(ROZDZIA£ I)

ROZDZIAŁ I

POJĘCIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Geneza i kształtowanie się pojęcia administracji publicznej

Sformułowanie „administracja publiczna” należy do częściej używanych

we współczesnym świecie. W erze nowożytnej zrobiło niemałą karierę – wy-
stępuje w wielu językach (angielskim, francuskim, hiszpańskim, portugalskim,
rosyjskim, polskim)

Pojęcie administracji publicznej stanowi bazę wyjściową dla szeregu dys-

cyplin wiedzy przyjmujących  za przedmiot  poznania bieg  spraw publicznych
w  szeroko  rozumianym  państwie  (np.  nauka  administracji,  politologia,  psy-
chologia  społeczna,  socjologia  władzy,  filozofia  prawa,  zarządzanie  publicz-
ne). W prawie stanowi jednak klauzulę generalną. Brak bowiem w przepisach
powszechnie  obowiązującego  prawa  przedmiotowego  definicji  legalnej  tego
terminu. Jest to zatem pojęcie nieostre. Przy interpretacji przepisów prawnych
zawierających  takie  sformułowanie  na  potrzeby  realizowania  (stosowania,
przestrzegania) prawa wypełnia się je każdorazowo – w praktyce czasem od-
mienną – treścią. Pomocne kierunkowo okazać się w tym względzie może pi-
ś

miennictwo prawno-administracyjne, gdzie od dawna prezentowane są różne

określenia administracji publicznej, choć część autorów zastrzega, że jest to
pojęcie niedefiniowalne.

Opis administracji publicznej zacząć wypada od wyjaśnienia terminu „ad-

ministracja”,  zostawiając  na  razie  na  boku  kwantyfikator  merytoryczny  „pu-
bliczna”.  Etymologicznie  rzecz  ujmując,  „administracja”  pochodzi  od  łaciń-
skiego  słowa  ministrare,  co  oznacza  być  pomocnym,  zarządzać,  kierować,
zawiadywać, posługiwać czy nawet gospodarować. Przedrostek ad wzmacnia
charakterystykę powyższej działalności jako aktywności trwałej i celowej.

Warto zauważyć, że w leksyce polskiej występują także inne wyrazy

o  analogicznym  rdzeniu  językowym,  np.  minister  i  ministrant.  Można  w  tym
względzie  z  całą  odpowiedzialnością  powiedzieć,  że  z  uwagi  na  brak  przed-
rostka ad są to funkcje temporalnie, a czasem i merytorycznie dość ograniczo-
ne.

Reasumując, w sensie najbardziej ogólnym termin „administracja” oznacza

A. Ajnenkiel, Administracja w Polsce. Zarys historyczny, Warszawa 1977, s. 5.

Jarosław Dobkowski

pewną  działalność  zamierzoną,  konsekwentną  i  stałą,  ukierunkowaną  na  za-
spokajanie  ustalonych  potrzeb,  realizowanie  pewnych  interesów  czy  przyno-
szenie  określonych  korzyści.  Warto  jednak  pamiętać,  że  byłoby  to  ujęcie
czynnościowe  i  synonimicznie  możemy  używać  terminu  „administrowanie”.
Obok takiego rozumienia ogólnego pojęcia administracji, tzn. jako przejawów
pewnej  aktywności,  należy  widzieć  w  nim  także  pewien  układ  (system)  czy
też organizację; pewien kompleks środków osobowych i rzeczowych połączo-
nych  swoistym  spoiwem  –  celem  (wiązką  celów)  instytucji  administracyjnej.
Termin „administracja” posiada zatem w sobie pewną wewnętrzną dynamikę,
choć w  języku kolokwialnym  jest  utożsamiany  raczej  z  określonym  organem
administrującym czy grupą podmiotów (strukturą) wykonujących funkcje ad-
ministracyjne.

Potocznie pojęciu „administracja” przypisujemy charakter publiczny.

Z metodologicznego punktu widzenia zjawiska administrowania mogą wystę-
pować jednak także w obszarze działalności prywatnej jednostek czy podmio-
tów korporacyjnych (zbiorowych). Rysuje się nam zatem podstawowa delimi-
tacja ogólnego pojęcia administracji na administrację publiczną i administrację
prywatną. Kryterium podziału wydaje się być mimo wszystko nieostre. Robo-
czo można przyjąć, że stanowi je swoistość potrzeb, interesów i korzyści, bę-
dących  owocem  działalności  administracyjnej.  Wymogi  życia  zbiorowego,
a także całokształt warunków bytu wspólnego na różnych poziomach integra-
cji  społecznej  stanowią  o  kwalifikacji  wybranych  przejawów  aktywności  czy
pozycji  podmiotów  jako  administracji  publicznej.  Pomocne  okazać  się  mogą
również, powszechnie znane Ulpianowskie przesłanki podziału prawa na pra-
wo publiczne i prawo prywatne.

Administracja publiczna działa na rzecz i w imieniu szeroko rozumianego

państwa,  zaspokajając  potrzeby  grupowe obywateli,  względnie  innych  jedno-
stek  znajdujących  się  pod  jego  jurysdykcją,  w  odróżnieniu  od  administracji
prywatnej,  która  działa  na  rachunek  podmiotu  prywatnego  tzn.  nie  wykonuje
ona  zadań  publicznych,  polegających  na  zaspokajaniu  potrzeb  zbiorowych
ludności, lecz wąsko określone zadania o charakterze gospodarczym i jest
z  definicji  nastawiona  na  osiąganie  zysków.  Ponadto  administracja  publiczna
posiada  szereg  kompetencji  przypisanych  przez  prawo  administracyjne,  któ-
rych realizacja jest zabezpieczona przymusem państwowym, w odróżnieniu
od administracji prywatnej, która takich uprawnień nie posiada. Wreszcie ad-
ministracja  publiczna  ma  czysto  prawne  pochodzenie,  niezależnie  od  pozycji
norm prawnych ją kreujących, a administracja prywatna może powstawać
w  wyniku  spontanicznego  ludzkiego  działania.  Przy  uwzględnieniu  powyż-
szych  kryteriów  można  także  wyróżnić  coś  pośredniego  –  administrację  nie-
publiczną  (pozarządową),  zaspokajającą  potrzeby  zbiorowe  osób  prywatnych
w obrębie działalności organizacji społecznych non profit.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

Odnotować także należy, że administracja prywatna, nazywana dawniej

administracją przedsiębiorstw, obserwowana najczęściej w skali mikro ma
wymiar przede wszystkim ekonomiczno-finansowy, dlatego też stanowi
przedmiot zainteresowań teorii organizacji i nauk o zarządzaniu. Administra-
cja publiczna obserwowana globalnie, posiada zaś kontekst prawnoustrojowy,
więc jest punktem odniesienia czy przedmiotem poznania nauk politycznych
i prawnych. Oczywiście mimo takiego rozróżnienia występuje wiele punktów
stycznych. Inaczej mówiąc, zbiory desygnatów tych nazw w dużej części za-
chodzą na siebie, a w sferze realnej występują dość liczne interakcje, dlatego
też uwidaczniają się coraz częstsze podejścia integracyjne do badania zjawisk
administracyjnych w różnych skalach, przede wszystkim w USA, gdzie z róż-
nych przyczyn zanika powyższy podział na administrację publiczną i prywat-
ną.

W ujęciu genetycznym zjawiska administrowania charakterystyczne były

dla każdego rodzaju państwowości. Jednakże pojęciem administracji publicz-
nej posługujemy się stosunkowo od niedawna. Inaczej mówiąc, administracja
jako taka była przynależna do każdej formuły ustrojowej, ale współcześnie
występują specyficzne determinanty kształtujące pojęcie administracji pu-
blicznej. Na istotę administracji publicznej wpłynęło przeobrażanie się poglą-
dów na sprawy państwowe oraz szereg, czasem burzliwych zdarzeń historycz-
nych. Niemniej jednak na tle dziejów powszechnych pojęcie administracji pu-
blicznej formują w szczególności dwie kwestie:

1) upodmiotowienie członków wspólnot terytorialnych w wymiarze cen-

tralnym, co wiązało się z ograniczeniem władzy panującego na rzecz innych
stanów i przekształceniem celu działania aparatu administracyjnego w sferze
wartości naczelnych,

2) stworzenie mechanizmu dwustronnego działania prawa, wyznaczające-

go zachowania jednostce oraz przede wszystkim korpusowi urzędniczemu.

Aksjomat administracji publicznej w ujęciu całokształtu ewolucji zjawisk

prawnopaństwowych to wynikające z istoty godności ludzkiej prawa i wolno-
ś

ci jednostki oraz związanie tej administracji prawem. Innymi słowy, poddany

przekształcił się w obywatela – podmiot już nie tylko obowiązków, ale i praw
podmiotowych  w  sferze  publicznej,  a  unilateralne  reguły  stanowione  przez
panującego  i  wyrażające  jego  subiektywną  wolę  zastąpione  zostały  przez
normy prawne tworzone przez odrębne ciała, wyznaczające podstawę prawną
działania  aparatu  państwowego  oraz  głoszące  „wolę  powszechną” –  jak pisał
J. J. Rousseau

J. J. Rousseau, Trzy rozprawy z filozofii społecznej, Warszawa 1956, passim. Zob. także te-

goż Umowa społeczna, Warszawa 1966, zwłaszcza części O niewoli oraz O ustawie.
Por. również H. Piętka, Wstęp do nauki prawa, Warszawa 1947, s. 133.

Jarosław Dobkowski

Pod kątem cezury czasowej powstanie administracji publicznej wiązać na-

leży z przekształceniem monarchii absolutnej w monarchię ograniczoną (kon-
stytucyjną) czy też państwa policyjnego w państwo prawne. Pomijając aspekt
historyczny można powiedzieć, że na kontynencie europejskim był to okres
od końca XVIII wieku do początków XX. Abstrahując od znanych kontrower-
sji temporalnych uznać, należy, że administracja publiczna jest obecna w ży-
ciu ustrojowym stosunkowo od niedawna i powstanie tego pojęcia należy wią-
zać z genezą prawa administracyjnego, choć treści tych instytucji należy szu-
kać osobno. Przedmiotem nauki prawa administracyjnego nie jest bowiem
administracja publiczna jako taka, lecz norma prawna ją regulująca.

Warto także rozpatrywać pojęcie administracji publicznej na tle rozwoju

funkcji władzy publicznej. Uogólniając skonstatować można, że administracje
państw  absolutnych,  a  także  formacji  wcześniejszych  wypełniały  w  zasadzie
funkcje  władcze,  które  dziś  byśmy  określili  mianem  uprawnień  reglamenta-
cyjno-porządkowych  czy  policyjnych.  „Nowe”  organizmy  państwowe
pod wpływem doktryny prawa natury przyjmowały z kolei czasem koncepcje
liberalne.  Państwo  miało  pełnić  rolę  „nocnego  stróża”;  interweniować  tylko
wtedy, gdy działania jednostek i ich zrzeszeń okazywały się niewystarczające.
W  początkowym  etapie  istnienia  państwa  prawnego  jego  rola,  podobnie  jak
państw  policyjnych,  sprowadzała  się  w  szczególności  do  zapewnienia  okre-
ś

lonych standardów bezpieczeństwa i porządku publicznego, zarówno w a-

spekcie zewnętrznym jak i wewnętrznym. Niezauważalna była zatem zmiana
jakości  funkcji  państwowych,  zmienił  się  natomiast  tytuł  prawny.  Już  wów-
czas  pojawiały  się  jednak  problemy  z  określeniem  istoty  administracji  pu-
blicznej.  W  pierwszym  podręczniku  traktującym  o  administracji  publicznej
Lorenz von Stein pisał: „[…] to, czego nie umiem nazwać, to jest administra-
cja”

Generalnie od schyłku wieku XIX aż do pierwszych lat po drugiej wojnie

wiatowej dominowały definicje quasi-negatywne administracji publicznej.

Określenia  te,  zwane  dawniej  definicjami  „wielkiej  reszty”,  ujmując  aspekt
przedmiotowy  administracji  publicznej  czy  też  podkreślając  jej  oblicze  pod-
miotowe, opierały się na Monteskiuszowskim podziale władz publicznych w
państwie.  Tak  więc  w  aspekcie  negatywno-przedmiotowym  administracja
publiczna  to  ta  część  działalności  państwa,  która  zostaje po wyelimino-
waniu  z  niej  aktywności  w  sferze  wymiaru  sprawiedliwości i prawodaw-
stwa.  Z  kolei  ujęcie  negatywno-podmiotowe  podkreśla  aspekt  organizacyjny:
administracja publiczna to działalność tych organów władzy publicznej, któ-
re  nie  są  organami  władzy  ustawodawczej  i  sądowniczej.  W  tym  sensie
powyższe  określenia  odzwierciedlały  materialne  oblicze  administracji,  które

L. von Stein, Die Verwaltungslehre, t. I, Wien 1865.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

można przeciwstawić ujęciom formalnym, upatrującym istoty tego zjawiska
w szczególnej nazwie przypisanej przez ustawodawcę, niezależnie od charak-
teru prawnego i przynależności zadań publicznych.

Utożsamianie administracji publicznej z czystą egzekutywą lub jej orga-

nami miało także uzasadnienie w tym, że funkcje państwa w przedmiotowym
obszarze polegały na działaniach, w których podstawa prawna, choćby ogólna
czy wartościująca, była niezbędnie wymagalna. Określenia powyższe, choć
niosą pewien ciężar nieostrości, są na ogół i dziś punktem wyjścia do poszu-
kiwania ujęć pozytywnych. Zauważyć jednak należy, że czasem w teorii pra-
wa konstytucyjnego formułuje się postulaty wyodrębnienia czwartej władzy –
władzy kontrolującej

, co zdaje się znacząco utrudniać zabiegi interpretacyjne

nad pojęciem administracji publicznej.

Pod wpływem idei socjalizmu utopijnego, doktryn marksistowskich, szko-

ły solidaryzmu społecznego na przełomie XIX i XX wieku nastąpił dość wy-
raźny kryzys państwa liberalnego w czystej postaci. Obok ochrony i utrzyma-
nia  bezpieczeństwa  i  porządku  publicznego  w  sensie  zewnętrznym  i  we-
wnętrznym zaczęto myśleć o zapewnieniu jednostce bezpieczeństwa socjalne-
go.  Apelowano  o  poszanowanie  godności  istoty  ludzkiej  będącej  źródłem
praw i wolności poprzez zaspokojenie podstawowych potrzeb człowieka. Na-
stąpił rozwój państwa opiekuńczego, a co za tym idzie i ustawodawstwa, np.
w obszarze prawa przemysłowego (dzisiejszego prawa pracy), które stymulo-
wało  działania  administracji  publicznej  w  kierunku  świadczenia  usług  byto-
wych  względem  ludności.  Zaczęła  się  zatem  dynamicznie  rozwijać  funkcja
prestacyjna  administracji  publicznej,  która  nie  mogła  polegać  wyłącznie
na działaniu na podstawie prawa, albowiem musiała być to w pierwszym rzę-
dzie działalność celowa – akty gestii.

Wielkie kryzysy wojenne XX wieku, a co za tym idzie militaryzacja prze-

mysłu, powstawanie państw, w których w zasadzie jedynym właścicielem
ś

rodków produkcji w wyniku nacjonalizacji pozostawało państwo jako takie,

przesilenia makroekonomiczne lat dwudziestych kreujące potrzebę interwen-
cjonizmu gospodarczego wyznaczyły nową rolę administracji publicznej. Mu-
siała ona zarządzać rozbudowaną infrastrukturą, procesy gospodarcze nie mo-
gły bowiem opierać się z przyczyn ideologicznych czy pragmatycznych wy-
łącznie na „niewidzialnej ręce rynku”. Także i ta funkcja nie mogła być cało-
ś

ciowo zdeterminowana prawnie. Konieczny był pewien luz decyzyjny, opie-

rający się czasem na skomplikowanych wartościowaniach. Rozwój funkcji
ś

wiadczącej i funkcji gospodarowania składnikami majątku publicznego sze-

roko rozumianego państwa spowodował, że administracja musiała zacząć

A. Sylwestrzak, Kontrola administracji publicznej w III RP, Gdańsk 2001, passim; idem,

Władza czwarta – kontrolująca, „Państwo i Prawo” 1992, nr 7, s. 87 i n.

Jarosław Dobkowski

działać w granicach prawa. Obok stosowania czy wykonywania prawa (tzw.
orzecznictwo administracyjne) administracja publiczna także i dziś prawa
przestrzega.

Niedostatki określeń negatywnych administracji publicznej, a na gruncie

polskim także przyczyny obiektywne (odejście w Konstytucji PRL od zasady
podziału i równoważenia się władz na rzecz jednolitej władzy państwowej)
skierowały zainteresowania badaczy na poszukiwanie ujęć pozytywnych. Za-
strzec przy tym należy, że zakres pojęcia „administracja publiczna” został
w Polsce Ludowej jakościowo ograniczony. Wskutek likwidacji samorządu te-
rytorialnego oraz innych odrębnych od państwa podmiotów władzy publicznej
w kontekście idei centralizmu demokratycznego można było mówić jedynie
o administracji państwowej.

Ograniczając wywody do analizy piśmiennictwa polskiego, podkreślić na-

leży, że na początku lat pięćdziesiątych powstała pierwsza definicja pozytyw-
no-przedmiotowa administracji państwowej. „Administracja Polski Ludowej –
pisał M. Jaroszyński – jest to działalność organów państwowych, wykonywa-
na na podstawie norm prawnych i w granicach ich uprawnień, polegająca na
bezpośrednim organizowaniu praktycznej realizacji zadań państwa […]”

. To

określenie, nawiązujące pod kątem aksjologicznym do teorii marksistowskiej,
przez długie lata miało charakter dominujący w polskiej nauce prawa admini-
stracyjnego i nauce administracji. Nikt bowiem nie kwestionował tożsamych
założeń państwa ludowego.

Dopiero w latach siedemdziesiątych W. Dawidowicz podjął próbę nowego

określenia istoty administracji. Nie kwestionując merytorycznych założeń do-
tychczasowych  definicji  skupił  się  na  elemencie  wówczas  drugorzędnym  –
kwestii  organizacyjnej  w  jednolitym  aparacie  administracyjnym.  Pisał  on:
„Administracja  państwowa  to  system  podmiotów  utworzonych  i  wyposażo-
nych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierow-
niczej działalności na podstawie ustaw w kierunku wewnętrznym i zewnętrz-
nym,  […] przy  czym zarówno przebieg,  jak  i  skutki  tej  ostatniej działalności
przypisywane są zawsze państwu jako takiemu”

. Było to jedno z pierwszych

określeń  pozytywno-podmiotowych,  które  przełamało  pewien  impas  w  defi-
niowaniu  administracji  państwowej.  Do  początku  lat  osiemdziesiątych  więk-
szość ośrodków akademickich odeszła od określenia M. Jaroszyńskiego. Defi-
nicja  W.  Dawidowicza  wywołała  zatem  pewien  ferment  naukowy.  Pojawiały
się coraz to nowe określenia administracji państwowej, bazujące na konstruk-
cji  stosunku  administracyjno-prawnego,  władztwa  administracyjnego  czy  po-

M. Jaroszyński, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod red. M. Jaroszyńskiego,

Warszawa 1952, t. I, s. 26.

W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 5 i n.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

jęciu postępu i dobrobytu zbiorowości

. W drugiej połowie lat osiemdziesią-

tych nastąpiła w tym względzie dość smutna konstatacja. Twierdzono bowiem
dość powszechnie, że pojęcia administracji nie da się zdefiniować. Można
przedstawić jedynie jej opis, wskazując na podstawowe cechy charaktery-
styczne

Niezależnie od poczynionych tu uwag w dalszej części opracowania przed-

stawione zostaną istotne zobiektywizowane cechy administracji publicznej.

W chwili obecnej najbardziej popularne są definicje mieszane, akcentujące

zarówno aspekt organizacyjny, jak i funkcjonalny, nawiązujące do klasycznej
nauki prawa administracyjnego oraz uwzględniające powojenny dorobek pi-
ś

miennictwa polskiego. Najczęściej sięga się do kategorii interesu publicznego

(dobra wspólnego) jako wyznacznika działalności administracyjnej w nadanej
tu konotacji. Można przyjąć za H. Izdebskim i M. Kuleszą, że „[…] przez ad-
ministrację  publiczną  rozumie  się  zespół  działań,  czynności  i  przedsięwzięć
organizatorskich  i  wykonawczych,  prowadzonych  na  rzecz  realizacji  interesu
publicznego przez rożne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy
i  w  określonych  prawem  formach”

. Odnotować także należy ujęcie admini-

stracji publicznej I. Lipowicz, przez którą rozumie ona „[…] system złożony
z ludzi zorganizowanych w celu stałej, systematycznej, skierowanej ku przy-
szłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej polegającej głównie
(choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych w tym
celu we władztwo państwowe oraz środki materialno-techniczne”

Na tle wyżej wymienionych kierunków działalności administracyjnej moż-

na  dokonać  podziału  administracji  publicznej  na  administrację  władczą,
zwierzchnią  (imperium)  i  administrację  niewładczą,  zawiadowczą  (gestia),
a  w  ramach  tej  ostatniej  można  wyróżnić  tzw.  pieczę  i  dominium.  Odrębnie
potraktować  należy  prywatnoprawną  działalność  administracji  publicznej,
dawniej  określaną  mianem  fiskusa.  Biorąc  pod  uwagę  przedmiotowy  zakres
działalności  administracji,  możemy  dokonywać  dalszych  systematyzacji  (ad-
ministracja  oświaty,  nauki,  spraw  wewnętrznych,  obrony  narodowej  itp.).
W aspektach prawnoustrojowych wyróżnić możemy administrację państwową
(w jej ramach także administrację rządową) i administrację zdecentralizowaną
(samorząd  terytorialny,  zawodowy,  gospodarczy,  wyznaniowy,  narodowo-

Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2001, s. 17. Zob. także J. Boć

[w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod red. J. Bocia, Wrocław 2000, s. 13.

J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 16 i n.

H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999,

s. 79.

I. Lipowicz, [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, praca zbior. pod red. Z. Niewia-

domskiego, Warszawa 2002, s. 27 i n.

Jarosław Dobkowski

ciowy, zakłady administracyjne, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej

i inne odrębne od państwa podmioty administracji publicznej).

Związanie administracji publicznej prawem

Związanie administracji publicznej prawem wynika obecnie przede

wszystkim z konstytucyjnej zasady praworządności

. W warunkach demokra-

tycznego państwa prawnego przyjmuje się jako aksjomat idee „administrowa-
nia przez prawo”.

Organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie

i w granicach prawa. Tak jak zostało to wyżej zaznaczone, administracja pu-
bliczna nie może jednak pełnić wyłącznie roli implementacyjnej względem
ustaw. Dostrzegać bowiem trzeba również perspektywę jej twórczej działalno-
ś

ci w ramach porządku prawnego. Zakres unormowania jest więc różny w za-

leżności od płaszczyzny aktywności. Kompetencje władcze muszą wynikać
z wyraźnej i szczegółowej podstawy prawnej. Inne kompetencje administra-
cyjne mogą wynikać nawet z norm zadaniowych, organizacyjnych czy warto-
ś

ciujących. Implikuje to czasem dylemat legalizm versus celowość (słuszność)

działania, stąd też uregulowanie aktywności administracji publicznej per le-
gem i sub legem.

Zakres regulacji porządku pracy administracji publicznej wynika także

ze  sfer  jej  działania.  Działania  administracji  publicznej  w  sferze  zewnętrznej
to  czynności  kierowane  do  podmiotów  nie  podporządkowanych  organizacyj-
nie,  a  więc  obywateli,  cudzoziemców,  organizacji  społecznych,  osób  praw-
nych i innych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości praw-
nej, a także do niektórych jednostek państwowych i organów niepaństwowych
lub  nawet  grupy  osób  fizycznych  bez  cech  wyodrębnienia  organizacyjnego.
Sfera  wewnętrzna  (internea)  obejmuje  zaś  relacje  występujące  między  pod-
miotami  podporządkowanymi  organizacyjnie.  Przez  podporządkowanie  orga-
nizacyjne rozumiemy w zasadzie zależności hierarchiczne, występujące w sto-
sunkach  organ  wyższy  –  organ  niższy  oraz  relacje  organ  administracji  a  pra-
cownik  podległego  mu  urzędu,  rzadziej  zaś  powiązania  funkcjonalno-
strukturalne, np. zwierzchnictwo występujące w administracji zespolonej.

Konsekwencją rozróżnienia sfer działania administracji publicznej jest po-

dział źródeł prawa na prawo powszechnie obowiązujące i prawo wewnętrzne.
Kwestia ta została uporządkowana na poziomie ustawy zasadniczej. Wprowa-
dzono bowiem katalog zamknięty źródeł prawa powszechnie obowiązującego,

Zob. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz.

483 ze sprost.).

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

czyli  tych  podstaw  prawnych,  na  zasadzie  których  administracja  publiczna
może  oddziaływać  na  sytuację  prawną  adresata  niepowiązanego  organizacyj-
nie  z  organem  dokonującym  określonej  czynności.  W  sferze  źródeł  prawa
wewnętrznego  dokonano  tam  tylko  wyliczenia  przykładowego,  choć  po-
przez  analogię  czy  też  w  ramach  wykładni  rozszerzającej  można  wyinterpre-
tować uprawnienia jednostek także i z tych aktów.

Z zasady praworządności wypływa dyrektywa dookreśloności podstaw

prawnych działania administracji. Ograniczona jest zatem rola zwyczaju, za-
sad ogólnych prawa czy też judykatury. Musi to być przede wszystkim prawo
pozytywne.

Dziedziną prawa, która na zasadzie wyłączności reguluje organizację

i funkcjonowanie administracji publicznej jest prawo administracyjne.

Prawo administracyjne w swej nowoczesnej postaci jako podstawowa ga-

łąź systemu prawa jest tak kwalifikowane stosunkowo od niedawna. Stosując
kryterium formalne, możemy powiedzieć, że prawo administracyjne to zespół
norm prawnych, które nie mieszczą się w innych gałęziach prawa zarówno
o  charakterze  podstawowym,  jak  i  kompleksowym.  Ta  negatywna  definicja,
jakkolwiek  metodologicznie  poprawna,  jest  jednak  mało  precyzyjna.  Dlatego
też należy przedstawić czytelnikowi pozytywne ujęcia prawa administracyjne-
go.

Z uwagi na ograniczone ramy opracowania skupimy się na przedstawieniu

reprezentatywnych poglądów doktryny polskiej na istotę prawa administracyj-
nego.

Prof. W. L. Jaworski ujmował prawo administracyjne jako „[…] prawo,

które reguluje działalność państwa, a którego kontrola należy do jednostki”

Prof. M. Jaroszyński widział w prawie administracyjnym „[…] ogół norm

prawnych regulujących stosunki wynikające z administracyjnej działalności
organów państwowych”

Inaczej określał prawo administracyjne prof. F. Longchamps. Twierdził on,

e jest to „[…] prawo, które odnosi się do struktury administracji i jej działa-

nia w społeczeństwie w sposób swoisty, tj. tak, że odnosi się zarazem do in-
nych sytuacji”

Prof. J. Starościak z kolei definiował prawo administracyjne ze względu

najego charakter przedmiotowy, podmiotowy i specyfikę form działania ad-

W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924,

s. 12 i n.

M. Jaroszyński, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod red. M. Jaroszyńskiego,

Warszawa 1952, t. I, s. 27.

F. Longchamps, W sprawie pojęcia administracji państwowej i prawa administracyjnego,

„Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego” – Prawo III, 1957, passim.

Jarosław Dobkowski

ministracji. Prawo administracyjne według tego autora to „[…] gałąź prawa,
która reguluje działalność organów państwowych, podejmowaną w celu wy-
konywania ustalonych prawem zadań organizatorskich, wypełnianych w swo-
istych formach działania”

Inaczej określał prawo administracyjne prof. J. S. Langrod. Widział on

w  nim  „[…]  dział  publiczno-prawnego,  wewnętrzno-państwowego  porządku,
obejmujący  w  szczególności  ogół  hierarchicznie  zbudowanych  norm;  odno-
szących się do ustroju i aktywności administracji, a w zasadzie stosowanych –
względnie, nadto i stanowionych – przez nią, z dwustronną mocą obowiązują-
cą,  twórczo,  ale  w  granicach  tego  porządku  i  pod  bezpośrednią  kontrolą  za-
chowania tych granic”

W tym kontekście warto wspomnieć o oryginalnej koncepcji prof. W. Da-

widowicza.  Autor  ten  w  wielu  swoich  pracach  podkreślał  odrębność  kwestii
ustroju administracyjnego w stosunku do norm materialnoprawnych i procedu-
ralnych. Wyodrębniał on z prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego
normy prawne regulujące organizację i zakres działania administracji i syste-
matyzował  je  w  osobny  działa  prawa  –  prawo  ustrojowe.  Pozostała  po  tym
wyodrębnieniu  regulacja  administracyjno-prawna  to  jego  zdaniem  właśnie
prawo administracyjne

Na podstawie powyższych definicji możemy spróbować określić podsta-

wowe cechy prawa administracyjnego:

a) jest to gałąź prawa o charakterze podstawowym, tak jak prawo cywilne,

karne,

b) nie jest to prawo skodyfikowane (może za wyjątkiem prawa postępowa-

nia administracyjnego),

c) jest to, w sensie podstaw prawnych działania administracji publicznej,

prawo pozytywne, tzn. nie jest oparte na zwyczajach, normach moralnych,
normach prakseologicznych itp.,

d) zawiera normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius co-

gens),

e) stanowi podstawę do działania administracji publicznej oraz wyznacza

granice podejmowanych przez nią działań,

f) jako regulator życia społecznego składa się z szeregu zakazów i naka-

zów, których przestrzeganie zagwarantowane jest zastosowaniem przewidzia-
nych prawem form przymusu

J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s. 14.

J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Kraków 2003,

s. 255

W. Dawidowicz, Leksykon instytucji powszechnego prawa administracyjnego, Gdańsk

1996, s. 11; idem, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 13 i n.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

g) jest to prawo powszechne, obywatelskie, sądowe i stanowione jest w ce-

lu ochrony dobra wspólnego.

Podstawy prawne funkcjonowania administracji publicznej tworzą nie tyl-

ko  normy  prawa  administracyjnego.  Organy  administracji  publicznej  działają
także na podstawie norm innych gałęzi prawa np. prawa cywilnego, karnego,
finansowego,  pracy  itd.  Ponadto  administracja  publiczna,  podejmując  roz-
strzygnięcia musi, przestrzegać zasad wynikających z Konstytucji. Dla ukaza-
nia  całokształtu  regulacji  prawnej,  stanowiącej  przedmiot  działania  admini-
stracji  publicznej,  część  doktryny  postuluje  wyodrębnienie  nowego  zespołu
różnych jakościowo norm prawnych w prawo administracji.

Wraz z powstawaniem nowych gałęzi prawa tak o charakterze podstawo-

wym  jak  i  kompleksowym  zakres  prawa  administracyjnego  nie  może  być
obiektywnie kwalifikowany za pomocą kryteriów formalnych, takich jak me-
toda  regulacji  prawnej  czy  też  przedmiot  i  podmiot  prawnego  uregulowania.
Nie  są  także  wystarczającym  wyznacznikiem  metody  badawcze  stosowane
przez prawników administratywistów. Nie jest też adekwatny dychotomiczny
podział prawa na prawo publiczne i prawo prywatne. Jednakowoż pojawia się
problem  pogranicza  między  prawem  administracyjnym  a  innymi  zespołami
norm prawnych, kwalifikowanymi w ramach dyferencjacji systemu prawa.

Odrębności prawa administracyjnego od prawa karnego należy szukać

przede  wszystkim  w  metodzie  prawnej  regulacji,  gdyż  stosunki  społeczne
znajdujące się pod oddziaływaniem tych gałęzi prawa w znacznym stopniu się
pokrywają.  Ochrona  danego  dobra  może  być  przecież  zagwarantowana  karą
kryminalną, a także podlegać działaniom ochronnym ze strony prawa admini-
stracyjnego.  Problematyczne  staje  się  umiejscowienie  czynów  niedozwolo-
nych o znikomej szkodliwości społecznej, tzn. wykroczeń. Są one najczęściej
deliktami  natury  administracyjnej,  ale  kwalifikowane  są  jako  czyny  karalne
w rozumieniu nauk penalnych.

Podobnie rzecz się ma ze stosunkiem prawa administracyjnego do prawa

cywilnego. Przedmiot i podmioty poddane regulacji są także podobne, dlatego
też  kryterium  stanowić  tu  może  metoda  uregulowanych  stosunków.  Ponadto
przy  rozgraniczeniu  tych  gałęzi  prawa  stosować  możemy  założenia,  które  le-
gły  u  podstaw  dychotomicznego  podziału  systemu  prawa.  Prawo  administra-
cyjne to prawo publiczne. Prawo cywilne zaś to prawo prywatne.

Sztywne kryteria formalne nie mogą stanowić wystarczającej podstawy

do odróżniania prawa administracyjnego od dyscyplin o charakterze komplek-
sowym. Trudności w tym zakresie ilustrują relacje prawa administracyjnego
do prawa konstytucyjnego. Pod kątem teoretycznoprawnym powyższe gałęzie
prawa stanowią jedność. Za warunek umożliwiający rozróżnienie uznać nale-
ż

y kryterium techniczne. Normy prawa konstytucyjnego charakteryzują się

dużym stopniem ogólności. W tym zakresie prawo administracyjne stanowi

Jarosław Dobkowski

rozwinięcie i konkretyzację prawa konstytucyjnego.

Inne związki łączą prawo administracyjne z prawem pracy. Prawo pracy

w swej naturalnej postaci to prawo prywatne wyodrębnione z prawa cywilne-
go,  choć  mające  także  swój  publiczno-prawny  rodowód.  Prawo  pracy  to  jed-
nak także normy o charakterze administracyjno-prawnym dotyczące nawiąza-
nia  stosunku  pracy  z  funkcjonariuszami  publicznymi,  gwarantujące  z  jednej
strony  stałość  zatrudnienia,  lecz  z  drugiej  narzucające  szczególne  posłuszeń-
stwo służbowe.

Poza zakresem prawa administracyjnego znajduje się także prawo między-

narodowe  (zarówno  publiczne,  jak  i  prywatne).  Prawo  administracyjne  to
część porządku prawnego danego państwa. Prawo międzynarodowe to prawo,
którego  zakres  rozciąga  się  ponad  porządek  danego  kraju.  W  tym  względzie
warto  wspomnieć  o  międzynarodowym  prawie  administracyjnym  i  prawie
administracyjnym  międzynarodowym.  Pierwsze  z  nich  odnosi  się  do  części
prawa  międzynarodowego  publicznego,  które  reguluje  funkcjonowanie  orga-
nizacji międzynarodowych. Drugie zaś to część prawa wewnętrznego, normu-
jąca sprawy cudzoziemców.

Trudności z określeniem istoty prawa administracyjnego, a także problemy

jego pogranicza sprawiają kłopoty z ustaleniem jego zakresu. O ile krąg pod-
miotów  podlegających  jego  regulacji  jest  w  miarę  przejrzysty,  gdyż  wynika
ze sfer działania administracji publicznej, to zakres przedmiotowy nie jest już
tak klarowny. Wynika on przede wszystkim z przyjmowanej w danym czasie
koncepcji państwa i związanych z tym funkcji administracji. Inne sprawy były
przedmiotem  regulacji  administracyjno-prawnej  w  państwie  liberalnym,  inne
w państwie totalitarnym, a jeszcze inne w państwie socjalnym.

Dokonując delimitacji interesującej nas gałęzi prawa powiedzieć należy, że

prawo administracyjne dzieli się na trzy grupy norm prawnych:

a) prawo administracyjne ustrojowe – określające organizację, zadania

i kompetencje organów podejmujących rozstrzygnięcie,

b) prawo administracyjne procesowe – regulujące tryb postępowania przy

wydawaniu rozstrzygnięć,

c) prawo administracyjne materialne – normujące prawa i obowiązki pod-

miotów administrowanych.

Trzon prawa administracyjnego tworzą normy materialnoprawne. To one

są  nośnikami  zachowań  jednostek.  Są  to  normy  wyznaczające  zakres  upraw-
nień  i obowiązków publicznych  oraz  określają  granice  korzystania  z  prawnie
uznanych wolności. Normy ustrojowe i procesowe w stosunku do norm prawa
materialnego mają charakter raczej instrumentalny. Służyć mają poprawnemu
zastosowaniu  tych  ostatnich,  które  mogą  obowiązywać  bezpośrednio  lub
w  wyniku  skonkretyzowania  w  drodze  kwalifikowanego  aktu  administracyj-
nego (np. decyzji kończącej merytorycznie postępowanie administracyjne).

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

Władztwo administracyjne

Atrybutem każdej organizacji państwowej jest posiadanie władzy

zwierzchniej  nad  podmiotami  znajdującymi  się  na  jej  terytorium.  Oznacza
to możność wdrożenia zobowiązujących czynności organu władzy publicznej
w drodze przymusu (fizycznego lub psychicznego) lub zagrożenia takim przy-
musem oraz ograniczania prawnie uznanych wolności i reglamentację przezeń
określonych  praw  z  punktu  widzenia  interesu  publicznego.  Możność  wymu-
szania posłuchu stanowi więc cechę władzy publicznej. Jest to pewien mono-
pol  państwa,  którego  nie  spotykamy  w  takiej  skali  na  łonie  organizacji  pry-
watnych, stosunków sąsiedzkich itp.

W sferze prawa administracyjnego imperium to przede wszystkim możli-

wość jednostronnego ustalenia konsekwencji obowiązujących norm prawnych
przez ludzi lub ich grupy traktowane jako organy administracji publicznej

oraz

kwestia  sankcjonowania  niepożądanych  dla  porządku  administracyjno-
prawnego  zachowań  jednostek.  Inaczej  mówiąc,  polega  ono  na  uprawnieniu
administracji  publicznej  do  kształtowania  sytuacji  prawnej  podmiotów  admi-
nistrowanych  poprzez  wydawanie  aktów  prawnych  i  dokonywanie  czynności
faktycznych oraz do stosowania przymusu państwowego w celu ich zrealizo-
wania, który wynika z istoty norm prawnych (składnikiem normy prawnej jest
bardzo często sankcja zinstytucjonalizowana)

Władczość administracji publicznej jest cechą stopniowalną i ujawnia się

w różnym nasileniu.

W zakresie administracyjnego stosowania prawa imperium przejawiać się

będzie w kilku płaszczyznach:

1) autorytatywności konkretyzacji prawa w każdym wypadku jego konkre-

tyzowania (obowiązkowe włączenie w każdy stosunek prawny organu admini-
stracji, który np. rozstrzyga o uchyleniu ogólnego zakazu albo orzeka, co jest
uprawnieniem lub obowiązkiem w danej sytuacji);

2) przyznaniu oświadczeniu woli organu administracyjnego decydującego

charakteru w kwestii nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku prawnego;

Państwo jako takie jest organizacją przymusową. Przymus i władczość jest więc jego ce-

chą konstrukcyjną, niezbędną przy definiowaniu pojęcia organizacji państwowej.
Por. W. Lang, [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, War-
szawa 1980, s. 59 i n.; zob. także J. Kowalski, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1979,
s. 54 i n.

Por. P. Przybysz, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod red. Marka Wierzbow-

skiego, Warszawa 1997, s. 128 i n.; także W. Chróścielewski, Imperium a gestia w działa-
niach administracji publicznej (W świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90-tych),
„Państwo i Prawo” 1995, nr 6, passim.

Jarosław Dobkowski

3) przyznaniu organowi administracyjnemu przywileju domniemania le-

galności działania (uznanie działania organu administracyjnego za wadliwe
może nastąpić w określonym trybie postępowania i przez upoważniony organ
państwowy);

4) przyznaniu przywileju korzystania przez administrację ze zróżnicowa-

nych zakresowo środków przymusowych bez pośrednictwa sądów

Co się zaś tyczy samego przymusu administracyjnego, to można stwier-

dzić, że występuje on w rożnych formach. Najważniejszy i powszechnie obec-
ny  na  gruncie  prawa  administracyjnego  jest  przymus  egzekucyjny.  Z  samej
swej natury sankcja egzekucji ma zapewnić wykonanie ciążącego obowiązku,
czyli  przymusowe  wprowadzenie  w  życie  stanu  faktycznego,  który  został
określony  przez  normę  prawną,  obowiązującą  bezpośrednio  lub  zastosowaną
do  konkretnej  sytuacji  w  drodze  czynności  prawnej  organu  administracji  pu-
blicznej. Ma ona zatem charakter restytucyjny. Problemy środków egzekucyj-
nych  i  toku  postępowania  egzekucyjnego  w  administracji  zostaną  szerzej
omówione w dalszych opracowaniach.

Obok sankcji egzekucji na gruncie prawa administracyjnego można spo-

tkać różnorodne kary administracyjne. Kary są stosunkowo młodą instytucją
prawa administracyjnego. Jeszcze w drugiej połowie lat sześćdziesiątych
ubiegłego stulecia prof. F. Longchamps pisał „[…] do prawa administracyjne-
go nie należy nic, co dotyczy karania i zagrożenia nim określonych czynów”

Miał on wtedy na myśli przede wszystkim pozostawienie poza jego zakresem
przepisów  prawnych określających  wykroczenia  i  ich  represję  oraz  jurysdyk-
cję  w  tych  sprawach,  zwaną  wówczas  orzecznictwem  karno-administracyj-
nym.

Zauważyć należy, że jeśli nawet poza zakresem rozważań pozostawimy

problemy  kar  kryminalnych  za  wykroczenia  powszechne  lub  skarbowe,  myśl
profesora  F.  Longchampsa  nie  odzwierciedla  istniejącego  dziś  stanu  norma-
tywnego.  W  drugiej  połowie  lat  sześćdziesiątych  XX  w.  w  polskim  ustawo-
dawstwie pojawił się nowy prawny środek działania administracji. Na gruncie
regulacji  prawnej  ochrony  środowiska  pojawiły  się  kary  administracyjne

„Odczuwano wówczas potrzebę stworzenia efektywnego systemu prawnej
ochrony środowiska naturalnego, którego integralną częścią byłyby środki re-

J. Borkowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s. 15 oraz idem, Pojęcie władztwa

administracyjnego, „Acta Universitatis Wratislaviensis” – Przegląd Prawa i Administracji,
t. II, Wrocław 1972, passim.

F. Longchamps, Problemy pogranicza prawa administracyjnego, “Studia Prawnicze”

1967, nr 16, s. 12.

Zob. Ustawa z dnia 21 kwietnia 1966 roku o ochronie powietrza atmosferycznego

przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14, poz. 87).

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

presyjne.  Kary  kryminalne  nie  mogły  spełniać  wystarczającej  roli  w  tym  za-
kresie,  m.in.  dlatego,  że  środowisko  naturalne  jest  niszczone  przede  wszyst-
kim przez jednostki gospodarcze, a prawo karne jest dostosowane do represjo-
nowania czynów osób fizycznych. Ustawodawca, podążając za potrzebą chwi-
li,  stworzył  nową  prawną  instytucję,  która  unikała  ograniczeń  prawa  karne-
go”

W wymiarze strukturalnym można scharakteryzować kary administracyjne

następująco:

1) Podmiot ukarania – jest nim zawsze podmiot administrowany: osoba fi-

zyczna,  osoba  prawna,  jednostka  organizacyjna  nie  posiadająca  osobowości
prawnej  lub  nawet  grupa  osób  fizycznych  bez  cech  wyodrębnienia  organiza-
cyjnego. Tak więc w odróżnieniu od szeroko rozumianego prawa karnego nie
mamy  tu  do  czynienia  z  zasadą  zindywidualizowanej odpowiedzialności  kar-
nej.

2) Przesłanki ukarania – przesłanką ukarania jest popełnienie tzw. bezpra-

wia  administracyjnego.  Kary  administracyjne  są  orzekane  jako  „odpłata
za  nieposłuszeństwo”,  a  więc  przesłanką  takiej  odpowiedzialności  jest  naru-
szenie reguł prawa administracyjnego (najczęściej ustawowych zakazów i na-
kazów),  które  mogą  wiązać  adresata  normy  bezpośrednio  lub  też  po-
przez  skonkretyzowanie  w  akcie  administracyjnym.  Nie  spotykamy  więc  tu
zasad  wyłączających  bezprawność  działania  bądź  zaniechania,  nie  jest  także
brana pod uwagę społeczna szkodliwość czynu. Kara administracyjna nie za-
leży też od czynników subiektywnych, jak np. stopień zawinienia.

3) Reguły odpowiedzialności – podmiot administrowany jest odpowie-

dzialny za każde działanie, które może zostać mu przypisane. Jest to odpowie-
dzialność obiektywna. Wystarcza tu zarzucalność bezprawia administracyjne-
go. W tym zakresie odpowiedzialność podmiotów administrowanych ukształ-
towana  jest  najczęściej  jako  odpowiedzialność  typu  gwarancyjnego  tzn.
za  skutek  (efekt).  Dzięki  temu  unika  się  potencjalnych  kłopotów  ze  wskaza-
niem winy, ewentualnej szkody oraz związku przyczynowo-skutkowego mię-
dzy ewentualną szkodą a zachowaniami jednostek.

4) Tryb i forma wymierzania kary – kara administracyjna jest środkiem

prawnym zupełnie sformalizowanym. Warunki jej nałożenia, jak i tryb postę-
powania oraz forma czynności administracyjno-prawnej są zazwyczaj dość ja-
sno określone przez prawo i jako takie stanowią sprawę z zakresu administra-
cji publicznej.

5) Rodzaje kar – kary administracyjne to najczęściej kary pieniężne, ale

spotykamy również kary w postaci ograniczania, cofania lub pozbawiania

P. Przybysz, Egzekucja administracyjna, Warszawa 1999, s. 180.

Jarosław Dobkowski

uprawnień

6) Wymiar kary – w przypadku administracyjnych kar pieniężnych ich

wymiar jest często wyznaczany sztywno tzw. taryfikatorem, w przypadku zaś
kar niemajątkowych określany jest szczegółowo przez przepisy prawa mate-
rialnego, np. cofnięcie zezwolenia.

Funkcje kar administracyjnych można przedstawić następująco:
a) podstawową funkcją kar administracyjnych jest osiągnięcie doraźnego

celu represyjnego, czyli stworzenie stanu dolegliwości majątkowej lub osobi-
stej podmiotu administrowanego, mającego zmusić ten podmiot np. do wyko-
nania nałożonego obowiązku, zaniechania działania niezgodnego z prawem,
znoszenia stanu dla niego niekorzystnego

b) wtórną w stosunku do powyższej jest funkcja prewencyjna. Ma ona

na celu zniechęcenie podmiotu administrowanego do naruszeń prawa w przy-
szłości  poprzez  ograniczenie  zasobów  finansowych  podmiotów  ukaranych
bądź też ograniczenie prawnie przyznanej sfery działania tego podmiotu, czy
też  wyłączenie  możliwości  korzystania  z  pewnych  uprawnień.  Wskazuje  to
na  indywidualny  cel  kary  administracyjnej.  Obok  tak  skonstruowanej  funkcji
prewencyjnej  kary  administracyjne  pełnią  także  rolę  informacyjną,  a  więc  są
instrumentem prewencji generalnej w zakresie przestrzegania reguł prawa ad-
ministracyjnego.

Na zakończenie omawiania problematyki kar administracyjnych warto

podkreślić,  iż  mimo  że  do  systemu  prawa  karnego  wprowadza  się  ostatnio
nowe  rodzaje  odpowiedzialności,  umożliwiające  spowodowanie  dolegliwości
podmiotom  korporacyjnym  (odpowiedzialność  podmiotów  zbiorowych,  od-
powiedzialność posiłkowa), to w duchu tendencji dekryminalizacyjnych sank-
cje typu administracyjnego będą musiały być nadal obecne.

Przejawem władztwa administracyjnego jest także tzw. przymus policyjny.

Wiąże się on ze zwalczaniem różnorodnych zamachów na dobra indywidualne
(np. zdrowie, życie) lub wartości publiczne (porządek publiczny, bezpieczeń-
stwo publiczne) ze strony ludzi, zwierząt, roślin, sił przyrody itp., w szczegól-
ności przy zastosowaniu środków przymusu bezpośredniego.

Przejawów imperium doszukać się także możemy w ramach układów

szczególnej zależności. Chodzi tu głównie o tzw. władztwo zakładowe, z któ-

Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego. Działalność administracji, Warszawa 2001,

s. 14.

Por. P. Przybysz, op. cit., s. 181 i n.

Por. M. Stahl, [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznic-

twie, praca zbior. pod red. M. Stahl, Warszawa 2000, s. 62 i n. Zob. także Z. Kmieciak, Sku-
teczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994, s. 87 i n.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

rym spotykamy się na gruncie instytucji użyteczności publicznej

, i kary dys-

cyplinarne, kreowane pragmatykami służbowymi różnych grup pracowni-
czych administracji publicznej

. Pamiętać trzeba również o rozmaitych sank-

cjach pieniężnych i niepieniężnych nakładanych na strony i innych uczestni-
ków postępowania w toku orzecznictwa administracyjnego.

Dobro wspólne

W sferze aksjologicznej jednym z wyznaczników działalności administra-

cji publicznej jest ukierunkowanie na realizację interesu publicznego.

Samoistną wartość konstytucyjną stanowi zasada dobra wspólnego (prze-

pis art. 1 Konstytucji w zw. art. 82 in fine). Podkreślić należy również, że
od niedawna w prawie polskim istnieje definicja legalna interesu publicznego.
Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym

, przez interes publiczny rozumie się

„[…] uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane
potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zago-
spodarowaniem przestrzennym”.

Abstrahując od wartości merytorycznych przytoczonego przepisu zauwa-

yć na wstępie należy, że zakreślony w nim kontekst znaczeniowy upoważnia

do stwierdzenia, że pojęcie interesu publicznego należy wiązać ze znaną z fi-
lozofii kategorią dobra wspólnego

– kumulatywnych celów i potrzeb, czyli

obiektywnej więzi wspólnotowej, zarówno w aspekcie lokalnym, jak i regio-
nalnym czy państwowym oraz ponadnarodowym (w warunkach globalizacji
ś

wiatowej i integracji europejskiej). W tym względzie nawiązywać także trze-

ba do teorii komunitarystycznych

, gdyż istniejący obiektywnie pluralizm in-

E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 1999, s. 225; T. Bigo, Związki publiczno-

prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928, s. 200 i n.; W. Klonowiecki,
Zakład publiczny w prawie polskim, Lublin 1933, s.77 i n..

Z. Leoński, Odpowiedzialność dyscyplinarna w prawie Polski Ludowej, Poznań 1959,

s. 120 i n.

Dz. U. Nr 80, poz. 717.

Szerzej: J. Krucina, Dobro wspólne. Teoria i jej zastosowanie, Wrocław 1972, s. 35 i n.;

idem, Przestrzeń samorządu, Wrocław 1998, s. 14 i n. Por. także R. Sowiński, [w:] Prawo
do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyj-
nego, praca zbior. pod red. Z. Niewiadomskiego i Z. Cieślaka, Warszawa 2003, s. 564 i n.

Zob. L. Morawski, Prawa jednostki a dobro wspólne (Liberalizm versus komunitaryzm),

„Państwo i Prawo”, 1998, nr 11, passim; a także M. Turowski, Jednostka – państwo – wspól-
nota. Filozoficzne i polityczne aspekty sporu liberalizmu z komunitaryzmem, Wrocław 2002,
passim oraz A. Szahaj, Jednostka czy wspólnota? Spór liberałów z komunitatarystami

Jarosław Dobkowski

teresów publicznych uzależniony jest od jakości stosunków społecznych
we wspólnotach terytorialnych i wspólnocie państwowej.

„Pojęcie dobra wspólnego – pisze Z. Cieślak – jest pojęciem agregującym

na poziomie całego systemu obowiązującego prawa wszystkie określone kon-
stytucyjnie i ustawowo wartości, dla których realizacji stanowi się prawo”

Można także powiedzieć, że kryterium korzyści jest płaszczyzną określenia

merytorycznej treści interesu publicznego

. Zauważyć można, iż dobro

wspólne nie może być interpretowane jako zobiektywizowana suma interesów
indywidualnych, albowiem takie rozumienie istoty interesu publicznego ozna-
czałoby,  że  jego  realizacja  uzależniona  jest  od  urzeczywistnienia  interesów
jednostkowych.  W  konstrukcji  interesu  publicznego  występuje  zatem  inna
wewnętrzna  logika  niż  w  wypadku  sfery  uogólnionych  pożytków  prywat-
nych

. Dobro wspólne jest bowiem uzależnione od rozwoju potrzeb społecz-

nych, które nie mogą być zaspokajane w obrębie indywidualnej działalności
jednostek lub ich zrzeszeń

. Odnotować w tym miejscu należy pogląd

J. Rawlsa, który twierdzi, że ludzie mają jednak zbiorowe poczucie dobra pu-
blicznego

Interes publiczny – według M. Wyrzykowskiego – to interes wszystkich

ludzi  żyjących  w  ramach  politycznie  zorganizowanej  wspólnoty,  gdzie  za-
pewniona jest realizacja określonych, legitymowanych interesów ogółu, praw-
nie  ujętego  w  konkretnej  postaci  z  poszanowaniem  wolności  jednostki  jako
niezbywalnej części dobra publicznego, przy czym realizacja i ochrona tak po-
jętych ogólnych interesów powinna być wymagana bezwarunkowo w celu za-
pewnienia  egzystencji  i  wspólnego,  pokojowego  życia  społeczeństwa  złożo-
nego z grup, części składowych i jednostek mających zróżnicowane interesy
i potrzeby

Ponadto można dodać, że interes publiczny występuje wtedy, gdy przynosi

korzyść ogółowi, jakim może być naród a w innym zakresie – społeczność re-
gionalna lub lokalna. W tym sensie interes publiczny jest przeciwieństwem in-

a „sprawa polska”, Warszawa 2000, s. 320 i n.

Z. Cieślak, [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, praca zbior. pod red. Z. Niewia-

domskiego, Warszawa 2002, s. 57.

Por. M. Wyrzykowski, [w:] Model władzy lokalnej w systemie reformy gospodarczej, pra-

ca zbior. pod red. M. Kuleszy, tom III, Warszawa 1984, s. 171 i n.

Por. J. S. Langrod, Służba publiczna jako funkcja administracyjna (Wprowadzenie w na-

ukę o pojęciu służby publicznej), Kraków 1932, s. 44 i n.; E. Ochendowski, op. cit. s. 22.

Por. J. S. Langrod, Instytucje …, op. cit., s. 33 i n.

J. Rawls, A Theory of Justice, Oxford 1976, s. 5 i n.

M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa

1986, s. 36.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

teresu  indywidualnego  (partykularnego).  Interes  publiczny  musi  bowiem  po-
wodować  korzyści  występujące  w  relatywnie  dużym  zakresie  w  stosunku  do
interesów  indywidualnych,  które  zaspokajają  z  reguły  korzyści  w  jednostko-
wym wymiarze. Jednakże sam interes publiczny może występować w niejed-
nakowej gamie. Inny jest bowiem zasięg interesu publicznego, gdy ma on cha-
rakter  ogólnonarodowy,  inną  wielkość  w  stosunku  do  tego  rodzaju  interesu
ma lokalny interes publiczny. W obu sytuacjach mamy do czynienia z zaspo-
kajaniem  korzyści  służących  ogółowi,  choć  liczba  destynatariuszy  może  być
różna.  W  realizacji  interesu  publicznego  może  wystąpić  ponadto  zjawisko
konfrontowania nie tylko interesu indywidualnego z ogólnym, lecz także kon-
flikt  interesu  lokalnego  z  interesem  reprezentującym  potrzeby  o  skali  regio-
nalnej lub ogólnonarodowej

Odniesienie do interesu publicznego jako kategorii charakteryzującej war-

tości – zdaniem E. Bojanowskiego – wyznacza następczo cele działania admi-
nistracji publicznej

. Jak podkreśla H. Maurer, interes publiczny ulega zmia-

nie z biegiem czasu, a i podczas „swojego czasu” pozostaje często kontrower-
syjny

. Pojęcie to daje jednak podstawę transponowania określonych wartości

ze sfery metaprawnej do prawa pozytywnego lub stanowi o realności kon-
strukcji źródeł prawa w sensie materialnym (czynników kształtujących dyspo-
zycję norm prawnych) i pozwala odnosić się do ducha prawa w procesie inter-
pretacji horyzontalnej.

Warto także odnotować, że nie można traktować interesu publicznego jako

instrumentu  umożliwiającego  woluntaryzm  i  arbitralność,  zezwalającego
na działania dyskrecjonalne. W wyroku z 21 lutego 1996 r. (AN 98) Europej-
ski  Trybunał  Praw  Człowieka  w  Strasburgu  stwierdził,  że  niezbędne  jest
utrzymywanie  rozsądnej  równowagi  między  interesem  publicznym  i  respek-
towaniem  powszechnie  uznanych  praw  jednostki,  gdyż  te  ostatnie  mają  war-
tość nadrzędną – domniemanie na rzecz wolności osoby ludzkiej w kontekście
zasady praworządności.

W. J. Wołpiuk, [w:] Przemiany doktrynalne i systemowe prawa publicznego, praca zbior.

pod red. S. Pikulskiego, W. Pływaczewskiego i J. Dobkowskiego, Olsztyn 2002, s. 389.

E. Bojanowski, [w:] Wybrane problemy funkcjonowania samorządu terytorialnego w Rze-

czypospolitej Polskiej po reformie, praca zbior. pod red. E. Bojanowskiego, „Gdańskie Stu-
dia Prawnicze” tom VIII, Gdańsk 2002, s. 32.

H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne (Allgemeines Verwaltungsrecht), tłum i red.

naukowa K. Nowacki, Wrocław 2003, s. 24.

Jarosław Dobkowski

Polityczny charakter administracji publicznej

Jak wyżej zostało to już powiedziane w języku łacińskim administrare

oznaczało m.in. służenie, pomoc, zarządzanie, ale nigdy nie było utożsamiane
z procesami rządzenia czy sprawowania władzy. Tym ostatnim przypisywano
inne  znaczenia.  Używano  takich  określeń  jak  imperare,  regnare,  dominare.
Administrare  miało wprowadzać w życie wolę wyrażoną w ramach imperare,
regnare,  dominare

. Można także powiedzieć, że współczesna administracja

publiczna jest sługą ustroju państwowego i aparatem wykonawczym decyzji
politycznych

Administracja publiczna w sensie cybernetycznego układu funkcjonuje

w otoczeniu politycznym. Mamy więc do czynienia z dwoma otwartymi sys-
temami:  systemem  politycznym  (programowo-kierunkowym)  i  systemem  ad-
ministracyjnym  (czynnościowo-wykonawczym),  pomiędzy  którymi  dochodzi
do różnych interakcji.

System polityczny jako koncepcyjny musi być nadrzędny wobec admini-

stracji  publicznej,  z  tym  że  w  układzie  całokształtu  stosunków  społeczno-
gospodarczych  –  bazy  mierzonej  w  różnych  skalach,  oba  omawiane  systemy
stanowić  mogą  jedynie  nadbudowę.  W  tym  kontekście  klasyczna  koncepcja
prawdy,  opierająca  się  na  tezie,  że  wypowiedzi  postulatywne  są  prawdziwe,
gdy  adekwatnie  odzwierciedlają  potrzeby  rzeczywistości,  może  stać  się  nie-
wystarczającą, albowiem przyjmować także należy konsensualną idee prawdy,
co  w  zakresie  omawianych  tu  relacji  ma  tę  konsekwencję,  iż  twierdzenia
w zakresie identyfikacji i artykulacji dobra wspólnego uznać należy za praw-
dziwe, jeśli „wolni” uczestnicy dyskursu politycznego zgadzają się co do ich
treści.

We współczesnej politologii administracja publiczna stanowi nawet odręb-

ny kierunek badawczy.

Z perspektyw lat można powiedzieć, że w okresie PRL problemy relacji

między  polityką  a  administracją  były  obiektywne  niedostrzegalne.  Brak  roz-
wiązań  pluralistycznych  powodował,  że  wyraźnie  oddzielano  władzę  od  ad-
ministracji  państwowej.  W  strukturach  tej  ostatniej  nie  lokalizowano  ogniw
właściwych  w  sprawach  rządzenia,  gdyż  struktury  władzy  politycznej  pozo-
stawały poza aparatem państwowym. Mimo formalnego rządzenia koalicyjne-
go,  ośrodek  decyzyjny  znajdował  się  w  Komitecie  Centralnym  PZPR,  skąd
wychodziły wytyczne i dyrektywy odnośnie celów działalności państwa. Dia-
log  i  dyskurs  polityczny  nie  stanowiły  wartości  samej  w  sobie.  Inaczej  mó-
wiąc,  istniał  rząd,  który  nie  rządził,  lecz  tylko  administrował  w  ramach  po-

J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. I, Kraków 2003, s. 13.

H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 99 i n.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

szczególnych branż. Brak było bowiem organicznego połączenia odpowie-
dzialności politycznej z odpowiedzialnością publicznoprawną.

Powrót do pluralistycznej demokracji spowodował konieczność włączenia

do systemu administracji publicznej struktur zarządzania politycznego.

Reasumując, podkreślić należy, że administracja publiczna z naturalnych

przyczyn jest zjawiskiem politycznym czy z innej perspektywy przedmiotem
zarządzania politycznego. Implikuje to pewien dylemat, z którym borykają się
niemal wszystkie demokracje: ile prawa w administracji publicznej, a ile poli-
tyki.

Bardzo często mówi się o nadmiernym upolitycznieniu administracji pu-

blicznej.  Na  tle  powyższych  spostrzeżeń  wydaje  się  jednak,  że  problem  ten
powinien dotyczyć przede wszystkim kwestii tzw. upartyjnienia administracji
publicznej. Z perspektywy różnych ugrupowań, które zdobyły demokratyczną
legitymację  do  sprawowania  władzy,  rzeczą  zupełnie  naturalną  jest  potrzeba
przeniesienia własnych składów osobowych na struktury organizacyjne admi-
nistracji  publicznej  zarówno  na  szczeblu  centralnym,  jak  i  regionalnym  czy
lokalnym.  Zatraca  się  zatem  pojęcie  partii  politycznej  rozumianej  jako  natu-
ralne,  zinstytucjonalizowane  ogniwo  pośredniczące,  stanowiące  specyficzną
formę  powiązań  między  państwem  a  społeczeństwem,  będące  platformą
udziału obywateli w procesach demokratycznego rządzenia.

Zasygnalizowania wymaga także problem budowy tzw. administracji od-

powiedzialnej, w której należy wyraźnie wydzielać kolegialne, względnie mo-
nokratyczne  struktury  zarządzania  politycznego,  aby  osoby  pełniące  funkcje
organów, z uwagi na zjawiska heterogonii i autonomizacji celów, nie były an-
gażowane w procesy wykonawcze. Oznaczać to może potrzebę wyróżnienia
w  strukturze  aparatu  administracyjnego  organów  administracji  na  rzecz  rzą-
dzenia (struktury realizacji polityki społecznej w poszczególnych dziedzinach
interesu  publicznego)  oraz  administracji  stricte  wykonawczej  (biurokratycz-
nej), która zawodowo, profesjonalnie oraz apolitycznie powinna załatwiać na-
łożone ustawowo i faktycznie – w ramach politycznego procesu decyzyjnego
– zadania i priorytety oraz rozdzielenia proporcjonalnie do ich funkcji zakre-
sów odpowiedzialności publicznoprawnej w skali mikro

Warto także zapamiętać, że z punktu widzenia systemowego w strukturze

władzy publicznej, w szczególności władzy wykonawczej, odnajdziemy orga-
ny i inne ciała państwowe, które są wyłącznie powołane do kreowania polityki
społecznej w danym obszarze i jako takie nie posiadają „zdolności do czynno-
ś

ci administracyjno-prawnych” (np. Rada Gabinetowa). Wszakże sama ustawa

zasadnicza, posługując się kategorią „polityki państwa”, stworzyła koniecz-
ność interpretacji tego pojęcia jako instytucji dialogu politycznego oraz kom-

Ibidem.

Jarosław Dobkowski

pleksu zadań publicznych i kompetencji administracyjnych.

Efektywność a demokratyzm w administracji publicznej

Z kwestią identyfikacji i artykulacji dobra wspólnego, problemem kreowa-

nia polityki społecznej i programowania administracji publicznej, a także pro-
zaiczną tematyką bieżącego administrowania ściśle związane są zagadnienia
czynnika obywatelskiego i zawodowego w administracji publicznej.

Z punktu widzenia prakseologicznego i uwarunkowań kompetencyjnych

istotne  znaczenie  w  administracji  publicznej  odgrywa  zasada  biurokratyzmu,
zapewniająca  należyty  poziom  specjalizacji  i  fachowości  kadr  urzędniczych.
Odpowiednie  kwalifikacje,  trwałość  zatrudnienia  oraz  zależności  służbowe
między przełożonym a podwładnym, zapewniające jednolitość systemową
i funkcjonalną, nakazują potrzeć na struktury administracji publicznej jako
na organizacje profesjonalne.

Zauważyć jednak należy, że jedną z podstaw budowy ustroju demokra-

tycznego  jest  umożliwienie  oddziaływania obywateli  lub  ich grup na  instytu-
cje  publiczne;  obywateli  stanowiących  otoczenie  społeczne  układu  admini-
stracyjnego w państwie. W systemie sprawowania władzy (rządzenia i zarzą-
dzania  publicznego)  zadania  tego  typu  wykonują  najczęściej  jednostki  lub
rozmaicie zinstytucjonalizowane ciała obywatelskie biorące udział w sekwen-
cjach administrowania, a także w zakresie politycznego procesu decyzyjnego
–  głównie  jako  organy  przedstawicielskie.  Nie  należy  jednak  zapominać
o jednej z podstawowych funkcji zarządzania w sektorze publicznym, w tym
funkcji  procesów  rządzenia  i  realizowania,  ewentualnie  organizacji  wykona-
nia, zadań publicznych i kompetencji administracyjnych, czyli o kontroli spo-
łecznej, która stanowi jedną z podstawowych form wpływu obywateli lub ich
grup na działalność zróżnicowanych przestrzennie i rzeczowo ogniw struktury
władztwa publicznego. Założenie to znajduje także odzwierciedlenie w funk-
cjonowaniu różnych form samorządowych

W tym znaczeniu administracja publiczna jest kształtowana przez dwie po-

zornie sprzeczne ze sobą idee: dążenie do pełnej efektywności i skuteczności
działania  oraz  zabezpieczenie  wpływu  obywateli  czy  też  ich  wspólnot  na  jej
funkcjonowanie.  Warto  jednak  zaznaczyć,  że  administracja  publiczna  będzie
posiadała  legitymację  do  kształtowania  sytuacji  prawnej  jednostek  jedynie
wtedy, gdy ich posunięciom będzie towarzyszyć powszechne przekonanie
o efektywności podejmowanych działań i obywatelska akceptacja tych poczy-

Por. Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, op. cit., s. 45 i n.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

nań

Wynikająca z zasady demokratyzmu konieczność umożliwienia partycypa-

cji społecznej w procesach administrowania w zestawieniu z zawodowym cha-
rakterem kadr administracji publicznej powoduje, że należy szukać przysło-
wiowego złotego środka pomiędzy „światem sprawności” i „światem warto-
ś

ci”. Pojawiają się także kategorie pośrednie tzw. urzędników politycznych.

Próbując zestawić „biurokratyczną mitręgę” z „partyjniactwem”, możemy

dojść  do  przekonania,  że  są  to  dwie  przeciwstawne  siły,  wręcz  nie  do  pogo-
dzenia.  Wydaje  się,  że  należy  jednak  poszukiwać  takich  rozwiązań  prawno-
ustrojowych,  które  z  założenia  zaakceptują  istnienie  pluralizmu  porządków
administracyjnych  oraz  zapewnią  wzajemną  stabilizację  czynnika  obywatel-
skiego  (czasem  o  pochodzeniu  czysto  politycznym)  i  struktur  biurokratycz-
nych. W innym bowiem wypadku będziemy mieli do czynienia albo z domi-
nacją  władzy  urzędniczej,  kreującej  swoje  własne  interesy  organizacyjne  czy
branżowe,  albo  patologiami  (dewiacjami)  w  ramach  organów  przedstawiciel-
skich  i  innych  ciał  obywatelskich.  Wspólne  mogą  pozostać  jednak  problemy
praktyk korupcyjnych i innych zachowań nieetycznych.

Służba publiczna

Omawiając pojęcie administracji publicznej, przypomnieć trzeba odniesie-

nia  do  koncepcji  służby  publicznej.  W  klasycznej  francuskiej  nauce  prawa
administracyjnego kryterium to stanowiło przez długi czas podstawę określe-
nia istoty administracji publicznej. Na gruncie polskim recepcji tych poglądów
dokonał J. S. Langrod, który definiując administrację publiczną, zwracał uwa-
gę,  że  kojarzyć  ją  należy  „[…]  z  planowym  zgrupowaniem  ludzi  w  służbie
pewnej  misji  publicznej,  a  dopiero  potem  –  poprzez  tych  ludzi  –  sumą  urzą-
dzeń, którymi dysponują”

Zdaniem tego autora administracja publiczna – pojmowana jako służba pu-

bliczna – musi być typem aktywności ludzkiej, którą charakteryzuje:

1) działalność pożyteczna społecznie, a nawet niezbędna w realizacji inte-

resu publicznego – nie ma służby publicznej bez uznania przez państwo uży-
teczności publicznej i konieczności zaspokajania pewnej potrzeby zbiorowej;

2) nieodzowność tej aktywności dla ogółu, powodująca konieczność trwa-

łego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeby zbiorowej;

3) obowiązkowość prowadzenia w tej sferze działań przez odpowiednie

I. Lipowicz, [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, praca zbior. pod red. Z. Niewia-

domskiego, Warszawa 2002, s. 34.

J. S. Langrod, Instytucje …, op. cit., s. 228.

Jarosław Dobkowski

organy, przez co w stosunku do ludności zaspokajanie potrzeb zbiorowych nie
jest przywilejem, lecz staje się służebną powinnością;

4) prawidłowość odnośnej aktywności, niezależnie od procesów decentra-

lizacji, prywatyzacji czy tzw. uspołecznienia, gdzie stosowne organy mają
obowiązek stałej kontroli

W kategoriach personalnych podkreślenia wymaga ponadosobisty, obiek-

tywny  i  prospołeczny  charakter  podejmowanych  czynności,  sytuujący  osoby
je  dokonujące  jako  funkcjonariuszy  publicznych,  działających  w  specjalnych
spublicyzowanych reżimach prawnych.

Można też ograniczać pojęcie service public do sfery administracji świad-

czącej i względnie dominium, lecz niezależnie od tego to właśnie człowiek jest
wkładem duchowym, emocjonalnym i energią każdego systemu organizacyj-
nego w administracji publicznej.

Z perspektywy wcześniejszych wywodów warto zauważyć, że koncepcja

służby  publicznej  jest  w  pewnym  sensie  zbieżna  z  teorią  dobra  wspólnego.
W aspekcie relacji, jakie łączą administrację publiczną z ciałami politycznymi,
mimo potrzeby identyfikacji i artykulacji interesu publicznego przez te ostat-
nie,  pojawia  się  konflikt  interesów  na  tle  podziału  ról  w  administracji.  Waż-
nym  momentem  pozostaje  tu  element  prawnego  umocowania  takich  „stwier-
dzanych”  potrzeb  ogółu.  Zdarza  się  bowiem,  że  normy  prawne  dopuszczają
możliwość  wartościowania  i  uwzględnienia  ich  realizacji  w  konkretnych
działaniach.

Na gruncie teorii służby publicznej buduje się koncepcję prawa urzędni-

czego. Z punktu widzenia stricte państwowego będzie to ogólna służba pu-
bliczna (służba cywilna) i specjalistyczne służby publiczne, choć konstytucyj-
ne wyróżnienie, kreujące prawo dostępu do służby publicznej, wydaje się być
bardziej pojemne.

Od biurokratycznego administrowania
do zarządzania publicznego

Współczesne państwo wskutek m.in. rozwoju potrzeb zbiorowych ludno-

ci, a także tzw. socjalizacji życia prywatnego nazywane jest niekiedy pań-

stwem  administracyjnym.  Można  też  powiedzieć,  że  z  uwagi  na  monopoli-
styczny  charakter  administracji  publicznej,  administracyjny  system  zawiady-
wania  sprawami  publicznymi  oparty  na  biurokratycznych  mechanizmach
sprawowania władzy, jest klasyczną formą realizacji zadań publicznych
i  kompetencji  administracyjnych.  Jeżeli  jednak  popatrzymy  na  wybrane  seg-

Ibidem, s. 215 i n.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

menty działalności administracyjnej, zwłaszcza te, które nie wiążą się z prze-
kształcaniem  ogólnych  norm  postępowania  w  konkretne  reguły  dotyczące
spraw indywidualnych, to można dojść do przekonania, że mimo obiektywne-
go wzrostu zapotrzebowania społecznego na usługi publiczne, których przed-
miotem  jest  zwłaszcza  zaspokajanie  potrzeb  kulturalno-bytowych  ludności
w kontekście permanentnego i powszechnego deficytu finansów publicznych,
biurokratyczne  administrowanie,  oparte  na  procesach  redystrybucji  i  regla-
mentacji a  nawet „rozdawnictwa” dóbr i usług publicznych, staje  się obecnie
dalece niewystarczające. Inaczej mówiąc, potrzeby społeczne w tym są zakre-
sie  wręcz  nieograniczone,  a  czasem  wzrost  oczekiwań  obywateli  względem
rozszerzania  sfery  „opiekuńczości”  państwa  oraz  władz  lokalnych  i  regional-
nych jest stymulowany głoszeniem określonych ideologii. Z kolei zasoby ma-
terialne władzy publicznej są dalece niewystarczające. Doskonale odzwiercie-
dla to sformułowane już dość dawno prawo Wagnera – prawo nieustannego
i realnego wzrostu wydatków publicznych. Zmusza to do poszukiwań nowego
modelu wykonywania zadań publicznych, którego podstawą będzie orientacja
menedżerska.

Systemy biurokratyczne, opierające się na koncepcji idealnej biurokracji

M.  Webera,  zakładające  wyraźne  oddzielenie  domeny  państwa  i  sektora  pry-
watnego oraz odizolowanie administracji publicznej od sfery polityki, skupia-
jące  się  na  realizowaniu  władztwa  administracyjnego,  wyczerpaniu  procedur
prawnych,  stosowaniu  sztywnych  i  uniwersalnych  reguł  do  załatwiania  kon-
kretnych  spraw,  kulcie  specjalizacji  i  fachowości  ogniw  aparatu  administra-
cyjnego,  wertykalnym  oglądzie  sytuacji  faktycznych,  powielaniu  schematów,
muszą ulegać określonym przewartościowaniom. I nie chodzi tu o poszukiwa-
nie  nowego,  „idealnego”  modelu  zaspokajania  potrzeb  zbiorowych  ludności,
lecz  o  zmianę  sposobu  myślenia  o  roli  sektora  publicznego  we  współczesnej
gospodarce i społeczeństwie. Zależnością z zakresu psychologii społecznej
i ekonomiki sektora publicznego jest sprzężenie zwrotne między marketyzacją
działania administracji publicznej a sprawowaniem władzy publicznej. Admi-
nistracja ma stać się organizacją inteligentną, kreatywną i systemem opartym
na  wiedzy,  nieustającej  potrzebie  innowacji  i  myśleniu  strategicznym,  ukie-
runkowanym na zaspokajanie potrzeb społecznych w długofalowym horyzon-
cie podejmowanych działań. Z drugiej strony rachunek ekonomiczny nie może
być jedyną determinantą wpływającą na zakres i jakość usług publicznych lub
kryterium  dokonywania  wyborów.  Rodzi  to  konieczność  wykształcenia  me-
chanizmów zarządzania publicznego, łączącego sprowadzone i skuteczne ele-
menty  tradycyjne  z  postulowanymi  czynnikami  prakseologiczno-ekonomi-
cznymi.

W tym sensie administracji publiczna zbliża się w wielu aspektach do ad-

ministracji prywatnej. Proponowane są przy tym różne koncepcje zarządzania

Jarosław Dobkowski

publicznego.  Warto  w  tym  kontekście  zasygnalizować  wdrażanie  do  syste-
mów administracji publicznej i recypowanie na gruncie prawa administracyj-
nego zasad New Public Management, koncentrujących się na ekonomicznych
i etycznych aspektach funkcjonowania sektora publicznego oraz przekształce-
nie  struktur  organizacyjnych  administracji  publicznej,  model  stosowania  pra-
wa oraz wpływających na pozycję prawną urzędników. Dynamicznie rozwija
się  także  koncepcja  organizacji  procesów  administrowania  i  sprawowania
władzy  publicznej,  oparta  na  psychologiczno-socjologicznych  cechach  przy-
wództwa  politycznego  w  biurokratycznych  strukturach  administracji  publicz-
nej (New Political Leadership).

Rozważając powyższe kwestie, nie można jednak zapominać, że admini-

stracja publiczna, jakkolwiek rozumiana czy postrzegana, może być uznawana
za twór sztuczny, byt niefizyczny czy nawet tzw. fikcję prawną, ale stworzoną
na  potrzeby  społeczeństwa  przez  prawo  powszechnie  obowiązujące,  jako
część organizmu państwowego nie ma wyznaczonych celów innych niż reali-
zacja prawa. Normy prawne natomiast mogą i powinny dopuszczać możliwość
twórczego  działania  administracji  publicznej,  którego  podstawę  stanowią  ak-
sjologiczne,  socjologiczne,  politologiczne,  psychologiczne,  prakseologiczne,
organizacyjne, ekonomiczne, etyczne a czasem i zdroworozsądkowe oraz czy-
sto ludzkie czy emocjonalne uwarunkowania. Warto na ten fakt zwrócić uwa-
gę,  gdyż  administracja  publiczna  ma  czasem  możliwość  tworzenia  podstaw
prawnych własnego działania.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

Literatura

J. Boć, Prawo administracyjne, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod

red. J. Bocia, Wrocław 2000

J. Borkowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1976
J. Borkowski, Określenie administracji i prawa administracyjnego, [w:] System

prawa administracyjnego, t. I, praca zbior. pod red. J. Starościaka, Wrocław – War-
szawa – Kraków – Gdańsk 1977

Z. Cieślak, Istota i zakres prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne.

Część ogólna, praca zbior. pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2002

W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974
Z. Duniewska, Geneza, charakterystyka i określenie prawa administracyjnego,

[w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod
red. M. Stahl, Warszawa 2000

J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. I, Kraków 2003
H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, War-

szawa 1999

J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Kraków

2003

J. S. Langrod, Służba publiczna jako funkcja administracyjna (Wprowadzenie

w naukę o pojęciu służby publicznej), Kraków 1932.

Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000
Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego. Działalność administracji, Warsza-

wa 2001

I. Lipowicz, Istota administracji, [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna,

praca zbior. pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2002

F. Longchamps, W sprawie pojęcia administracji państwowej i prawa admini-

stracyjnego w “Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego.” Prawo III, 1957

J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990
E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2000
M. Stahl, Pojecie administracji, jej cechy i funkcje, [w:] Prawo administracyjne.

Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa
2000

J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1975
M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym,

Warszawa 1986

M. Zimmermann, Pojęcie administracji publicznej a „swobodne uznanie”, Po-

znań 1959