ustalić, czy celów
tych nie można osiągnąć innymi środkami i czy tylko plan miejscowy jest w stanie je
zrealizować. Dopiero po określeniu celów, opracowuje się regulacje, które m ają do

prowadzić do ich osiągnięcia. Taka sekwencja działań wydaje się być najbardziej lo

giczna.

Ustalenia terminologiczne

Następny paragraf ma nader istotnie znaczenie dla prawidłowego odczytania

treści planu, gdyż zawierać powinien ustalenia terminologiczne. Zgodne z regułami
prawidłowej legislacji jest definiowanie jedynie tych pojęć:

- które są wieloznaczne,
- które są nieostre, a pożądane jest ograniczenie tej nieostrości,
- których znaczenie nie jest powszechnie zrozumiałe,
- dla których, ze względu na dziedzinę regulowanych spraw, istnieje potrzeba

ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Jednocześnie należy pamiętać, że jeśli określenie wieloznaczne występuje tylko

w jednym przepisie, to jego definicję formułuje się tylko w przypadku gdy „

wieloznacz

ności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowymi''3.

Kon

sekwencją takiej zasady powinno być to, że nie definiuje się pojęć, których potem nie
stosuje się w tekście uchwały. Jeśli natomiast jakiś termin został zdefiniowany, to
w ramach danej uchwały nie wolno posługiwać się tym terminem w innym znaczeniu.
Ważne jest także i to, że bez wyraźnej dyspozycji ustawowej, nie wolno formułować
definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych14. Ponieważ ustawa o planowa
niu i zagospodarowaniu przestrzennym takiej dyspozycji nie daje, nie można zatem

form ułować definicji określeń, które są wymienione w art. 2 tej ustawy. Nie jest także

dobrą praktyką takie definiowanie pojęć, które pozostaje w sprzeczności z powszech
nym ich rozumieniem. Przyjrzyjmy się takiemu przykładowi:

p r z e p i s y s z c z e g ó ł o w e i o d r ę b n e - p r z e p i s y u s t a w
w r a z z a kt am i w y k o n a w c z y m i or a z o g r a n i c z e n i a w d y s
p o n o w a n i u terenem,

lub:

p r z e p i s y s z c z e g ó ł o w e - a k t u a l n e w m o m e n c i e w y k o n y

w a n i a nin i ej s z e j u c h w a ł y p r z e p i s y prawne.

Definiowane tu określenie można rozumieć dwojako. Pierwsze znaczenie jasno

opisuje wielokrotnie tu przytaczane rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawo
dawczej”. Mówi ono, że merytoryczne przepisy aktu prawnego dzielą się na ogólne

i szczegółowe, przy czym pierwsze z wymienionych, to przepisy zawierające:

- określenie zakresu spraw regulowanych danym aktem prawnym oraz podmio

tów, których dotyczy a także spraw i podmiotów wyłączonych spod jego regu

lacji,

- objaśnienia użytych terminów i pojęć oraz
- postanowienia wspólne dla wszystkich albo dla większości przepisów meryto

rycznych.

Wynika z tego, że pozostałe przepisy merytoryczne są przepisami szczegółowymi.

Drugi sposób rozumienia pojęcia „przepisy szczegółowe” wiąże się z usytuowa

niem danego przepisu w systemie prawa. Dla przykładu, przepisem ogólnym jest obo

wiązek płacenia podatków, szczegółowym zaś obowiązek płacenia podatków od do
chodów osobistych. W idać stąd, że ani jedna z przytoczonych przed chwilą definicji nie

jest zgodna z żadnym z omówionych tu sposobów rozumienia definiowanego pojęcia.

Wprowadza tylko zamęt pojęciowy w uchwale. Jak się wydaje, pojęcie „przepisy
szczegółowe” w ogóle nie wymaga definiowania w uchwale, jeśli już jednak to się czy

13 Zgodnie z §146 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie

„Zasad techniki prawodawczej".

4 Zgodnie z §149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie „Za

sad techniki prawodawczej”.

ni, to dobrze byłoby uwzględniać obowiązujący stan prawny oraz powszechny sposób
rozumienia danego określenia.

Podobny typ pokrętnej definicji można znaleźć także w odniesieniu do określeń

profesjonalnych, które w powszechnym rozumieniu mają nieco inne znaczenie. Do
brym przykładem jest tutaj określenie „strefa” . W powszechnym rozumieniu (czyli nie
wymagającym definiowania w planie) jest to

„obszar wydzielony ze względu na jakieś

charakterystyczne cech

y”15. Mówi się na przykład o strefach czasowych, klimatycz

nych, wojennych, ochronnych. Planiści, jak zostało to już wyjaśnione w rozdziale 1,
posługują się często określeniem „strefa” dla zbioru rozłącznych terenów, którym przy
pisano pewną wspólną grupę ustaleń. Każdy z terenów należących do danej strefy
może mieć, oprócz ustaleń wspólnych, także indywidualne ustalenia, odnoszące się
tylko do niego. Mówi się żargonowo na przykład o strefie usługowej (co oznacza tere
ny, na których dopuszczono kategorie form zagospodarowania i działalności będące

różnorodnymi usługami) czy o strefie zabudowy jednorodzinnej. Jeśli w planie tak wła

śnie rozumie się pojęcie strefy, to oczywiście wymaga ono podania definicji, gdyż nie
Jost zgodne z powszechnym rozumieniem tego słowa. Tymczasem możemy w jednym

z planów odczytać następującą definicję:

s t re fa -- p r z e s t r z e ń o c e c h a c h w z g l ę d n i e j e d n o r o d

n y c h w z a k r e s i e s p o sob u jej użytko w ania, zasad z a
g o s p o d a r o w a n i a i z a b u d o w y o ra z s t o pn ia jej ochrony.

Przytoczone określenie jest zbliżone do powszechnego rozumienia określenia

„strefa” , ale zamiast je uściślać, to dodatkowo je „rozmywa” . Cóż bowiem znaczy, że

przestrzeń ma mieć cechy

„względnie j e d n o r o d n e ”

I dlaczego tylko w trzech

wskazanych zakresach? Taki zapis mógłby doprowadzić do istotnych nieporozumień,
zwłaszcza, że w dalszych przepisach planu jest użyty tylko jeden raz i jak wynika to
z kontekstu, ma znaczenie powszechnie zrozumiałe, gdyż mówi o „strefie ochronnej” .

W obu analizowanych przypadkach mamy zatem do czynienia z wprowadzaniem

do ustaleń planu definicji, których w zasadzie nie można zastosować.

Bardzo niedobrą praktyką jest definiowanie pojęć w sposób nieprecyzyjny i nieja

sny, co w konsekwencji prowadzi do tego, że nie da się ich sensownie zastosować.
Spójrzmy na taki przykład:

p r z e z n a c z e n i e p o d s t a w o w e - takie przeznaczenie,

które p o w i n n o p r z e w a ż a ć n a d a n y m t e r e n i e w y d z i e l o

ny m liniami r o z g r a n i c z a j ą c y m i , tożsame z f u nkcją
dominuj ącą,

oraz

p r z e z n a c z e n i e u z u p e ł n i a j ą c e - r o d z a j e p r z e z n a c z e n i a

inne niż p o d s ta w owe , k t ó r e u z u p e ł n i a j ą lub w z b o g a

c a ją p r z e z n a c z e n i e p o d s t a wo w e.

Przytoczona definicja nie mówi, w jaki sposób owo przeznaczenie podstawowe

powinno przeważać na danym terenie. Czy należy na przykład sumować powierzchnię
ogólną czy też może użytkową wszystkich obiektów, w których takie przeznaczenie
torenu wystąpi? A może należy liczyć kubaturę lub długość pierzei ulicy, jaką zajm ą
obiekty o takim przeznaczeniu? Od jakiego momentu rozpoczyna się wymagana

„przewaga”

Od dowolnie małego przekroczenia 50% (powierzchni, kubatury, długo

ści)? A może przewaga polega na tym, że określonego przeznaczenia terenu jest na

Maty Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa, 1999.

przykład dwa razy więcej niż następnego w kolejności wielkości po nim? Czy można

odrębnie liczyć poszczególne obiekty czy też za każdym razem sumować w ramach
całego terenu? Jak widać, wątpliwości jest tu bardzo wiele, a można je mnożyć. Dodat

kowo, definiowany termin określany jest przez pojęcie, które samo wymaga definiowa

nia

(„funkcja d o m i n u j ą c a ”

co z pewnością nie stanowi przykładu dobrej techniki

prawodawczej. W konsekwencji, nie da się zastosować tego przepisu w sposób nie
budzący wątpliwości. W odniesieniu do definicji

„przez n ac ze ni a u z u p e ł n i a j ą c e

g o ”

dodatkowo można wnieść zarzut, że trudno jest rozstrzygnąć, czy dane przezna

czenie wzbogaca, czy też uzupełnia przeznaczenie podstawowe. Niektórzy projektanci
są bardzo przywiązani do rozróżniania podstawowych i uzupełniających kategorii prze
znaczenia terenu. Jeśli jest to naprawdę niezbędne, to można zastosować następujące
definicje:

1) przeznaczenie terenu lub obiektu - kategorie przeznaczenia terenu lub grupy tych kategorii, które są

dopuszczone na danym terenie lub w obiekcie,

2) przeznaczenie podstawowe terenu lub obiektu - jest to część przeznaczenia terenu lub obiektu, która

powinna dominować na danym terenie lub w obiekcie w sposób określony w ustaleniach planu,

3) przeznaczenie uzupełniające terenu lub obiektu - jest to część przeznaczenia terenu lub obiektu,

która uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu.

Zaproponowany sposób definiowania wymaga pewnego komentarza. Otóż nie

ma sensu go stosować, jeśli w dalszych ustaleniach planu nie określi się, w jaki sposób
ma dominować na danym terenie lub w danym obiekcie pewna kategoria (lub katego
rie) przeznaczenia terenu. Daje to dodatkowo taką elastyczność, że dla różnych tere
nów lub obiektów w ramach danego terenu można określić odmienne warunki owego
dominowania. Należy także wyraźnie zaznaczyć czy podane warunki dotyczą terenu
czy obiektu, a w tym drugim przypadku jasno sprecyzować o jaki obiekt chodzi, jeśli na
danym terenie dopuszcza się ich więcej niż jeden. Jeśli chodzi o „przeznaczenie uzu
pełniające” , to warto używać tego określenia tylko w przypadku, jeżeli na danym tere
nie lub w obiekcie dopuszcza się jeszcze inne kategorie przeznaczenia terenu niż
przeznaczenie podstawowe. Oczywiście nie wolno zapomnieć o określeniu w ustale
niach planu, na czym polega uzupełnienie i wzbogacenie przeznaczenia podstawowe
go. Bez określenia tych warunków przepisy „o dominowaniu i uzupełnianiu” pozostaną
po prostu martwe.

W niemal wszystkich planach jakie poddałam analizie, jeśli nawet zastosowano

pokazany powyżej sposób definiowania przeznaczenia podstawowego i uzupełniające
go terenu lub obiektu, to nie miało to dalszych konsekwencji w ustaleniach planu. Były

to zatem definicje bezużyteczne dla treści ustaleń merytorycznych, ponieważ ostatecz

nie nie określono warunków „dominowania” czy „uzupełniania i wzbogacania”.

Nie jest dobrze, gdy definicja jest tak skonstruowana, że nie można jej w sposób

użyteczny zastosować. Jednak jest znacznie gorzej, jeśli definicja jest tak skonstru

owana, że pozwala obejść czytelne, choć nieprecyzyjnie zapisane, intencje uchwały.

Przeanalizujmy taki zapis:

in t e n sy wn oś ć

zab u d o w y

s t o s u n e k

p o w i e r z c h n i

w s z y s t k i c h k o n d y g n a c j i b u d y n k u w z e w n ę t r z n y m o b r y

sie ścian, do p o w i e r z c h n i terenu

Dla każdego jest oczywiste, że brakuje tu co najmniej słowa „suma” („stosunek

sumy powierzchni...”) oraz wskazania, że chodzi o zewnętrzny obrys ścian zewnętrz
nych. Precyzji definicji dodałoby także, gdyby określić, czego ma dotyczyć owa inten
sywność zabudowy (terenu czy działki), bo zachodzi podejrzenie, że słowa „teren” nie
użyto tu w znaczeniu powszechnie obowiązującym. Wydaje się także, że należałoby

/dncydować, który z budynków ma mieć obliczaną łączną powierzchnię wszystkich
kondygnacji w przypadku, jeśli na danym terenie znajduje się ich więcej niż jeden. De-
tlnlcja w przytoczonej tu formie wyraźnie używa w odniesieniu do budynków liczby po-
(odynczej. Pewne pole nadinterpretacji przepisu daje także błędnie postawiony przeci-
nok. Pamiętać należy, że interes inwestora nie zawsze musi być zgodny z wymaga-
nlnmi ładu przestrzennego czy z interesem publicznym i w razie wątpliwości z pewno-
Aclą wykorzysta on luki, wynikłe z błędów w technice zapisu.

Niekiedy zdarza się, że definicja jest wprawdzie poprawna, ale definiowane sfor

mułowanie jest dłuższe niż jego określenie, tak jak w tym oto przypadku:

s tr e f a o g r o d u s p a c e r o w e g o p o d d a c h e m - zieleń w k o m

p o n o w a n a w b u d y n e k

Może budzić wątpliwości zasadność wprowadzania takiego określenia, którego

ilolinicja jest krótsza od niego samego. Przecież nie ma żadnych przeszkód, aby

w uchwale stosować sformułowanie „zieleń wkomponowana w budynek” .

Istnieją plany, w których do ustaleń terminologicznych włączono definicje wybra

nych kategorii przeznaczeń terenu (w dodatku często przypisując im dość nietrafne
dolinicje). Do takiego typu należą na przykład określenia, czym są usługi publiczne czy
tmlugi komercyjne. Dla zachowania przejrzystości pracy, przeanalizuję te definicje da-
l»|, podczas omawiania problemów określania kategorii przeznaczenia terenu
w uchwale. Tu zaznaczę tylko, że nie jest korzystne, jeśli miesza się porządek tem a

tyczny w ramach uchwały. Określenia, jeśli w ogóle zachodzi potrzeba ich użycia, po-
tt/czególnych kategorii przeznaczenia terenu powinny znaleźć się w paragrafie po
święconym temu właśnie zagadnieniu.

Czasami, oprócz tego, że w ustaleniach terminologicznych umieszczono katego-

il(,i przeznaczenia terenu, to dodatkowo zastosowano definicję obarczoną tym samym
iimnkamentem, który omawiałam przed chwilą:

o t w a r t a

p r z e s t r z e ń

p u b l i c z n a

t e r en

p l a c ó w

o g ó l n o d o s t ę p n y c h .

Plac jest w sposób oczywisty jedną z kategorii przeznaczenia terenu, wątpliwe

|iiKt natomiast czy należy stosować dla niego taką zawiłą nazwę

(„otwarta prze -

ni i zeń p u b l i c z n a ”

co kłóci się oczywiście z zasadą, że w aktach prawnych należy

posługiwać się wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym

/n;iczeniu. W takim kontekście wątpliwa jest również potrzeba definiowania pojęcia

plnnu, gdyż zgodnie z powszechnym rozumieniem tego słowa plac to

„duża, wolna

przestrzeń w mieście, powstała najczęściej przy zbiegu lub skrzyżowaniu ulic, zwykle
otoczona zabudową architektoniczną; pełni różne funkcje, np. miejsca zebrań publicz
nych, postoju pojazdów, rynku targowego, węzła komunikacyjnego i in.”'16.

Podobną nieprawidłowość znajdujemy w zamieszczonym poniżej przepisie, który

dodatkowo ma i tę wadę, że znajduje się w niewłaściwym miejscu planu:

u l ic a p i e s z o - j e z d n a - ulica, na której fizy cz ni e
nie w y d z i e l a się p r z e s t r z e n i dla p o s z c z e g ó l n y c h jej
u ż y t k o w n i k ó w a r u c h o d b y w a się z z a c h o w a n i e m zasad

ruchu u s p o ko jone g o.

Na czym polegają zasadnicze nieprawidłowości tego zapisu? Po pierwsze, każda

ulica (podobnie zresztą jak na przykład ciąg pieszy czy plac) to niewątpliwie kategoria

111 Słownik Języka Polskiego PWN, edycja DVD, Warszawa, 2003.

przeznaczenia terenu. Oznacza to, że powinna zostać wymieniona w paragrafie doty

czącym tego właśnie tematu. Po drugie, w dalszej części uchwały, w paragrafie po

święconym ustaleniom dotyczącym systemu transportowego, określa się wymagania
dla ulic poszczególnych kategorii. Jest to znacznie odpowiedniejsze miejsce do tego,
aby wydzielić pewien typ ulicy dojazdowej, dla której obowiązuje takie urządzenie, że
nie wydziela się w

jej

ramach jezdni i chodnika. Po trzecie, sama definicja jest sformu

łowana niejasno oraz z przekroczeniem przedmiotu planu. Na analizowanym przykła

dzie łatwo zresztą odnotować popularny błąd polegający na tym, że stosuje się język

pseudo-profesjonalny, zamiast używać określeń precyzyjnych i powszechnie zrozumia

łych. Po co mówić, że

„nie w y d z i e l a się p r z e s t r z e n i dl a p o s z c z e g ó l n y c h

jej u ż y t k o w n i k ó w ”

(czyżby każdy przechodzień miał własny „korytarz”?) zamiast

zastrzec, że dopuszcza się, aby nie urządzać jedni i chodnika (co jest powszechnie
zrozumiałe). Oczywiście plan miejscowy nie może ustalać zasad ruchu drogowego,
więc nie może także ustalać gdzie znajdą się strefy ruchu uspokojonego. Nie wspomnę

już, że samo pojęcie

„zasady ruc h u u s p o k o j o n e g o ”

wymaga odrębnej definicji, bo

kodeks drogowy17 wyróżnia jedynie „strefy zamieszkania” , co chyba nie znaczy do
kładnie tego samego. Czy nie lepiej byłoby dopuścić urządzenia zwalniające prędkość

jazdy, co jest bez wątpienia pojęciem z zakresu zagospodarowania terenu i w związku

z tym może z pewnością znaleźć się w planie?

W podsumowaniu rozważań dotyczących ustaleń terminologicznych podam przy

kłady, które, moim zdaniem, spełniają wymagania precyzji definiowania i m ogą być
użyteczne dla projektantów:

Następujące określenia w planip-oznaczają:
1) dominanta - obiekt budowlany lub jego część, która koncentruje uwagę obserwatorów,

2) nieprzekraczalna linia zabudowy - linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie

budynków oraz określonych w ustaleniach planu rodzajów budowli naziemnych nie będących liniami
przesyłowymi i sieciami uzbrojenia terenu,

3) obowiązująca linia zabudowy - linia, na której musi stanąć ściana frontowa budynków oraz określo

nych w ustaleniach planu rodzajów budowli naziemnych nie będących liniami przesyłowymi i sieciami
uzbrojenia terenu,

4) obszar zabudowany - obszar zajęty przez budynek lub budynki, ograniczony zewnętrznym obrysem

ścian zewnętrznych w rzucie o największej powierzchni, liczonej w zewnętrznym obrysie ścian ze
wnętrznych,

5) powierzchnia użytkowa budynku - suma powierzchni liczonych w wewnętrznym obrysie ścian we

wnętrznych wszystkich pomieszczeń budynku zgodnych z przeznaczeniem budynku i nie będących
pomieszczeniami gospodarczymi lub technicznymi,

6) przeznaczenie terenu lub obiektu - kategorie form zagospodarowania lub działalności, które jako

jedyne są dopuszczone w danym terenie lub obiekcie,

7) punkt szczególny - niewielki obiekt przyciągający uwagę obserwatorów, zwłaszcza pomnik, fontanna,

instalacja plastyczna,

8) strefa - zbiór terenów, którym przypisano tę samą grupę ustaleń,
9) subdominanta - obiekt budowlany lub jego część, która koncentruje uwagę obserwatorów lecz

w stopniu mniejszym niż dominanta,

10) szczególne wymagania architektoniczne - obowiązek ukształtowania budynków i budowli w sposób

wyróżniający się oraz odznaczający się wysokim poziomem estetycznym rozwiązań architektonicz

nych,

11) teren - obszar wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, oznaczony symbolem,_____

17 Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (jt. Dz. U. z 2003 roku Nr 58, poz. 515 z

późniejszymi zmianami).

12) uchwala - niniejsza uchwala,
13) urządzenia towarzyszące obiektom budowlanym - urządzenia budowlane, o których mowa w art. 3

pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (w brzmieniu z dnia 21 listopada 2003 r.,

Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 201618).______________________________________________

Chciałabym na chwilę zatrzymać się przy wybranych definicjach. Łatwo można

zauważyć, że niektóre z nich są tak skonstruowane, aby pozostawiać pewną swobodę
w kształtowaniu przestrzeni. Taka sytuacja ma miejsce na przykład w odniesieniu do
dominanty, subdominanty czy punktu szczególnego. Plan miejscowy żąda jedynie, aby
określone miejsce zostało w jakiś sposób zaakcentowane, wyróżniało się i przyciągało

uwagę. Rezygnuje z ustalenia, jakimi środkami ma to zostać osiągnięte - zm ianą wy
sokości, specjalnym ukształtowaniem elewacji czy może zm ianą materiału elewacji
nlbo też tylko efektami uzyskanymi poprzez kolorystykę budynku. Pozwala to projek
tantowi budynku zrealizować oryginalny pomysł i nie narzuca mu rozwiązania. Takie
sformułowanie definicji, to słuszny, jak się wydaje, wyraz pokory. Rezygnując ze
sztywnej regulacji pozostawia się wszak pole do popisu projektantom, stawiając jedy
nie przed nimi pewien problem do rozwiązania.

Nie oznacza to jednak, że nigdy nie należy określać bardziej konkretnych sposo

bów realizacji przestrzennej, dajmy na to, punktu szczególnego. Może przecież zda
rzyć się sytuacja, kiedy na placu z jakichś ważnych przyczyn powinna znaleźć się fon
tanna i żaden inny punkt szczególny nie jest dla danego miejsca odpowiedni. Sytuację
taką należy uznać jednak raczej za wyjątek, a to oznacza, że odpowiednie wymagania
powinny znaleźć się w ustaleniach dla konkretnego terenu (w tym przypadku na przy
kład placu), a nie w ustaleniach terminologicznych. Tu pokazano jedynie jeden z typo
wych środków techniki prawodawczej, który polega na tym, że

„można objaśnić zna

czenie danego określenia poprzez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie

wskazując na przykładowy charakter wyliczenia poprzez posłużenie się zwrotami
« w szczególności» albo «zwłaszcza»”w.

Innym, mogącym budzić pewne kontrowersje sformułowaniem jest określenie

„szczególne wymagania architektoniczne” . Ma on także, podobnie jak wcześniej przytoczone
określenia, pewną swobodę interpretacyjną. Kto mianowicie miałby ocenić, czy przed
stawiony w dokumentacji projektowej obiekt odznacza się „wysokim poziomem rozwiązań

architektonicznych”? Oczywiście, nie da się łatwo przeprowadzić dowodu w tej sprawie.

Chodzi raczej generalnie o to, aby projekt sporządzony był w poszanowaniu otoczenia
i tradycji architektonicznych miejsca oraz nadawał nową, wyższą jakość przestrzeni.
Bardzo często, niestety, zdarza się, że inwestorzy, szczególnie ci mniejsi, zadowalają
się projektami typowymi, słabo dostosowanymi do miejsca lub sporządzanymi przez

osoby, które nie m ają dobrego przygotowania architektonicznego, choć m ają wymaga

ne prawem uprawnienia do sporządzania projektów niektórych budowli. Nałożony
w planie miejscowym na dany obiekt wymóg „szczególnych wymagań architektonicznych” mo

że skłonić inwestorów do podjęcia starań zmierzających do znalezienia profesjonal

nych projektantów, którzy potrafią przygotować projekt na odpowiednim poziomie. O b
serwując stan zagospodarowania polskiej przestrzeni, wydaje się, że taki zapis może

doprowadzić niekiedy do jego polepszenia, albo chociaż do zatrzymania procesu de
gradacji pewnych obszarów.

1,1 Definicja ta brzmi: „Ilekroć w ustawie je st mowa o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozu

mieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania
obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, ja k przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczysz
czaniu i gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik!'.

19 Zgodnie z §153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie

„Zasad techniki prawodawczej".

Na koniec pozwolę sobie stwierdzić, że dobrze byłoby, gdyby poszczególne defi

niowane terminy były alfabetycznie uporządkowane w ramach paragrafu. Nie jest to,
niestety, zasada powszechnie stosowana w polskich aktach prawnych. Bywa, że szu

kanie definicji zajmuje wiele czasu, gdyż trudno jest odgadnąć kryteria, jakimi kierowa

no się przy ich porządkowaniu.

Powiązanie treści ustaleń planu z rysunkiem

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy określonego frag

mentu przestrzeni i jest ważne, aby precyzyjnie wskazać wybrane miejsca, gdyż wiążą

się z nimi konkretne ustalenia. Plan składa się z przepisów uchwały i rysunku, który
w związku z tym jest jego integralną częścią, a w sensie formalnym stanowi załącznik
do uchwały. Dzięki temu treści przedstawione na rysunku planu mogą mieć szerszą
form ułę niż te zawarte w samej uchwale. Przede wszystkim na rysunku mogą, a w nie

których przypadkach nawet powinny, znaleźć się treści informacyjne. Dla przykładu
należy uwidocznić na rysunku granice obszarów i obiekty wpisane do rejestru zabyt
ków. Nie stanowią one i nie mogą stanowić treści regulacyjnych, gdyż rada gminy nie
ma delegacji ustawowych do decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Jednak
pewne ustalenia planu mogą odnosić się do obiektów wpisanych do rejestru, zatem
należy móc je zlokalizować. Podobnie przedstawia się sytuacja w odniesieniu na przy
kład do obszarów położonych w granicach parków krajobrazowych czy obiektów będą

cych pomnikami przyrody. Zazwyczaj pokazuje się także granice administracyjne.

Można także pokazać na rysunku pewne rozwiązania przestrzenne, które nie są obo

wiązującymi ustaleniami planu, takie jak na przykład układ linii tramwajowych.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie
wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
w §7 pkt 9 wyraźnie zresztą dopuszcza, aby na rysunku planu znalazły się

„elementy

informacyjne, nie będące ustaleniami projektu planu miejscowego".

Przytoczone przed chwilą rozporządzenie posługuje się zawsze nazwą „projekt

rysunku planu miejscowego” w liczbie pojedynczej. Nie ustala jednak w sposób katego
ryczny, że projekt planu musi być przedstawiony na jednym rysunku. Może zdarzyć się

sytuacja, że plan zawiera więcej niż jeden rysunek. Dla przykładu, oprócz typowego

rysunku zawierającego podział na poszczególne tereny, może zawierać rysunki z obo

wiązującymi przekrojami wybranych ulic czy określeniem wybranych elementów prze
strzennych. Wynika stąd, że przykładowe ustalenia, które za chwilę przedstawię, nale
ży stosować odpowiednio.

Dobrze jest jeśli w paragrafie regulującym układ treści (które z oznaczeń na ry

sunku stanowią obowiązujące ustalenia planu) zostanie ułożony w tym samym porząd

ku tematycznym, który został zaproponowany w rozdziale 1. Zapewnia to przejrzystość
i czytelność planu.
Przykładowe ustalenie mogłoby brzmieć następująco:

1. Integralną częścią planu jest rysunek planu w skali 1:..... stanowiący załącznik do niniejszej

uchwały.

2. Następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu:

1) oznaczenia ogólne:

a) granice obszaru objętego planem,.
b) linie rozgraniczające tereny,
c) symbole identyfikujące tereny,

______ d) .................................................................................................

2) oznaczenia określające warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospoda

rowania terenu:
a) nieprzekraczalne linie zabudowy,
b) obowiązujące linie zabudowy,
c) odcinki zabudowy, na których obowiązuje podcień w parterze,
d) obszar rzeki

[nazwa rzeki],

na którym dopuszcza się kładkę pieszo-rowerową przez tę rze

kę,

e) obszar wyłączony spod zabudowy,
f)

ciągi i place piesze, dla których obowiązuje nawierzchnia o charakterze reprezentacyjnym,

3) oznaczenia dotyczące kompozycji:

a) dominanty,
b) subdominanty,
c) punkty szczególne,
d) odcinki elewacji, dla których obowiązuje jednolite ukształtowanie,

4) oznaczenia dotyczące parcelacji gruntów:

a) podział na działki budowlane,
b) granice obszaru, na którym obowiązuje scalenie nieruchomości,

5) oznaczenia dotyczące ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego:

a) odcinki ulic, na których obowiązuje zieleń wysoka w układzie szpalerowym,
b) odcinki dolin rzek, na których obowiązują wały przeciwpowodziowe,

6) oznaczenia dotyczące planowania dziedzictwa kulturowego:

a) granica obszaru objętego ochroną konserwatorską na mocy ustaleń planu,
b) obiekt o wysokich walorach kulturowych,

7) oznaczenia dotyczące systemu transportowego:

a) ciągi piesze i pieszo-rowerowe prowadzone w drugim poziomie,
b) odcinki ulic i ciągów pieszych, na których obowiązuje wydzielona ścieżka rowerowa,
c) odcinki ulic, z których dopuszcza się wjazdy na teren,

8) oznaczenia dotyczące infrastruktury technicznej:

a) obszar, w którym dopuszcza się przebieg napowietrznej linii wysokiego napięcia,

.........................................................................................................................

Analiza planów pokazuje, że zawierają one cały szereg wątpliwych pod wzglę

dom prawnym zapisów. Po pierwsze, czynią obowiązującym ustaleniem planu treści,
które być nimi nie mogą:

g r a n i c a z e s p o ł u z a b y t k o w e g o XXX, o b j ę t e g o strefą

"A" ścisłej o c h r o n y k o n s e r w a t o r s k i e j i z n a j d u j ą c e g o

się w r e j e s t r z e zabytków,

nlbo też

| s t a n o w i s k o a r c h e o l o g i c z n e .

Jeszcze raz tu przypomnę, że to nie rada gminy podejmuje decyzję o wpisie do

rojestru zabytków. Nie decyduje także o tym, czy w danym obszarze występuje stano
wisko archeologiczne. Zatem nie mogą być obowiązującymi ustaleniami planu treści
Inkie, jak te przytoczone wyżej.

Spotyka się w tej części uchwały wyrażenia nieścisłe. Dla przykładu ustala się, że

obowiązującym ustaleniem planu są następujące oznaczenia na rysunku planu:

| g r a n i c e planu,

czy też

| g r a n i c e o p r a c o w a n i a planu,

podczas kiedy powinno być, co oczywiste, „granice obszaru objętego planem”, albo

| symbol o k r e ś l a j ą c y p r z e z n a c z e n i e terenu,

chociaż każdy rozumie, że istotą rzeczy jest powiązanie ustaleń w uchwale z rysun

kiem, czyli ważny jest symbol identyfikujący poszczególne tereny a nie fakt, że przy

okazji oznacza on także określone przeznaczenie terenu, bo to musi być dopuszczone
w innych przepisach uchwały. Innymi słowy, kiedy możliwe jest zidentyfikowanie tere

nu, to bez żadnych trudności można mu przypisać cały szereg ustaleń dotyczących nie

tylko przeznaczenia terenu.

Poważniejszym już błędem jest ustalanie jako treści obowiązujących na rysunku

kategorii przeznaczenia terenu. Spotyka się w niektórych uchwałach przepis, że obo

wiązującym ustaleniem planu są następujące oznaczenia graficzne:

za b u d o w a m i e s z k a n i o w a jednorodzinna,
zab u d o w a m i e s z k a n i o w a j e d n o r o d z i n n a z d o p u s z c z e n i e m
z a b u d o w y zagrodowej i usług,
teren u s ł u g k omercyjnych,

us ł u g i oświaty,

zieleń parkowa, skwery,
zieleń rekreacyjna,
zieleń i z ola c y j n a / o c h r o n n a ,

u l i c a zbiorcza,
u l i c a lokalna,

ul ic a dojazdowa,

itd.

Takie ustalenie dowodzi głębokiego niezrozumienia istoty powiązania zapisów

uchwały z rysunkiem, a nawet więcej, podstaw techniki prawodawczej. Pokazuje, że

autor takiego opracowania nie widzi, czym różnią się ustalenia dotyczące kategorii

przeznaczenia terenu od ustaleń dotyczących powiązań z rysunkiem. Nie będę w tym
miejscu wskazywać pewnych nieścisłości i niekonsekwencji w samych kategoriach
przeznaczenia terenu, bo będzie to przedmiotem mojego zainteresowania za chwilę.

Chciałabym jednak podkreślić, że obowiązującym ustaleniem planu dla każdego terenu
wydzielonego liniami rozgraniczającymi są regulacje dotyczące nie tylko przeznaczenia
terenu, ale także ukształtowania budynków, sposobu zagospodarowania terenu, kom

pozycji, parcelacji gruntów i pozostałych zagadnień wymienionych szczegółowo w roz
dziale 1. Oznacza to, że jeżeli ureguluje się, że obowiązującym ustaleniem planu jest
oznaczenie graficzne konkretnej kategorii przeznaczenia terenu, to nie sposób powią
zać tego terenu z innymi ustaleniami planu. Nie wspomnę już o takim drobiazgu, że tak

naprawdę oznaczenie na rysunku planu ma charakter symbolu (np. MN), który dopiero

w objaśnieniach zawartych na rysunku (czyli legendzie) uzyskuje pełne brzmienie.

Powtórzmy zatem raz jeszcze bardzo dobitnie, że wśród oznaczeń graficznych,

które są obowiązującym ustaleniem planu muszą znaleźć się symbole identyfikujące
poszczególne tereny. Dopiero później poszczególnym, możliwym już do zidentyfikowa
nia terenom, przypisane zostaną konkretne ustalenia, w tym oczywiście, ustalenia do

tyczące kategorii przeznaczenia terenu.

Znajdujemy czasem w planach określenie tak niezręcznie sformułowane, że mo-

>o ono w przyszłości budzić pewne wątpliwości interpretacyjne. Oto jeden z planów

untala, że obowiązującym oznaczeniem na rysunku planu jest:

o r i e n t a c y j n y p r z e b i e g kabl i w y s o k i e g o napięcia.

Trudno zrozumieć, w jaki sposób

„or ie n t a cy jny p r z e b i e g ”

może być

obowiązkowy. Ten sam wymóg można zapisać przecież zupełnie precyzyjnie,
podobnie jak w przedstawionym niedawno, wzorcowym sformułowaniu: „granice obszaru,

w którym dopuszcza się lokalizację kabli wysokiego napięcia”.

Wśród przepisów regulujących powiązania treści uchwały z rysunkiem pojawiają

nlę także, niestety, ustalenia dość szokujące i wprowadzające zamęt. Oto na przykład
nlodlugo po zapisie, które z oznaczeń graficznych stanowią obowiązujące ustalenia
planu, w innym paragrafie uchwały znajdujemy taki tekst:

P r o p o n o w a n e na r y s u n k u p l a n u o b i e k t y b u d o w l a n e i

ich u s y t u o w a n i e ni e są ś ci ś l e obow ią zu ją ce , s t a n o

w i ą one w y t y c z n e dla p r a w i d ł o w e g o r o z w i ą z a n i a u k ł a

du f u n k c j o n a l n o - p r z e s t r z e n n e g o p o s z c z e g ó l n y c h z e

s p o ł ó w u r b a n i s t y c z n y c h .

Do najbardziej zadziwiających treści tego sformułowania należy zaliczyć to, że

w paragrafie wyliczającym oznaczenia graficzne na rysunku planu będące obowiązują

cymi ustaleniami, nie wymieniono obiektów budowlanych, co oczywiście skutkuje tym,

nie stanowią one treści regulacyjnej. Po co więc ustalać to po raz wtóry? W zdum ie

nie musi także wprowadzać sformułowanie, że jakieś warunki nie są

„ściśle obo-

w i ą z u j ą c e ”

Czy to oznacza, że nie obowiązują czy też, że obowiązują pod pewnymi

warunkami (jakimi?), a może w określonych sytuacjach (jakich?). Kto może rozstrzygać
czym różni się

„ obowiązek”

„ścisłego o b o w i ą z k u ”

Jak się bowiem wydaje,

lóżnica jest mniej więcej taka, jak pomiędzy „masłem” a „masłem maślanym”.
Czy urzędnik egzekwujący ów

„ścisły o b o w i ą z e k ”

ma wydawać decyzję posługu

j e się trybem rozkazującym, podczas kiedy przy

„ obowiązku”

może posłużyć się try

bom oznajmującym? Wśród typów treści, jakie mogą znaleźć się w planie miejscowym
/ pewnością nie znajdujemy

„wytyc z n ej ”

Trudno także ustalić, kto ma określać wa

runki

„pr a wid ł owe g o

r o z w i ą z a n i a

u k ł a d u

f un kc jo n a l n o -

i > i

/.estrzennego”

Analiza aktów prawnych obowiązujących w Polsce prowadzi do

wniosku, że to plan miejscowy powinien dokonać regulacji, których skutkiem jest pra
widłowe rozwiązanie układu funkcjonalno-przestrzennego określonego fragmentu
przestrzeni. Już na sam koniec warto dostrzec sformułowanie

„zespół u r b a ni-

:: i y c z n y ”

którego definicji nigdzie wcześniej nie zamieszczono. Z przykrością należy

stwierdzić, że przytoczony przepis składa się prawie wyłącznie z błędów.

Uregulowanie, które z oznaczeń graficznych na rysunku planu są obowiązujący

mi jego przepisami może być bardzo różne w poszczególnych projektach, jednak trzy

oznaczenia muszą obowiązkowo być do tej grupy zaliczone. Są to oznaczenia: granic
obszaru objętego planem, oznaczenia linii rozgraniczających oraz symbole identyfiku
jące poszczególne tereny (gdyż bez tego nie jest możliwe powiązanie zapisów uchwały

przestrzenią).

Następne ustalenia odnoszą się do całego obszaru objętego planem i powinny

być ułożone, w przyjętym w rozdziale 1 tej pracy, porządku tematycznym. Po kolei
rozważymy przykłady zapisów tego rodzaju.

Ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu - kategorie przeznaczenia

terenu i ich grupy

Zgodnie z logiką konstruowania ustaleń planu miejscowego, należy rozpocząć

porządek tematyczny od ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu.

Trzeba zaznaczyć, że jest to jeden z najtrudniejszych problemów, z jakim należy

zm ierzyć się w planach miejscowych. W Polsce nie istnieje obowiązujący katalog prze
znaczeń terenu, co oznacza, że każdy zespół projektowy określa poszczególne kate
gorie przeznaczeń terenu tylko na użytek jednego planu. Dodatkowo, rozumienie co się

kryje za nazwami poszczególnych kategorii nie jest powszechne i jednolite. Dotyczy to

zarówno projektantów, jak i organów administracji publicznej wydających na podstawie

planów miejscowych decyzje administracyjne oraz inwestorów, którzy otrzymują wypisy

z planów. Tradycyjnie, urbaniści i planiści stosowali dość „grube” podziały przeznaczeń
terenu, takie jak na przykład: „zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna”, „zieleń parko
wa” , „usługi oświaty” , „usługi kultury”, „usługi komunikacji”, „rekreacja”. Takie kategorie

przeznaczenia terenu bywają użyteczne w wielu planach. Niekiedy wymagają jed
nak dodatkowo pewnego dookreślenia, aby na przykład ustalić, czy kasyno lub salon

z automatami do gier zalicza się do „usług kultury”, a szkoła nauki jazdy wraz z placem

manewrowym to jeszcze „usługi oświaty” . Każdy projektant konstruując listę dopusz
czalnych kategorii przeznaczeń terenu musi zmieścić się między dwoma biegunami.

Pierwszy z nich oznacza sytuację, która polega na dopuszczeniu kategorii przezna

czenia korzystnej dla terenu (lub nawet całego obszaru objętego planem). Drugi obra
zuje stan, polegający na zablokowaniu takiej kategorii, która będzie zdecydowanie nie
korzystna dla tegoż terenu. Rozważmy dwa odrębne przykłady. Na terenach, gdzie
w intencji projektanta przeważać ma zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, inwestor
chciałby otworzyć cukiernię i piekarnię wraz z punktem sprzedaży detalicznej wyrobów
własnych i małym lokalem, gdzie można delektować się wyrobami jego firmy. W spół
czesna technologia czyni taki obiekt całkowicie nieuciążliwym, a prowadzona działal

ność mogłaby stać się bardzo korzystna dla rozwoju życia społecznego w centralnym
punkcie osiedla. Cóż, kiedy przepisy planu nie dopuszczają kategorii przeznaczenia

terenu „produkcja” (a piekarnia to z pewnością przetwórstwo spożywcze), chociaż w ta

kiej formie byłaby ona korzystna dla struktury funkcjonalno-przestrzennej osiedla.
I przykład drugi. W zespole zieleni parkowej projektant wyznaczył obszar, w którym

dopuścił „usługi komunikacji”. Jego intencją było zorganizowanie niewielkiego parkingu
dla osób przybywających do parku z odleglejszych części miasta. Władający terenem
wystąpił jednak o pozwolenie na budowę stacji paliw i - zgodnie z obowiązującymi

ustaleniami planu - nie można było odmówić mu wydania pozwolenia na budowę, gdyż

w planie nie zdefiniowano jasno, co oznaczają „usługi komunikacji”. Nie można było
skutecznie udowodnić, że stacja paliw nie mieści się w ramach tej kategorii przezna
czenia terenu. Przytoczone przykłady pozwalają postawić tezę, że czasami tradycyjny
sposób wyodrębniania kategorii przeznaczeń terenu może okazać się mało przydatny.
Taki wniosek dodatkowo można uargumentować tym, że każdy kto korzysta z planu

miejscowego, może inaczej rozumieć, jakie konkretnie działalności kryją się za na
zwami poszczególnych kategorii przeznaczenia terenu. W tym miejscu warto przypo
mnieć, że przepis prawny musi bronić się sam i jego autor nie ma żadnej możliwości
dokonywania jego późniejszej interpretacji.

Warto rozważyć także jeszcze jeden problem. Otóż bardzo często projektanci

starają się wydzielać obszary w miarę homogeniczne, jeśli chodzi o przeznaczenie

terenu. Może warto zastanowić się, czy jest to technika do końca słuszna. Dla przykła
du na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oprócz, rzecz jasna, domów

mieszkalnych, bez żadnej szkody dla funkcjonowania osiedla można dopuścić skwery
i parki, terenowe i kubaturowe obiekty sportowe, handel detaliczny w formie sklepów,

usługi finansowe, gabinety lekarskie, gastronomię, obiekty kultury. Większość projek
tantów sądzi, że wyposażenie zespołu mieszkaniowego w podobne usługi jest tak
oczywiste, że zapis „zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna” oznacza zezwolenie na
wprowadzenie wszystkich wymienionych przed chwilą kategorii przeznaczeń terenu.

I ymczasem tak nie jest. Akt prawny nie pozwala nam na snucie zawiłego wywodu, że

każdy projektant zapisując przeznaczenie terenu „zabudowa mieszkaniowa wieloro

dzinna” ma na myśli, że zabudowie tej m ogą towarzyszyć rozmaite usługi, które służą

zaspokojeniu różnorodnych potrzeb mieszkańców. Jeśli w akcie prawnym nie ma do
kładnej definicji, co kryje się pod danym pojęciem, to nikt, a już zwłaszcza urzędnik, nie
tria prawa dokonywania takiej interpretacji. Z drugiej strony, jeśli zapiszemy w planie

kategorię przeznaczenia terenu „zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącymi
usługami”, to nie mamy do końca pewności, czy w sąsiedztwie budynku mieszkalnego
nie powstanie uciążliwy dla mieszkańców warsztat samochodowy blacharsko-
lakierniczy, który z pewnością jest usługą i to w dodatku towarzyszącą, gdyż w sposób
liozdyskusyjny towarzyszy w opisywanym przypadku zabudowie mieszkaniowej. Wnio-
Hok jaki nasuwa się po rozważeniu opisanych tu przykładów jest taki, że może nie war
to dążyć za wszelką cenę do przypisania jednej kategorii przeznaczenia każdemu te-
tonowi, a raczej konstruować odpowiedni dla niego zestaw kategorii. Uczyni to z całą
pewnością plan miejscowy precyzyjniejszym.

Spróbujmy zatem w tym miejscu dokonać przeglądu najważniejszych problemów

/wiązanych z kształtowaniem zapisów odnoszących się do kategorii przeznaczenia
lorenu.

Do całego obszaru objętego planem odnosi się ustalenie, jakie w ogóle kategorie

przeznaczenia terenu dopuszcza w tym obszarze. Wynika stąd, że należy wymienić
wszystkie występujące kategorie, gdyż te, które nie zostaną wymienione w przepisach
ogólnych, nie będą mogły być dopuszczone w dalszych ustaleniach. Powstaje tu za
łom, sygnalizowany przed chwilą, bardzo poważny problem „gęstości” określania po-
»/czególnych kategorii. W wielu planach znajdujemy kategorie bardzo ogólne, takie jak

na przykład „usługi różne” , w innych natomiast kategorie bardzo szczegółowe, takie jak
na przykład „kino” czy „hotel”. Powstaje zatem bardzo ważne pytanie: czy da się ustalić
katalog wszystkich kategorii przeznaczenia terenu? No cóż, odpowiedź na pytanie za-

powne mogłaby być pozytywna (choć oczywiście opracowanie takiego katalogu byłoby
dość trudne), jednakże rodzi w konsekwencji kolejne pytanie: czy jest to potrzebne?
I tutaj już można mieć różnorodne wątpliwości.

W pierwszej chwili można odnieść się do tego pomysłu entuzjastycznie - oto

powstanie jakaś lista, choćby i bardzo długa, z której łatwo można wybrać takie katego-

i I g

przeznaczenia terenu, które pasują do konkretnego obszaru. Pozwoli to projektan

tom nie zawężać listy dopuszczonych kategorii (co dziś czasem się zdarza, choćby
przez zapomnienie). Można powoli, punkt po punkcie, analizować czy dana kategoria
może wystąpić w obszarze objętym planem. Dodatkowo, ustalenie pewnej ogólnej listy
może mieć takie skutki, że powstałaby przypisana do nich ogólna lista definicji po
szczególnych kategorii. Jest bowiem jasne, że niektóre kategorie przeznaczenia tere
nu, takie jak na przykład „ulica”, „zbiornik wodny”, „teatr”, „planetarium” czy „szkoła
stopnia podstawowego” w zasadzie nie wymagają definiowania, ale już na przykład
takie, jak „usługi kultury”, „działalność rozrywkowa” czy „biura”, powinny być uściślone.

I lodzi to w konsekwencji pytanie: na jakim poziomie dokonywać wpisu na ow ą listę?

Obrazowo rzecz ujmując - na poziomie „teatru” czy „usług kultury”? Odpowiedź narzu
ca się tutaj w sposób dość oczywisty. Lista taka powinna być możliwie szczegółowa,

fldyż tylko wtedy może być użyteczna dla wielu planów. Innymi słowy, można
/ „teatru”, „kina” , „biblioteki” i „sali koncertowej” zbudować „usługi kultury” , jednak dzia
łanie odwrotne jest znacznie trudniejsze. Chodzi o to, że przyjęcie uniwersalnej w za
myśle definicji sformułowanej na dużym poziomie ogólności prowadziłoby do sytuacji,
kiedy w poszczególnych planach należałoby czynić liczne wyłączenia, a to z kolei pod

waża sam ą ideę takiej listy. Zatem, jeśli lista taka miałaby powstać, to musiałaby być
dość szczegółowa i dość długa. Ale nie jest to jedyna jej wada - w końcu mogłaby być

przygotowana w formie komputerowej bazy danych i każdy projektant mógłby ją auto
matycznie przeszukiwać. Chodzi raczej o to, że w wielu planach nie ma powodu, aby

określać pewne kategorie przeznaczenia terenu bardzo wąsko. Wracając do ostatniego

przykładu - zupełnie wystarczające są owe „usługi kultury". Oczywiście w sensie tech
nicznym problem taki można łatwo rozwiązać poprzez ustalenie grupy kategorii prze
znaczenia terenu pod nazwą „usługi kultury” i zaliczenie do niej wielu szczegółowych
kategorii. Jednak pytanie ma charakter znacznie bardziej generalny. Po co mianowicie
tworzyć bardzo szczegółowy katalog, jeśli w bardzo znaczącej ilości przypadków bę
dzie on tylko wydłużał tekst planu i znowu posługując się pewnym porównaniem - każ
dy projekt z dostarczonych „puzzli” i tak ułoży inny obrazek? Czy w związku z tym nie
lepiej pozwolić aby w każdym planie były dopuszczone i, jeśli to potrzebne, zdefinio
wane takie kategorie przeznaczenia terenu, które zarówno najlepiej spełniają wymaga
nia merytoryczne, jak i są najbardziej użyteczne w sensie techniki zapisu? Nie ma,
niestety, dobrej odpowiedzi na tak zadane pytanie. Pozostaje ważenie argumentów,
z których wszystkie zasługują na uwagę. Na marginesie można wspomnieć, że w nie
których krajach (np. w Niemczech) system prawny narzuca katalog kategorii przezna
czenia terenu, które można wprowadzić do planu. W kraju tym lista przeznaczeń jest
stosunkowo krótka, zawiera około dziesięciu kategorii, zatem m ają one charakter dość
ogólny. Podobna lista, precyzyjnie określająca co kryje się za dopuszczalnymi katego

riami przeznaczenia terenu funkcjonuje także w Wielkiej Brytanii20. Trudno odpowie

dzieć na pytanie czy w Polsce, mającej wszak odmienne tradycje w zakresie poszano
wania przestrzeni i dużo uboższe doświadczenia w zakresie stosowania technik pra
wodawczych w planowaniu miejscowym, byłoby to rozwiązanie korzystne.

Na razie poruszony tu problem ma charakter czysto akademicki, gdyż nie istnieje

żadna lista kategorii przeznaczenia terenu. W niektórych miastach trwają prace nad jej
skompletowaniem, na razie na użytek tych tylko miast. Takie działania oddolne po
szczególnych gmin być może doprowadzą kiedyś do dyskusji na poziomie bardziej
ogólnym. Być może wtedy będzie można porównać pierwsze efekty wdrożenia do

praktyki planistycznej, powstałych na użytek lokalny, list kategorii przeznaczeń terenu.
Może nawet pozwoli to lepiej ocenić sam ą tę ideę. Tymczasem musimy radzić sobie

z zapisem, który w każdym planie ustala odrębny katalog kategorii przeznaczenia tere

nu.

Jak już wcześniej wspomniałam, trudno jest

ex cathedra

zadecydować, czy nale

ży wskazywać bardzo konkretne kategorie („teatr”) czy też bardziej użyteczne są kate
gorie ogólne („usługi kultury"). Jest to bowiem w zasadzie rodzaj merytorycznego usta

lenia planu. Są tereny gdzie można dopuścić szeroko zdefiniowane „usługi edukacji”

a gdzie indziej jedynie konkretny obiekt, na przykład „szkołę stopnia podstawowego”
czy, dajmy na to, „planetarium”. Pozostawiając zatem do merytorycznego rozstrzygnię
cia kwestię owej „gęstości” definiowania, skupię się tu jedynie na technicznych aspek
tach formułowania konkretnych zapisów. Niezależnie przecież od tego jaki wariant

zostanie wybrany, należy ustalić pewne kategorie i, w miarę potrzeb, ich definicje.

Zacznijmy zatem od stwierdzenia, że nie ma sensu na siłę poszukiwać definicji,

jeśli dana kategoria przeznaczenia terenu ma niemalże imienny charakter. Podawałam
już wcześniej przykłady takich kategorii. Jednakże są i takie, które z całą pewnością

powinny być bliżej określone, a wtedy należy zadbać o to aby definicja była bardzo
precyzyjna, gdyż złe określenie może doprowadzić do bardzo znaczących konsekwen
cji. Na początek przyjrzyjmy się kilku kategoriom i ich definicjom zamieszczonym

w wybranych planach. Pierwszy typ reprezentują kategorie terenu „zbędne”, które albo

20 The Town and Country Planning (Use Classes) O rder 1987.

nlo są kategoriami albo też udziwniają niepotrzebnie powszechnie zrozumiałe nazwy
kategorii. Są to

g a r a ż e w b u d o w a n e

albo

n i e z a d a s z o n e m i e j s c a p o s to j ow e .

W pierwszym przytoczonym przypadku mamy do czynienia z klasycznym niemal

przypadkiem sprzeczności samej w sobie. Jak bowiem kategorią przeznaczenia terenu
może być cokolwiek „wbudowane”? Oczywiście kategorią przeznaczenia terenu może
hyć „garaż” , ale to, czy jest on wolnostojący czy też wbudowany w obiekt o innym
przeznaczeniu dopuszczą już warunki dotyczące ukształtowania budynków. Drugie
przytoczone tu określenie rodzi taki oto problem: niezadaszone miejsca postojowe mo-
l)i| być usytuowane w liniach rozgraniczających ulicy albo zgrupowane na innym tere-
nlo. W pierwszym przypadku nie ma potrzeby określania kategorii przeznaczenia tere
nu, gdyż stanowią one normalną część zagospodarowania ulicy. Wystarczy w ustale
niach dotyczących kształtowania konkretnej ulicy dopuścić miejsca postojowe i ewen
tualnie określić jak m ają być one usytuowane w stosunku do osi jezdni. W drugim na-
lomiast przypadku

„n i eza daszone m i e j s c a p o s t o j o w e ”

to po prostu parking. Po

co zatem wprowadzać taką udziwnioną nazwę dla całkowicie prostej kategorii? Ewen
tualnie można dodać do nazwy „parking” jakiś przymiotnik uściślający - terenowy, jed
nopoziomowy, nawet niezadaszony (choć tu m ogą powstać różne przedziwne interpre
tacje - na przykład czy parking taki może być otoczony murem) albo też po prostu po
dać definicję.

Jeśli już stosujemy definicję, to dobrze byłoby, żeby nie była ona tautologią, jak

la:

m i e s z k a l n i c t w o j e d n o r o d z i n n e w o l n o s t o j ą c e i b l i ź
niacze, z b u d y n k a m i j e d n o r o d z i n n y m i w o l n o s t o j ą c y m i

i b l i ź n i a c z y m i oraz

t o w a r z y s z ą c y m i

im ogrodami

p r z y d o m o w y m i .

Albo należy uznać, że jest jasne co oznacza pojęcie

„ m i eszkalnictwo j e d

no r odz i n n e ”

czy

„ m i e szk a lni c two b l i ź n i a c z e ”

i zrezygnować z definicji albo

toż odrzucić sposób definiowania polegający na tym, że „masłem nazywa się to, co jest

maślane”. Na marginesie warto też zauważyć, że jeśli już rezygnować z definicji, to
lopiej byłoby używać nazwy kategorii „domy jednorodzinne” i „domy bliźniacze". Okre-
ńlonie „mieszkalnictwo” rodzi zbyt duże pole do nadużyć interpretacyjnych, zwłaszcza
w aspekcie przepisów prawa budowlanego, do czego jeszcze za moment wrócę.
W dalszej części pracy zaproponuję pozbawioną takich błędów definicję analizowanych
kategorii przeznaczenia terenu.

Zarzut nieprecyzyjności, a nawet pewnej nielogiczności, można także wysunąć

wobec takiej oto definicji kategorii przeznaczenia terenu:

z ieleń t o w a r z y s z ą c a k a t e g o r i o m p r z e z n a c z e n i a p o d
s ta w o w e g o i u zu p e ł n i a j ą c e g o , w y m i e n i o n y m w nin ie j-

■

sz ym ustępie; w p r z y p a d k u m ie s z k a l n i c t w a , m i e s z k a l

n i c t w a zbiorowego,

u s ł u g o ś w i a t y i op ie ki n a d

d z i e ć m i w w i e k u p r z e d s z k o l n y m i mł odszym, o b e j m u j ą
ca także p l a c e z ab a w i t er e n o w e u r z ą d z e n i a s p o r t o

w o - r e k r e a c y j n e .

Zam iast definiowania kategorii przeznaczenia terenu, podaje się tu szczególny

dopuszczony przypadek jej ukształtowania (place zabaw i terenowe urządzenia spor
towo-rekreacyjne) dla określonych kategorii. Nie wiadomo natomiast czym jest owa

sama

„zieleń t o w a r z y s z ą c a ”

Wiadomo jedynie, że może towarzyszyć kategoriom

przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego czyli wszystkim innym. Jednak jeśli
się przyjrzeć dokładnie, to należy zapytać dlaczego definiując kategorię przeznaczenia

terenu

„mie s z k a l n i c t w o ”

czy

„m i e sz k al n i c tw o z b i o r o w e ”

nie wymieniono tejże

zieleni towarzyszącej? Lepiej byłoby wszak zdefiniować pojęcie na przykład „zieleń

ozdobna” czy „zieleń rekreacyjna” oraz „terenowe urządzenia sportowo-rekreacyjne”
i dopuszczać je na rozmaitych terenach. Moim zdaniem jest to bardzo charakterystycz
ny przykład nieporadności w zakresie techniki zapisu.

Nadszedł niestety czas, aby przytoczyć przykłady kategorii przeznaczenia terenu

wielce dyskusyjnych, których definicje są dodatkowo kuriozalne, takie jak na przykład:

u s ł u g i publi c zne , p r z e z co r o z u m i e się f u nkcje t e

r e n ó w i o b i e k t ó w r e a l i z o w a n e c a ł k o w i c i e lub z p r z e

w a g ą z f u n d u s z y p u b l i c z n y c h w dziedzinach, t akich

jak: nauka, oświata, kultura, z d r o w ie i o p i e k a s p o
łeczna, a d m i n i s t r a c j a publiczna, b u d o w n i c t w o s a

kralne, sport i r e k r e a c j a oraz w i nn yc h d z i e d z i n a c h
o c h a r a k t e r z e o gól n o s p o ł e c z n y m , r e a l i z o w a n y c h w r a

m a c h z a d a ń w ł a s n y c h p r z e z s a m o r z ą d l o k a l n y oraz

w r a m a c h zadań z l e c o n y c h lub w p r o w a d z o n y c h w d ro dz e

ne g o c j a c j i p r z e z a d m i n i s t r a c j ę rządową,

albo też będące w pewnym sensie jego kontynuacją określenie

u s ł u g i komercyjne, p r z e z co r o z u m i e się funkcje t e

r e n ó w i o b i e k t ó w r e a l i z o w a n e c a ł k o w i c i e lu b z p r z e

w a g ą f u n d u s z y n i e p u b l i c z n y c h w e w s z e l k i c h d z i e d z i

n a c h d z i a ł a l n o ś c i g o s p o d a r c z e j , p o d w a r u n k i e m nie

p o w o d o w a n i a n e g a t y w n e g o o d d z i a ł y w a n i a - zakłóceń

ś r o d o w i s k a oraz k o n f l i k t ó w sąsiedztwa.

Dlaczego pozwoliłam sobie dość krytycznie nazwać przytoczone tu, dość ob

szerne definicje kategorii przeznaczenia terenu, „kuriozalnymi”? Otóż nie dlatego, że
nie są one kategoriami przeznaczenia terenu, czy raczej „worami” przeznaczenia tere
nu, w których mieszczą się w zasadzie wszystkie możliwe kategorie. Taka sytuacja,
kiedy plan pozostawia bardzo daleko idący stopień swobody w zakresie przeznaczenia

terenu jest przecież możliwa. W analizowanym przypadku chodzi o to, że owo zróżni

cowanie wynika wyłącznie ze sposobu finansowania inwestycji, tzn. czy inwestycję

finansuje się z funduszy publicznych czy prywatnych. Prowadzi to w konsekwencji do

stwierdzenia, że jest (owo zróżnicowanie) w sensie prawnym kompletnie bezużytecz
ne. Do czego bowiem służy plan miejscowy? Do wydania pozwolenia na budowę.
Czy w dokumentach dotyczących tego pozwolenia musi znaleźć się źródło finansowa

nia inwestycji? Nie musi. Oznacza to, że na podstawie tak skonstruowanych zapisów
należy udzielić pozwolenia na budowę każdej kategorii zagospodarowania terenu,

łącznie z hutą aluminium i fabryką azbestu; wszak zapis mówi wyraźnie

„we w s z e l

k i c h d z i e d z i n a c h d z i a ł a l n o ś c i g o s p o d a r c z e j ”

Oczywiście nie muszę już

nadmieniać, że nie wolno ograniczać żadnych kategorii zagospodarowania terenu
podmiotowo, bo nie ma do tego żadnej delegacji ustawowej. Bez sensu jest także po
stawiony warunek

„nie p o w o d o w a n i a n e g a t y w n e g o o d d z i a ł y w a n i a - z a k ł ó

ceń ś r o d o w i s k a ”

gdyż nie określono na czym miałoby polegać owo zakłócanie.

mwo

I człowiek, oddychając, także powoduje negatywne oddziaływanie na środowisko,

wprowadzając do niego dwutlenek węgla i powiększając tym samym efekt cieplarniany.
■Ink natomiast zrealizować obowiązek

„nie p o w o d o w a n i a (...) k o n f l i k t ó w są-

I ci Iz t w a ”

zupełnie nie wiadomo, gdyż został on w zasadzie postawiony osobom

li/ocim . Dodatkowo, konflikt sąsiedztwa może wywołać dopiero już zrealizowana inwe
stycja. Jak zatem postąpić w sytuacji, kiedy po otrzymaniu pozwolenia na budowę,
/tonlizowaniu obiektu i dopuszczeniu go do użytkowania taki konflikt powstanie?
W sumie zapisy tego rodzaju, wynikające z poważnych uchybień w technice prawo
dawczej, mogą powodować bardzo poważne, negatywne konsekwencje w przestrzeni.

Na koniec nie mogę się oprzeć potrzebie przytoczenia kategorii przeznaczenia

Imonu, której definicja jest tak nieporadna, że wbrew intencjom projektantów, pozwala
zionlizować w przestrzeni obiekt naprawdę koszmarny. Proszę uważnie przeczytać:

w i l l a wie l ko m i e j s k a , p r z e z co r o z u m i e się d o m o a r
c h i t e k t u r z e c h a r a k t e r y z u j ą c e j się c i e k a w ą k o n s t r u k

c ją i w y s o k ą e s t e t y k ą wykona n i a , p o s a d o w i o n y na
d z i a ł c e o p o w i e r z c h n i p o w y że j 1500 m 2, z a w i e r a j ą c y
nie w ięcej niż 4 m i e s zk a n i a, b r y ł a b u d y n k u op a r t a
na p r z e n i k a n i u się ze s o b ą co najmn i ej tr z e c h r ó ż
n yc h brył p o d s t a w o w y c h typu: sześcian, grania s t o -
słup, walec, nie w i ę k s z a niż 30% p o w i e r z c h n i całej
działki, n i e p r z e k r a c z a j ą c a w y s o k o ś c i 14 m e t r ó w l i
cząc od p o z i o m u t e renu do n a j w y ż s z e g o p u n k t u dachu,
d ac h dwu l ub w i e l o s p a d o w y o k ą t a c h n a c h y l e n i a co
najmniej 30%.

Uff..., nawet definicja przestrzeni Banacha z własnością Asplunda jest chyba

łatwiejsza21, a już na pewno bardziej zwięzła. Głęboka analiza owego zawiłego tekstu
pozwala ustalić, że owa willa wielkomiejska wcale nie musi odznaczać się wysokim
poziomem estetycznym, nie; wystarczy, jeśli będzie odznaczała się

„wysoką este-

yką w y k o n a n i a ”

(czego zresztą nie można w planie ustalać, ale to już doprawdy

drobiazg) oraz będzie miała

„ciekawą k o n s t r u k c j ę ”

A jaką zresztą inną konstruk

cję może mieć budynek, którego bryła oparta jest

„na p r z e n i k a n i u się ze sobą

i'o najmniej t r z e c h r ó ż n y c h b ry ł p o d s t a w o w y c h typu: sześcian,

■ i i

. m i a s t o s ł u p

(czyżby zatem sześcian nie był graniastosłupem?),

w a l e c ”

i w do

datku przekryta dachem

„dwu- lub w i e l o s p a d o w y m o k ą t a c h n a c h y l e n i a

(czego do czego?)

co n aj m n iej 30%”

Trudno powiedzieć czy znajdzie się ktoś do-

Ktatecznie odważny, by zmierzyć się z zadaniem zaprojektowania budynku spełniają-
cogo te wymagania.

Wśród błędów nieco mniej widowiskowych, ale za to bardziej powszechnych,

jakie znajdujemy w tej części uchwał, jest przytaczanie oznaczeń czy, jak niektórzy to
nazywają, symboli poszczególnych kategorii przeznaczenia terenu na przykład:

zab u d o wa m i e s z k a n i o w a j e d n o r o d z i n n a MN.

Symbole, przypomnijmy, przypisane są poszczególnym terenom, nie zaś katego-

tiom przeznaczenia terenu.

v' Dla porządku podaję, że przestrzeń Banacha ma własność Asplunda, jeżeli każda jej ośrodkowa pod-
przestrzeń ma ośrodkową sprzężoną (równoważnie: gdy kula w przestrzeni sprzężonej jest fragmentowal-
na przez normę w swojej *słabej topologii).

Niestety, pewne zamieszanie w tej sprawie powstało w związku z rozporządze

niem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego za
kresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W załączniku
nr 1 do tego rozporządzenia określone zostały oznaczenia graficzne, które należy sto
sować na projekcie rysunku planu miejscowego. Jak się wydaje, w zamierzeniu organu
wydającego rozporządzenie, załącznik ów zawiera coś w rodzaju syntetycznej listy

przeznaczeń terenu. Jednakże nie sposób nie zauważyć, że jest ona z jednej strony
bardzo ogólna, gdyż na przykład obiekty produkcyjne, składy i magazyny tw orzą jedną

ogrom ną kategorię (oznaczaną symbolem P), z drugiej natomiast jest bardzo szczegó

łowa, ponieważ wydzielono specjalne oznaczenie (UC) dla obiektów handlowych

0 powierzchni sprzedaży powyżej 2000 metrów kwadratowych. Łatwo przy tym do
strzec, że pomieszanie kryteriów w zakresie przeznaczenia terenu (obiekty handlowe)
1 sposobu kształtowania budynków (wielkość powierzchni sprzedaży), w konsekwencji
wcale nie przynosi dobrych efektów urbanistycznych. Dla przykładu, pod to oznaczenie
„wpadają” zarówno podmiejskie hipermarkety jak i wielkomiejskie, eleganckie domy
towarowe. Innymi słowy takim samym oznaczeniem na rysunku planu pokaże się, hipo
tetycznie, wielkie europejskie domy towarowe jak, dajmy na to,

Harrods, Galeries La

fayette

czy

El Corte Ingles,

jak i zgrupowanie obiektów handlowych w podwarszaw

skich Jankach. Żadnemu projektantowi nie trzeba tłumaczyć oczywistej różnicy pomię
dzy tymi dwoma rodzajami zagospodarowania terenu i zasadami lokalizacji poszcze
gólnych obiektów handlowych w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta. Dodat

kowym problemem w omawianym załączniku jest to, że czasem nie jest jasne,

co oznacza dana nazwa. Trudno bowiem wskazać, czym m ają się dokładnie różnić

„tereny produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych (...)" (RU)

„terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodni

czych' (RM).

Nie jest także łatwo ustalić, dlaczego oznaczenie obszarów zagrożonych

powodzią znalazło się na tej liście, skoro odnosi się ono do zupełnie innych niż katego
rie przeznaczenia terenu zagadnień, czyli do problematyki ochrony środowiska przy
rodniczego. Na marginesie można zapytać, czy organ wydający dostrzegł, że jeżeli na

tereny zabudowy usługowej (kolor czerwony) nałoży się informację o zagrożeniu po
w odzią (kreskowanie jasnozielone), to w konsekwencji oznaczenie na rysunku planu

będzie w zasadzie identyczne z terenami sportu i rekreacji (kreskowanie czerwono-
zielone)? W mojej ocenie największą w adą tego załącznika nie jest jednak jego we
wnętrzna niespójność (polegająca na przykład na mieszaniu typów treści poszczegól
nych oznaczeń), ale fakt, że utrwala on - jak wykazałam poprzednio - nieprzydatne
w dzisiejszej praktyce przekonanie o wydzielaniu terenów ze względu li tylko na homo-
geniczność przeznaczenia terenu. Można bowiem zapytać twórców tego aktu, jak mia
nowicie opisać na rysunku planu taką sytuację, kiedy w strukturze zespołu mieszka
niowego dopuszczamy urządzenie boiska sportowego (ale nie ustalamy takiego obo

wiązku), jednak nie decydujemy o dokładnej jego lokalizacji? Nie jest to przecież sytu

acja bardzo rzadko spotykana. Albo też, jak oznaczyć na rysunku planu park technolo
giczny, gdzie dopuszcza się określone rodzaje produkcji ale nie dopuszcza się składów
i magazynów, natomiast dodatkowo dopuszcza się wybrane rodzaje usług oraz sportu
i rekreacji? Nie są to oderwane od życia przykłady, a sytuacje, z którymi projektanci
stykają się na co dzień.

Proponowane rozwiązanie ma charakter kompromisowy, ponieważ z jednej stro

ny rozporządzenie obliguje projektantów do stosowania określonych oznaczeń, z dru
giej natomiast strony, ustalenia planu są znacznie bardziej skomplikowane niż to prze
widział organ wydający rozporządzenie. Ów kompromis polega na tym, aby stosować
takie symbole, które już „na pierwszy rzut oka” będą kojarzyły się z określoną kategorią
przeznaczenia terenu, która jednak jest tylko jedną z wielu dopuszczonych kategorii na
danym terenie. Dla przykładu, w planie dopuszcza się na danym terenie następujące
kategorie przeznaczenia terenu: wille wielorodzinne, domy wielorodzinne, hotele, han-

dni detaliczny, gastronomia, biura, usługi edukacyjne, zieleń ozdobną, terenowe urzą
d/unia sportowo-rekreacyjne, ulice, natomiast symbol identyfikujący teren to

1MW-a

nllio

1MW-1,

co rzecz jasna nasuwa skojarzenie, ż e je s t to obszar zasadniczo prze-

/im czony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W planie może wystąpić kilka

ntml lub terenów, które zawierają w sobie ów trzon w

MW,

ale różniących się „dodat-

klom” (np.

MW-1, MW-2, MW-3

itd.). Zatem dla poszczególnych stref i terenów należy

pndnć dopuszczalne kategorie przeznaczenia terenu w odpowiednich przepisach, na
tomiast symbol terenu ma tylko pewien, charakterystyczny dla konkretnego planu,
/wiązek z tymi ustaleniami.

Wracając zatem do sformułowania w planie, które stało się pretekstem dla przed-

tłlnwionego tu wywodu, należy stwierdzić, że ustalając w planie miejscowym dopusz-
o/nlne kategorie przeznaczenia terenu, posługujemy się tylko nazwami tych kategorii
(lożeli są oczywiste) albo nazwami i definicją. Symbol występujący na rysunku planu
itlo jest elementem tego ustalenia, a jak pokazano to wyżej, służy identyfikacji terenu
l mn pewien związek z jedną z dopuszczonych na danym terenie kategorii przeznacze

niu terenu.

Inne typowe potknięcia w tej części uchwały to wstawianie do definicji kategorii

pi/eznaczenia terenu wymagań z innych obszarów tematycznych. Najczęściej są to

wymagania z zakresu ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego, takie jak na

pi/ykład

„usługi n i e u c i ą ż l i w e ”

(na marginesie, nie wiadomo, które z usług są

nlouciążliwe i na czym może polegać uciążliwość) lub dotyczące sposobu kształtowa

nia budynków (ustalające na przykład ile kondygnacji mają mieć obiekty o określonym
pi/eznaczeniu). Rzecz jasna takie ustalenia same w sobie nie są merytorycznie wadli
wo, jednak ich miejsce jest albo w przepisach dla stref albo w przepisach dla poszcze-
Uńlnych terenów.

W niektórych planach wygodnie jest grupować kategorie przeznaczenia terenu

w pewne zbiory. Czyni się tak po to, aby nie musieć powtarzać długiego wyliczania
wszystkich dopuszczanych kategorii przeznaczenia terenu. Trzeba jednak zastrzec, że
lirupy kategorii przeznaczenia terenu m ogą się składać wyłącznie z wymienionych
wcześniej kategorii. Ich nazwa ma charakter jedynie porządkujący. Spotyka się na
przykład grupy kategorii przeznaczenia terenu nazywane „usługi centrotwórcze”, „cen
trum biznesowo-konferencyjne” czy „kompleks rozrywkowo-kulturalny” .

Na koniec tej części słuszne wydaje się zaproponowanie przykładowego zapisu

planu wraz z definicjami wybranych kategorii przeznaczenia terenu. Należy jednak
/wrócić uwagę, że definicje te nie są uniwersalne i nie muszą mieć zastosowania do
każdego planu. Różna jest także „gęstość” zaproponowanych kategorii. Chodzi tu ra

czej o sam sposób ich konstruowania.

§ -

Ustala się następujące kategorie przeznaczenia terenu:

domy jednorodzinne, przez co rozumie się wolnostojące budynki mieszkalne usytuowane na
wydzielonych i ogrodzonych działkach, mieszczące od jednego do dwóch mieszkań,

domy wielorodzinne, przez co rozumie się budynki mieszkalne mieszczące więcej niż cztery
mieszkania,

kondominia, przez co rozumie się domy wielorodzinne usytuowane na wydzielonych i ogro
dzonych działkach, na których znajdują się także terenowe urządzenia sportowo-rekreacyjne,
o których mowa w pkt 25, reprezentacyjna zieleń ogrodowa, o której mowa w pkt 36 oraz par
kingi, o których mowa w pkt 52,

domy willowe, przez co rozumie się wolnostojące budynki mieszkalne usytuowane na wydzie
lonych i ogrodzonych działkach, odznaczające się starannym i reprezentacyjnym ukształtowa
niem elewacji, wysokim poziomem estetycznym rozwiązań architektonicznych oraz mieszczą
ce od jednego do czterech mieszkań,

zabudowa mieszkaniowo-usługowa, przez co rozumie się domy wielorodzinne, w których par
ter przeznacza się dla usług wymienionych w pkt 6), 14), 16), 19), 20),

biura, przez co rozumie się budynki lub ich części, w których prowadzona jest działalność

w dziedzinie obsługi nieruchomości oraz związana z prowadzeniem interesów, w tym w szcze

gólności działalność prawnicza, rachunkowość, księgowość i kontrola ksiąg, doradztwo, bada
nia rynku i opinii publicznej, działalność pracowni projektowych, działalność w dziedzinie re
klamy, pozyskiwania personelu i rekrutacji pracowników, usługi fotograficzne, działalność

agencji usług sekretarskich i biur tłumaczeń, agencji artystycznych oraz działalność w zakresie

informatyki i działalności pokrewnej,

działalność wystawiennicza, przez co rozumie się organizowanie targów, wystaw, pokazów
i aukcji oraz zagospodarowanie pomocnicze związane z tą działalnością takie jak biura, sale
negocjacyjne, małe magazyny i podobne,

działalność konferencyjna, przez co rozumie się organizowanie konferencji, zjazdów, sympo
zjów i innych spotkań o charakterze naukowym, profesjonalnym i podobnym,

działalność wydawnicza i poligraficzna,

10) handel detaliczny, przez co rozumie się sprzedaż prowadzoną w sklepach,
11) gastronomia,
12) dyskoteki i kluby muzyczne,
13) hotele,

14) usługi finansowe, przez co rozumie się działalność banków i innych instytucji pośrednictwa fi

nansowego oraz towarzystw ubezpieczeniowych i funduszy emerytalno-rentowych, a także
związaną z nimi działalność pomocniczą,

15) agencje i biura turystyczne,
16) kina,
17) teatry,
18) przedszkola,
19) szkoły stopnia podstawowego,

20) szkoły ponad gimnazjalne,
21) edukacja, przez co rozumie się budynki lub ich części, przystosowane do prowadzenia różno

rodnych zajęć dydaktycznych w formie wykładów, prelekcji, seminariów i innych spotkań o po

dobnym charakterze, a także do prezentacji niewielkich wystaw tematycznych o charakterze
edukacyjnym,

22) szkoły wyższe,

23) instytuty naukowe, przez co rozumie się obiekty, w których prowadzi się prace naukowe, ba

dawcze i rozwojowe oraz wykonuje się badania i analizy techniczne; w ramach instytutów na
ukowych dopuszcza się urządzenie maksymalnie 6 pokoi gościnnych dla wizytujących jednost
kę gości,

24) obiekty sportowo-rekreacyjne, przez co rozumie się budynki przeznaczone do uprawiania róż

nych dyscyplin sportu, w tym baseny pływackie, tory rowerowe, hale do gier zespołowych,

25) terenowe urządzenia sportowe, przez co rozumie się urządzone boiska, bieżnie, skocznie, kor

ty tenisowe i podobne obiekty sportowe usytuowane na wolnym powietrzu,

26) przedsiębiorstwa produkcyjne,
27) składy i magazyny,
28) stacje obsługi pojazdów,
29) stacje paliw,
30) komisariaty policji,
31) jednostki ratowniczo-gaśnicze straży pożarnej,
32) gabinety lekarskie,
33) szpitale,
34) zieleń parkowa, przez co rozumie się starannie urządzone i zakomponowane zespoły zieleni

0 wysokich walorach krajobrazowych, przystosowane dla potrzeb rekreacji i wypoczynku,
w szczególności poprzez urządzenie alejek spacerowych, miejsc wypoczynku, placów zabaw

1 podobnych,

35) zieleńce, przez co rozumie się starannie urządzone niewielkie obszary zieleni usytuowane

w rejonie prestiżowych budynków usługowych lub mieszkalnych, mające na celu podkreślenie
i wzbogacenie walorów estetycznych budynków,

36) reprezentacyjna zieleń ogrodowa, przez co rozumie się starannie urządzone i zakomponowane

grupy zieleni przy domach mieszkalnych z udziałem obiektów małej architektury, w szczegól
ności obiektów architektury ogrodowej, takich jak posągi, wodotryski, fontanny, sadzawki,

37) zieleń izolacyjna, przez co rozumie się pasy zieleni ukształtowane w sąsiedztwie ulic w taki

sposób, aby minimalizować uciążliwości wynikające z ruchu pojazdów dla sąsiednich terenów,

38) ogród jordanowski, przez co rozumie się park przystosowany do potrzeb wypoczynku dzieci

poprzez urządzenie różnorodnych placów zabaw, ścieżek zdrowia, ścieżek edukacyjnych i po

dobnych,

39) lasy,
40) wały przeciwpowodziowe,

41) wody płynące, przez co rozumie się rzeki,

42) wody stojące, przez co rozumie się ozdobne stawy, sadzawki oraz sztuczne zbiorniki wodne

0 charakterze ozdobnym,

43) ulice,
44) mosty w ciągach ulic,
45) ciągi piesze,
46) place piesze,
47) kładki piesze,
48) przejścia piesze w drugim poziomie,
49) ścieżki rowerowe,
50) linie kolejowe,
51) garaże, przez co rozumie się indywidualne miejsce parkingowe znajdujące się w budynku,

52) parkingi, przez co rozumie się miejsca parkingowe urządzone na terenie,
53) parkingi wielopoziomowe, przez co rozumie się budynki mające co najmniej dwie kondygnacje

1 mieszczące wyłącznie miejsca parkingowe,

54) parkingi podziemne, przez co rozumie się miejsca parkingowe urządzone pod poziomem tere

nu, pod placami i ulicami,

55) dworce kolejowe,
56) dworce autobusowe,
57) porty lotnicze,

58) porty morskie,
59)

Ustala się następujące grupy kategorii przeznaczenia terenu:

usługi centrotwórcze, przez co rozumie się kategorie przeznaczenia terenu, o których mowa

w ust. 1 pkt 6, 7, 8, 9,10,11,12,13,14,15,16,17, 20, 21, 22, 24, 35,

usługi lokalne, przez co rozumie się kategorie przeznaczenia terenu, o których mowa w ust. 1
pkt..........

park naukowy, przez co rozumie się kategorie przeznaczenia terenu, o których mowa w ust. 1
pkt..........

centrum biznesu, przez co rozumie się kategorie przeznaczenia terenu, o których mowa
w ust. 1 pkt......

Na każdym z terenów zakazuje się przeznaczeń innych niż te, które są dla niego ustalone w planie.

W kilku analizowanych przeze mnie planach zauważyłam, że po paragrafie po

święconym dopuszczonym kategoriom przeznaczenia terenu pojawia się kolejny,

w którym zakazuje się wybranych kategorii, oczywiście innych niż te, które zostały
chwilę wcześniej dopuszczone. Taką praktykę należy ocenić zdecydowanie negatyw

nie. Jeśli bowiem ustala się długą listę kategorii dopuszczonych, to oznacza, że

wszystkie pozostałe są zakazane. Takie zastrzeżenie robi się zresztą często także

w ustaleniach terminologicznych definiując pojęcie „kategoria przeznaczenia terenu”,

nie wspominając już o ustępie następującym po ustaleniu kategorii przeznaczenia te

renu i ich grup.

Spotyka się również taką praktykę, że w późniejszych ustaleniach dla terenów

nie dopuszcza się, jakby dodatkowo, pewnych kategorii zagospodarowania terenu,

najczęściej produkcji. Takie działanie jest tylko psuciem techniki zapisu planistycznego.

Swoją drogą odnotowuję, że cały czas pokutuje mit szkodliwej, uciążliwej i obni

żającej walory otoczenia produkcji. Wydaje się, że niektórzy projektanci mają utrwalony
obraz opisywanej przez Dickensa nieludzkiej, hałaśliwej, monstrualnej maszynerii, jaką

jest fabryka. Tymczasem, coraz częściej obiekty produkcyjne stają się wizytówką prze

strzenną firm, a sam proces produkcyjny nie powoduje uciążliwości większych niż
przeciętny dom mieszkalny zarówno dla otoczenia, jak i dla środowiska przyrodnicze
go. Zdarza się, że to obiekty usługowe są znacznie bardziej uciążliwe (na przykład
w zakresie powodowania hałasu czy generowania ruchu) niż obiekty produkcyjne.

Zupełnie już kuriozalnym przykładem niezrozumienia na czym polega ustalenie

dopuszczalnych kategorii przeznaczenia terenu jest taki oto przepis znaleziony w jed
nym z planów:

O k r e ś l o n e w p l a n i e f u n kcje t e r enów w s k a z u j ą na p o d 

s t a w o w y s p o s ó b u ż y t k o w a n i a terenów, o z n a c z a to d o 

p u s z c z e n i e

w p r o w a d z a n i a

funkcji

uzupełni a j ą c y c h ,

n i e k o l i d u j ą c y c h z f u n k c j ą podstawową, n i e z m i e n i a j ą -

c y c h g e n e r a l n e g o c h a r a k t e r u z a g o s p o d a r o w a n i a oraz

w a r u n k ó w ś r o d o w i s k a p r z y r o d n i c z e g o i kulturowego.

Pomijam tu taki oczywisty fakt, że tego rodzaju przepis sprawia, że plan jest nie

tylko wewnętrznie sprzeczny - gdyż w tym samym planie wcześniej ustalono, że „prze

znaczenie terenu to kategorie form zagospodarowania, działalności lub grupy tych ka

tegorii, które jako jedyne są dopuszczalne w danym terenie” - ale wprowadza do aktu

niebywały wręcz zamęt pojęciowy, a przejrzystość i precyzję ustaleń można dzięki ta
kim treściom włożyć między bajki. Bez głębszej analizy wymienię tylko, że nigdzie nie
zdefiniowano co to jest „funkcja” czy też „funkcja terenu” (dodatkowo jest to wy
rażenie żargonowe, którego oczywiście w akcie prawnym należy unikać), trudno ustalić
czym jest „podstawowy sposób u ż y tkowania terenów” i czy jest on tym samym

co „funkcja po d s t a w o w a ” i jak ma się to do zdefiniowanego wcześniej „przezna

c z e n i a p o d s t a w o w e g o ”.

Oczywiście zupełnie nie wiadomo na czym polega ewentu

alny „brak kolizji” czy t e ż „niezmienianie generalnego charakteru z a 

g o s p o d a r o w a n i a ”,

a już szczególnie na czym ma polegać „niezmienianie w a 

r u n k ó w ś r o d o w i s k a p r z y r o d n i c z e g o i k u l t u r o w e g o ”.

Na podstawie takiego

przepisu nie można zrozumieć, co jest dopuszczone. Jest to przykład przepisu -
koszmarka, który z pewnością nie powinien znaleźć się w przyzwoicie napisanej
uchwale.

Spotyka się także błąd polegający na tym, że wymienia się jako dopuszczalną

kategorię przeznaczenia terenu kolejno ulice wszystkich występujących w planie ty
pów. Jest to działanie o tyle nieuzasadnione, że niezależnie od tego, jakie wymagania
przestrzenne (w tym klasa), są przypisane do danej ulicy, to jej kategoria przeznacze
nia terenu jest taka sama - ulica.

Wątpliwe jest także czy sieci infrastruktury technicznej powinny znaleźć się

w kategoriach przeznaczenia terenu, gdyż nie są one sposobem zagospodarowania
terenu a jedynie elementem jego technicznego wyposażenia. Kategorią przeznaczenia
terenu może być na przykład ulica, a w granicach terenu będącego ulicą można dopu

ścić wyposażenie techniczne w formie różnorakich sieci infrastruktury. Natomiast z całą

pewnością kategoriami przeznaczenia terenu są obiekty infrastruktury, takie jak na
przykład stacje transformatorowe, główne punkty zasilania, przepompownie i podobne,
które powinny zostać wymienione w analizowanym paragrafie.

Muszę jeszcze wskazać na bardzo ważne powiązanie terminologiczne pomiędzy

planem a przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jt. Dz. U. z 2000

roku Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami). Otóż w art. 3 pkt 2a tej ustawy defi

niuje się pojęcie „budynku mieszkalnego jednorodzinnego” w ten sposób: „

budynek

wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący

zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość,

w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo

jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekra

czającej 30% powierzchni całkowitej budynkU'.

Oznacza to, że jeżeli w kategoriach

przeznaczenia terenu wymienione zostaną „budynki mieszkalne jednorodzinne”, to
należy się liczyć z następującymi konsekwencjami:

- na terenie, na którym dopuści się tę kategorię przeznaczenia terenu mogą

powstawać budynki wolnostojące, bliźniacze, szeregowe i grupowe,

- w budynkach mieszkalnych, w których wydzielony zostanie jeden lokal do

puszcza się wydzielenie lokalu użytkowego.

Jeśli zatem intencje planu w zakresie kształtowania przestrzeni były odmienne, to ist

nieje jedno rozwiązanie tego problemu - nie należy używać w planie sformułowania

„budynek mieszkalny jednorodzinny”. Można go zastąpić jakimś innym określeniem,

którego definicja odda precyzyjnie wymagania, jakie plan chce postawić w zakresie
kategorii zagospodarowania terenu. W przedstawionym wyżej przykładzie przepisów
regulujących sprawę kategorii przeznaczenia terenu posłużono się sformułowaniem

„domy jednorodzinne”.

Ostatni wreszcie element, na jaki chciałam zwrócić uwagę ma związek z pewny

mi obowiązkami, jakie nakładają na plan miejscowy przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia

2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627). W art. 114 tej ustawy żąda
się, aby:

„Przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, różnicu

jąc tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się,

które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113
ust. 2 pkt 1.”

Z kolei w art. 113 ust. 2 pkt 1 wymienia się następujące rodzaje terenów:

- pod zabudowę mieszkaniową,
- pod szpitale i domy opieki społecznej,
- pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i mło

dzieży,

- na cele uzdrowiskowe,
- na cele rekreacyjno-wypoczynkowe poza miastem.

Ustalenie, które z kategorii przeznaczenia terenu należą do rodzajów wymienio

nych w ustawie Prawo ochrony środowiska jest potrzebne dla określenia dopuszczal
nych poziomów hałasu w środowisku (które minister właściwy do spraw środowiska

w porozumieniu z ministrem do spraw zdrowia ma określić w drodze rozporządzenia).

Nawiasem mówiąc, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 stycznia 2002 roku

w sprawie wartości progowych poziomów hałasu (Dz. U. Nr 8, poz. 81) obowiązuje już
od ponad 3 lat, a w planach w zasadzie nie uwzględnia się obowiązku, jaki nakłada na
nie ustawa.

Przykładowe przepisy realizujące wymóg zawarty w art. 114 ust 1 ustawy Prawo

ochrony środowiska w planie, powinny być chyba sytuowane w paragrafie ustalającym
kategorie przeznaczeń terenu i mogą wyglądać w podany niżej sposób. Numeracja
poszczególnych ustępów wynika z założenia, że jest to kontynuacja ustaleń zawartych

w paragrafie dotyczącym kategorii przeznaczenia terenu.

4. Przeznaczenia terenu, wymienione w ust. 1 pkt. 1, 2,3,4,5 należą do rodzaju terenu, o którym mowa

wart. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U.
Nr 62, poz. 627).

5. Przeznaczenia terenu, wymienione w ust. 1 pkt. 33 należą do rodzaju terenu, o którym mowa w art.

113 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62,

poz. 627).

6. Przeznaczenia terenu, wymienione w ust. 1 pkt. 18,19,20, 21, 22 należą do rodzaju terenu, o którym

mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
(Dz. U. Nr 62, poz. 627).

7............... ........................................................................................................................................

Ten wątek kończy najbardziej zasadnicze problemy związane z redagowaniem

przepisów dotyczących kategorii przeznaczenia terenu.

Ustalenia dotyczące ukształtowania budynków

W planach, których struktura wewnętrzna jest rozbudowana, rzadko spotyka się

więcej niż jedno ustalenie, odnoszące się do ukształtowania budynków, a mające za
stosowanie do całego obszaru objętego planem. Wynika to oczywiście stąd, że rzadko

można sformułować wspólne warunki dla wszystkich różnorodnych budynków jakie

dopuszcza się w danym terenie. To ustalenie pozwala zachować pewną oszczędność
treści planu, gdyż dzięki niemu nie trzeba wielokrotnie powtarzać pozwolenia na sytu
owanie zdefiniowanych wcześniej „urządzeń towarzyszących obiektom budowlanym” .
Jest jasne, że jeśli plan dopuszcza zabudowę terenu to implikuje to konieczność do

prowadzenia rozmaitych instalacji, urządzenia przejazdów czy innych niezbędnych
urządzeń. Dopuszcza się je więc jednym ustaleniem odnoszącym się do całego obsza
ru objętego planem:

Na terenach, dla których dopuszcza się zabudowę obiektami budowlanymi, dopuszcza się sytuowanie

urządzeń towarzyszących obiektom budowlanym, o ile nie jest to sprzeczne z innymi ustaleniami planu.

Spotyka się plany, które są sporządzone dla obszarów o dość jednorodnej tkance

urbanistycznej i które ustalają pewne wymagania dla wszystkich budynków w obszarze
objętym planem. Spotkać można taki na przykład, zupełnie poprawnie skonstruowany
przepis:

Liczba kondygnacji naziemnych w budynkach nie może być mniejsza od dwóch.___________________ I

Niektóre plany żądają w tej części podjęcia określonych działań przed przystą

pieniem do zabudowy. Już kilkakrotnie tu wspominałam, że takie zapisy są sprzeczne
z delegacją ustawową, a przez to nieskuteczne. Naruszają też zasady prawidłowej
techniki legislacyjnej, nakładając obowiązek stosowania się do przepisów prawa po
wszechnie obowiązujących. Oto przykład:

T e r e n y p r z e w i d z i a n e p o d zabudowę wymagają, w z a l e ż 

ności od potrzeb,

b a d a ń g e o l o g i c z n o - i n ż y n i e r s k i c h

oraz g e o t e c h n i c z n y c h w a r u n k ó w p o s a d o w i e n i a o b i e k t ó w

b u d o w l a n y c h z g odnie z p r z e p i s a m i szczególnymi.

Jeszcze gorsza, niestety, praktyka, to nakładanie obowiązku sporządzenia pew

nych opracowań a nawet uzgodnienia ich z pewnymi instytucjami bez żadnej podstawy
prawnej. Następuje tu oczywiste mylenie kompetencji planu miejscowego z kompeten
cjami instytucji i urzędów wynikającymi z prawa budowlanego, prawa wodnego i innych
przepisów, jak ma to miejsce w tym zapisie:

W p r z y p a d k u realizacji inwestycji na t e r enie z d r e 

n o w a n y m n a l e ż y o p r a c o w a ć

d o k u m e n t a c j ę

p r z e b u d o w y

i s t n i e j ą c e g o s y s temu d r e n a r s k i e g o w s p o s ó b z a p e w 

n i a j ą c y s p r a w n e jego d z i a ł a n i e na t e r e n a c h p r z y l e 

głych.

D o k u m e n t a c j ę n a l e ż y u z g o d n i ć z i n s t y t u c j ą

o d p o w i e d z i a l n ą za m e l i o r a c j ę i u r z ą d z e n i a wodne, a

n a s t ę p n i e d o k o n a ć p r z e b u d o w y istniejącej sieci, na

koszt inwestora, p o d n a d z o r e m i n s p e k t o r a z u p r a w 

nieniami w zakr e s i e m e lioracji.

W przytoczonym przykładzie mamy do czynienia, oprócz wcześniej zasygnalizo

wanych błędów, także z przypadkiem nakładania obowiązku opłat na inwestora, co jest
oczywistym przekroczeniem delegacji ustawowej, a być może w niektórych przypad
kach - jeśli będzie to rodzaj daniny publicznej - może naruszać przepisy konstytucji.

Reasumując, cały przytoczony przepis należałoby usunąć z uchwały.

Na koniec tej części chcę szczególnie podkreślić, że kształtując przepisy należy

bardzo precyzyjnie używać określonych sformułowań. Należą do nich w szczególności

określenia „obiekt budowlany”, „budynek”, „budowla” czy „obiekt małej architektury”,

których znaczenie precyzuje ustawa Prawo budowlane. Zgodnie z zasadami techniki
prawodawczej nie należy w planie definiować tych terminów, gdyż są one jasno okre
ślone w ustawie, na podstawie której wydawane są pozwolenia na budowę. Jeśli więc
w planie użyje się jednego z przytoczonych tu sformułowań, to będzie to miało bardzo

konkretne konsekwencje. Dla przykładu zapis:

z aka z u j e się zabu d o w y

jest dość nieprecyzyjny, gdyż można go w świetle przepisów prawa budowlanego ro

zumieć jako:

- zakaz wznoszenia obiektów budowlanych,
- zakaz wznoszenia budynków,
- zakaz wznoszenia budowli,
- zakaz wznoszenia obiektów małej architektury.

Jeśli przyjąć interpretację najbardziej restrykcyjną, oznacza on, że nie wolno wznosić
obiektów budowlanych, co nie zawsze jest zgodne z intencją planu. Dlatego też znacz

nie lepiej jest sprecyzować o jaki zakres zakazu dokładnie chodzi - na przykład:

[Zakazuje się wznoszenia budynków i budowli.___________________________________________

W takiej sytuacji znikają wszelkie wątpliwości - dopuszcza się wyłącznie obiekty

małej architektury. Oczywiście uwagi dotyczące konieczności stosowania precyzyjnego
słownictwa odnoszą się także odpowiednio do ustaleń strefowych i szczegółowych.

Ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania terenu

Bardzo trudno jest sformułować takie warunki zagospodarowania terenu, które

miałyby zastosowanie w całym obszarze objętym planem. Inne warunki sformułuje się
dajmy na to, dla szkół, inne dla terenów zabudowy mieszkaniowej, jeszcze inne zaś dla
terenów produkcji i usług. Mając do czynienia z planem o pewnym, nawet niewielkim
stopniu zróżnicowania terenów, wspólny zakres ustaleń dla całego obszaru objętego
planem musiałby być sformułowany na bardzo wysokim poziomie ogólności.
Oto przykład ustalenia takiego właśnie rodzaju:

Z a g o s p o d a r o w a n i e w i n n o c e c h o w a ć się ładem, w y s o k ą

j a k o ś c i ą z a b u d o w y i z a g o s p o d a r o w a n i a oraz e l e g a n 

cją, a także p o d k r e ś l a ć u k ł a d urbani s t y c z n y .

W arunki podane w sposób tak ogólny są w zasadzie niemożliwe do wyegzekwo

wania. Nie wiadomo, co kryje się za takimi pojęciami jak „wysoka jakość z a b u d o 

w y ”

oraz czego dotyczy owa ujmująca „elegancja” lub kto oceni czy zagospodaro

wanie podkreśla czy też nie „układ urb a n i s t y c z n y ”. Mało tego, przytoczone prze
pisy w części powtarzają wymagania ustawowe, zawarte w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem naruszają zasady techniki

prawodawczej.

Spotyka się w planach zapisy odnoszące się do sposobu zagospodarowania

przestrzeni, które z oczywistych przyczyn nie powinny się w ogóle w planie znaleźć:

(

obowiązuje

) d y s l o k a c j a u c i ą ż l i w e j funkcji p r o d u k 

cyjnej na c e l e z a b u d o w y m i e s z k a n i o w e j lub u s ł u g o 

wej .

Każdy kto uważnie czytał wcześniejsze części tej pracy, łatwo dostrzeże, że

przepis ten zawiera nakaz podjęcia określonych działań, co nie może oczywiście sta
nowić przedmiotu planu. Dodatkowo zwracam uwagę na pokraczną wręcz formę styli
styczną przepisu oraz jego zagmatwaną treść.

Niekiedy dla całego obszaru objętego planem można sformułować jednolite za

sady odnoszące się do wybranych elementów przestrzennych, na przykład sposobu
kształtowania i sytuowania reklam wolnostojących. Można to zadanie wykonać za po
m ocą regulacji nieprecyzyjnej takiej jak ta:

L o k a l i z a c j a i forma r e k l a m ni e m o ż e w p r o w a d z a ć dys-

h arm o n i i w ś r o d o w i s k u wizual n y m .

Można także określić warunki precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości in

terpretacyjnych:

Zakazuje się lokalizacji wolnostojących obiektów reklamowych o powierzchni przekraczającej 1 m2._____

Jeśli nie można sformułować żadnych wspólnych warunków dotyczących sposo

bu zagospodarowania terenu, należy po prostu pominąć ten temat i przejść do kolejne

go.

Ustalenia kompozycyjne

Podobnie jak ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania terenu, tak i usta

lenia odnoszące się do kompozycji przestrzennej rzadko mogą odnosić się do całego
obszaru objętego planem. Można raczej w tym miejscu sformułować pewne ogólne
zasady dotyczące na przykład sposobu sytuowania budynku na linii obowiązującej za
budowy. Dla przykładu:

Dopuszcza się cofnięcie 30% powierzchni zewnętrznych ścian budynków od określającej ich usytu
owanie obowiązującej linii zabudowy.

Procentowy udział powierzchni cofniętych ścian, o których mowa w pkt 1, oblicza się w stosunku do

powierzchni wszystkich zewnętrznych ścian budynków, których usytuowanie określa jeden odcinek
obowiązującej linii zabudowy.___________________________________________________

Podana tu zasada jasno określa warunki dopuszczenia odstąpienia od sytuowa

niu części pierzei na obowiązującej linii zabudowy. Należy zwrócić uwagę, że przepis

Inn pozwala na bardzo dużą swobodę rozwiązania architektonicznego, gdyż nie okre-
ftla jak daleko może sięgać owo „cofnięcie” . Przy okazji użycie takiego akurat słowa nie

pozostawia wątpliwości, w którą stronę można przesunąć ścianę zabudowy. Oczywi

ście, w zależności od konkretnego planu można zezwalać lub nie na takie odstępstwa

od obowiązku sytuowania budynku na obowiązującej linii zabudowy. Można także
określać na przykład, jak daleko może sięgać owo „cofnięcie” oraz jaki procent po
wierzchni ściany zewnętrznej może objąć. Linie zabudowy są w ogóle polem do popisu
dla projektantów, którzy kształtują przestrzenny układ obszarów objętych planem. Bar
dzo przekonujący i inspirujący wywód, jakie rodzaje linii zabudowy mogą w planie wy-
iiląpić, jakich użyć definicji aby osiągnąć zamierzone cele i jakie mogą być skutki
wprowadzenia linii różnych typów, przedstawił Tomasz Ossowicz [Ossowicz, 2004].

W niektórych planach, obejmujących wyjątkowo wartościowe, centralne części

miast, nakłada się wymóg szczególnych wymagań architektonicznych na zabudowę.
O ile w takich specjalnych miejscach wymóg ten może znajdować swoje uzasadnienie,
lo jestem przeciwniczką wprowadzania takiego ustalenia na poziomie ustaleń ogólnych
we wszystkich planach. Jest oczywiste, że w obszarze miast i wsi są takie rejony, które
powinny wyróżniać się w strukturze funkcjonalno-przestrzennej tych jednostek. Jeśli
obowiązek szczególnych wymagań architektonicznych dla zabudowy będziemy nakła
dać w każdym miejscu, to ulegnie on dewaluacji i straci swój edukacyjny walor, o któ-
tym wcześniej wspomniałam.

W tej części uchwały można także określić warunki sytuowania budynków na

ciągłej i nieciągłej linii zabudowy, o ile takie wystąpią w planie. Niekiedy spotyka się
warunki, jakie należy zapewnić osiom widokowym albo wyznaczonym w planie liniom
widokowym. Czasem ustala się także, o ile jest to potrzebne, zasady kształtowania
dominant czy subdominant. Bywa, że ustala się jakieś jednolite, powtarzalne cechy

stylistyczne budynków, które mają zastosowanie na całym obszarze objętym planem.

Nie jest jednak z pewnością właściwe zamieszczanie w tej części uchwały zaka

zu lokalizowania pewnych wybranych typów obiektów, jak na przykład:

U s t a l a się zakaz b u d o w y w o l n o s t o j ą c y c h g a r a ż y i b u 

d y n k ó w g o s p o darczych, w tym śmietników.

Łatwo dostrzec, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu („wolnostojące

■

u r a ż ę ”)

zostały wprowadzone zupełnie niesłusznie do części dotyczącej kompozycji

przestrzennej. Nietrudno domyślić się o co chodziło projektantowi, jednak poprzez brak
dyscypliny w strukturze uchwały i niezręczność sformułowania, wprowadził tylko niepo
trzebny zamęt do aktu prawnego. Jeśli wcześniej nie ustalił (a nie ustalił), że dopusz

cza jako jedną z kategorii przeznaczenia terenu „garaże” , to nie ma potrzeby dodatko

wo jej zakazywać i to w ustaleniach dotyczących kompozycji. Co do zakazu „budyn

ków g o s p o d a r c z y c h ”,

to nie dość, że zabrakło zdecydowanie definicji tego rodzaju

obiektów, to nie wiadomo, czy jest to jakaś specjalna kategoria przeznaczenia terenu

czy też może raczej s ą to urządzenia towarzyszące obiektom budowlanym (które
zresztą zdefiniowano w analizowanym planie). W tym drugim przypadku, należało ra
czej przebudować definicję urządzeń towarzyszących obiektom budowlanym i ustalić,
jak m ają wyglądać place pod śmietniki w obszarze objętym planem. Można też było

określić te warunki w przepisach dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania
terenów, natomiast ustalenia kompozycyjne z pewnością nie są dla nich właściwym
miejscem. Dodatkowo nie jest jasne dlaczego śmietniki uznano, zgodnie z cytowanym
przepisem, za „budynki g o s podarcze” skoro zazwyczaj są to ruchome pojemniki,

a nie budynki.

Bardzo często w tej części uchwały znajduje się ustalenia pozbawione treści

prawne , takie jak na przykład:

zak a z w p r o w a d z a n i a r o d z a j ó w u ż y t k o w a n i a i obiektów,

m o g ą c y c h z a k ł ó c i ć odb i ó r w i d o k u lub p o g o r s z y ć w a l o 

ry krajobrazowe,

albo

n a k a z

d o s t o s o w a n i a

r o z w i ą z a ń

małej

a r c h i t e k t u r y

ska l ą i k o l o r y s t y k ą do l o k a l n e g o c h a r a k t e r u o t o c z e 

n i a i krajobrazu.

Po raz kolejny w pierwszym z przytoczonych zapisów dostrzegamy mieszanie

porządku tematycznego, gdyż zakaz dotyczy nie tylko określonych obiektów, ale także
bliżej nieznanych rodzajów użytkowania. Nie to jest jednak jego największą wadą. Nie
wiadomo bowiem na czym może polegać „możliwość zakłócenia w i d o k u ”, z ja
kiego konkretnie miejsca ma być ten widok postrzegany, jakie elementy winien zawie

rać. Nie sposób więc ocenić, czy jakikolwiek element przestrzenny go zakłóca czy też

nie. Natomiast zakaz wprowadzania „rodzajów użytkowania (tak przy okazji, użyt

kowania czego?) i obie k t ó w mogą c y c h p o g o rszyć w a l o r y krajo b r a z o w e ” to

już oczywiście czysta poezja. Nie wiadomo, kto miałby oceniać czy nastąpiło owo po

gorszenie albo jak duże musiałoby ono być, aby odmówić wydania pozwolenia na bu
dowę. Omawiając problematykę zakresu merytorycznego planu wystarczająco dużo

uwagi, jak sądzę, poświęciłam typom treści, które nie powinny znaleźć się w planie, by

tutaj dłużej rozwodzić się nad tym zagadnieniem. Drugi z przytoczonych zapisów po
wiela wszystkie błędy swojego poprzednika.

Wydawałoby się, jasnym dla każdego, że w planie miejscowym nie opisuje się

zasad kompozycji, które legły u podstaw ukształtowania obszaru objętego planem.
A jednak znajdujemy i coś takiego:

zabu d o w a m i e s z k a n i o w a stanowi k o n t y n u a c j ę zabudowy

m i e s z k a n i o w e j o s i e d l a X X X i j e d n o c z e ś n i e z a k o ń c z e 

nie k o m p o z y c j i p r z e s t r z e n n e j o s i e d l a o d s t r o n y p o 

łudniowej .

Skoro projektant nie zawahał się wprowadzić do planu treści informacyjnych, by

nie powiedzieć analitycznych, dlaczego miałaby mu zadrżeć ręka przy takim oto usta
leniu:

w y d z i e l o n e u l i c e o s i e d l a w r a z z p r z y l e g ł y m i b u d y n 

kami

mieszk a l n y m i ,

n a l e ż y

kształtować,

formie

wn ę t r z u r b a n i s t y c z n y c h o c h a r a k t e r z e miejskim,

n a w i ą z a n i u do f o r m istniejącej zabudowy, p r z y p r z e 

s t r z e g a n i u zasad z a c h o w a n i a j e d n o l i t y c h g a b a r y t ó w

b u d y n k ó w

w y k l u c z e n i e m

p ó ź n i e j s z y c h

nadbudów)

oraz s t o s o w a n i u j e d n o l i t y c h m a t e r i a ł ó w w y k o ń c z e n i o 

w y c h .

Wszystkie błędy omówione przy analizie poprzednio cytowanych przykładów są

tu spotęgowane w stopniu bardzo znaczącym. Można tylko dla porządku dopytać, jak

późne muszą być nadbudowy, aby można było nie zachować jednolitych gabarytów
budynków?

W konkluzji wypada stwierdzić, że dyscyplina w zakresie poruszanego tematu

bardzo sprzyja przejrzystości planu miejscowego i należy zdecydowanie unikać wpro
wadzania treści, które należą do innej grupy tematycznej.

Ustalenia dotyczące parcelacji gruntów

Ustalenia dotyczące parcelacji gruntów, odnoszące się do całego obszaru obję

tego planem, także zazwyczaj nie są zbyt obszerne. Ustawodawca ustalił, że w planie

muszą znaleźć się obowiązkowo

„szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału

nieruchomości’.

Wynika stąd, że jeżeli w planie nie określa się konkretnego sposobu

podziału nieruchomości pokazanego na przykład na rysunku planu lub ustalonego dla
poszczególnych stref i terenów, a jednocześnie, z merytorycznego punktu widzenia,
nie zachodzi konieczność precyzyjnego ich określania, to w tej części planu należałoby
wprowadzić zapis mówiący, że:

Na obszarze objętym planem dopuszcza się scalania i podziały nieruchomości._______________

Ustalenie takie oznacza, że dopuszcza się każdy podział i każde scalenie nieru

chomości. Jest ono jednak, jak się wydaje, konieczne, by właściciele nieruchomości

mogli dokonywać zarówno scaleń jak i podziałów. Podstawę do takich działań daje
bowiem plan miejscowy i brak dopuszczenia może być w takiej sytuacji uznany za za
kaz.

Jednakże można wskazać także pewne generalne zasady dotyczące podziału i

scalania nieruchomości, które pojawią się w części ogólnej. Mogą zawierać na przy

kład:

Zakaz ustanawiania służebności drogowej działek nie będących ulicami.

Zakaz wydzielania działek nie mających dostępu do ulicy z wyjątkiem sytuacji, kiedy wydzielenie
dziatki służy powiększeniu innej działki, mającej dostęp do ulicy.__________________________

Ustalenia dotyczące parametrów działek konkretnych typów (takich jak wielkość,

kształt itp.) powinny znaleźć się raczej w ustaleniach strefowych. Jeśli dla konkretnych

terenów istnieje konieczność ustalenia w planie wymagań w zakresie parcelacji grun
tów, to można je oczywiście dodatkowo sformułować w ustaleniach szczegółowych.

Ustalenia dotyczące ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego

Plany bardzo często form ułują liczne warunki ochrony środowiska przyrodnicze

go. Na początek przyjrzyjmy się kilku przepisom, których z pewnością nie da się zreali
zować:

N a k a z u j e się u s y t u o w a n i e zieleni urządz o n e j w taki

sposób, a b y nie o g r a n i c z a ł a p r z e p ł y w u mas p o w i e t r z a

albo

w y c i n k ę d r z e w in n y c h niż o w o c o w e n a l e ż y o g r a n i c z y ć

do n i e z b ę d n e g o minimum, w y n i k a j ą c e g o z r a c j o n a l n e g o

z a g o s p o d a r o w a n i a terenu.

Pierwszy z przytoczonych zapisów ma to do siebie, że nie ma żadnych narzędzi,

aby go wyegzekwować. Zieleń można bowiem urządzać bez pozwolenia na budowę.
Tym bardziej, że nie wiadomo na czym ma polegać ukształtowanie zieleni tak, by „u i e

o g r a n i c z a ł a p r z e p ł y w u mas powietrza".

Można dość łatwo udowodnić, Że

każdy teren zielony umożliwia przemieszczanie się mas powietrza, a zatem z pewno
ścią nie ogranicza przepływu tych mas. Jest to zatem rodzaj ustalenia pozbawionego

treści.

Podobne konsekwencje ma drugi z przytoczonych przepisów, do którego można

dodatkowo zgłosić takie zastrzeżenia, że nie precyzuje jaką mniej więcej wielkość sta

nowi „niezbędne m i n i m u m ” oraz do czego ono ma być „niezbędne”. Rodzi także
pytanie jak ocenić na czym polega „racjonalne w y k o r z ystanie terenu” i czym

się ono różni od przepisów dotyczących zagospodarowania terenu określonych w sa

mym planie.

Przytoczone tu przepisy są oczywiście neutralne w skutkach, gdyż nie można ich

zastosować, ale niestety przyczyniają się do psucia techniki prawodawczej. Takie zapi
sy utrwalają przekonanie, że przepisy planu to tylko taka wizja, ogólny zarys, a nie
konkretne zasady zagospodarowania przestrzeni.

Kolejna grupa przepisów, jaką znalazłam w planach dowodzi, że bardzo słaba

jest systemowa wizja tworzenia przepisów prawnych. Jest to konstatacja bardzo niepo

kojąca. Przytoczone poniżej przykłady są jednak tego dowodem:

Zakaz w p r o w a d z a n i a inwestycji, któ r e m o g ą s p o w o d o 

wa ć n e g a t y w n e o d d z i a ł y w a n i e na ś r o d o w i s k o p r z y r o d 

n i c z e i k r a j o b r a z kulturowy,

lub

zakaz l o k a l i z a c j i o b i e k t ó w m o g ą c y c h s p o w o d o w a ć z n a 

czą c e z a n i e c z y s z c z e n i e środowiska.

Zanim do planu wprowadzone zostaną przepisy dotyczące ochrony i kształtowa

nia środowiska przyrodniczego, formułowane są ustalenia dotyczące kategorii prze
znaczenia terenu. Jeśli tam nie dopuści się określonych kategorii, które w konsekwen
cji m ogą spowodować „negatywne o d działywanie na ś r o d owisko” lub też po

wodować jego „znaczące z a n i e czyszczenie”, to oczywiście oznacza, że są one
zakazane. Powtarzanie przepisów jest, przypominam, niezgodne z zasadami techniki

prawodawczej. Jeśli natomiast, ustalając kategorie przeznaczenia terenu dopuszczono

takie, które mogą powodować „znaczące zanieczyszczenie” lub choćby „nega

tywne o d d z i a ł y w a n i e ”

na środowisko, to rozstrzygnięcia planu są wewnętrznie

sprzeczne i jest to sytuacja jeszcze gorsza niż powtarzanie ustaleń. Wydaje się, że
czasami autorzy planów nie dostrzegają relacji, jakie wiążą poszczególne części aktu

prawnego.

Trzeba przyznać, że niekiedy zapisy takiego rodzaju, jak te przytoczone wyżej są

niejako „wymuszane” przez różne instytucje podczas procesu opiniowania i uzgadnia
nia oraz publicznej dyskusji. Wielu przedstawicieli instytucji i organizacji związanych

z ochroną środowiska nie widzi, że cele ochronne nie muszą być realizowane tylko za

pom ocą zakazów i nakazów z zakresu ochrony środowiska, ale także poprzez wpro
wadzenie odpowiednich kategorii przeznaczenia terenu, określenie zasad zagospoda
rowania terenów czy wymagania odnoszące się do infrastruktury technicznej. Żądają
zatem wprowadzenia do planu przepisów, które w swej istocie powtarzają regulacje,
które już tam występują. Nie wydaje się, aby było to działanie korzystne dla techniki
prawodawczej.

Spotyka się także zapisy, które w ogólnym zarysie przypominają te omówione

przed chwilą, jednak mogą w konsekwencji prowadzić do niekorzystnych skutków
przestrzennych. Otóż o ile przed chwilą przytoczone regulacje zakazywały inwestycji

mogących powodować „negatywne o d d z i a ływanie” czy „znaczące z a n i e 

c z y s z c z e n i e ”,

to poniższy przepis idzie znacznie dalej, bo:

o b o w i ą z u j e zakaz l o k a l i z a c j i p u n k t o w y c h źródeł e m i 

sji z a n i e c z y s z c z e ń powietrza.

Można powtórzyć wszystkie podane przed chwilą argumenty za tym, że jest to

przepis niedobry. Ich siła jest wzmocniona tym, że prawie na pewno powoduje on we

wnętrzną sprzeczność planu. Przecież nawet domy mieszkalne, przedszkola czy przy
chodnie powodują jakąś emisję do atmosfery, ponieważ mają zapewne instalację ga
zową czy ogrzewanie inne niż z miejskiej sieci ciepłowniczej. Zauważmy przy tym, że
jeżeli ktoś będzie chciał zlikwidować w swoim domu piece opalane węglem i zainstalo
wać piec gazowy czy olejowy, to zgodnie z tym przepisem nie może tego zrobić, gdyż

z pewnością stanie się punktowym emitentem zanieczyszczeń powietrza. Oto jak prze
pis „ochroniarski" można zamienić we własną karykaturę.

Następne analizowane ustalenie jest zasadniczo podobne do poprzednich, ale

zawiera dodatkowo jeden ciekawy element, który chciałabym omówić:

w p r z y p a d k u c z a s o w e g o s k ł a d o w a n i a odpadów, n a l e ż y

m i e j s c e tego s k ł a d o w a n i a z a b e z p i e c z y ć p r z e d i n f i l 

tracją o d c i e k ó w do gruntu.

W świetle wcześniejszych uwag, można łatwo stwierdzić, że nie ma sensu usta

lać warunków składowania odpadów, jeśli wcześniej nie dopuszczono kategorii prze

znaczenia terenu „składowanie odpadów” . Taki przepis jest podobny do instrukcji po

stępowania w przypadku złowienia złotej rybki. Ponieważ nie wystąpi określone zjawi
sko, to warunki postępowania w przypadku jego wystąpienia są bez znaczenia. Jednak

to ustalenie pokazuje pewną bardzo charakterystyczną cechę wielu planów. Otóż by
wa, że chcą one wprowadzić wszystkie „słuszne” i rozsądne ustalenia, nie bacząc na

przedmiot planu. Można przyjąć, że autorzy cytowanego tu przepisu chcieli się zabez
pieczyć na wypadek, gdyby ktoś chciał wyrzucić większą ilość śmieci. Ale tę sprawę
regulują zupełnie inne przepisy, plan nie może w tę sferę ingerować. Teoretycznie wy
móg zabezpieczenia odpadów tak, aby nie stanowiły zagrożenia dla środowiska jest

słuszny, ale w tym przypadku nie powinien on być wprowadzony do planu, gdyż plan
w ogóle nie dopuszcza takiej kategorii przeznaczenia terenu. Wyjaśnijmy tu, że skła
dowanie odpadów to oczywiście zupełnie co innego niż śmietniki związane z normal
nym funkcjonowaniem domów, instytucji, przedsiębiorstw. Zresztą i w tym zakresie są
odrębne regulacje dotyczące sytuowania i urządzania placów pod śmietniki.

Następny przepis jest jeszcze lepszym przykładem owego wątku „dobrych chęci”

w sensie merytorycznym i całkowitej nieudolności w sensie konstruowania przepisu

prawnego. Przyjrzyjmy mu się dokładnie:

Zakaz

w p r o w a d z a n i a

funkcji

w r a ż l i w y c h

hałas

w z d ł u ż c i ą g ó w ko m u n i k a c y j n y c h .

Wprowadzając ten zapis, ktoś zapomniał, że to szczegółowe przepisy planu re

gulują gdzie mogą być lokalizowane określone kategorie przeznaczenia terenu. Jeśli
zatem nie dopuści się sytuowania na przykład zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ulicy,
to nie wolno jej tam wprowadzać. To w rękach projektantów planu leży to rozstrzygnię
cie. Co ciekawe, można ten przepis sformułować całkowicie prawidłowo. Rozważmy
taką sytuację: w kwartale ulic, z których dwie są klasy dojazdowej, jedna klasy lokalnej
a jedna klasy zbiorczej dopuszcza się szereg kategorii przeznaczania terenu, w tym
handel detaliczny, usługi kultury, gastronomię, hotele, biura, wielkomiejskie domy

mieszkalne. Plan nie rozmieszcza tych kategorii wewnątrz kwartału, chce jedynie, by

nie sytuować zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ulicy, która może generować znaczny

ruch, a co za tym idzie także hałas i drgania. Formułuje więc zapis zakazujący takiej

zabudowy w określonych miejscach. Mógłby on brzmieć w ten mniej więcej sposób:

nie dopuszcza się sytuowania kategorii przeznaczenia terenu, o której mowa w ust. 1, pkt ... w pasie
o szerokości 30 metrów przyległym do linii rozgraniczającej ulicy oznaczonej symbolem 1KZ oraz w pasie
0 szerokości 15 metrów przyległym do linii rozgraniczającej ulicy oznaczonej symbolem 5KL.

Taki przepis jest całkowicie prawidłowy. Jak się jednak wydaje, przepis ten ma

bardziej charakter przepisu szczegółowego, odnoszącego się do konkretnego terenu.

Jeśli natomiast chcielibyśmy taką zasadę rozciągnąć na cały obszar objęty planem
to mamy dwa rozwiązania. Możemy wymienić określone kategorie przeznaczenia tere

nu, dla których obowiązuje taki zakaz oraz podać warunki zakazu dla ulic różnych ka

tegorii. Można też zdefiniować w ustaleniach terminologicznych pojęcie „działalności
wrażliwych na hałas” i wtedy skrócić przepis. Nie muszę chyba dodawać, że w planie,
z którego zaczerpnęłam analizowany przepis próżno szukać definicji określenia

„funkcje w r a ż l i w e na h a ł a s ”

czy ustalenia, CO oznacza „ciąg komunikacyj-

tł

n y .

Przeprowadzona przed chwilą analiza pokazuje, że technika zapisu ma kolosalny

wpływ na merytoryczną zawartość planu. Źle sformułowany przepis nie ma żadnej mo
cy prawnej, co zaś za tym idzie nie wpływa na warunki kształtowania przestrzeni lub,
w skrajnie niekorzystnym przypadku, wpływa negatywnie na sposób zagospodarowa

nia przestrzeni. Po raz kolejny warto przypomnieć, że przepisów prawnych nie stosuje

się według dobrych intencji prawodawców. Braki w zakresie techniki prawodawczej
m ogą być równie brzemienne w skutki, co braki w zakresie techniki prowadzenia sa

mochodu.

Na koniec pokażę dwa przykłady przepisu, którego celem jest uregulowanie tej

samej w zasadzie sprawy. Pierwszy z nich reprezentuje złą technikę prawodawczą

1 w związku z tym pozostaje nieskuteczny, drugi zaś - przeciwnie. Oto one:

W s z e l k i e

u c i ą ż l i w o ś c i

z w i ą z a n e

d o p u s z c z e n i e m

d z i a ł a l n o ś c i usługowej w b u d y n k a c h m i e s z k a l n y c h nie

m o g ą p r z e k r a c z a ć n o r m z a b u d o w y m i e s z k a n i o w e j i g r a 

n i c y działek, na k t ó r y c h są z l o k a l i z o w a n e

oraz:

Uciążliwość wynikająca z charakteru prowadzonej działalności nie może przekraczać 80% dopuszczalnej

wielkości normowej na granicy działki zajmowanej przez ten rodzaj działalności.___________________

Łatwo można wskazać usterki pierwszego z przytoczonych zapisów: nieprecyzyj

ne określenia, niejasne warunki, przytaczanie obowiązujących przepisów prawnych,

niezborny język. Nie będę tutaj go szczegółowo analizować, skupię się raczej na wska
zaniu poprawnych rozwiązań drugiego przepisu. Po pierwsze, jasno określa rodzaj
uciążliwości oraz przestrzenny zasięg tejże uciążliwości. Dodatkowo jest elastyczny,

gdyż nie podaje konkretnej wielkości ale relację do unormowań. Można by jedynie do

dać na czym ma polegać owa uciążliwość (na przykład hałas, drgania, emisja). Pro

blem ten można jednakże rozwiązać definiując wcześniej pojęcie uciążliwości w usta
leniach terminologicznych, na przykład:

uciążliwość - zjawisko lub stan dokuczliwy dla otoczenia lub utrudniający życie, a polegający na emitowa

niu hałasu, drgań, zanieczyszczeń, nieprzyjemnych zapachów i podobnych.

Może powstać pytanie, czy takie określenie, jak to przytoczone w ramce nie za

ostrza norm ustawowych w zakresie ochrony środowiska. Wspominałam o takiej moż

liwości rozważając konsekwencje powtórzenia przepisów ustawowych w planach miej

scowych. Wydaje się, że taka okoliczność tu nie zachodzi, ponieważ art. 15 ust. 2

ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
pozwala w pkt 3 na ustalanie

„zasad ochrony środowiska, przyrody’,

natomiast w pkt 9

pozwala dodatkowo określić

„szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz

ograniczenia w ich użytkowaniu’.

Te dwa przepisy uzasadniają w moim pojęciu wpro

wadzenie do planu ograniczenia w użytkowaniu terenu, polegającego na tym, że ustala
się maksymalną uciążliwość, jaką może wywoływać dana działalność. Dodatkowym
argumentem może być tu fakt, że zazwyczaj owo ograniczenie wynika z konieczności

(także ustawowej) zachowania zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że nie jest łatwym zadaniem

sformułowanie ustaleń dotyczących ochrony i kształtowania środowiska przyrodnicze
go, odnoszących się do całego obszaru objętego planem. Taki wniosek jest uprawnio

ny tym bardziej, że cele z zakresu ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego
mogą być realizowane przy użyciu rozmaitych narzędzi. Już sam dobór kategorii prze

znaczenia terenu, zasady ukształtowania zabudowy, ustalenia w zakresie infrastruktury
technicznej przyczyniają się znacząco do ochrony środowiska, a regulacje dotyczące

kompozycji czy zasad zagospodarowania i zabudowy dodatkowo kształtują krajobraz.
Często zatem jest tak, że wcale nie trzeba formułować na poziomie ogólnym dodatko

wych ustaleń bezpośrednio dotyczących tego zagadnienia. Pamiętajmy, że plan miej
scowy ma być użytecznym narzędziem kształtowania przestrzeni, a nie manifestem

ideowym.

Ustalenia dotyczące dziedzictwa kulturowego

Planowanie dziedzictwa kulturowego to drugi, obok ochrony i kształtowania śro

dowiska przyrodniczego, dział zagadnień, gdzie wiele jest manifestacyjnych, ale za to
nieskutecznych zapisów. Wśród regulacji z zakresu planowania dziedzictwa kulturowe
go jest chyba najwięcej takich, które bez najmniejszej wątpliwości przekraczają przed

miot planu oraz powtarzają przepisy zawarte w innych aktach prawnych. Już wcześniej

sygnalizowałam ten problem. Najczęściej, bo niemal powszechnie, znajdują się w pla

nach przepisy żądające „uzgodnienia” ze służbami konserwatorskimi pewnych,

zresztą zazwyczaj niejasno sprecyzowanych działań związanych ze sposobem zago
spodarowania terenu. Wcześniej przedstawiłam obszerną argumentację przeciwko
zamieszczaniu zapisów tego rodzaju w planach. Drugim, równie powszechnym typem

jest wprowadzanie do planu przepisów zawartych w odrębnych aktach prawnych,

przepisów przekraczających dodatkowo przedmiot planu. Najczęściej ustalają one
pewne warunki prowadzenia inwestycji (zazwyczaj prac ziemnych) oraz - o zgrozo! -
bez podstawy prawnej nakładają obciążenia finansowe na rozmaite podmioty, w tym

także obywateli. Takie zapisy, których przykłady omówiłam w rozdziale 2, oczywiście

nie powinny znajdować się w planach miejscowych.

Z kolei próżno tam szukać przepisów, które w planie na mocy ustawy o planowa

niu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad

zabytkami powinny się znaleźć. W zakresie przepisów odnoszących się bezpośrednio
do ochrony zabytków lub cennych kulturowo obiektów lub ich zespołów znajdujemy
takie oto mgliste ustalenia:

d o s t o s o w a n i e nowej z a b u d o w y do h i s t o r y c z n e j k o m p o 

zycji p r z e strzennej,

albo:

z a c h o w a n i e h i s t o r y c z n e j geo m e t r i i ulic,

czy też:

k s z t a ł t o w a n i e elew a c j i z a b u d o w y u z u p e ł n i a j ą c e j przy

z a c h o w a n i u h i s t o r y c z n y c h p o d z i a ł ó w p a r c e l a c y j n y c h .

Pierwsze z przytoczonych ustaleń jest tak mgliste, że można uznać, iż jest po

zbawione prawnych konsekwencji. Nawet mało zdolny prawnik zada takie oto podsta
wowe pytania: a z jakiego okresu ma pochodzić owa „historyczna k o m p ozycja”?

I co oznacza termin „dostosowanie”? Druga z przytoczonych regulacji jest o tyle

dziwna, że to plan może ustalić kształt (geometrię) ulic. Dlaczego zatem po prostu nie

narysować żądanej linii na rysunku planu? Nie muszę dodawać, że znowu nie wiado
mo, o który z „historycznych” kształtów ulicy chodziło. Dokładnie te same zarzuty
można wysunąć wobec trzeciego przepisu. Nawet gdyby znalazł się inwestor, który

zamierzałby zrealizować owe wymagania, to musiałby on przeprowadzić rozległe od

krywkowe badania archeologiczne (bo ikonografia nie zawsze daje precyzyjną infor
mację w tym zakresie), a następnie wybrać jakiś dowolny (bo w przepisach nie ustalo
no) okres historyczny, do którego się odwoła. W nieco lepszym kierunku zmierza taki

oto zapis planu:

w y s o k o ś ć z a b u d o w y u z u p e ł n i a j ą c e j nie m o ż e p r z e k r o 

c z y ć w y s o k o ś c i zabytkowej zabudowy, p o w i n n a n a w i ą 

zywać do w y s o k o ś c i g z y m s u w z g l ę d n i e k a l e n i c y i s t 

niejącej z a b u d o w y s ą s i e d n i e j .

Jego zaletą jest to, że podaje jakiś konkretny warunek, taki mianowicie, że „wy

s o k o ś ć z a b u d o w y n i e m o ż e przekraczać...”,

ale jego w adą jest brak porządku

pojęciowego. Dla przykładu nie do końca wiadomo, co oznacza sformułowanie „za

b y t k o w a z a b u d o w a ”

(lepiej byłoby wskazać konkretny obiekt) albo na czym ma pole

gać „nawiązanie”. Jednak na uznanie zasługuje poszukiwanie pewnych konkretnych
elementów, do których należy „nawiązać”, choć nie jest do końca jasne czy „istnie-

jąca zabudowa s ą s i e d n i a ”

jest tą samą, co „zabudowa zabytkowa”. Po pew

nych korektach, zapis ten mógłby więc spełnić całkiem nieźle swoje zadanie.

Wreszcie przychodzi mi się zmierzyć z zadaniem bardzo trudnym, gdyż łamiącym

wieloletnią inercję w zakresie ustalania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego. Efek

tem owego bezwładu jest wprowadzanie do planów miejscowych takich na przykład

zapisów:

u s t a n a w i a się strefę „A" ścisłej o c h r o n y k o n s e r w a 

torskiej na c a ł y m o b s z a r z e o b j ę t y m planem,

albo:

ust a l a się strefę o c h r o n y k o n s e r w a t o r s k i e j i a r c h e 

ologicznej dla ca ł e g o te r e n u o b j ę t e g o planem.

Przepisy tu przytoczone, choć podobne, różnią się nieco. Pierwszy z nich nawią

zuje do pewnej metodyki ochrony, drugi próbuje, na razie jeszcze dość nieudolnie,
wprowadzić w życie pewne zobowiązania wynikające z ustawy o ochronie zabytków
i opiece nad zabytkami. Otóż należy zacząć od stwierdzenia, że samo ustanowienie
strefy ochrony konserwatorskiej powoduje skutki wynikające z art. 39 ust. 3 usta
wy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi:

„W stosunku do obiektów budowlanych

niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub

rozbiórkę wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabyt

ków/'.

Jeśli jednak plan nie określi warunków, jakie muszą być w ustanowionej przez

niego strefie ochrony, można spodziewać się, że służby konserwatorskie nie będą mo
gły ustanowić żadnych własnych wymagań. Aby wyjaśnić dlaczego tak się dzieje, mu
szę przypomnieć, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 7
ustanawia następujące formy ochrony zabytków:

- wpis do rejestru zabytków,
- uznanie za pomnik historii,
- utworzenie parku kulturowego,
- ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do planu miejscowego szczególnie ważna jest ostatnia z wymienionych
form. Dodatkowo art. 19 ust. 3 cytowanej ustawy precyzuje, że

„...w planie (...) ustala

się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na
których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające
na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków?2".

Analiza powiązań pomiędzy przytoczonymi tu aktami prawnymi prowadzi do na

kreślenia takiej oto ścieżki rozumowania. Plan obejmuje ochroną jakiś obszar i nie for

mułuje żadnych dodatkowych ustaleń w odniesieniu do tego obszaru. Plan jest uzgad
niany z konserwatorem zabytków. Inwestor występuje o pozwolenie na budowę. W ła
ściwy organ zwraca się o uzgodnienie do wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ten
ostatni uzgadnia każdy projekt. Dlaczego? Otóż, jeżeli ochrona wynika z przepisów
planu miejscowego, a plan nie ustala zasad ochrony, to w konsekwencji konserwator
nie może żądać spełnienia żadnych dodatkowych warunków, bo działa (oczywiście
w tym przypadku) wyłącznie na podstawie przepisów tego planu. Jeśli zatem przekro
czy ustalenia planu, podmiot występujący o pozwolenie na budowę może skutecznie
skarżyć ewentualną decyzję odmawiającą mu tego pozwolenia.

Cały przedstawiony tu - i może nieco za długi - wywód zmierza do tego, że aby

plan działał jako skuteczne narzędzie ochrony, do wyodrębnionej w planie strefy (lub
stref) ochrony konserwatorskiej muszą być sformułowane owe

„ograniczenia, zakazy

i nakaz

y” . W niektórych planach podaje się nazwę strefy, i - jak błędnie sądzi część

projektantów i przedstawicieli służb ochrony zabytków - to określa całkowicie zakres
ochrony. Oczywiście jest to pogląd błędny. Aby rzecz całą wyjaśnić musimy przepro
wadzić pewien historyczny przegląd. Mniej więcej 20 lat temu powstał zarys metodyki
określania stref ochrony konserwatorskiej. Jego główne założenia zostały opublikowa
ne przez Michała Witwickiego reprezentującego Zespół Ekspertów Międzyresortowej

Komisji ds. Rewaloryzacji Miast i Zespołów Staromiejskich w kwartalniku „Ochrona

Zabytków”, nr 3-4 z 1985 roku. Było to opracowanie przygotowane dla zupełnie innej
od dzisiejszej sytuacji politycznej, gospodarczej i społecznej. Ów zarys metodyki ba
dawczej zawierał propozycję wydzielania stref ochrony konserwatorskiej „A” (strefa

rekonstrukcji historycznego układu urbanistycznego), „B” (strefa ochrony zachowanych

elementów zabytkowych), „K” (strefa ochrony krajobrazu), „E” (strefa ekspozycji zabyt
kowego zespołu miejskiego), „W ” (strefa ochrony reliktów archeologicznych) i „OW”

(strefa obserwacji archeologicznych), którym przypisane były pewne modelowe wy

tyczne konserwatorskie. Przez wiele lat służby ochrony zabytków oraz badacze zajmu
jący się problematyką ochrony i konserwacji przyzwyczaili się do stosowania tej term i

nologii, uznali ją za tak oczywistą, że niemal powszechnie zrozumiałą. Dlatego też,
nawet określając warunki w zakresie ochrony na etapie wniosków do planu, posługują
się tą terminologią, mając pewne wyobrażenie, jak m ają być sformułowane warunki

22 W cytowanej ustawie zabytek określa się jako „nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespo
ły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki

bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość histo
ryczną, artystyczną lub naukową’1.

dla poszczególnych stref. Jednakże to, co jest użyteczne w badaniach naukowych
(jednolita metodyka) czy w urzędniczej rutynie (łatwość zastosowania), niekoniecznie

musi być przydatne w technice prawodawczej. Powiedzmy sobie zatem wyraźnie:
określenia stref „A”, „B”, „K”, „E”, „W” i „OW” nie zostały ustalone w żadnym akcie nor
matywnym i stosowanie ich w planie jest tylko symbolem, pozwalającym zidentyfiko

wać daną strefę w przestrzeni. Użycie w planie sformułowania, że „obejmuje się

s t r e f ą „A" ścisłej o c h r o n y k o n s e r w a t o r s k i e j ”

jakiś obszar i brak ustale

nia ograniczeń, zakazów i nakazów dla tej strefy ma takie same skutki prawne, jak te,
które miałoby dajmy na to, ustanowienie strefy „L” czy „G”. Innymi słowy, skutki te są

żadne.

Chciałabym bardzo wyraźnie zaznaczyć, że w tym miejscu w ogóle nie oceniam

- nie mam zresztą do tego stosownych kompetencji - metodyki badań, której stosowa

nie prowadzi do określenia stref „A”, „B”, „K” , „E” , „W ”, „OW” . Wskazuję tylko na skutki,

jakie może rodzić stosowanie ich w planach miejscowych bez żadnej podstawy praw

nej (a taka nie istnieje). Dobrze byłoby, gdyby wszyscy uczestnicy procesu planistycz
nego zdawali sobie z tego sprawę, gdyż niekiedy błędnie sądzą, że zapewnili odpo

wiednie warunki ochrony wartościowych obiektów lub ich zespołów, podczas kiedy

sytuacja przedstawia się zgoła odmiennie.

O sobną sprawą jest pytanie, czy w planie można ustalać strefę ochrony zabyt

ków archeologicznych. Chodzi o to, że przytoczone wcześniej przepisy art. 19 ustawy o
ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mówią wyraźnie jedynie o

„zabytkach/'.

sama ustawa zaś osobno formułuje pojęcie

„zabytku archeologicznego” .

Nie ma więc

delegacji ustawowej dla ochrony zabytków archeologicznych przepisami planu miej
scowego. Oczywiście sama ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami takie
przepisy zawiera.

Podsumowując, jeśli w planie miejscowym wyodrębnia się strefy ochrony kon

serwatorskiej, to należy ustalić dla nich jednocześnie regulacje. Nie powinny to być
jednakże regulacje mgliste i ogólne, takie jak „nawiązanie do h i storycznych

p o d z i a ł ó w ”,

tylko konkretne i precyzyjne. Dla przykładu:

Ustala się strefę ochrony konserwatorskiej, której granice pokazano na rysunku planu, w której

obowiązują następujące ustalenia:

należy zachować wszystkie budynki istniejące w dniu uchwalenia planu,

obowiązuje zachowanie kształtu brył budynków, w tym w szczególności ich obrysów ze
wnętrznych, wysokości, kształtów dachów,

obowiązuje zachowanie rozplanowania elewacji budynków, w tym zachowanie usytuowania

głównych wejść do budynku oraz układu otworów okiennych i drzwiowych, ważniejszych po
działów architektonicznych elewacji oraz takich elementów jak balkony, wykusze, tarasy i po
dobne,

obowiązuje zachowanie materiałów wykończeniowych elewacji budynków,

obowiązuje zachowanie wszystkich obiektów małej architektury istniejących w dniu uchwale
nia planu,

obowiązuje zachowanie alejek pieszych istniejących w dniu uchwalenia planu,

dla alejek, o których mowa w pkt 6 obowiązuje nawierzchnia żwirowa.

Jeśli w planie ustanawia się strefę ochrony konserwatorskiej, to oczywiste jest, że

Dznaczenie granicy tej strefy na rysunku planu musi stanowić obowiązujące ustalenie
alanu. Jeśli zachodzi taka potrzeba, to można ustanowić kilka stref, z których każda ma

nną grupę ustaleń.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami żąda w art. 19 ust. 1, aby

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

„uwzględniać w szczególno

ści ochronę:

zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia,
innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków,

parków kulturowych. ”

Sformułowanie „uwzględniać” w świetle przepisów art. 18 tej samej ustawy

należy

zumieć w ten sposób, że

„ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu

uwzględniające opiekę nad zabytkami'.

Oznacza to, że - podobnie jak miało to miejsce

w odniesieniu do zagadnień z zakresu ochrony i kształtowania środowiska przyrodni
czego - przepisy mające na celu ochronę zabytków m ogą znajdować się w różnych

częściach uchwały. Ochronę przecież uwzględnia się ustalając kategorie zagospoda

rowania terenu, zasady kształtowania budynków i zagospodarowania terenu, reguły
kompozycyjne. W zasadzie wszystkie działy tematyczne realizują w pewnym zakresie
wymagania związane z ochroną. Dodatkowo w omawianej właśnie części uchwały
można sformułować jakieś warunki dodatkowe, np.:

W odniesieniu do budynków wpisanych do rejestru zabytków, pokazanych na rysunku planu, obo

wiązują następujące ustalenia:

obowiązuje zachowanie kształtu brył budynków, w tym w szczególności ich obrysów ze
wnętrznych, wysokości, kształtów dachów,

obowiązuje zachowanie rozplanowania elewacji budynków, w tym zachowanie usytuowania
głównych wejść do budynku oraz układu otworów okiennych i drzwiowych, ważniejszych po
działów architektonicznych elewacji oraz takich elementów jak balkony, wykusze, tarasy,
ganki, werandy i podobne,

obowiązuje zachowanie materiałów wykończeniowych i kolorystki elewacji budynków.______

Jeśli na obszarze objętym planem znajdują się budynki, budowle czy obiekty ma

lej architektury, które nie należą do żadnej z kategorii wymienionych w art. 19 ust. 1

ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale które stanowią - zdaniem
projektantów - pewną wartość kulturową, to można także wyodrębnić taką grupę

obiektów i ustalić dla niej odrębne regulacje. Można także objąć je po prostu strefą
ochrony konserwatorskiej, choćby i bardzo małą, na przykład obejmującą jeden budy
nek.

Ustalenia dotyczące systemu transportowego

Zakres ustaleń dotyczących systemu transportowego, odnoszących się do całego

obszaru objętego planem jest dość oczywisty. Powinny się tu znaleźć przepisy ustala

jące kategorie ulic oraz wymagania dotyczące ich kształtowania, ustalenia określające

rodzaje ciągów pieszych, ścieżek rowerowych oraz, jeśli zachodzi taka potrzeba, stan

dardów parkowania.

Jeśli na obszarze objętym planem występują inne rodzaje transportu, na przykład

kolej, to można ustaleniom ich dotyczącym poświęcić odrębny paragraf.

Najbardziej typowy zestaw ustaleń dotyczących systemu transportowego może

wyglądać następująco:

Wyznacza się ulice główne, oznaczone w planie symbolem KG, w odniesieniu do których obowiązu
ją następujące ustalenia:

szerokość w liniach rozgraniczających powinna wynosić co najmniej..... metrów

[lub:

od ...

_______ do... metrów],__________________________________________________________

obowiązują dwie jezdnie mające co najmniej po 2 pasy ruchu w każdym kierunku jazdy,

dopuszcza się linie tramwajowe w ramach wydzielonego pasa oddzielającego jezdnie lub usy
tuowanego przy jednej z jezdni,

obowiązuje wydzielenie ścieżki rowerowej o szerokości co najmniej 2,5 metra wzdłuż każdej

jezdni,

ścieżkę rowerową należy oddzielić od jezdni pasem zieleni o szerokości co najmniej 2 me
trów,

ścieżkę rowerową należy oddzielić od chodnika pasem zieleni o szerokości co najmniej 1,5
metra,

zakazuje się wyznaczania pasów postojowych i miejsc postojowych,

pas dzielący pomiędzy jezdniami, w przypadku jeśli nie będzie wykorzystany przez linię tram
wajową, należy zagospodarować zielenią, w tym formowanymi żywopłotami,

dopuszcza się urządzenia zmniejszające oddziaływanie hałasowe od ulicy w stosunku do te
renów sąsiednich,

)

Wyznacza się ulice zbiorcze, oznaczone w planie symbolem KZ, w odniesieniu do których obowią
zują następujące ustalenia:

)

. ..

)

...

Wyznacza się ulice lokalne, oznaczone w planie symbolem KL, w odniesieniu do których obowiązu
ją następujące ustalenia:

)

...

)

...

Wyznacza się ulice dojazdowe typu 1, oznaczone w planie symbolem KD-1, w odniesieniu do któ
rych obowiązują następujące ustalenia:

szerokość w liniach rozgraniczających powinna wynosić co najmniej 15 metrów,

obowiązuje jedna jezdnia mająca co najmniej jeden pas ruchu w każdym kierunku jazdy,

dopuszcza się wyznaczenie miejsc postojowych na odcinkach ulic wskazanych w ustaleniach
dla poszczególnych terenów,

dopuszcza się stosowanie przeszkód zmniejszających prędkość jazdy,

dopuszcza się pasy zieleni, w tym szpalery drzew po obu stronach jezdni,

)

...

Wyznacza się ulice dojazdowe typu 2, oznaczone w planie symbolem KD-2, w odniesieniu do któ

rych obowiązują następujące ustalenia:
1)

obowiązuje szerokość w liniach rozgraniczających co najmniej 10 metrów,

obowiązuje jedna jezdnia mająca co najmniej jeden pas ruchu w każdym kierunku jazdy z za
strzeżeniem pkt 3,

dopuszcza się, aby nie wyodrębniać jezdni i chodników na odcinkach ulic wskazanych
w ustaleniach dla poszczególnych terenów,

dopuszcza się wyznaczenie miejsc postojowych na odcinkach ulic wskazanych w ustaleniach
dla poszczególnych terenów,

dopuszcza się stosowanie przeszkód zmniejszających prędkość jazdy,

dopuszcza się pasy zieleni, w tym szpalery drzew,

...

Wyznacza się ciągi i place piesze, w odniesieniu do których obowiązują następujące ustalenia:

szerokość w liniach rozgraniczających powinna wynosić co najmniej 6 metrów,

obowiązuje wydzielenie części przeznaczonej dla ruchu pieszego i ścieżki rowerowej, a na
odcinkach wskazanych w ustaleniach dla poszczególnych terenów dodatkowo ścieżki do jaz
dy na wrotkach i rolkach,

ścieżka rowerowa, o której mowa w pkt 2 musi mieć szerokość co najmniej 2,25 metra,

ścieżka do jazdy na wrotkach i rolkach, o której mowa w pkt 2 musi mieć szerokość co naj
mniej 1,5 metra,

dla ścieżki rowerowej, o której mowa w pkt 2 obowiązuje nawierzchnia utwardzona,________

dla ścieżki do jazdy na wrotkach i rolkach, o której mowa w pkt 2 obowiązuje nawierzchnia as
faltowa,

nie dopuszcza się wznoszenia budynków i budowli, z wyjątkiem wskazanych w ustaleniach
dla terenów mostków pieszych i pieszo-rowerowych,

dopuszcza się obiekty małej architektury,

...

Wyznacza się ścieżki rowerowe, w odniesieniu do których obowiązują następujące ustalenia:
1)

dla ścieżek rowerowych usytuowanych w liniach rozgraniczających ulic obowiązują ustalenia
zawarte w ust. 1 - 5,

dla ścieżek rowerowych usytuowanych w liniach rozgraniczających ciągów i placów pieszych
obowiązują ustalenia zawarte w ust. 6,

szerokość ścieżki rowerowej powinna wynosić co najmniej 2,25 metra,

obowiązuje nawierzchnia utwardzona,

- ___________________________________________________________________

W niektórych planach w kolejnym ustępie ustala się standardy w zakresie parko

wania. Nie jest to poważny błąd, ale wydaje mi się, że lepiej jest jeśli te standardy ustali
się w przepisach dla poszczególnych stref lub nawet terenów. Wtedy można je lepiej

powiązać z konkretnymi formami zagospodarowania.

Niestety, nawet w tej części planów spotyka się czasami zapisy błędne, mylące

dość podstawowe pojęcia, a dodatkowo przekraczające delegację ustawową w zakre
sie przedmiotu planu:

d o j a z d do b u d y n k ó w dla p o j a z d ó w s p e c j a l n y c h o d b ywać

się b ę d z i e d r o g a m i jezdnymi i p i e s z o - j e z d n y m i .

Autor cytowanego przepisu zapewne nie ustalił, że pojazd specjalny to albo „po

jazd samochodowy lub przyczepa, konstrukcyjnie nie przeznaczone do przewozu osób

lub ładunków23” albo „pojazd samochodowy lub przyczepa przeznaczone do wykony

wania specjalnej funkcji, która powoduje konieczność dostosowania nadwozia lub po

siadania specjalnego wyposażenia; w pojeździe tym m ogą być przewożone osoby
i rzeczy związane z wykonywaniem tej funkcji24”. Po co dla dźwigów czy podnośników
ustalać dojazdy do budynków? Zapytam nawet bardziej generalnie: po co w ogóle
ustalać dojazd do budynków dla jakichkolwiek pojazdów? Czyżby wymagał on pozwo
lenia na budowę? A może przedmiot planu każe ustalać takie zasady? No cóż, odpo

wiedź na wszystkie zadane pytania jest negatywna. Dodatkowo, przepis jest sformuło
wany na tyle niezręcznie, że można sądzić iż chodzi w nim o to, jak ma się odbywać
dojazd do budynków przeznaczonych dla pojazdów specjalnych (garaży?). Nie ma
żadnego powodu, aby plan zawierał tego rodzaju ustalenia. Oczywiście łatwo domyślić
się co autor tej przedziwnej regulacji miał na myśli. Chodziło mu ponad wszelką wąt

pliwość o to, aby do budynków mogły dojechać takie pojazdy jak karetka pogotowia
ratunkowego czy wóz straży pożarnej (które nie są pojazdami specjalnymi lecz pojaz

dami używanymi do celów specjalnych albo uprzywilejowanymi, i to tylko po spełnieniu
określonych w kodeksie drogowym warunków). Jednakże tego rodzaju pojazdy mogą

dojeżdżać w dowolne miejsca niezależnie od ustaleń planu. Mało tego, w art. 15 usta

23 Definicja według art. 2 pkt 36 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (jt. Dz. U.

z 2003 r. Nr 58, poz. 515). Definicja ta została zmieniona przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku

o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych

(Dz. U. Nr 92, poz. 884).

Definicja w brzmieniu nadanym przez przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy -

Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 92,

poz. 884), która obecnie obowiązuje.

wy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym próżno szukać zezwolenia na
ustalanie w planie „zasad ruchu drogowego”. Znajdujemy tam jedynie delegację do

ustalenia „zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji” .

Ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej

W ustaleniach dotyczących infrastruktury technicznej należy przyjąć zasadę, że

każdemu z mediów przyporządkowuje się osobny paragraf. Proponuję, aby zastoso

wać następujący porządek ustaleń:

- zasady zaopatrzenia w wodę,
- zasady odprowadzania ścieków,
- zasady gospodarki odpadami,
- zasady zaopatrzenia w gaz,
- zasady zaopatrzenia w energię cieplną,
- zasady zaopatrzenia w energię elektryczną,
- zasady obsługi w zakresie telekomunikacji, w tym zasady sytuowania urzą

dzeń niezbędnych dla funkcjonowania telefonii komórkowej oraz zapewniają

cych dostęp (także radiowy) do internetu.

W ramach poszczególnych paragrafów należy, o ile to możliwe, zachować nastę

pujący schemat poszczególnych zapisów:

- najpierw wskazać sposób powiązania określonych sieci z systemem znajdują

cym się poza obszarem objętym planem,

- następnie dopuścić sytuowanie określonych urządzeń w wybranych miej

scach,

- wreszcie określić niezbędne szczegółowe warunki dla tych urządzeń i sieci.

Należy, jeżeli nie jest to z ważnych przyczyn absolutnie niezbędne, unikać okre

ślania szczegółowych parametrów technicznych sieci i urządzeń infrastruktury, gdyż

przez nie plan staje się bardzo nieelastyczny. Jeśli na przykład ustali się, że:

d o p u s z c z a się p r o w a d z e n i e sieci gazowej DN 200,

to oznacza to, że jeżeli z przyczyn technicznych okaże się, że lepiej jest prowadzić sieć

DN 250 czy 300, to konieczna będzie zmiana planu. Techniczne warunki kształtowania

sieci powinny wynikać z zasad ekonomii i aktualnych możliwości technicznych i nie ma

najmniejszego powodu aby, jeśli nie zachodzą jakieś nadzwyczajne okoliczności, usta

lać je w planie. Trudno zresztą spodziewać się, że dostawcy będą się kierowali innymi
przesłankami niż optymalizacja dostaw, choćby z tego prostego powodu, że jest to
zgodne z ich interesami.

W planach należy także unikać powtarzania przepisów. Oto w jednym z planów

ustęp pierwszy mówi, że:

zakaz o d p r o w a d z a n i a ś c i e k ó w do wó d g r u n t o w y c h i

gruntu,

natomiast ustęp drugi ustala

nakaz o d p r o w a d z a n i a ś c i e k ó w do s y s temu o g ó l n o s p ł a w 

n e g o i p e ł n o p r o f i ł o w e ich o c z yszczanie.

Analiza treści przytoczonych ustaleń musi prowadzić do wniosku, że jeżeli dopuszcza
się odprowadzanie ścieków wyłącznie do miejskiego systemu kanalizacji, to oznacza to
jednocześnie zakaz każdego innego sposobu odprowadzania ścieków, w tym oczywi

ście takiego sposobu, o którym mowa w ustępie pierwszym. Tego rodzaju ustalenia są

dowodem słabej umiejętności kształtowania przepisów prawnych.

Należy także unikać, jak w każdej innej dziedzinie, formułowania przepisów nie

jasnych i posługiwania się niezbyt precyzyjnymi określeniami. Przeanalizujmy taki

przykład:

z a s t o s o w a n i e n i e u c i ą ż l i w y c h dla ś r o d o w i s k a i o d n a 

w i a l n y c h źródeł ciepła.

Jeśliby zastosować ów przepis dosłownie, to w zasadzie w obecnych warunkach

można ogrzewać budynki wyłącznie w oparciu o energię słoneczną, uzyskiwaną z wia
tru oraz... energię jądrową. Dyskusyjne jest czy energia geotermiczna spełnia warunek
odnawialności a energia uzyskiwana z płynącej wody nie prowadzi do przekształcania
środowiska. Tymczasem wszystkie powszechnie dziś stosowane i dość przyjazne dla
środowiska sposoby ogrzewania budynków oparte o zasilanie gazem, olejami, energią
elektryczną czy nawet wysokoenergetyczne gatunki drewna, na podstawie tego przepi
su nie powinny zostać dopuszczone. Jak się wydaje, podobny przepis prowadzi do
dwojakiego rodzaju działań. Pierwszy polega na rygorystycznym trzymaniu się przepi
su i nie dopuszczaniu niemal żadnych sensownych form ogrzewania budynków. Drugi
polega na tym, że odpowiedni organ administracji będzie dokonywał interpretacji i usta
li, który ze sposobów ogrzewania jest nieuciążliwy dla środowiska a dodatkowo spełnia
warunek odnawialności. Oba rozwiązania są złe, wynikają zaś bezpośrednio z kiepskiej

techniki prawodawczej.

Znalazłam także taki plan, w którym analizowany przed chwilą przepis poprzedza

ustalenie nakazu „podłączenia do miejskiej sieci ciepłowniczej, w y 

k o r z y s t a n i a e n e r g i i elek t r y c z n e j lub p a l i w g a z o w y c h ”,

co oczywiście

prowadzi do wewnętrznej sprzeczności przepisów planu. Generalnie, przytoczone
przykłady są dowodem na to, jak wielką wagę w konstruowaniu planu należy przykła
dać do definiowania pojęć i precyzyjnego sformułowania zapisu.

Następny zapis jest przykładem na takie dość niefrasobliwe posługiwanie się

językiem:

m o ż l i w o ś ć p o d ł ą c z e n i a do mi e j s k i e j sieci c i e p ł o w n i 

czej, w y k o r z y s t a n i a e n e r g i i ele k t r y c z n e j lub p a l i w

gazowych.

Cóż w takim przypadku może oznaczać określenie „możliwość”? Nakaz, dopuszcze
nie a może tylko informację o dostępnych w okresie sporządzania planu sposobach
ogrzewania budynków? Trudno to ustalić. Znowu konieczna jest zawiła interpretacja.

Na szczęście można także znaleźć przykłady przepisów, moim zdaniem, dobrze

skonstruowanych. Przytoczę je w kolejności „tematycznej” takiej, jaka została ustalona
na początku tego rozdziału.

Zacznijmy zatem od ustaleń dotyczących zaopatrzenia w wodę.

§...

Zaopatrzenie w wodę w obszarze objętym planem nastąpi z miejskiej sieci wodociągowej.

Doprowadzenie wody do obszaru objętego planem nastąpi poprzez magistrale wodociągowe bie
gnące na terenie ulic X, Y i Z, oznaczonych na rysunku planu symbolami odpowiednio ..., ... i

...

oraz na terenie ciągów pieszych oznaczonych na rysunku planu symbolami... i ....

Dopuszcza się usytuowanie sieci wodociągowej na terenach wszystkich ulic i ciągów pieszych

w obszarze objętym planem oraz na terenach, dla których takie dopuszczenie zostanie ustalone
w przepisach szczególnych.____________________________________________________

Proszę zauważyć, że przytoczony zapis planu jest elastyczny, a jednocześnie

zupełnie precyzyjny w zakresie warunków. W ostatnim ustępie znajduje się sposób
prawidłowego zapisania ewentualnego dopuszczenia prowadzenia instalacji poza li

niami rozgraniczającymi ulic. Jeśli z jakichś ważnych przyczyn należy dopuścić prowa

dzenie tych instalacji poza terenami publicznych ulic i ciągów pieszych, to należy to
precyzyjnie ustalić w przepisach dla konkretnego terenu a nie, jak to znajduję w niektó

rych planach, czynić to w sposób, który kompletnie anuluje wcześniejsze ustalenia:

1) sieci u z b r o j e n i a t e c h n i c z n e g o terenu n a l e ż y p r o 

w a d z i ć w o b r ę b i e linii r o z g r a n i c z a j ą c y c h drogi,

2) o d s t ę p s t w a od zasady, o której m o w a w pk t 1 d o 

p u s zcza się w y ł ą c z n i e wtedy,

g d y n i e m a t e c h 

nicznej m o ż l i w o ś c i r e a l i z a c j i tego ustalenia.

Oczywiście ostatnie zastrzeżenie dotyczy sposobu kształtowania wszystkich rodzajów
sieci, nie tylko wodociągowej.

Kolejny paragraf dotyczyć powinien sposobu odprowadzania ścieków.

§...

Ścieki sanitarne z obszaru objętego planem należy odprowadzać kolektorami sanitarnymi do prze
pompowni X usytuowanej na terenie.....

[lub',

przy ulicy ...].

Odprowadzenie ścieków sanitarnych z obszaru objętego planem nastąpi poprzez kanały sanitarne
biegnące na terenie ulic ...,..., ... i ... oznaczonych na rysunku planu symbolami odpowiednio ...,

....... i ..., a także poprzez kanał znajdujący się na terenie ciągu pieszego oznaczonego na rysun

ku planu symbolem ....

Dopuszcza się odprowadzanie ścieków wyłącznie poprzez miejski system kanalizacji

[lub.

Wszyst

kie budynki muszą być podłączone do kanalizacji],

Dopuszcza się sytuowanie instalacji kanalizacji sanitarnej na terenach wszystkich ulic i ciągów
pieszych w obszarze objętym planem.

Ścieki deszczowe z obszaru objętego planem należy odprowadzać kolektorami deszczowymi do
przepompowni.....

Odprowadzenie wód deszczowych z obszaru objętego planem nastąpi poprzez kanały deszczowe
biegnące na terenie ulic ...,..., ... i ... oznaczonych na rysunku planu symbolami odpowiednio ...,

....... i ..., a także poprzez kanał znajdujący się na terenie ciągu pieszego oznaczonego na rysun

ku planu symbolem.....

Obowiązuje wyposażenie w kanalizację deszczową wszystkich terenów w obrębie obszaru objętego
planem.

Dopuszcza się sytuowanie instalacji kanalizacji deszczowej na terenach wszystkich ulic i ciągów
pieszych w obszarze objętym planem oraz w niezbędnym zakresie także na terenach należących

do strefy „..... ” oznaczonej symbolem....... w obrębie urządzonych ścieżek i alejek spacerowych.

Przytoczone tu przepisy dotyczą sytuacji, kiedy wymaga się odprowadzenia ście

ków przez system kanalizacji. Jeśli dopuszcza się inne sposoby odprowadzania ście
ków, to należy je wymienić, ale nie podawać dla nich warunków technicznych, jakie
w ynikają z prawa budowlanego. Można co najwyżej sformułować dodatkowe warunki.

Następny paragraf należy poświęcić gospodarce odpadami. Od razu tu wspo

mnę, że nie należy wskazywać, poza absolutnie wyjątkowymi sytuacjami, dokąd mają
być wywożone odpady. Należy określić warunki dla ich składowania na obszarze obję

tym planem.

§...

Dla obiektów budowlanych należy zapewnić miejsca na place pod śmietniki zapewniające możliwość
segregacji odpadów.

Place pod śmietniki muszą być osłonięte murem o wysokości co najmniej 1,6 metra.

Place pod śmietniki należy otoczyć pasem zieleni o wysokości co najmniej 1,5 metra i szerokości co
najmniej 1 metra.____________________________________________________________

Z kolei następują ustalenia dotyczące zaopatrzenia w gaz.

_ _

Doprowadzenie gazu ziemnego do obszaru objętego planem nastąpi poprzez sieć gazową biegnącą
na terenach ulic ....... i ... oznaczonych na rysunku planu symbolami odpowiednio ....... i ... oraz

poprzez ciąg pieszy oznaczony na rysunku planu symbolem ... i, a także poprzez pas o szerokości
6 metrów znajdujący się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem..... przyległy do gra

nicy obszaru objętego planem na odcinku od ulicy ... do ulicy..., oznaczonych na rysunku planu od
powiednio symbolami... i .....

Dopuszcza się stację redukcyjno-pomiarową na terenie ulicy ..., oznaczonej na rysunku planu sym

bolem ... lub na terenie ciągu pieszego oznaczonego na rysunku planu symbolem.....

Dopuszcza się usytuowanie gazociągu na terenach wszystkich ulic i ciągów pieszych w obszarze

objętym planem.________________________________________________________

Po nich przychodzą ustalenia dotyczące sposobów ogrzewania budynków.

Obiekty w obszarze objętym planem m ogą być zaopatrywane w energię cieplną w oparciu o zasi

lanie:

gazem ziem nym , o czym mowa w § ...,

energią elektryczną, o czym mowa w § ...,

z miejskiej sieci ciepłowniczej,

energią słoneczną poprzez baterie słoneczne,

Zaopatrzenie w energię cieplną z miejskiej sieci ciepłowniczej, o której mowa w ust. 1 pkt.

stąpi poprzez sieć ciepłowniczą na terenach u lic .........i ... oznaczonych na rysunku planu symbo

lami odpowiednio . . . . .. . i ... oraz na terenie ciągów pieszych oznaczonych na rysunku planu sym

bolami ..., ... i ......

Dopuszcza się prowadzenie sieci ciepłowniczej, o której mowa w ust. 1 pkt

na terenach wszyst

kich ulic i ciągów pieszych w obszarze objętym planem.

Nie dopuszcza się napowietrznej parowej sieci cieplnej.______________________________________

Należałoby chwilę zatrzymać się nad ustaleniami zawartymi w ust.

, w którym

dopuszcza się sposoby ogrzewania budynków. Ustalenia powinny mieć charakter kon

kretny - oprócz wymienionych w powyższym przykładzie sposobów, można na przy
kład dopuszczać zbiorniki gazu czy opalanie paliwami płynnymi. Nie należy natomiast
używać enigmatycznych określeń o „nieszkodliwości” dla środowiska, które jak to
wcześniej pokazałam mogą obrócić się w swoją własną karykaturę. Trzeba także sta

rannie unikać sformułowań dotyczących parametrów technicznych samych urządzeń

grzewczych, gdyż łatwo tu wejść w kolizję z obowiązującym prawem wyższego rzędu.

Pokażę to na takim przykładzie:

O b o w i ą z e k s t o s o w a n i a u r z ą d z e ń g r z e w c z y c h o wysokiej

s p r a w n o ś c i i n i s k i m s t o p n i u emisji zanieczyszczeń.

Przychodzi mi w tym miejscu po raz kolejny przypominać zasady, zdawałoby się

podstawowe. Każdy w ramach swojej własności, może stosować dowolne urządzenie
posiadające wymagane prawem atesty. I to nie plan miejscowy określa te warunki

Plan może określić sposoby ogrzewania budynków, a nie rodzaj stosowanych pieców

baterii słonecznych czy wiatraków. Takie zapisy to kolejny przejaw do „nadregulacji”

której przykłady tak często goszczą w tej pracy.

Przedostatni paragraf dotyczy zaopatrzenia w energię elektryczną.

Obszar objęty planem zasilany jest w energię elektryczną z G P Z G P Z ... lub GPZ ....

Dopuszcza się kablową sieć 20 kV oraz kablową sieć niskiego napięcia prowadzoną na terenach
wszystkich ulic i ciągów pieszych w obszarze objętym planem oraz w obrębie ścieżek i alejek spa
cerowych na terenach należących do strefy.......’’ oznaczonej symbolem ....

Dopuszcza się lokalizację stacji transformatorowych 10/0,4 kV i 20/0,4 kV na następujących tere
nach:
1)

oznaczonych na rysunku planu symbolami........... i ... jako wbudowane w budynki,

należących do strefy „..... "oznaczonej symbolem ...,_____________________________

Moim zdaniem nie stanowiłoby błędu, gdyby w ogóle pominąć ustalenia zawarte

w ustępie pierwszym przytoczonego wyżej przepisu. Zazwyczaj, tak projektanci jah

i przedstawiciele zakładów energetycznych niechętnie godzą się na takie rozwiązanie,
ale po zastanowieniu można dojść do wniosku, że proponowane rozwiązanie jest zu
pełnie rozsądne i dodatkowo zapewnia elastyczność. W końcu dla obsługi obszari
objętego planem zazwyczaj nie jest istotne skąd pochodzi dostarczana do niego ener
gia elektryczna. Ważne jest tylko, aby zapewnić możliwość realizacji niezbędnych
urządzeń technicznych po to, aby dostarczyć energię do klientów.

W tym miejscu pokażę kolejny przykład niedobrej regulacji i zastanowię się, jal<

słuszny wymóg zapisać tak, aby spełnił on swoje zadanie. Tak przedstawia się zapis
w jednym z planów:

O b o w i ą z u j e s u k c e s y w n a p r z e b u d o w a i s t n i e j ą c y c h s t a 

cji t r a n s f o r m a t o r o w y c h 10/0,4 kV na st a c j e 20/0,4

k v .

Kto czytał uważnie przedstawione wcześniej rozważania, wie dobrze, że plan nie

może nakazywać podjęcia określonych działań. Tym samym nie może nakazać podję
cia przebudowy ani „sukcesywnej” ani żadnej innej. Tak na marginesie, czy gdyby
zakład energetyczny chciał podjąć kompleksową przebudowę wszystkich stacji trans

formatorowych na obszarze objętym planem, a nie podejmować się przebudowy „suk

c e s y w n e j ”,

to mógłby otrzymać pozwolenie na budowę? Wracając jednak do główne

go nurtu analizy, należy powiedzieć, że jeżeli plan ustalałby, że:

dopuszcza się stacje transformatorowe 20/0,4 kV na następujących terenach ..., ... i ...

(i tu wymieni

stacje istniejące),

to tym samym w konsekwencji doprowadziłoby to do ich przebudowy. Gdyby bowiem
zakład energetyczny zwrócił się o pozwolenie na budowę lub remont istniejącej stacji

10/0,4 kV, to na podstawie przepisów planu nie otrzymałby stosownego zezwolenia.

Musiałby doprowadzić stację do standardów zapisanych w planie. Jednak konstrukcja
przepisu w uchwale dowodzi, że taki logiczny ciąg zdarzeń nie jest dla wszystkich
oczywisty. Być może dlatego znajdujemy w planach zapisy podobne do tu przytoczo
nego.

Na koniec ustala się przepisy odnoszące się do infrastruktury telekomunikacyjnej.

§ -

Dopuszcza się prowadzenie podziemnej sieci telekomunikacyjnej na terenach wszystkich ulic
i ciągów pieszych w obszarze objętym planem.

Dopuszcza się instalację urządzeń sieci radiokomunikacyjnych, w tym anten telefonii komórkowej,
przy zachowaniu następujących warunków:
1)

nie dopuszcza się urządzeń w formie wolnostojących budynków i budowli,

nie dopuszcza się sytuowania urządzeń na
a)

budynkach i budowlach wpisanych do rejestru zabytków oraz o wysokich wartościach

kulturowych pokazanych na rysunku planu,

budynkach i budowlach usytuowanych na terenach należących do strefy... ” ozna

czonej symbolem...,

dopuszcza się umieszczanie urządzeń na elewacjach budynków i budowli wymienionych
w pkt 2 lit. a i lit. b o ile urządzenia te zostaną osłonięte elementami elewacji takimi jak
gzymsy, pilastry i podobne w taki sposób, że pozostaną niewidoczne z zewnątrz,

dopuszcza się sytuowanie urządzeń o wysokości nie przekraczającej 2 metrów na budyn
kach istniejących w dniu uchwalenia planu nie wymienionych w pkt 2 lit. a i lit. b w taki spo
sób, aby urządzenia te były niewidoczne z poziomu ulicy, przy której budynek jest usytu
owany,

dopuszcza się sytuowanie urządzeń na budynkach nie istniejących w dniu uchwalenia planu
na terenach, dla których plan dopuszcza zabudowę i które nie zostały wymienione w pkt 2)

_________lit, a i lit, b w taki sposób, aby nie były one widoczne z zewnątrz z poziomu gruntu.________

Potrzeby w zakresie obsługi telekomunikacyjnej są ogromne i w zasadzie stale

rosną. Bardzo szybko zmieniają się także warunki techniczne. Dla przykładu, jeszcze
niedawno najbardziej popularny był kablowy dostęp do internetu, dziś coraz częściej

spotyka się urządzenia radiowe. Plany, szczególnie w obszarach zurbanizowanych,

bardzo często restrykcyjnie podchodzą do nowych technologii w zakresie telekomuni
kacji. W wielu planach spotkałam się na przykład z całkowitym zakazem sytuowania

anten telefonii komórkowych. Przyznam, że uważam takie zakazy za pójście na łatwi
znę. Przecież każdy, nawet projektanci planu ustalający te zakazy, zdaje sobie sprawę
z zalet komunikacji. Mało tego, operatorzy prowadząc działalność zgodną z obowiązu

jącym prawem, mogą domagać się określenia warunków prowadzenia tej działalności.

Przecież plan nie może im uniemożliwiać dostarczenia usług do klientów. Wynika stąd,

że w planie należy określać warunki lokalizacji różnych urządzeń telekomunikacyjnych,
chociaż nie jest to zadanie łatwe. Jak można je rozwiązać pokazuje przytoczony powy
żej przykład.

Może dobrze w tym miejscu odwołać się do obowiązujących przepisów prawa

budowlanego, które w art. 29 ust. 2 pkt 15 stanowi, że

„pozwolenia na budowę nie wy

maga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na

obiektach budowlanych".

Dodatkowo przepisy art. 30 ust. 1 pkt 3a pozwalają nawet nie

zgłaszać właściwemu organowi faktu wykonywania takich robót o ile instalowane urzą
dzenia nie przekraczają 3 metrów. Oznacza to, że jeśli plan nie określi sensownie za
sad dla budowy i rozbudowy sieci infrastruktury telekomunikacyjnej, to będą one po
wstawać w sposób dowolny i będą w zgodzie z obowiązującym prawem.

Na koniec przypomnę zasadę, wydawałoby się zupełnie oczywistą, o której

jednak zupełnie zapomniano w ustaleniach większości planów. Otóż, należy

dopuszczać także urządzenia i sieci już istniejące (o ile oczywiście jest to zgodne
z merytoryczną treścią planu). Jeśli tego nie uczynimy, oznaczać to będzie, że nie

można ich remontować czy modernizować.

Ustalenia dotyczące zależności pomiędzy inwestycjami

Kiedy rozważamy idealne przypadki zagospodarowywania terenu, zazwycza

wyobrażamy sobie sekwencję zdarzeń taką, że najpierw teren jest przygotowywany

pod zabudowę poprzez czynności prawne, takie jak scalanie gruntów i wydzielanie
nowych działek, następnie teren jest uzbrajany a potem następuje proces inwestycyjny

W rzeczywistości jednak część z tych zdarzeń zachodzi jednocześnie i nie zawsze jes

konieczne, by plan to regulował. A już szczególnie trudno jest sformułować ustalenie

dotyczące całego obszaru objętego planem. Znacznie precyzyjniej można określić te
wymagania w stosunku do konkretnych terenów (np. że zabudowę określonego tereni
dopuszcza się po oddaniu do użytkowania wskazanej ulicy).

W planach spotyka się czasem ustalenia dotyczące zależności pomiędzy inwe

stycjami sformułowane tak, że odnoszą się do wszystkich terenów w obszarze objętyrr

planem. Najczęściej brzm ią one mniej więcej tak:

zabudowę d o p u s z c z a się w y ł ą c z n i e po u z b r o j e n i u t e 

renu .

Łatwo spostrzec, że w cytowanym przepisie brzmią echa owej idealnej sekwencj

zdarzeń w zagospodarowywaniu terenu. Co innego jednak pewna ogólna prawidło
wość, a co innego przepis prawny. Otóż wprowadzenie tego zapisu do planu spowodu
je, że teren prawdopodobnie nie zostanie zagospodarowany przez bardzo długi czas

być może nawet nigdy. Dlaczego? Przyjmijmy dla ułatwienia wywodu, że określenie

„uzbrojenie te r e n u ”

oznacza doprowadzenie do terenu wszystkich sieci infrastruk

tury technicznej. Tymczasem dysponentami większości z nich są niezależne od gminy
prywatne przedsiębiorstwa. Jak je zmusić, żeby zainwestowały w pusty teren? Nie mć

takich narzędzi. Jednocześnie żaden podmiot nie może otrzymać pozwolenia na bu

dowę, jeśli teren nie jest - zgodnie z analizowanym przepisem - „uzbrojony". Po

wstaje zatem błędne koło. Dysponenci sieci nie chcą inwestować bez pewności, że
teren zostanie zagospodarowany, a zagospodarowanie jest niemożliwe bez wyposa
żenia terenu w sieci infrastruktury. Wydaje mi się, że taki przepis jak ten wyżej przyto
czony, jest swoistym reliktem minionej epoki kiedy to nie istniała w praktyce wielość

i różnorodność podmiotów biorących udział w zagospodarowywaniu przestrzeni
a i wymagania ekonomiczne nie były brane pod uwagę. W każdym razie nie były tc

wymagania normalnej ekonomii opartej o zasady wolnego rynku. Analizowany przepis
to przykład zastosowania nieodpowiedniego narzędzia dla zrealizowania obranegc
celu. O cóż bowiem chodzi w najgłębszej warstwie tego zapisu? O to, żeby nie po
wstawała zabudowa bez odpowiedniego wyposażenia w infrastrukturę techniczną

Przepisy prawa budowlanego i związanych z nim rozporządzeń dokładnie określaje

wymagania jakie muszą spełniać budynki określonych typów. Nie można zbudować

domu mieszkalnego czy kina bez dostępu do wody czy prądu. Dodatkowo, żaden klien
nie zapłaci za dom czy obiekt usługowy nie wyposażony w odpowiednie media. Zaterr
standard techniczny budynków musi być spełniony niezależnie od ustaleń planu. Tc

zaś było najważniejszą przesłanką wprowadzenia analizowanego przepisu. Po co za
tem jeszcze żądać, aby sieci infrastruktury zostały doprowadzone najpierw? A nie mo

gą zostać doprowadzone „równocześnie”? Przecież po to w planie wydziela się tereny

(na przykład ulice), na których dopuszcza się prowadzenie sieci.

Można także spotkać takie zadziwiające zapisy, co do których nie ma pewność

czy są regulacją prawną, czy dobrą radą dla przyszłych inwestorów:

r e a l i z a c j a z a b u d o w y określ o n e j na r y s u n k u planu, na

terenach, w k t ó r y c h w y s t ę p u j ą sieci u z b r o j e n i a p o d 

ziemnego, b ę d z i e m o ż l i w a p o ich przełożeniu.

Znowu wypada mi przypominać sprawy oczywiste. Jeśli dla określonych terenów,

na których znajdują się pewne sieci infrastruktury technicznej, ustalenia planu nie do
puszczą tych sieci, to przy zagospodarowywaniu terenu, muszą one zostać przełożone
(czy po prostu usunięte z tego terenu). Ta sekwencja wynika zatem z logiki przepisu
prawnego.

Ustalenia dotyczące inwestycji celu publicznego

Ustalenia wymieniające wszystkie inwestycje celu publicznego powinny znaleźć

się w ustaleniach końcowych planu, zatem zostaną dokładniej omówione w rozdziale 6.

Ustalenia tymczasowe

Ustalenia tymczasowe mają sens tylko dla konkretnych terenów, a nie dla całego

obszaru objętego planem. Wynika to wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zago
spodarowaniu przestrzennym, której art. 35 stanowi, że „

tereny, których przeznaczenie

plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do cza
su ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny spo

sób ich tymczasowego zagospodarowania".

Niektóre z planów zupełnie niepotrzebnie

powtarzają ten przepis.

Dla części uchwały zawierających ustalenia strefowe i szczegółowe nie będę już

przytaczała zbyt licznych przykładów błędnych zapisów, gdyż w gruncie rzeczy pewne

ich typy nieuchronnie zaczęłyby się powtarzać. Praca ta nie ma na celu przeprowadze
nia kompleksowej krytyki stosowanych w planach zapisów, ale przeprowadzenie anali

zy tych błędów w aspekcie prawnym i projektowym, a niekiedy także w zakresie możli
wych konsekwencji w procesie realizacji oraz wskazanie możliwych poprawnych roz
wiązań. Dlatego też w odniesieniu do ustaleń strefowych i szczegółowych ograniczę

się do wskazania kilku, specyficznych dla nich przykładów zapisów, a skupię się na
propozycjach wzorcowego skonstruowania poszczególnych ustaleń.

4. Ustalenia strefowe

Z przykrością muszę skonstatować, że nie spotyka się zbyt wielu planów, w któ

rych konstruuje się ustalenia dla stref. O ile działanie takie jest zrozumiałe i nawet ce
lowe dla planów obejmujących niewielkie obszary lub takich gdzie istnieje znaczny sto
pień homogeniczności terenów, to już dla planów obejmujących obszary większe i od

znaczające się znacznym stopniem różnorodności terenów, oznacza to rezygnację
z bardzo użytecznego narzędzia. W konsekwencji prowadzi to do powtarzania ustaleń
w odniesieniu do wielu terenów.

Konstruując ustalenia dla stref należałoby przyjąć, że każdej ze stref poświęca

się jeden paragraf. Schemat ustaleń wewnątrz każdego z paragrafów powinien, zgod
nie z przyjętymi wcześniej zasadami, prezentować się następująco:

§ -

Ustala się strefę

„[Nazwa strefy

j” oznaczoną symbolem

[Nazwa symbolu],

Dla terenów należących do strefy

[Nazwa symbolu]

ustala się następujące kategorie przeznacze

nia terenu i grupy kategorii przeznaczenia terenu:

Na terenach należących do strefy

[Nazwa symbolu]

obowiązują następujące ustalenia dotyczące

ukształtowania budynków:

)

....

Na terenach należących do strefy

[Nazwa symbolu]

obowiązują następujące ustalenia dotyczące

sposobu zagospodarowania terenu:

Na terenach należących do strefy

[Nazwa symbolu]

obowiązują następujące ustalenia dotyczące

kompozycji przestrzennej:

)

. . . .

Na terenach należących do strefy

[Nazwa symbolu]

obowiązują następujące ustalenia dotyczące

zasad i warunków podziału terenów na działki:

)

. . . .

Na terenach należących do strefy

[Nazwa symbolu]

obowiązują następujące ustalenia dotyczące

ochrony i kształtowania środowiska:

Na terenach należących do strefy

[Nazwa symbolu]

obowiązują następujące ustalenia dotyczące

planowania dziedzictwa kulturowego:

Na terenach należących do strefy

[Nazwa symbolu]

obowiązują następujące ustalenia dotyczące

systemu transportowego:

)

....

10. Na terenach należących do strefy

[Nazwa symbolu]

obowiązują następujące ustalenia dotyczące

infrastruktury technicznej:

)

....

)

- ■

_____________________________________________________________________________________________

Proszę zwrócić uwagę, że w prezentowanym schemacie pominięto trzy ostatnie

działy tematyczne: ustalenia dotyczące zależności pomiędzy inwestycjami, ustalenia
dotyczące inwestycji celu publicznego oraz ustalenia tymczasowe. Takie działanie wy
nika stąd, że formułowanie takich regulacji w rozdziale poświęconym ustaleniom stre

fowym jest w praktyce niepotrzebne. Zależności pomiędzy inwestycjami dotyczą raczej

konkretnych przedsięwzięć w ramach poszczególnych terenów (albo nawet w obrębie
różnych terenów), ustalenia dotyczące inwestycji celu publicznego wymienia się łącz
nie w ustaleniach końcowych, natomiast ustalenia tymczasowe można sformułować dla
konkretnego terenu.

Przy konstruowaniu ustaleń dla stref należy kierować się taką zasadą, że jeżeli

jest tylko jedno ustalenie z danego zakresu, to pomijamy formułę

"...obowiązują następują

ce ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania terenów:...",

tylko po prostu podajemy ten

pojedynczy wymóg, na przykład:

Na terenach należących do strefy ZP obowiązuje zakaz wznoszenia budynków i budowli.

Jeżeli z danego działu tematycznego w ogóle nie ma ustaleń, to w ogóle pomija

my dany ustęp.

Przypomnę też, że ustalając dopuszczalne kategorie przeznaczenia terenu lub

grupy tych kategorii należy posługiwać się wyłącznie takimi, które zostały wymienione
w rozdziale „Ustalenia ogólne”. Jeżeli w planie zdefiniowano pojęcie „przeznaczenia
podstawowego” i „przeznaczenia uzupełniającego” terenu lub obiektu, to w ustaleniach
dla poszczególnych stref jest dobre miejsce, aby postawić im konkretne wymagania.
Można jednakże ten sam efekt osiągnąć bez definiowania tych pojęć. Dla przykładu,
wyodrębniona zostaje strefa, w której dopuszcza się domy wielorodzinne, handel deta
liczny, obiekty sportowe, gabinety lekarskie i finanse. W ustaleniach dotyczących
ukształtowania budynków można pewne kategorie dopuścić wyłącznie w parterach
budynków, a w ustaleniach z zakresu sposobu zagospodarowania określić, jaki obszar
mogą zająć w ramach poszczególnych terenów.

Spróbujmy prześledzić teraz realizację omówionych tu postulatów na przykłado

wym zapisie:

Ustala się strefę „Zabudowa mieszkaniowa willowa” oznaczoną symbolem MN-1.

Na terenach należących do strefy MN-1 dopuszcza się następujące kategorie przeznaczenia terenu:
1)

domy willowe,

reprezentacyjna zieleń ogrodowa.

Na terenach należących do strefy MN-1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania
budynków:
1)

liczba naziemnych kondygnacji budynków nie może być mniejsza niż 2 i większa niż 3, licząc

łącznie z poddaszem,

wysokość budynku licząc od poziomu terenu przy najniżej usytuowanym wejściu do budynku
do najwyższego punktu pokrycia budynku nie może przekraczać 14 metrów,

dopuszcza się podniesienie poziomu parteru na wysokość co najwyżej 1,8 metra powyżej po
ziomu terenu,

dopuszcza się garaż, o którym mowa w ust. 8 pkt 2 wbudowany w kondygnację podziemną lub
parter budynku, przy zachowaniu warunku, że garaż wbudowany w kondygnację parteru do
puszcza się wyłącznie w przypadku, jeśli podłoga parteru znajduje się na wysokości co najwy
żej 1 metr powyżej poziomu terenu.

Na terenach należących do strefy MN-1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące sposobu zago
spodarowania terenu:
1)

na każdej działce dopuszcza się wzniesienie co najwyżej jednego budynku,

reprezentacyjna fasada budynków powinna znajdować się od strony ulicy, przy której usytu

owany jest budynek,

od strony frontowej obowiązuje reprezentacyjnie ukształtowany ogród, którego istotnym ele
mentem musi być trawnik.

Dla wszystkich budynków usytuowanych na terenach należących do strefy MN-1 obowiązują szcze
gólne wymagania architektoniczne.

Na terenach należących do strefy MN-1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące zasad i warun
ków podziału terenów na działki:
1)

wielkość działki budowlanej ustala się na co najmniej 1000 metrów kwadratowych i co najwyżej

1500 metrów kwadratowych,

szerokość frontu działki ustala się na co najmniej 20 metrów i co najwyżej 30 metrów.

Na terenach należących do strefy MN-1 należy zachować istniejące w dniu uchwalenia planu drzewa
liczące co najmniej 20 lat.

Na terenach należących do strefy MN-1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące systemu

transportowego:

dopuszcza się urządzenie co najwyżej 4 miejsc parkingowych na każdej działce, nie wliczając
w to garażu usytuowanego w budynku,

dopuszcza się urządzenie co najwyżej 2 miejsc parkingowych w formie garażu wbudowanego
w budynek mieszkalny przy zachowaniu warunków określonych w ust. 3 pkt 4.

Analiza zaproponowanych tu przepisów pokazuje - od strony technicznej - jak

poradzić sobie z redakcją jednego ustalenia z danego obszaru tematycznego (np. ust.

5 lub ust. 7). Po drugie, prezentuje bardzo przejrzysty układ treści uporządkowanych
według kryterium tematycznego. Po trzecie używane sformułowania są możliwie pre
cyzyjne. Dla porównania przyjrzyjmy się takiemu oto zapisowi:

zakaz u s u w a n i a i s t n i e j ą c e g o starodrzewu.

Tu, mimo że intencja zapisu jest całkiem podobna do tej, jaka przyświecała wzor

cowemu zapisowi zawartemu w cytowanym powyżej ust. 7, osiągnięty efekt prawny

jest zupełnie odmienny. Po pierwsze nie jest wyznaczona precyzyjna cezura owego

„istnienia”,

po drugie zaś, sformułowanie „starodrzew” (o ile nie zostało wcze

śniej sformułowane w ustaleniach terminologicznych) pozostaje dość mgliste.

Można dostrzec, że w przykładzie poprawnego w sensie techniki legislacyjnej

przykładu pominięto ustalenia dotyczące planowania dziedzictwa kulturowego. Przepi
sy strefowe rzadko dają możliwość ich sformułowania. Wynika to stąd, że strefę stano
wi zbiór rozłącznych terenów, którym przypisano taki sam zestaw ustaleń, zatem jest
ona wydzielana ze względu na wspólne ustalenia a nie ze względu na obecne zago
spodarowanie czy występowanie określonych obiektów budowlanych, w tym obiektów
wpisanych do rejestru zabytków. Dlatego też przepisy dotyczące sposobu kształtowa
nia budynków objętych ochroną, czy to na mocy wpisu do rejestru zabytków czy na

mocy ustaleń planu, znajdują się albo w rozdziale zawierającym przepisy ogólne, albo

przepisy szczegółowe dla konkretnych terenów. Podobnie rzecz się przedstawia
w odniesieniu do ustaleń w zakresie infrastruktury technicznej. Oczywiście czasem
występują sytuacje, kiedy ustalenia w wymienionych grupach tematycznych znajdą się

w przepisach strefowych. Dla przykładu, wydziela się strefę obejmującą tereny parko

we odznaczające się historycznie ukształtowaną kompozycją przestrzenną lub strefę

m ieszkalno-usługową o charakterze śródmiejskim, dla których możliwe jest sformuło
wanie wspólnych wymagań odnoszących się do planowania dziedzictwa kulturowego.

5. Ustalenia szczegółowe

Przy konstruowaniu ustaleń dla poszczególnych terenów obowiązują zasady p

dobne jak przy ustaleniach strefowych, jednak z pewnymi wyjątkami. Wyróżniamy dv

rodzaje terenów:

- takie, które należą do jednej z wcześniej zdefiniowanych stref,
- takie, dla których ustalamy indywidualne wymagania.
Tereny pierwszego rodzaju w ustępie pierwszym powinny mieć następujący z

pis:

Dla terenu oznaczonego w planie symbolem

[nazwa symbolu]

obowiązują ustalenia strefowe dla str<

[nazwa symbolu strefy]

zawarte w § ....

Dalej mogą pojawiać się dodatkowe ustalenia odnoszące się tylko do tego konkretnei

terenu.

Drugi rodzaj terenów odznacza się tym, że nie należą one do żadnej ze zdefini

wanych wcześniej stref. Tereny tego typu w pierwszym ustępie mają ustalenie nasi

pujące:

Dla terenu oznaczonego w planie symbolem

[nazwa symbolu

] ustala się następujące kategorie przezr

czenia terenu:....

lub

Dla terenu oznaczonego w planie symbolem

[nazwa symbolu]

dopuszcza się następujące kategorie pr;

znaczenia terenu:....

Oczywiście wśród kategorii można wymieniać tylko te, które wcześniej zostały ustaloi

w przepisach ogólnych. Dalej tekst ustaleń według podobnego schematu.

Możliwe jest opisywanie w jednym paragrafie kilku terenów naraz. Jest to oc

w iście uzasadnione jedynie tam, gdzie tereny te mają bardzo zbliżone (lub niekie<

nawet identyczne) ustalenia.

Dla terenów będących ulicami, ścieżkami rowerowymi lub ciągami pieszymi o

wołujemy się do odpowiedniego paragrafu ustaleń ogólnych (w zakresie kategorii li

typu) oraz, w miarę potrzeb, dodajemy indywidualne ustalenia.

Opisany schemat wyglądałby zatem następująco:

Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem

[nazwa symbolu]

obowiązują ustalenia str*

fowe dla strefy

[nazwa symbolu strefy,

zawarte w § ...

Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowan
budynków:

Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące sposot
zagospodarowania terenu:

)

...,

)

■____________________________________________________________

Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące kompozycji prze

strzennej:

)

. . . .

Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące zasad i warun
ków podziału terenów na działki:

Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące ochrony i
kształtowania środowiska:

)

....

)

. . . .

Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące planowania

dziedzictwa kulturowego:

)

....

Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące systemu

transportowego:

....

)

.. . .

Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące infrastruktury

technicznej:

...,

)

.. . .

10. Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące zależności

pomiędzy inwestycjami:

....

Modyfikacja schematu dla terenów nie należących do żadnej ze stref polegałaby

na tym, że ustęp pierwszy przyjmowałby następujące brzmienie:

Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [nazwa symbolu] ustala się następujące

kategorie przeznaczenia terenu:

)

...

■■■_________________________________________________________________

Dla terenów będących ulicami wystąpi jeszcze jeden wariant:

Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [nazwa symbolu] ustala się przeznaczenie

terenu ulica.

Dla ulicy, o której mowa w ust. 1 obowiązują ustalenia dla ulic [nazwa kategorii ulicy] zawarte

w § ... ust.......

3.............

Przyjrzyjmy się kilku udanym przykładom zastosowania takiej techniki zapisu:

Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1UN obowiązują ustalenia strefowe dla strefy

UN zawarte w § .. . .

Na terenie, o którym mowa w ust. 1 dopuszcza się dodatkowo następujące kategorie przeznaczenia

terenu:

biura,

działalność wystawiennicza,

działalność konferencyjna,

działalność wydawnicza i poligraficzna.

Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania
budynków:
1)

zakazuje się nadbudowy budynku, w stosunku do stanu jaki istniał w dniu uchwalenia planu,

nie dopuszcza się zmniejszenia wysokości budynku, w stosunku do stanu jaki istniał w dniu
uchwalenia planu,

należy zachować główne podziały architektoniczne na elewacji północnej, od strony granicy
z placem pieszym oznaczonym symbolem 11CP oraz na elewacji zachodniej, od strony grani
cy z ulicą XXX, oznaczoną na rysunku planu symbolem KL

Vz.

Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące sposobu zagospo
darowania terenu - główne wejście do budynku należy usytuować od strony północnej, od strony
placu pieszego oznaczonego symbolem 11CP.

Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące kompozycji prze
strzennej:
1)

wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy pokazane na rysunku planu od strony połu
dniowej,

zewnętrzne ściany budynku od strony południowej muszą być równoległe do pokazanych na
rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy, natomiast od strony wschodniej muszą być

równoległe do linii rozgraniczającej teren od strony terenu oznaczonego symbolem XXX,

wyznacza się obowiązującą linię zabudowy pokazaną na rysunku planu od strony północnej
i zachodniej, wzdłuż linii rozgraniczających teren.

Na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące systemu transpor

towego - dojazd do terenu od ulicy XXX, oznaczonej symbolem KL

Vi.

Pokazany przykład dobrze pokazuje, że przepisy odnoszące się do konkretnych

terenów mogą być sformułowane jasno i zawierać warunki czytelne zarówno dla inwe

stora jak i wydającego decyzje urzędnika. Niestety, nie zawsze się tak dzieje.
Oto przykład:

1. W y z n a c z a

się

„Tereny

z a b u d o w y

m i e s z k a niowej",

o z n a c z a j ą c je na r y s u n k u p l a n u symbolami:

IMa,

2Ma.

2. Dla t e r e n ó w o k r e ś l o n y c h w ust. 1 u s t a l a się:

1/ p r z e z n a c z e n i e p o d stawowe:

tereny m i e s z k a l n i c t w a

i n t e n s y w n o ś c i

z a b u d o w y

0.40-0.80,

p r z y

u w z g l ę d n i e n i u w a r u n k ó w p o d a n y c h w ust.

Typ

zabudowy:

zabu d o w a

m i e s z k a n i o w a

j e d n o r o d z i n n a

b l i ź n i a c z a

w o l n o s t o j ą c a

wraz

o b i ektami

1 u r z ą d z e n i a m i towarzyszącymi,

2/ p r z e z n a c z e n i e do p u s z c z a l n e : usługi n i e u c i ą ż l i w e

w b u d o w a n e w b u d y n k i mieszkalne, /z z a k resu h a n 

dlu, g a s t r o n o m i i i r z e m i o s ł a u s ł u g o w e g o z w y ł ą 

c z e n i e m usł u g m o t o r y z a c y j n y c h / - z z a c h o w a n i e m

p r z e p i s ó w odrębnych.

3. Dla w y z n a c z o n y c h t e r e n ó w zabud o w y mi e s z k a n i o w e j

j e dnorodzinnej: IMa, 2Ma - ust a l a się n a s t ę p u j ą 

ce w a r u n k i z a b u d o w y i z a g o s p o d a r o w a n i a terenu:

1/ teren p r z e z n a c z a się p o d zabudowę m i e s z k a n i o w ą

jednorodzinną,

w o l n o s t o j ą c ą

b l i ź n i a c z ą

wraz

z o b i e k t a m i i u r z ą d z e n i a m i t o w a r z y s z ą c y m i o w y 

sokości m a k s y m a l n e j do 13,0 m n a d p o z i o m e m t e r e 

nu;

d l a

terenu 2M3

o b o w i ą z u j ą c y

typ zabu d o w y

us t a l a r y s u n e k p l a n u N r 1.

2/ i n t e n s y w n o ś ć

z a b u d o w y

l i c z o n a

g r a n i c a c h

z a g o s p o d a r o w a n i a

d z i a ł k i

w i n n a

w y n o s i ć

0.40-

0.80,

a p o w i e r z c h n i a t e r e n ó w z i e l o n y c h m i n i m u m

50% działki.

3/ w a r u n k i e m r e a l i z a c j i

z a b u d o w y na d z i a ł c e jest

u r e g u l o w a n y d o s t ę p do tej d z i a ł k i z drogi p u 

blic z n e j .

4/ p o t r z e b y p a r k i n g o w e

n a l e ż y

z a p e w n i ć

w y ł ą c z n i e

w t e r e n i e

p o s z c z e g ó l n y c h

d z i a ł e k

dl a

z a b u d o w y

m i e s z k a n i o w e j - w e d ł u g w s k a ź n i k a co najmniej 1

m i e j s c e p o s t o j o w e na 1 mies z k a n i e .

5/ e l e m e n t y k o m p o z y c j i p r z e s t r z e n n e j :

a/ z a b u d o w a m i e s z k a n i o w a stanowi k o n t y n u a c j ę z a b u 

d o w y m i e s z k a n i o w e j o s i e d l a XXX,

b/ w y d z i e l o n e u l i c e o s i e d l a wraz z p r z y l e g ł y m i b u 

d y n k a m i

mi e s z k a l n y m i ,

n a l e ż y w

n a w i ą z a n i u

f orm istniejącej zabudowy,

c/ o r i e n t a c y j n e linie p o d z i a ł u na d z i a ł k i m o g ą być

k o r y g o w a n e w z a l e ż n o ś c i od p o t r z e b bez k o n i e c z 

n o ś c i

zm i a n y n i n i e j s z e g o planu,

p o d w a r u n k i e m

z a c h o w a n i a

u s talonej

p l a n i e

li c z b y

n o w y c h

d z i a ł e k /w g r a n i c a c h terenu w y d z i e l o n e g o liniami

roz g r a n i c z a j ą c y m i /,

d/ o b o w i ą z u j e z a c h o w a n i e o d l e g ł o ś c i nowej z a b u d o w y

od k r a w ę d z i jezdni tras k o m u n i k a c y j n y c h w g w y 

z n a c z o n y c h

n i e p r z e k r a c z a l n y c h

linii

z a b u d o w y

o k r e ś l o n y c h na r y s u n k u p l a n u nr 1,

e/ o g r o d z e n i a nie m o g ą p r z e k r a c z a ć w y s o k o ś c i 2,0 m

od p o z i o m u terenu,

f/ c i ą g trwa ł y c h o g r o d z e ń p o s e s j i w z d ł u ż ulic w i 

n i e n tworzyć j e d n ą linię.

4. P r o w a d z e n i e na t e r e n i e j a k i c h k o l w i e k p r a c b u d o w 

l a n y c h i ziemnych, w y m a g a u z y s k a n i a z e z w o l e n i a

w ł a ś c i w y c h s ł użb k o n s e r w a t o r s k i c h ; teren p o ł o ż o 

jest

s t r e f i e

o c h r o n y

a r c h e o l o g i c z n e j

o b e j m u j ą c e j u d o k u m e n t o w a n e s t a n o w i s k a a r c h e o l o 

giczne,

p o d l e g a j ą c e

o c h r o n i e

prawnej

m o c y

p r z e p i s ó w

u s t a w y

d n i a

lipca

2003

o o c h r o n i e

z a b y t k ó w

o p i e c e

n a d

zab y t k a m i

/Dz. U. Nr 162 poz. 1568/.

5. K o n i e c z n e jest s p e ł n i e n i e i n n y c h w y m o g ó w z a g o 

s p o d a r o w a n i a

terenu,

w y n i k a j ą c y c h

p r z e p i s ó w

o d r ę b n y c h

oraz

zas a d

o b sługi

komun i k a c y j n e j

o k r e ś l o n y c h w §... i z a sad u z b r o j e n i a terenu o k r e 

ś l o n y c h w §....

Pierwszy wniosek jaki nasuwa się z analizy przytoczonych zapisów jest taki,

że mieszanie treści odnoszących się do różnych tematów prowadzi do powtórzeń,
co na pewno nie jest godną polecenia techniką prawodawczą. Wystarczy przeanalizo
wać regulacje zwarte w ust. 2 i 3 aby zauważyć ten błąd. Po drugie, nie jest jasne, ja

kie kategorie przeznaczenia terenu są dopuszczone na terenach - poza dyskusją po
zostaje jedynie dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, ale
w aspekcie analizowanych wcześniej przepisów art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego nie

jest oczywiste, czy na pewno nie powstaną tu domy mieszczące po 4 mieszkania. Po

zostałe kategorie z łatwością można rozszerzać i dowolnie interpretować - czy dajmy

na to handel obejmuje także dom wysyłkowy lub sklep internetowy (a więc w istocie
rzeczy magazyn) albo też handel paliwami i skup złomu?; czy gastronomia to także
dyskoteka lub klub nocny a usługi rzemiosła mogą obejmować także kowalstwo arty
styczne? Innymi słowy, ktoś decydujący się na zamieszkanie w tej okolicy nie wie zu
pełnie, kogo będzie m iał za sąsiada. Przepisy zawarte w ust. 3 pkt 3 przekraczają
z pewnością przedmiot planu, ponieważ nie znajdujemy delegacji ustawowej do tego,
by plan ustalał warunki realizacji zabudowy (co zresztą oznacza w tym kontekście sło
wo „zabudowa” - także na pewno nie wiadomo). Poza tym, pozostaje wielce tajem ni

cze, co może oznaczać „uregulowany d o stęp do działki z drogi p u b l i c z 

n e j ”.

Czy brak dostępu też jest jakąś form ą „uregulowanego dos t ę p u ”? Wydaje mi

się ponadto, że plan powinien wydzielić po prostu w liniach rozgraniczających tę drogę,
co załatwiłoby ostatecznie niejasną rolę tego wymagania. Następny wymóg należy do
gatunku smakowitych. Cóż bowiem może oznaczać, że „potrzeby parkingowe

n a l e ż y z a p e w n i ć ”?

Wcześniej rozwodziłam się wprawdzie nad nakazem ustalają

cym „konieczność zaspokojenia p o t r z e b p a r k i n g o w y c h ”, tu jednak mamy
przypadek jeszcze ciekawszy, bo mamy te „potrzeby p a r kingowe zapewnić”.

Konia z rzędem temu, kto precyzyjnie ustali, jak to zrobić. Ustalenia odnoszące się do

kompozycji przestrzennej są tak skonstruowane, że spokojnie można do nich odnieść
wszystkie zastrzeżenia sformułowane w rozdziale 4, bo stanowią treść objaśniająco-
informacyjną z elementami teorii projektowania a nie treść regulacyjną aktu prawnego.

Kolejny punkt, dotyczący zasad podziału na działki (swoją drogą, dlaczego znajduje się

on w ustępie o kompozycji przestrzennej?) tak łatwo doprowadzić do własnej karykatu

ry, że sięgnę tylko po przykład najbardziej skrajny. W ramach terenu można wydzielić -

w zgodzie z przepisami tego planu -

n-1

działek o wielkości, powiedzmy, 100 metrów

kwadratowych i szerokości frontu 4 metry oraz jedną działkę obejmującą pozostałą

część terenu. W punkcie f analizowanego ustępu ustalono także wymóg, że „ciąg

t r w a ł y c h o g r o d z e ń p o s e s j i w z d ł u ż u l i c w i n i e n tworzyć jed n ą l i 

n i ę ”,

chociaż nie ustalono, jaka to ma być linia i gdzie powinna się znajdować. Ustale

nia zawarte w ust. 4 z całą pewnością przekraczają przedmiot planu, a ponadto powta
rzają obowiązujące przepisy ustaw, zatem z całą pewnością nie powinny znajdować

się w planie miejscowym. Wreszcie ustęp ostatni jest niepotrzebny, bo skoro ustalono
określone wymagania dla całego obszaru objętego planem, to obowiązują one także

na terenie, dla którego ustala się przepisy szczegółowe.

Nie sposób także nie zauważyć, że strona edycyjna przytoczonych przepisów

pozostawia wiele do życzenia. Poszczególne zdania kończą się, a następne rozpoczy

nają się małą literą, niektóre zdania gubią wątek lub ze zdań zm ieniają się w równo

ważniki. Także systematyzacja przepisów i stosowane znaki nie są zgodne z po

wszechnie obowiązującą techniką prawodawczą w tym zakresie.

Należy tu z całą m ocą podkreślić, że analizowane przepisy mogą mieć bardzo

głębokie uzasadnienie merytoryczne, jednak sposób ich zapisu jest wadliwy.

Wydaje się, że porównanie przytoczonych powyżej dwóch przykładów techniki

prawodawczej - poprawnej i niepoprawnej - daje dobry obraz różnic, jakie występują
w planach miejscowych w tej dziedzinie.

Dość częsty typ naruszania zasad techniki prawodawczej polega na tym, że

w jednym ustępie wymienia się dopuszczone na danym terenie kategorie przeznacze

nia terenu, zaś w innym zakazuje się innych lub nawet ustala obowiązek wprowadzenia

dodatkowych:

1. Dla terenu o z n a c z o n e g o na r y s u n k u p l a n u s y m b o l e m

XX u s t a l a się n a s t ę p u j ą c e p r z e z n a c z e n i e :

1) p o d s t a w o w e - u s ł u g i c e n t r o t w ó r c z e ,

2) u z u p e ł n i a j ą c e - m i e s z k a n i a f u n k c y j n e na o s t a t 

niej kondygnacji;

2 . (.... )

3. Na terenie, o k t ó r y m m o w a w ust. 1, o b o w i ą z u j ą

n a s t ę p u j ą c e u s t a l e n i a d o t y c z ą c e z a g o s p o d a r o w a n i a

t e r e n u :

1) zakaz l o kalizacji g a r a ż y w o l n o s t o j ą c y c h , b u d y n 

kó w g o s p odarczych,

w i a t oraz o b i e k t ó w b u d o w l a 

n y c h o funkcji m a g a z y n o w e j i pr z e m y s ł o w e j ;

2) o b o w i ą z e k

l o k a l i z a c j i

w b u d o w a n y c h

g a r a ż y

el o p o z i o m o w y c h ,

W omawianym przypadku oczywisty błąd polega na tym, że zakazano „garaży

w o l n o s t o j ą c y c h , b u d y n k ó w gospo d a r c z y c h , w i a t oraz o b i e k t ó w b u 

d o w l a n y c h o funkcji m a g a z y n o w e j i p r z e m y s ł o w e j ”.

Absolutnie elementar

ną zasadą jest, że jeśli w danym obszarze zagadnień używa się dopuszczenia, to
oznacza to, że wszystko inne jest zakazane. Jeśli w ust. 1 wśród dopuszczonych kate
gorii przeznaczenia terenu nie zostały wymienione „garaże wolnostojące, b u
d y nki gospodarcze, w i a t y oraz o b i e k t y b u d o w l a n e o funkcji m a g a

zynowej i przem y s ł o w e j " ,

to oznacza to, że są zakazane. Niedopuszczalne jest

także wprowadzanie dodatkowych kategorii przeznaczenia terenu, nie wymienionych
w ust. 1 („wbudowane garaże w i e l o p o z i o m o w e ”), i to w ustępie poświęconym zu

pełnie innym zagadnieniom. Nie jest także jasne czy „budynki gosp o d a r c z e ” oraz

„wiaty”

stanowią kategorię przeznaczenie terenu czy też raczej autor planu miał na

myśli określony rodzaj obiektów budowlanych. Przy okazji dostrzeżmy także przekro
czenie przedmiotu planu w ust. 1 pkt 2, w którym dopuszcza się „mieszkania funk

c y j n e ”.

Ustawa nie daje planowi prawa ustalania dla kogo mają być przeznaczone

mieszkania dopuszczone w planie. Niepotrzebnie także wprowadzono do analizowa
nego punktu wymagania z innego obszaru tematycznego - to, gdzie w ramach budyn
ku mają być położone mieszkania powinno znaleźć się w ustępie dotyczącym kształto

wania budynków, a nie kategorii przeznaczenia terenu.

Znalazłam także plan, w którym przytaczane są obowiązujące i prawomocne de

cyzje administracyjne. O ile przytaczanie obowiązujących przepisów prawnych jest

niezgodne z zasadami techniki legislacyjnej w świetle przepisów zawartych w rozpo
rządzeniu w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” , to przytaczanie decyzji admini

stracyjnych należy uznać za swoiste kuriozum. Jest to bowiem w zasadzie treść infor

macyjna, której nadano pozory nakazu (czy może dopuszczenia?):

u z u p e ł n i e n i e

z a b u d o w y

p i e r z e j o w e j

w z d ł u ż

u l i c y

2 6 K D - D b r a k u j ą c ą plombą; r e a l i z a c j a z g odnie z w y d a 

n y m p o z w o l e n i e m na b u d o w ę Nr .. z d n i a ....

Uważny czytelnik tej pracy dostrzeże także inne wady przytoczonego zapisu, ale

- w mojej ocenie - ten ustalający obowiązek realizacji prawomocnego pozwolenia na

budowę jest dyskwalifikujący. Nie wspomnę tu o takim „drobiazgu” jak oczywiste prze

kroczenie delegacji ustawowej w zakresie przedmiotu planu.

Na pierwszy rzut oka wydaje się, że sformułowanie wymagań dla terenów będą

cych ulicami jest najłatwiejsze wśród wszystkich przepisów planu. Czasami jednak

i w tej części pojawiają się zapisy zawierające zupełnie elementarne błędy. Oto przy
kład:

1. Dla terenu o z n a c z o n e g o na r y s u n k u p l a n u s y m b o l e m

1KD-Z

u s t a l a

się

p r z e z n a c z e n i e :

u l i c a

klasy

z b i o r c z e j .

2. Na terenie,

o k t ó r y m m o w a w ust. 1 o b o w i ą z u j ą

n a s t ę p u j ą c e u s t a l e n i a d o t y c z ą c e z a g o s p o d a r o w a n i a

t e r e n u :

a) linie r o z g r a n i c z a j ą c e jak na r y s u n k u planu;

b) jezdnia,

chodnik,

zieleń i ś c i eżka r o w e r o w a w

za l e ż n o ś c i od potrzeb i lokalnych uwarunkowań.

Proszę zwrócić uwagę, że wszystkie ustalenia są w przytoczonym przepisie

obarczone jakąś wadą. Przeznaczenie terenu powinno brzmieć „ulica”, ponieważ jej

kategoria nie jest przeznaczeniem terenu, ale odnosi się do sposobu jej zagospodaro

wania. Po drugie, nie ma powodu ustalać, że linie rozgraniczające są obowiązujące,
gdyż-jest to powtarzanie wcześniejszych przepisów. Skoro na początku ustaleń ogól
nych wskazuje się, które z oznaczeń graficznych na rysunku planu są obowiązujące

(a wśród nich linie rozgraniczające są pozycją oczywistą), to po co ustalać to po raz

wtóry? Zaś ustalenie zawarte w ust. 2a należy do przepisów z kategorii zupełnie niepo
trzebnych (przy okazji, zgodnie z zasadami konstruowania uchwał, na tym poziomie nie
powinna być litera, tylko punkt). Jeśli plan nie potrafi nic konkretnego ustalić w danym
obszarze zagadnień, to lepiej go pominąć niż tworzyć przepisy całkowite wyzute z tre
ści i niemożliwe do przełożenia na decyzję administracyjną. Najważniejszym zarzutem
wobec przytoczonego tu sformułowania jest ten, że nie sposób rozstrzygnąć czy do

puszcza się czy też nie każdy z wymienionych elementów - jezdnię, chodnik, zieleń
i ścieżkę rowerową, że nie wspomnę już o ustaleniu warunków ich kształtowania.

Można także wymagania odnoszące się do kształtowania ulicy sformułować ja

sno:

Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KZ ustala się kategorię przeznaczenia terenu
ulica.

Dla ulicy, o której mowa w ust. 1 obowiązują ustalenia dla ulic zbiorczych zawarte w § ..., ust......

Dla ulicy, o której mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania bu
dynków i budowli - wyznacza się dwa nadziemne przejścia dla pieszych pokazane na rysunku pla
nu.

Dla ulicy, o której mowa w ust. 1 obowiązują następujące ustalenia dotyczące sposobu zagospoda
rowania terenu:
1)

obowiązuje ścieżka rowerowa wydzielona na południowym chodniku,

dopuszcza się ścieżkę rowerową usytuowaną na północnym chodniku,

przed głównym wejściem do budynku usytuowanego na terenie oznaczonym symbolem 5U na
leży ukształtować reprezentacyjny plac wejściowy,

w ramach placu, o którym mowa w pkt 3 dopuszcza się zieleńce z kompozycjami kwiatowymi,

na odcinku przyległym do terenu oznaczonego symbolem 5U należy urządzić miejsce do krót

kotrwałego postoju autobusów turystycznych,

na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z ulicą..... oznaczoną symbolem ..... i ulicą.....
oznaczoną symbolem ..... dopuszcza się wyznaczenie miejsc postojowych usytuowanych
równolegle do osi jezdni na południowym chodniku lub na wydzielonym pasie jezdni.

Ten przykład pokazuje, że dyscyplina „techniczna” prowadzi do bardzo dobrych

efektów jeśli chodzi o przejrzystość i czytelność regulacji.

6. Ustalenia końcowe

Ustalenia końcowe mają tak sformalizowaną postać, że nie pojawiają się w nich

zazwyczaj jakieś szczególnie rażące błędy techniki zapisu. Pojawiają się tu wszakże

pewne interesujące wątki prawne, które wpływają zarówno na merytoryczne ustalenia
planu, jak i, w nieco mniejszym stopniu, na technikę zapisu.

Ustalenia dotyczące tzw. renty planistycznej

Rozdział zawierający ustalenia końcowe otwiera paragraf, w którym ustala się

wysokość stawek procentowych, na podstawie których ustala się wysokość opłaty,

o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen
nym. Przytoczę tutaj ten przepis w pełnym brzmieniu:

„Jeżeli, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzen

nego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik

wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jed

norazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzro
stu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty
nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. ”

Część prawników interpretuje ustalenie zawarte w tym przepisie w ten sposób, że

określenie

„...wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę..."

oznacza obowiązek pobrania tej opłaty, a w konsekwencji ustalenia w planie stawki
procentowej większej od zera dla wszystkich terenów w obszarze objętym planem.

Taką argumentację podzielił nawet jeden z Wojewódzkich Sądów Administracyjnych,

wydając postanowienie w sprawie zaskarżonego przepisu w jednym z planów miej
scowych, w którym ustalono stawkę procentową na 0%. Muszę powiedzieć, że argu
mentacja sądu wydaje mi się dość wątpliwa. Ustawodawca bowiem jasno określił jedy
nie górną granicę wysokości stawki procentowej. Nic nie stało na przeszkodzie, aby
ustalił także dolną stawkę. Skoro tego nie uczynił, można domniemywać, że można
ustalać dowolne stawki zawarte w przedziale od 0 do 30. Jakie argumenty przemawiają
na korzyść takiej interpretacji? W wielu planach wyodrębnia się tereny, na których pla
nuje się inwestycje celu publicznego lub zagospodarowanie, które ma służyć lokalnej
społeczności lub jej znaczącej części, takie jak na przykład parki czy lasy. Tereny pod

takie zagospodarowanie w pierwszej kolejności wyznacza się na gruntach stanowią

cych własność gminy. Po co zatem ustalać stawkę procentową dla nieruchomości, któ

rej przeznaczenie prawie na pewno nie spowoduje wzrostu jej wartości (np. ulica)

a najczęściej dodatkowo stanowi ona własność gminy? Byłby to przepis z gruntu niepo

trzebny. Gdyby rozważyć nawet opisaną poniżej (w praktyce niemal nierealną) sytu

ację, to dojdziemy do wniosku, że w ostatecznym rachunku gmina musiałaby płacić
samej sobie. Dla przykładu, w obszarze objętym planem na terenach stanowiących
własność gminy położony jest park, dla którego plan ustala przeznaczenie park i do
datkowe przepisy pozwalające podnieść jego atrakcyjność poprzez na przykład do

puszczenie specjalistycznego toru dla deskorolek i teatru letniego. Załóżmy nawet, że

na skutek tych działań wartość terenu wzrośnie, a gmina (co już jest nadzwyczaj mało
prawdopodobne) zechce sprzedać ten teren prywatnemu inwestorowi. Zapłaci wów

czas opłatę sama sobie, co już jest sytuacją dość absurdalną. To oczywiście przykład
dość skrajny, ale jak sądzę ustawodawca takie właśnie sytuacje miał na myśli, kiedy

zdecydował nie ustalać dolnej granicy stawki procentowej, o której mowa w art. 36
ust. 4. Podczas sporządzania projektu konfrontuje się stan własności z regulacjami
dotyczącymi sposobu zagospodarowania i zazwyczaj można łatwo ustalić, gdzie

wprowadzanie zapisu o stawce procentowej większej od zera nie ma większego sensu.

Jest jeszcze inny powód, dla którego można, moim zdaniem, wprowadzić stawkę ze

rową omawianej tu opłaty. Gmina ma, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo do kształtowania polityki przestrzennej na

swoim terenie. Jeśli dla osiągnięcia wyższej jakości zagospodarowania przestrzeni
chce ustalić szczególnie korzystne warunki dla określonego sposobu zagospodarowa
nia, to może podjąć w tym kierunku rozmaite działania. Może na przykład w ramach
zadań własnych, wspierać rozwój urządzeń i obiektów sportowych, co jest oczywistym
zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej w świetle art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy
o samorządzie gminnym. Biorąc pod uwagę fakt, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8
do wyłącznych kompetencji rady gminy należy

„podejmowanie uchwał w sprawach

podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawacłi',

można domniemy

wać, że jeśli ustawa mówi, że

„opłata nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości

nieruchomości',

to oznacza, że może stawka ta wynosić 0%, gdyż nie określono dolnej

granicy tejże stawki. Reasumując, rada gminy może ustalić stawkę 0% opłaty, o której
mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeśli
ma to służyć realizacji przyjętej przez nią polityki przestrzennej na obszarze gminy.
Oczywiście, jeśli nie podziela się tej argumentacji, można wprowadzać do planu zapi
sy, że stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala się w wysokości

0,000000000001%, jednak jest to już, w moim odczuciu, przekraczanie granic ośmie
szania prawa.

Dla porządku przypomnę raz jeszcze, że zaprezentowany wyżej pogląd na pro

blem ustalania wysokości stawek procentowych nie jest powszechnie podzielany.

Jeśli chodzi o konstrukcję formalną, to niezależnie od treści, paragraf dotyczący

omawianego zagadnienia powinien wyglądać następująco:

Na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen
nym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) ustala się wysokość stawki procentowej, o której mowa
w art. 36 ust. 4 tej ustawy, na:

...% dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami.............

...% dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami............

Ustalenia dotyczące terenów przeznaczonych do realizacji inwestycji

celu publicznego

W planie należy ustalić tereny przeznaczone do realizacji inwestycji celu publicz

nego. Określenie to należy rozumieć zgodnie z definicją podaną w art. 2 ustawy o pla
nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która mówi, że pod pojęciem inwestycji
celu publicznego należy rozumieć

„działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponad-

lokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o któ

rych mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami'.

Przytoczony przepis ustala następujące cele publiczne:

wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych
dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz słu

żących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym

rejonów podejść, a także łączności publicznej,

- wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie,
- budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do

przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów

i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów,

budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności

w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz

odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania,

- budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska,

zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji
przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz

urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek
samorządu terytorialnego,

opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych
hitlerowskich obozów zagłady,

- budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji,

sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także pu
blicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placó

wek opiekuńczo-wychowawczych,

- budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronno

ści państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa
publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych

oraz zakładów dla nieletnich,

poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących

własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkryw
kową,

zakładanie i utrzymywanie cmentarzy,

- ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej,

ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody,

- inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Analiza wszystkich zawartych w przytoczonej liście celów publicznych pozwala

bez specjalnych trudności wyodrębnić tereny, które mają służyć realizacji inwestycji
celu publicznego. Warto podkreślić, że konstruując ów przepis należy wskazać kon

kretne tereny, a nie wymieniać jedynie poszczególne inwestycje. Stąd konstrukcja pa
ragrafu powinna wyglądać następująco:

§1

W obszarze objętym planem ustala się następujące tereny przeznaczone do realizacji inwestycji celu

publicznego:

ulica główna oznaczona na rysunku planu symbolem

)

...,

... .

Ustalenia uchylające plany, powierzające uchwałę do wykonania

i ustalające termin wejścia w życie

Ostatnie trzy paragrafy wynikają już wprost z zasad techniki prawodawczej. Na

leży wskazać, oczywiście, uchylane akty prawne, w tym przypadku plany, które tracą
moc, powierzyć uchwałę do wykonania odpowiednio wójtowi, burmistrzowi lub prezy

dentowi miasta oraz ustalić termin wejścia jej w życie. Ten ostatni element jest zresztą
w znacznym stopniu zdeterminowany, gdyż art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zago
spodarowaniu przestrzennym ustala, że termin wejścia w życie uchwały nie może być

krótszy niż 30 dni od dnia ogłoszenia tej uchwały w dzienniku urzędowym wojewódz

twa. Ta część tekstu uchwały ma tak sformalizowany charakter, że trudno tu w zasa

dzie o jakąś pomyłkę w zakresie techniki legislacyjnej.

Zakończenie

W podsumowaniu prezentowanej pracy można wyróżnić najczęściej spotykane

błędy techniki legislacyjnej, które sprowadzają się do:

- wprowadzania do uchwały treści, które nie m ogą być przedmiotem ustaleń ra

dy gminy, w tym treści informacyjnych lub uzasadniających przyjęte rozwiąza
nia,

- stosowania niejasnych lub nieprecyzyjnych sformułowań,
- używania pojęć profesjonalnych lub innych, których znaczenie nie jest po

wszechnie zrozumiałe, a które nie zostały wcześniej zdefiniowane,

- używania nieporadnego języka a nawet popełnianie błędów językowych, co

pozwala na dowolną interpretację przepisu,

- przekraczania wyznaczonego prawem przedmiotu planu,
- powtarzania przepisów prawnych powszechnie obowiązujących,
- powtarzania treści w ramach samej uchwały,
- jednoczesnego stosowania nakazów (lub dopuszczeń) i zakazów w odniesie

niu do tego samego zakresu zagadnień.

Na koniec rozważań dotyczących techniki zapisu planistycznego warto się zasta

nowić, czy celowe byłoby utworzenie katalogu sformułowań, który można by stosować
w uchwale. Jak zwykle w takich przypadkach są dobre i złe strony takiego rozwiązania.

Dobre strony to przede wszystkim dopracowanie formy zapisów, uczynienie ich

czytelniejszymi, precyzyjniejszymi i pozbawionymi błędów, których omówienie tak wiele

miejsca zajęło w tej pracy. Inna korzyść polega na „przyzwyczajeniu” rozmaitych kate

gorii odbiorców do dokładnego zrozumienia przepisów zawartych w planie. Teraz
w każdym planie stosuje się inne określenia i definicje, używany jest inny język. Ozna
cza to, że korzystania z każdego planu należy się nauczyć niejako kompleksowo,
z uwzględnieniem wszystkich przepisów w nim zawartych. Dla urzędnika wydającego
decyzję adm inistracyjną stanowi to niekiedy pewną barierę. Oczywiście zawsze można

ripostować, że urzędnicy wydający pozwolenia na budowę powinni być specjalistami

w dziedzinie rozumienia przepisów planów miejscowych oraz stale podnosić swoje

kwalifikacje i uczyć się stosowania nowych narzędzi pracy, jednak urzędnicza codzien
ność często odbiega od takiego ideału. Tam gdzie jest możliwe uproszczenie procedur
i ułatwianie pracy, należy tak właśnie czynić. Katalog jednolitych sformułowań ułatwiał

by także jednoznaczne zrozumienie planu przez inwestorów i oddalał niebezpieczeń
stwo pokrętnych interpretacji. Jest przecież oczywiste, że niekiedy interes publiczny

i interes podmiotu dążącego do zagospodarowania nieruchomości pozostają w konflik

cie, a plan powinien ważyć interesy obu stron i w odpowiednim zakresie chronić każdą
z nich. Im jaśniejsze są zatem reguły, tym mniej dążeń do „twórczego interpretowania"
przepisów dla korzyści jednej ze stron.

Można także dostrzec pewne minusy ustalenia takiego katalogu. Pierwszym jest

oczywiście jego wielkość. W planach przyjmuje się bardzo różnorodne rozwiązania,
zatem lista, która zawierałaby wszystkie potrzebne do zastosowania sformułowania

byłaby bardzo długa. To jednak jest problem mniej ważny, który można zresztą rozwią

zać poprzez odpowiednią komputerową bazę danych. Dla mnie ważniejszym zagrożę-

niem jest zdominowanie zagadnień merytorycznych przez technikę zapisu. Chodzi o to,

że część projektantów mogłaby przyjąć taką postawę, że jeżeli nie ma wzoru zapisu
jakiegoś potrzebnego ustalenia, to go nie wprowadzi do uchwały. Nie jest to wcale za
grożenie nieprawdopodobne. W wielu planach pojawiają się - w wyniku inercji lub po

przez brak głębszej refleksji - zapisy, które wyraźnie „nie pasują” do danego planu

a znalazły się w nim, bo występowały w innych planach opracowywanych przez ten
sam zespół lub „podpatrzono” jakiś zręczny zapis w innym planie. Znacznie lepszym

rozwiązaniem jest stałe doskonalenie warsztatu planistycznego, tak, aby można było

samemu prawidłowo zbudować przepis prawny. Jest to jednak, zdaję sobie z tego do
skonale sprawę, postawa nazbyt idealistyczna, nie uwzględniająca presji czasu
i okoliczności, jakim poddawani są projektanci, nie biorąca także pod uwagę pewnej
oczywistej dawki rutyny w pracy poszczególnych zespołów. Dlatego być może akurat
w tym przypadku miałaby zastosowanie zasada złotego środka, a jej konkretna realiza
cja polegałaby na tym, że z jednej strony należy doskonalić warsztat projektantów,
z drugiej zaś budować pewien zasób powtarzalnych, wygodnych określeń, które można
stosować w planach.

Chciałabym wyraźnie podkreślić, że prezentowana praca miała w zamierzeniu

mieć charakter rzetelnej krytyki czy polemicznej analizy. Jeśli czasami przekroczyłam

tak wytyczone granice lub pozwoliłam sobie na sarkastyczny czy napastliwy ton, który

mógłby kogoś urazić, to proszę policzyć to na karb niezręczności użytych przeze mnie

sformułowań. Jednocześnie chcę dodać, że można odnieść mylne wrażenie, że

uchwalone plany odznaczają się w większości fatalną techniką prawodawczą. Tak
oczywiście nie jest. Chcąc przeprowadzić możliwie najbardziej dogłębną analizę, wy
bierałam może niekiedy przykłady dość skrajne, ale przez to lepiej pokazujące sedno
problemu. Z drugiej strony, przytoczone w pracy poprawne a nawet wzorcowe przykła
dy także zaczerpnęłam z planów.

Pragnę także wyjaśnić, że problem słabej znajomości techniki prawodawczej to

nie tylko - a może nawet nie przede wszystkim - problem projektantów przygotowują

cych plany. Bardzo często bowiem ulegają oni presji rozmaitych organów i instytucji,

które z mocy ustawy mają znaczący wpływ na kształtowanie ustaleń planu. Ich przed
stawiciele często żądają wprowadzenia przepisów, przekraczających przedmiot planu
albo prowadzących do powtórzeń ustaleń lub „psujących” dobrze skonstruowany układ

treści. Nie są oni zupełnie przygotowani do formułowania własnych postulatów w zgo
dzie z zasadami techniki prawodawczej. Dlatego też trudno im przyjąć argumenty for

mułowane z takich właśnie pozycji. Osobnym problemem jest przygotowanie urzędni
ków wydających decyzje administracyjne, przede wszystkim pozwolenia na budowę,

w zakresie rozumienia przepisów planów w aspekcie techniki prawodawczej. Tu także
wiele można poprawić.

Mam nadzieję, że przedstawiony tu głos w dyskusji nad rozwojem techniki zapisu

planistycznego okaże się pożyteczny i przydatny.

Literatura i akty prawne:

B a l c e r e k K. ( 2 0 0 3 ) ,

Rola i kształt miejscowych planów zagospodarowania przestrzen

nego po transformacjach społeczno-gospodarczych. Rozprawa na przykładzie

zapisów planistycznych gmin podwrocławskich.

Rozprawa doktorska. Instytut Ar

chitektury i Urbanistyki Politechniki Wrocławskiej, Wrocław (maszynopis powielo

ny).

M i r o n o w i c z

I., O sso w icz T., (1996),

Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane

problemy ogólne,

B a g iń s k i

E. (red.),

Zarys metod i technik badawczych w pla

nowaniu przestrzennym.

Oficyna Wydawnicza Politechniki Wrocławskiej, Wro

cław.

M i r o n o w i c z

I., O sso w icz T., (1996),

Technika zapisu planu miejscowego. Problemy

zapisu w wybranych działach tematycznych,

B a g iń s k i

E. (red.),

Zarys metod

i technik badawczych w planowaniu przestrzennym.

Oficyna Wydawnicza Poli

techniki Wrocławskiej, Wrocław.

O sso w icz T. (2002),

Kierunki rozwoju techniki zapisu planistycznego,

w: Wrocław

2000 Plus. Studia nad strategią miasta, z. 2 (43), str. 42-56, Urząd Miejski W ro
cławia - Biuro Rozwoju Wrocławia, Wrocław.

O sso w icz T. (2004),

Linie zabudowy w planach miejscowych,

w: Jędrzejkowski P.,

Wiland M., Wójcik A. (red.),

Planowanie przestrzenne w miastach.

Zeszyt Za

chodniej Okręgowej Izby Urbanistycznej, Oficyna Wydawnicza ZOIU.

Poradnik - Gospodarka przestrzenna gmin.

Tom I-XII. Praca zbiorowa pod

k ie r u n k ie m

Z . Z i o b r o w s k i e g o

i G.

T o m lin s o n a ,

IGPiK Kraków & Llewelyn - Davies, 1996-

1997.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wyma

ganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

(Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 stycznia 2002 roku w sprawie wartości

progowych poziomów hałasu (Dz. U. Nr 8, poz. 81).

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie „Za

sad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (jt. Dz. U. z 2001 r. Nr 142,

poz. 1591 ze zmianami).

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (jt. Dz. U. z 2000 r. Nr 106,

poz. 1126 ze zmianami).

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz. U. z 1999

roku Nr 15, poz. 139 ze zmianami) - akt nieobowiązujący.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2000

roku Nr 46, poz. 543 ze zmianami).

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62,

poz. 627 ze zmianami).

Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami).

Ustawa z dnia 23 iipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U.

Nr 162, poz. 1568).

W i t w ic k i M . ( 1 9 8 5 ) ,

Strefy ochrony konserwatorskiej (cechy obszarów chronionych,

wyznaczenie

granic

ochrony,

podstawowe

wytyczne

konserwatorskie).

w: „Ochrona Zabytków” Nr 3-4 (150-151), XXXVIII, Warszawa.

Z io b r o w s k i Z .

(2002),

Standaryzacja treści i formy planów miejscowych,

w: Wrocław

2000 Plus. Studia nad strategią miasta, z. 2 (43), str. 23-32, Urząd Miejski W ro
cławia - Biuro Rozwoju Wrocławia, Wrocław.

Z io b r o w s k i Z ., Z a s t a w n i a k

B.,

R e i z e r

S. (1995),

Zasady zapisu ustaleń planów miej

scowych.

Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Oddział Kraków, Kra

ków.

Izabela Mironowicz

Planning Record Technique

Design and Legal Issues

ABSTRACT

Since 1995, a new law has been in effect in Poland as regards spatial planning

and development. That law has generally altered formal requirements imposed on local
spatial plans, as compared to the previous period and the established planning tradi
tion. Since then, the plans became acts of the local law, enacted by the community
council. Such a situation set new challenges for planners, as well as for decision mak
ers, officers, employees of monument preservation and nature preservation institutions
and for other participants of the planning process. From now on, they have to formulate

their requirements in relation to space in accordance with the principles of the legisla
tion technique. This means that it is necessary to separate the process of planning
from the process of preparing a legal document that a local spatial plan actually is.

Planning involves both analyses and studies, search for optimum forms of functional

and spatial structures, and constructing justifications for the solutions adopted, while a
legal act may include regulating contents only. Additionally, a local spatial plan must
be subjected to the superior rules of the external and internal systematics that shape

the document's structure. Not all of local spatial plans meet so defined requirements.

The book quotes and comments on a number of regulations, derived from the

existing plans, depicting most characteristic mistakes in the legislative technique. Also
reviewed were reasons for their occurrence in the plans. The evaluation of provisions
included in local spatial plans was carried out in relation to the legislation technique
correctness, and in relation to effects those provisions may cause in the space. A local
spatial plan, just like any other prescriptive act, must defend itself. Once it has been
approved by the community council and published, the authors cannot add anything,
cannot interpret or clarify it. That is why it is critical for local spatial plans to include
clear, precise and comprehensible provisions, arranged in the way which logically or

ders legal regulations contained therein.

The arrangement of a legal act must, on the one hand, comply with the principles

of the legislation technique and, on the other, ensure clarity. The chapter on "Structure
of the Resolution Concerning a Local Spatial Plan" considers different ways of arrang
ing contents in local spatial plans, presenting, in particular, consequences of having

substantive stipulations arranged according to their subjects and according to space

references. It also deals with hierarchy relationships between the adopted arrange
ments.

Norms included in legal acts must be expressed in a very formalized manner.

The chapter on "Types of Contents in a Local Spatial Plan. Substantive Scope of Stipu

lations" reviews the admissible forms of expression and the scope of issues to be regu
lated by the plan. Especially much place is devoted to the analysis of the form er prob
lem. Numerous examples show types of going beyond the restrictions concerning the

scope of issues that a local spatial plan may regulate. Such records have been ana

lysed in great detail, showing how the statutory delegation concerning the subject of

the plan has been breached.

Subsequent chapters deal with methods of constructing general, zonal, detailed

and final stipulations, in accordance with the pattern suggested in the chapter on the

resolution structure.

In addition to the analysis of stipulations applied in local spatial plan resolutions,

the book proposes a certain standard of planning record, which might become basis for

a further, critical discussion.

Izabela Mironowicz jest urbanistą, pracuje jako

adiunkt w Katedrze Planowania Przestrzennego
na W y d z i a l e A r c h i t e k t u r y P o l i t e c h n i k i
Wrocławskiej. Jej praca doktorska, napisana pod

kierunkiem prof. Tadeusza Zipsera i obroniona w
roku 2000, dotyczyła wzorców rozmieszczenia
przestrzennego usług sektora obsługi biznesu w
miastach. Rozprawa ta

otrzymała nagrodę

Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa.

W swojej pracy naukowej autorka zajmuje się

głównie rozwojem i transformacją struktur

miejskich oraz zagadnieniem sterowania rozwojem przestrzennym miast z

zastosowaniem matematycznych modeli symulacyjnych. Jej praktyka planistyczna

obejmuje sporządzanie planów miejscowych, studiów uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju.Autorka od 10 lat

poświęca wiele uwagi problematyce techniki zapisu planistycznego, co ma związek

zarówno z zajęciami dydaktycznymi prowadzonymi na uczelni, jak i praktyką

“Umiejętność prawidłowego zapisu ustaleń planu miejscowego je st istotnym, a - ja k do tej

pory - niewystarczająco opanowanym problemem warsztatu planistycznego. Od dziesięciu
lat, od kiedy ustalenia planu stały się, w sensie prawnym, przepisami prawa miejscowego,
nastąpił w tym zakresie bardzo duży postęp, jednak nadal sytuacja w tym zakresie nie je st w
pełni zadowalająca. Nadal w praktyce projektowej spotyka się ustalenia planu formułowane

nieprawidłowo i nie spełniające standardów, jakim powinny odpowiadać akty prawne. (...)
Poruszana w opracowaniu problematyka je st więc niezwykle istotna dla warsztatu

planowania przestrzennego. (...)

W opiniowanym opracowaniu schodzi się na grunt praktyki projektowej, analizując i

omawiając rzeczywiste przykłady ustaleń planów. Przytacza się przy tym zarówno przykłady

zapisów uznanych za niepoprawne, ja k i poprawnych, analizując je w świetle

obowiązujących przepisów prawnych, odnosząc się do ich precyzji, logiki oraz skutków, jakie
mogą wywołać w praktyce realizacji planów miejscowych (niejednokrotnie - skutków
niezamierzonych przez projektanta planu, czy wręcz niepożądanych). (...)

Opracowanie będzie stanowić cenną pozycję w nurcie publikacji mających na celu

doskonalenie warsztatu planistycznego. Powinno być szeroko rozpowszechnione i
udostępnione projektantom planów miejscowych. “

dr inż. arch. Barbara Zastawniak

Opinia dotycząca opracowania p. Izabeli Mironowicz

“Technika zapisu planistycznego”

ISBN: 83-89440-35-0

Document Outline

TECHNIKA ZAPISU PLANISTYCZNEGO

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
zestaw04, Rysunek techniczny i planistyczny, Matma GP UWM
uchway intencyjne - projekty planów, Rysunek Techniczny I Planistyczny, projekt 2-analiza planistycz
zestaw01, Rysunek techniczny i planistyczny, Matma GP UWM
konspekt cw 2 meody i techniki planistyczne
techniki planistyczne GWSH, Sem I+II
Rysunek techniczny i planistyczny 17.10.2012, GOSPODARKA
plany uchwalone, Rysunek Techniczny I Planistyczny, projekt 2-analiza planistyczna 12-11-2012
478 Kiedy dokonywać zapisu technicznego
NOTAKI Z TECHNIKI CYFROWEJ
techniki inchalacyjne
Mechanika techniczna(12)
W6 Technika harmonogramów i CPM
01 Podstawy i technika
Techniki unieszkodliwiania odpadów
techniki informacyjne
TECHNIKAa
Normy techniczne
TECHNIKA ROLNICZA literatura

więcej podobnych podstron

[Mironowicz]Technika zapisu planistycznego

Document Outline