planowanie przestrzenne a polityka

Andreas Billert

Planowanie przestrzenne a polityka.

„Trzecią drogą” do „trzeciego świata”?

Billert, A. (2007): Planowanie przestrzenne a polityka –„trzecią drogą” do „trzeciego

wiata”? , (w): Urbanistyka w działaniu. Teoria i praktyka. Materiały II Kongresu

Urbanistyki Polskiej pod red. T. Ossowicza i T. Zipsera (biblioteka urbanisty – 9)

wyd.”urbanista” , Warszawa 2006

1. Prawo planistyczne w Polsce

Najważniejszą zapewne pracą na temat problemów planowania przestrzennego w

Polsce jest ostatnia książka Andrzeja Jędraszko.

Główna teza autora, to uznanie

procesu budowania prawodawstwa planowania przestrzennego w Polsce po 1990

roku, za proces jego faktycznej likwidacji na rzecz „policyjnego prawa

urbanistycznego” – systemu prawno – planistycznego skierowanego na umożliwienie

realizowania

pojedynczych

inwestycji.

Wyrazem

likwidacji

planowania

przestrzennego jest m.in. brak planów nadrzędnych, umożliwiających regulację ładu

przestrzennego w ogólnym rozumieniu tego słowa („sensu largo”) oraz

zapewniających uporządkowany i zintegrowany rozwój przestrzenny i społeczno -

gospodarczy. Ład przestrzenny realizowany jest więc wyłącznie w węższym sensie

tego słowa („sensu stricto”), w ramach wyizolowanych planów miejscowych. „Studium

uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy” – jako planowanie nadrzędne - nie

umożliwia zabezpieczenie ani uporządkowanego rozwoju przestrzennego, ani ładu

przestrzennego „sensu largo”. Już sama nazwa – „Studium” – wskazuje na niską

zdolność regulacyjną i mało wiążący charakter tego dokumentu.

W krajach „starej Unii”, istnieje szeroko rozbudowane – ustawowe i – dodajmy -

pozaustawowe planowanie przestrzenne, którego celem jest zabezpieczenie

Jędraszko Andrzej 2005: Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce – drogi i bezdroża planowania ustawowego

Warszawa, książka dostępna tylko w nielicznych bibliotekach i w internecie pod adresem:

http://upacollective.proboards25.com/index.cgi?action=display&board=3&thread=1159830052

tam również obszerna analiza projektu nowej ustawy tegoż autora.

uporządkowanego rozwoju przestrzennego, jak i ładu przestrzennego „sensu largo”.

Podstawowym planem nadrzędnym gmin jest tam – znany niegdyś w Polsce - plan

ogólny (plan sposobu użytkowania gruntów), a zapewnieniu ładu przestrzennego

„sensu stricto”, dla realizowania nowej zabudowy, służą plany szczegółowe (plany

zabudowy). Polski plan miejscowy nie odpowiada w pełni planom szczegółowym,

gdyż usiłowano w jego ramy wcisnąć również elementy dawnego planu ogólnego.

„Omnibusowy” charakter planu miejscowego nadaje mu więc charakter wyjątkowy w

Europie

. Osobliwością polskiego planowania ustawowego jest też możność

budowania na terenach niezurbanizowanych w oparciu o inne procedury, omijające

konieczność wywoływania planu miejscowego. Wiele nieporozumień – zwłaszcza w

kontaktach polskich z planistami innych krajów europejskich – wywołują z kolei

polskie pojęcia planistyczne, a szczególnie wspomniane już „Studium”, którego

sensu planiści z innych krajów kompletnie nie rozumieją.

Brak skutecznego ustawowego planowania przestrzennego, wywołał w Polsce

zjawisko „chaosu przestrzennego”

, nad którym ubolewa się od lat. Brak też w

ustawie z 2003 roku, określenia klarownych i nowoczesnych celów planowania

przestrzennego. Mowa jest tam o „ładzie przestrzennym” (czy „sensu largo”, czy

„sensu stricto”, tego ustawa nie precyzuje) oraz o „zrównoważonym rozwoju”, co

jednak nie zostaje w ustawie w żaden sposób wyeksplikowane. Z kolei np. w ustawie

niemieckiej, cele planowania są sformułowane niezwykle precyzyjnie i obszernie.

Stanowią

równocześnie

„credo”

europejskich

paradygmatów

planowania

przestrzennego

. Mówią w tym sensie o takich celach planowaniu przestrzennym jak

Stąd w Polsce, kuriosalne idee wywoływania planów miejscowych na duże obszary a nawet na całe miasta.

Polskiemu terminowi „przestrzeń”, odpowiadają w języku niemieckim dwa terminy: Raum – odnoszący się do

przestrzeni ponadgminnej – np. regionalnej - związane jest z tą przestrzenią planowanie regionalne
(Raumplanung)

, oraz Stadtraum – odnoszący się do przestrzeni miejskiej i związanego z nią planowania

miejskiego (Stadtplanung). Powoduje to permanentne nieporozumienia w tłumaczeniach na konferencjach
polsko – niemieckich. Niemieccy planiści przestrzenni (Raumplaner), dziwią się spotykając tam polskich
kolegów – urbanistów, a nawet architektów, przekonanych, że zarówno urbanisci, jak i architekci są uprawnieni
do zajmowania się planowaniem regionalnym, jak i miejskim i traktują się jako „planiści przestrzenni”. Na te
nieporozumienia wskazuje również A. Jędraszko w cytowanej wyżej książce.

W polskim internecie (

www.google.pl

) znaleźć można wiele stron pod hasłem „chaos przestrzenny”. Z kolei

na niemieckich stronych internetowych pojęcie to funkcjonuje wyłącznie w kontekście haseł opisujących
trudności poruszania się w budynkach, których układ jest niejasny.

Ostatnie zmiany w niemieckiej ustawie (Baugesetzbuch – BauGB), określa się w komentarzach do niej

expressis verbis

, jako wolę jej „europeizacji”, czyli konsekwentnego dostosowania jej do standardów

uporządkowany rozwój przestrzenny i społeczno – ekonomiczny, oparty o zasady

zrównoważonego i trwałego rozwoju, ekologii i społecznie sprawiedliwej gospodarki

gruntami, uwzględniającej interesy publiczne nie tylko obecnie żyjących, ale również

przyszłych pokoleń, aby zasady te następnie szeroko precyzować

. Likwidacja

planowania przestrzennego – jak pisze w cytowanej książce A. Jędraszko – wyraża

się nie tylko brakiem skutecznych instrumentów tego planowania i niejasnością jego

celów, ale również oddzieleniem planowania przestrzennego od planowania

społeczno – gospodarczego. Nie jest też planowanie i zagospodarowanie

przestrzenne priorytetem polityki państwa, nad czym się często ubolewa

, ani nie

istnieje w polskiej konstytucji – w odróżnieniu od konstyttucji innych państw

europejskich - zapis, że planowanie przestrzenne stanowi istotny zakres działania

sektora publicznego. A. Jędraszko wskazuje również na niejasną relację w polskim

prawodawstwie planistycznym między prawem własności gruntu a prawem do jego

zagospodarowania, co może stać się podstawą do wymuszania prawa zabudowy

przez właścicieli gruntów. Również specjaliści w zakresie prawa i samorządowego

wskazują na deficyty polskiego planowania i ich osobliwe interpretacje na korzyść

właścicieli gruntów i inwestorów.

Dodajmy do tego jeszcze nikły stopień

zabezpieczenia w polskiej ustawie uspołecznienia procesów planistycznych,

realizowanych w krajach unijnych na podstawie odpowiednich zapisów ustawowych i

to już w trakcie przygotowywania rozwiązań ustawowych w procesach planowania

pozaustawowego, co pozwala nie tylko na znaczną redukcję protestów społecznych,

ale stanowi równocześnie istotny element modelu polityki konsultatywnej,

realizowanej w szerokim polu porozumień społecznych i stanowiącej w krajach Unii

podstawę polityki wogóle.

europejskich, równocześnie włączono do niej regulacje dotyczące podstaw prawnych dla realizacji europejskich
i narodowych programów wspierania rozwoju (programy Stadtumbau i URBAN).

BauGB § 1

Bariery i problemy Gospodarki Przestrzennej w Polsce (strefa planowania i zagospodarowania przestrzennego)

Raport Krajowego Sekretariatu „Habitat“ 2003

www.mb.gov.pl/archit/bariery_i_problemy_gospodarki_przestrzennej_w_polsce.pdf

, również: 3-2002 Raport

Miasto za Miastem (red.) Krzysztof Kamieniecki, Instytut na Rzecz Ekorozwoju Warszawa -

www.ine-isd.org.pl

Regulski J. 2004: O planowaniu przestrzennym -

http://www.frdl.org.pl/main/komentarze.htm

2. Beneficjenci polityki przestrzennej

A. Jędraszko wskazuje w swej książce na wybitnie korporacyjny charakter polskiej

ustawy z 2003 roku, służącej realizacji interesów architektów. Faktyczna likwidacja

planowania przestrzennego, jego redukcja do sporządzania planów miejscowych i

„projektów urbanistycznych” dla pojedynczych inwestycji, pozwoliły architektom

wyeliminować planistów przestrzennych z „gry o miasto”, zacierając różnice między

urbanistyką i architekturą na rzecz swego rodzaju „architektury przestrzennej”, czy

też „urbanistyki architektoniczej”. Trzeba jednak dodać, że polskie prawo

planistyczne z 2003 roku, służy również jeszcze innym interesom. Beneficjentem

tego prawa stał się po 1989 roku nowy rynek gospodarki gruntami. Przemiany

ustrojowe przyniosły olbrzymie możliwości w zakresie kapitalizacji gruntów.

Następować ona mogła od tej chwili drogą sprzedaży gruntów prywatnych i

publicznych, jak i przede wszystkim realizowaniu na nich masowej produkcji nowych

nieruchomości handlowych i mieszkaniowych, gwarantujących szybki zwrot kapitałów

oraz wysokie zyski. W ten sposób, obok architektów, beneficjentami ustawy z 2003

roku, przekształcającej planowanie przestrzenne w instrument ekscesywnej produkcji

prawa zabudowy stali się przede wszystkim prywatni i publiczni właściciele gruntów,

spekulanci i deweloperzy budownictwa mieszkaniowego, podmioty realizujące

budownictwo jednorodzinne oraz koncerny budujące centra handlowe i stacje paliw.

Polskie prawo planistyczne gwarantuje praktycznie możliwość szybkiego

zabudowywania gruntów dotąd niezabudowanych i peryferyjnych

, bez zwracania

szczególnej uwagi na interesy ogólnorozwojowe miasta, ład przestrzenny „sensu

largo”, czy też ochronę środowiska. Ze szczególnym naciskiem należy wskazać tu na

jednego z beneficjentów polskiej ustawy - sektor publiczny, profitujący ze sprzedaży

gruntów komunalnych i uwolniony ustawą od obowiązku podporządkowania handlu

gruntami gminnymi skutecznym i zintegrowanym planom rozwoju, tak jak czynią to

W krajach Unii Europejskiej plany ogólne sposobów zagospodarowania gruntów, wyznaczają z reguły granice

pożądanej przez gminę urbanizacji. Budowanie poza nimi jest trudne i obłożone szeregiem restrykcji.

gminy innych krajów unijnych, realizując w ten sposób interes i dobro publiczne

Tym samym sektor publiczny nie musi zaprzątać sobie głowy problemem

integrowania polityki gruntowej z polityką przestrzenną i społeczno - gospodarczą,

nabijając sobie po prostu (z reguły „dziurawą”) kabzę budżetową łatwymi dochodami.

Trudno o bardziej aspołeczną formę polityki przestrzennej, zredukowaną do

reagowania planami miejscowymi na potrzeby inwestorów prywatnych.

Głównym beneficjentem powyższego stanu rzeczy są jednak prywatni deweloperzy -

inwestorzy własnościowego budownictwa mieszkaniowego i centrów handlowych a

dołączają do nich budowniczowie osiedli domów jednorodzinnych. Polska ustawa

skierowany na możliwie łatwą zabudowę terenów niezurbanizowanych, uruchomiła w

ten sposób na olbrzymią skalę procesy suburbanizacji, dezurbanizacji i chaosu

przestrzennego. Tam z kolei, gdzie dotąd niezabudowane tereny peryferyjne miast

zaczynają się wyczerpywać, wzgl. odbiorcy realizowanych tam powierzchni

mieszkaniowych zauważają uciążliwości wynikające z długich dojazdów do miasta, i

wzrastających kosztów transportu idywidualnego, rozpoczyna się atak inwestorów na

obszary zieleni publicznej lub półprywatnej, zlokalizowanej na obszarach bardziej

centralnych.

W ten sposób beneficjentami prawa i polityki przestrzennej stała się nie tylko

korporacja architektów związanych z określonym kręgiem inwestorów, ale przede

wszystkim sami inwestorzy, profitujący z faktu braku zintegrowanego planowania

przestrzennego, łatwości i ekscesywności wywoływania planów miejscowych,

W krajach europejskich politykę sprzedaży gruntów przez sektor publiczny uznaje się za jeden ze szczególnie

ważnych instrumentów osiągania pożądanego rozwoju przestrzennego i społeczno – ekonomicznego (lokalnego i
regionalnego). W Niemczech przykładowo, sprzedaż - przede wszystkim niezagospodarowanych - gruntów
przez sektor publiczny, regulują specjalne przepisy (§ 11 Baugesetzbuch – BauGB), a polityka sprzedaży
gruntów komunalnych oparta jest o zintegrowane planowanie rozwoju gminy i jest istotnym elementem jej
polityki rozwojowej

. Podstawą takich działań jest wspomniany już wyżej, jeden z ustawowych celów planowania

przestrzennego

, jakim jest zasada „społecznie sprawiedliwej gospodarki gruntami” , jak i ustawowa (i

konstytucyjna!) zasada troskliwego wyważania interesów prywatnych i publicznych. Wyłączny nakaz sprzedaży
gruntów komunalnych na zasadach przetargowych, degraduje je do towaru sprzedawanego na targowisku
przypadkowym klientom za najwyższą cenę.

W Poznaniu „zaatakowano” ostatnio - pomimo licznych protestów - tzw. „kliny zieleni”, megasystem terenów

zielonych, stanowiących od lat 30-tych system napowietrzania miasta. W Szczecinie i innych miastach, próbuje
się przekształcać obszary ogródków działkowych na obszary budownictwa.

dwuznaczności relacji prawa własności gruntu i prawa jego zagospodarowania oraz z

generalnie z braku skutecznych instrumentów zarządzania rozwojem przestrzennym.

3. Dwa rynki nieruchomości – przegrana własność i dylemat rewitalizacji

Rynek „nowych nieruchomości”, rozwinął się w Polsce do tego stopnia, że stał się

obecnie jednym z głównych źródeł pozyskiwania kapitałów i osiągania bardzo

wysokich zysków, po tym, jak na pierwszym etapie transformacji – również w oparciu

o „niedoskonałe” struktury prawne - możliwe było generowanie kapitałów i osiąganie

olbrzymich zysków z działań kryminalnych, lub w „szarych strefach” ekonomicznych.

Proces prywatyzacji i kapitalizacji gruntów stanowi co prawda podstawę dla

budowania sprawnej „gospodarki własnościowej”, generującej z własności kapitał

(kredyt) i rynek

, jednak politycznie istotne jest, w jaki sposób procesy prywatyzacji

służą rozwojowi miasta i interesom jego społeczności. Procesy prywatyzacji gruntów

muszą być koordynowane z procesami zrównoważonego rozwoju, a to wymaga

skutecznej interwencji i koordynacji sektora publicznego. W Polsce restytucja

własności i prywatyzacja nieruchomości nastąpiła w sposób niesystemowy

. W

sensie formalno – prawnym, dotychczasowe procesy prywatyzacji gruntów i

nieruchomości stworzyły znaczne obszary prywatnej własności, faktycznie jednak

znaczna jej część została unieruchomiona i pozbawiona zdolności generowania

kapitału. Dotyczy to przede wszystkim własności starych zasobów na obszarach

zurbanizowanych. Została ona praktycznie wyeliminowana z rynku nieruchomości i

nie posiada – jak dotąd - zdolności realizowania inwestycji skierowanych na jej

odnowę i modernizację. Nastąpiło to w wyniku wprowadzania po 1990 roku restrykcji

w zakresie wysokości czynszów, tworzenia wspólnot własnościowych w

zdekapitalizowanych zasobach i powstania w ich ramach niesprawnej ekonomicznie

Na kluczowe znaczenie własności prywatnej gruntu dla powstania sprawnych systemów bankowych, kredytu i

rynku w ramach wolnej gospodarki a także dla jej budowania w krajach transformacji, wskazali ostatnio dwaj
ekonomiści niemieccy, por.: Heinsohn G. Steiger O. 2002: Eigentum, Zins und Geld. Ungelöste Rätsel der
Wirtschaftswissenschaft, wyd. Metropolis-Verlag Marburg. Tam również krytyka procesów transformacji w
Europie środkowo-wschodniej, opartej o neoliberalne i monetarystyczne koncepcje rynku i pieniędza.

W b. NRD po zjednoczeniu Niemiec, problemy regulacji, restytucji i prywatyzacji gruntów uznane zostały za

kluczowe i niezwykle szybko zrealizowane w oparciu o odpowiednie regulacje prawne i efektywnie działające
struktury administracyjne.

mieszanki własności prywatnej i komunalnej, tworzenia parceli na obrysach

budynków, jak i pozostawienia znacznych zasobów nieruchomości w własności

komunalnej.

Wszystkie te zasoby znalazły się w sytuacji „zablokowanej własności”,

podobnej do tej, która nastąpiła w Europie zachodniej po drugiej wojnie światowej.

Wówczas, dynamiczny rozwój nowego mieszkalnictwa poza tradycyjnymi obszarami

zurbanizowanymi wywołał zjawisko „filteringu” - odpływ mieszkańców do nowych

zasobów,

skutkując

wielkopowierzchniową

degradację

starych

dzielnic

mieszkaniowych i w efekcie zablokowaniem ich zdolność do generowania kapitałów

na odnowę

. Podobne zjawiska zachodzące dziś w Polsce, spowodowane zostały

nie tylko żywiołowym działaniem rynku, ale i błędną polityką przestrzenną i społeczno

- gospodarczą. Równocześnie polski „filtering” – w odróżnieniu od np. niemieckiego

lat 50- i 60-tych – obejmuje wyłącznie lepiej sytuowane grupy społeczne,

odpływające z centrów miejskich i starych dzielnic do nowych zasobów mieszkań

własnościowych i jednotodzinnych, co skutkuje w polskich miastach procesem

segregacji społecznej i marginalizacji słabszych ekonomicznie grup społecznych w

starych zasobach

. Równocześnie, pogarszające się gwałtownie warunki

przestrzenne i socjalne starych zasobów, wywołują efekt „złej lokalizacji” i dokonują

destrukcji ekonomicznych potencjałów tej własności, która staje się ze swymi

olbrzymimi zasobami mieszkaniowymi niekonkurencyjna wobec nowych zasobów.

Proces postępującej dekapitalizacji starych zasobów nawarstwia się w Polsce na już

istniejącą „lukę remontową”, powstałą w wyniku kierowania w przeszłości kapitałów

Billert A. 2004: Perspektywy odnowy starych zasobów budowlanych w miastach polskich. Problemy

finansowania i realizacji (w): Samorządy w ochronie zespołów staromiejskich. Doświadczenia – Problemy –
Perspektywy, Lublin; Billert A.2002: Stadterneuerungsprobleme in Polen als Folge fehlender Marktstrukturen
im Wohnungswesen und ungenügendem Planungsrecht. Praxisbericht und Ausblick (w:)

www.schrupfende-

stadt.de

; Działania te były realizowane zapewne pod hasłem polityki prospołecznej.

Lowry I. S.:Filtering and Housing Standards – a Conceptual Analysis 1960 (w:) Land Economics Vol. 36

Nr.4; Fisher E.M., Winnick L. 1951: A Reformulation of the Filtering Concept (w:) Journal of Social Crisis;
Westphal H. 1974 : Wachstum und Verfall der Städte Ansätze einer Theorie der Stadtsanierung Campus
Forschung T. 56 Frankfurt-New York; Lichtenberger, E. 1990: Stadtverfall und Stadterneuerung, In: Beiträge
zur Stadt- und Regionalforschung, Band 10.

Badania Miasta Poznania realizowane w ramach przygotowywania Miejskiego Programu Rewitalizacji,

przyniosły pod tym względem alarmujące wyniki. Z centrum miasta i ze starych przedmieść Poznania – w
którym zastraszająco zwiększa się ilość pustostanów – „zniknęło” w ciągu ostatnich 5 lat conajmniej 20.000
mieszkańców. Obszary te charakteryzuje ponadprzeciętny udział ludzi starych, bezrobotnych i biednych.
Posiadają one najwyższy poziom kryminalności i najniższy przedsiębiorczości por.:

www.city.poznan.pl/rewitalizacja

. Można zakładać, że zjawiska te nie ograniczają się tylko do Poznania.

państwowych wyłącznie na nowe budownictwo jak i praktycznej likwidacji własności

prywatnej. W ten sposób właściciele starych zasobów znaleźli się w sytuacji nie wiele

różniącej się od czasów komunistycznych. Są właścicielami olbrzymich kapitałów nie

mogąc ich równocześnie uruchomić i wejść z nimi na rynek. Ich własność,

zamieniona została w ten sposób w „posiadanie”, czyli utraciła zdolność generowania

pieniądza (kapitału)

. Uruchomienie zamrożonych w ten sposób kapitałów,

wymagałoby – podobnie jak to było w krajach zachodnioeuropejskich od lat 70-tych –

uruchomienia programów rewitalizacji, opartych o organizacyjną, zarządzającą i

finansową interwencję sektora publicznego, specjalne regulacje prawne i systemy

planowania, tak, jak reagowano w Europie zachodniej na skutki wspomnianych wyżej

zjawisk „filteringu” starych zasobów

. Innymi słowy, wymagałoby to działań, dla

których polskie ustawowdawstwo planistyczne nie daje gminom żadnych

instrumentów. Doprowadzono w ten sposób po roku 1989 do powstania

preferowanej przez prawo i politykę obszaru własności (grunty niezabudowane)

zdolnego generować kapitał i funkcjonować na rynku oraz do zablokowała innego jej

obszaru – starych zasobów. Skutkiem tego wyeliminowano z rynku jednych

właścicieli, gwarantując absolutną preferencję i bezkonkurencyjność innym. Sytuację

tą możnaby określić jako dokonanie brutalnego zamachu na prawo konstytucyjne

równego traktowania obywateli i na zasady gospodarki wolnorynkowej.

Nie tematyzując tej sytuacji, polityka uporczywie szuka rozwiązania problemu

odnowy starych zasobów (rewitalizacji) w finansowych środkach „zewnętrznych”,

proponując to tworzenie funduszy państwowych, czy gminnych, to znów oczekując

wsparcia z funduszy europejskich. Oznaczać to może, że polityka nie chce

uruchomienia „drugiego rynku”, (bez którego jakiekolwiek systemy wspierania

Taka definicja własności, por.: Heinsohn G. Steiger O. 2002 op.cit. Autorzy podkreślają różnicę między

posiadaniem (Besitz)

i własnością (Eigentum). Przedmiot tylko posiadany nie rodzi - w odróżnieniu od

własności

- kapitału (pieniądza). Przedmiotu tylko posiadanego, nie można użyć jako zastawu pod kredyt (np.

hipoteczny), taka „własność” nie gwarantuje zwrotu kapitałów i zdolności do obsługi kredytu, gdyż nie jest w
stanie wygenerować dochodów.

Billert A. : „Klasyczne” programy rewitalizacji w Niemczech, (w): urbanista Nr.6 (42) czerwiec 2006

na temat niemieckich programów i systemów rewitalizacji i rozwoju miast por.też: Podręcznik Rewitalizacji.
Zasady procedury i metody działania współczesnych procesów rewitalizacji 2003 Warszawa (autorzy: Behr I.,
Billert A., Kröning W., Muzioł-Węcławowicz A.)

www.mtib.gov.pl/prezentacje/jednostki_dokumenty/17/podrecznik_rewitalizacji.pdf

rewitalizacji nie mają najmniejszego sensu), tak, jak uporczywie wzbrania się

dokonania europeizacji systemu planistycznego. Oba te działania nie leżą bowiem w

interesie „pierwszego rynku” nieruchomości – rynku deweloperskiego, jak i nie

sprzyjają rynku handlu łatwymi do zainwestowania gruntami. Otwarcia „drugiego

rynku” nieruchomości (rewitalizacji) trudno więc obecnie oczekiwać. Jest to rynek

trudny, wymagający systemów i instrumentów pozwalających na rozwiązanie całego

szeregu problemów nie istniejących na „rynku pierwszym”. Są nimi: usunięcie złych

warunków lokalizacyjnych (wielkopowierzchniowej degradacji przestrzennej) i

socjalnych (problem zdolności słabych ekonomicznie grup społecznych do

finansowania zwiększonym czynszem kosztów remontów). Konieczne jest

uruchomienie sprawnego systemu koordynowania inwestycji prywatnych i

publicznych oraz zabezpieczenie finansowanie kosztów tych ostatnich w sposób

planowy a nie koniunkturalny. Są to zadania możliwe do realizacji tylko interwencją

sektora publicznego, na realizację których istniejący polski system prawny i struktury

administracyjne nie są kompletnie nastawione. Wspierania nowego budownictwa na

nowych terenach nie należy przy tym traktować jako działań z gruntu negatywnych.

Jest rzeczą oczywistą, że w Polsce istnieje obiektywna wielkość zapotrzebowania na

nowe mieszkania. Rynek mieszkaniowy musi też być jakościowo zróżnicowany,

jednak w ramach zintegrowanej polityki mieszkaniowej. Chodzi o to, aby rynek

nieruchomości

był

zrównoważony

uwzględniał

zasaday

ekologicznego

zagospodarowania przestrzeni, dawał szansę udziału w nim całego obszaru

własności, jak i o to, aby nowe inwestycje służyły zrównoważonemu rozwojowi miast i

realizowały społecznie sprawiedliwą politykę mieszkaniową. Tego jednak w Polsce

brakuje

. Warto w tym kontekściie wskazać na fakt, że w miastach polskich

występują olbrzymie zasoby rezerw gruntów na obszarach zurbanizowanych,

Programy budownictwa mieszkaniowego w Polsce i dyskusje na ich temat, zajmują się wyłącznie pytaniem,

jak ułatwić proces zabudowy nowych terenów przez deweloperów, czyli jak zwiększyć podaż mieszkań dla
bogatych grup społecznych. Również sławny program mieszkaniowy PiS, postuluje wspieranie działalności
deweloperskiej i wzywa gminy do wyznaczania atrakcyjnych, nowych lokalizacji pod taką zabudowę,
jednocześnie postulując wyznaczanie lokalizacji niskiej jakości pod budownictwo liche - dla uboższych grup
społecznych (tzw. – chyba ironicznie – „mieszkania socjalne”). Programy te również wskazują na to, że polityka
w Polsce myśli wyłącznie kategoriami industrialnego rozwoju miasta i jest pozbawiona zupełnie wymiaru
socjalnego, który dziś nie oznacza „państwa dobroczynnego”, albo sytemu komunistycznego, ale stanowi wynik
zrównoważonej i aktywnej polityki społeczno – gospodarczej państwa.

doskonale nadających się do realizowania znacznych zasobów budownictwa

mieszkaniowego. Wymaga to jednak skutecznej i dobrze zorganizowanej aktywności

sektora publicznego w zakresie zintegrowanej i inteligentnej gospodarki

przestrzennej i gruntowej oraz dysponowania odpowiednio rozbudowanymi

instrumentami prawno – planistycznymi. Również tego obecne polskie prawo i

system planowania nie daje.

Problem środków finansowych kierowanych na wspieranie szeroko rozumianej

odnowy zasobów i realizowanie zrównoważonej gospodarki przestrzennej,

rozpatrywać należy zarówno w konfrontacji z obecnymi nakładami na wspieranie

nowego budownictwa peryferyjnego sektora publiczneg , jak i strat społeczno –

ekonomicznych, wywoływanych niezrównoważonym rozwojem miast, zaniechaniem

uruchomienia kapitałów drzemiących w starych zasobach i asocjalną polityką

mieszkaniową. Nie jest też sprawą bez znaczenia, że dotychczasowa polityka

przestrzenna wywołała jednostronny napływ kapitałów rynku nabywców mieszkań i

budowniczych domków jednorodzinnych na peryferie miast. Blokady dla rozwiązania

problemu rewitalizacji i rozwoju szroko dostępnego budownictwa mieszkaniowego,

istnieją nie tylko w braku funduszy publicznych, ale stanowią wynik nieracjonalnej

polityki finansowej i braku strategii zarządzania przestrzenią. Blokada olbrzymich

kapitałów

prywatnej

własności

gruntów

zdegradowanych

obszarach

urbanizowanych, w wyniku realizowania interesów innej własności, jest też wyrazem

porzucenia przez politykę celu realizowania interesu publicznego.

4. Rozwój lokalny

egzogeniczne potencjały rozwojowe miast -

neoindustrialny „fordyzm”,

Deficyty polskiego prawa planistycznego i polityki przestrzennej mają swe źródła w

realizowanej przez sektor publiczny polityce biernego poddawania się naciskom

jednostronnego rynku i zaniechaniem aktywnego zarządzania rozwojem lokalnym.

Zarówno brak zrównoważonej i zintegrowanej polityki przestrzennej i społeczno –

gospodarczej państwa, jak i zaniechanie aktywnego zarządzania przestrzenią i jej

pożądanym rozwojem, demonstruje brak określonej woli i kultury politycznej, rodzi

korupcję

i preferencje dla realizacji interesów grupowych i korporacyjnych.

Podobne zjawiska obserwować można również w zakresie polityki gospodarczej.

Wychodząc

gruntu

odmiennych

europejskich,

neoliberalnych

monetarystycznych założeń polityczno – gospodarczych, jak i stawiając od

początków transformacji na inwestycje zagraniczne jako główny czynnik rozwoju

zapoznano, że założenia takie mogą skutkować tylko w sytuacji istnienia

sprzyjających warunków ramowych, a mianowicie równoczesnego rozwoju

gospodarki lokalnej. Jej rozwój zależny jest w pierwszym rzędzie od aktywnej,

zintegrowanej i skutecznej polityki rozwojowej państwa w zakresie wspierania

rozwoju lokalnych potencjałów endogenicznych. Brak rozwoju lokalnego, skutkuje

niską jakością warunków przestrzennych i społeczno – gospodarczych, czyli niską

jakością warunków lokalizacyjnych, odstraszających nowoczesne, egzogeniczne

potencjały ekonomiczne. Jednym z podstawowych warunków dla pożądanego

rozwoju lokalnego, jest optymale uruchomienie zdolności własności do generowania

kapitałów. Kolejnymi są: polityka przestrzenna, oparta o jej integrację z polityką

społeczno – gospodarczą realizowane w oparciu o skuteczne i spójne systemy

prawa. Sytuację wyjściową dla transformacji w Polsce określały olbrzymie

zapóźnienia i deficyty w zakresie jakości przestrzennych i społeczno –

ekonomicznych, struktury własności gruntów oraz prawa, wywołane 50-letnim

okresem istnienia systemu komunistycznego. Wyobrażenie, że wyłącznie tzw.

„niewidzialna ręka rynku” i „twardy pieniądz” są w stanie zapóźnienia te

automatycznie usunąć a co więcej spowodować napływ wysokiej jakości kapitału do

Polski, było – delikatnie mówiąc – naiwne i wynikało zarówno z ignorancji zachodnich

doradców gospodarczych, nie mających pojęcia o istocie i skutkach systemu

komunistycznego, jak i z bezkrytycznej apoteozy ich poglądów ze strony polskich

polityków i ekspertów

. Neoliberalizm i monetaryzm, reprezentowany z reguły przez

doradców amerykańskich, którzy szybko zdominowali „krajobraz doradczy” polskiej

Na korupcyjne skutki polskiego prawa i polityki przestrzennej zwraca uwagę Markowski, por.: Markowski T.

2002: System zarządzania przestrzenią miasta jako narzędzie w procesie równoważenia jego rozwoju, (w):
System zarządzania przestrzenią miasta (red): Lorens Piotr, Gdańsk

por.: Heinsohn G. Steiger O. 2002 op.cit.

transformacji, blokując skutecznie m.in. integrację doświadczeń niemieckich z

obszaru transformacji b. NRD, przysłoniły polskiej polityce przede wszystkim

znaczenie prawidłowej realizacji restrukturyzacji własności

. W ten sposób kapitały,

decydujące o procesach polskiej transformacji w zakresie rozwoju lokalnego, nie były

generowane z odtworzonej własności lokalnej (brak przemyślanej i systemowej

polityki prywatyzacyjnej), ale pochodziły albo z działań o wątpliwej legalności, albo z

„importu” dochodów ze sprzedanej za granicą pracy. W efekcie są słabe i ograniczają

się do drobnego handlu i prostych usług, są zatomizowane, małe, nietrwałe,

rozproszone na mniej lub bardziej przypadkowych lokalizacjach i mało innowacyjne.

Słabe potencjały lokalne i niska jakość infrastrukturalna i przestrzenna polskich

miast, skutkuje napływem do Polski niskiej jakości potencjałów egzogenicznych,

obliczonych na szybki zwrot kapitałów i korzystających przede wszystkim z niskich

kosztów pracy. Są to głównie inwestycje „fordystyczne”, a więc formy produkcji

oparte o prostą pracę, nie wymgającą szczególnie wysokich kwalifikacji

. Mają

wyłącznie powiązania zewnętrzne, nie tworzą sieci zintegrowanych z gospodarką

lokalną, ani z lokalnymi potencjałami naukowymi. Nie wymagają z reguły warunków

lokalizacyjnych wysokiej jakości, gdyż stanowią element gospodarki epoki

industrialnej. Posiadają co prawda pozytywny wpływ na rozwój rynku pracy małych i

rednich miast, są jednak niekorzystne, dominując rynki pracy miast dużych i

metropolii. Doprowadzają tam do wypierania z nich wysoko kwalifikowanych kadr i

nie sprzyjają pożądanej imigracji wysoko kwalifikowanych pracobiorców. Istotny

indykator rozwoju gospodarczego i rynku pracy, jakim jest rozmiar emigracji

zarobkowej i odpływ wykształconych ludzi poza granice Polski, jest używany jako

wskaźnik „otwarcia się Polski na świat”, a nie jako alarmujący sygnał strukturalnego

por. przypis 13)

Stratmann B. 1999: Stadtentwicklung in globalen Zeiten. Lokale Strategien, städtische Lebensqualität und

Globalisierung, Basel-Boston-Berlin; Esser, J./J. Hirsch 1994: The Crisis of Fordism and the Dimensions of a
'Post Fordist Regional and Urban Structure. (w): Amin, A. (wyd.) Post-Fordism. A Reader. Cambridge, S.71-99;
Krätke, St. 1995: Stadt, Raum, Ökonomie Einführung in aktuelle Problemfelder der Stadtökonomie und
Wirtschaftsgeographie, Basel- Boston Berlin Verlag Birkhäuser 1995; Krätke St. 2001: Regionale Wirkungen
der EU-Osterweiterung, (w): Informationen zur Raumentwicklung, Heft Nr. 11/12, Seite 769-778; Krätke St. &
Borst, R. 2004: Chancen der EU-Osterweiterung: Perspektiven der deutsch-polnischen
Unternehmensbeziehungen am Beispiel der Region Berlin-Brandenburg; Krätke S. 1991: Strukturwandel der
Städte. Städtesystem und Grundstuecksmarkt in der „postforistischen” Ära Frankfurt-New York

kryzysu ekonomicznego. Również dramatyczny problemy demograficzne nie są

przez politykę nawet dostatecznie tematyzowane.

W ten sposób, polityka łącząca złe rozpoznanie warunków wyjściowych dla

transformacji, naiwne wyobrażenia o wolnym rynku i zaniechanie aktywnej i

zintegrowanej

polityki

zarządzania

rozwojem

lokalnym,

doprowadziły

uruchomienia w miastach polskich procesów charakterystycznych dla epoki

industrialnej, blokując wejście wysokiej jakości egzogenicznych potencjałów

rozwojowych, sprzyjając postępującej peryferyzacji ekonomicznej Polski. Manipulacja

danymi statystycznymi rozwoju gospodarczego, ukrywa jego niski poziom

jakościowy. Prezentuje liczby, nie ujawniając stojących za nimi jakości. Jeden z

polskich ekspertów gospodarczych powiedział ostatnio: „Obecnie jesteśmy najmniej

konkurencyjnym krajem UE (...). Polskie firmy świecą światłem odbitym, czyli opierają

swój rozwój na kupionych technologiach. Jeżeli nie będziemy przeznaczać więcej

pieniędzy na inwestycje, światło to będzie coraz słabsze (...). Za kilka lat, gdy

spadnie nasza przewaga, jaką jest tania siła robocza, światło to będzie się ledwie

tlić”.

Zagrożenia

niedorozwojem

lokalnym,

niekorzystne

tendencje

rozwoju

przestrzennym i społeczno – gospodarczym dotykają również miasta w państwach

Unii Europejskiej. Wynikają one tam ze skutków procesów dezindustrializacji i

zawirowań związanych z procesami globalizacji, prowadzących do głębokich

przemian struktur społecznych i do znanych konsekwenci na rynku pracy. Nie bez

znaczenia jest też pogłębiający się na zachodzie kryzys demograficzny. Również w

Polsce zaznaczają się podobne tendencje, co wynika z wejścia tego kraju w obszar

oddziaływania

gospodarki

globalnej

okres

postępującego

kryzysu

demograficznego. Różnica w obu wypadkach polega jednak na tym, że w krajach

Unii Europejskiej procesy te spotykają się z energicznymi kontrdziałaniami sektora

publicznego, rozwijającego nowe systemy planowania i zarządzania rozwojem

Zdziechowska M: Na naftowym dopalaczu, „Wprost” z 08.10.2006

miast.

W Polsce tymczasem, gdzie zapóźnienia i deficyty wynikające z określonych

zaszłości nawarstwiają się na skutki globalizacji, zarówno procesy transformacji, jak i

obecna polityka nie doprowadziły do stworzenia w zakresie prawa, polityki

przestrzennej ani systemów zarządzania rozwojem skutecznych modeli dla

pokonywania skutków dawnych problemów i podejmowania nowych wyzwań.

5. Architektura masowa i kreatywna, architekt między planowaniem

przestrzennym i ochroną dóbr kultury

Wskazując za A. Jędraszką na architekta, jako jednego z „lobbystów”

zainteresowanego likwidacją planowania przestrzennego, niesposób jednak nie

zindentyfikować go równocześnie jako ofiary tego stanu rzeczy. Brak planowania

przestrzennego w europejskim znaczeniu tego słowa, wzgl. jego redukcja do

biurokratycznego aktu planu miejscowego, stawia architekta w komfortowej sytuacji

tylko wówczas, kiedy staje się on zleceniobiorcą inwestorów stacji benzynowych,

peryferyjnych centrów handlowych a przede wszystkim masowych produktów

peryferyjnego budownictwa mieszkaniowego, czy dopasowanych do ludowych

gustów inwestorów polskich „volksdworków”. Nie potrzebuje w tej sytuacji niczego

poza planem przestrzennym, wzgl. kilkoma numerami polskich redakcji czasopism w

rodzaju „Schöner Wohnen”. Jest wówczas planistą przestrzennym, urbanistą i

architektem w jednej osobie. Jest też faktycznym beneficjentem polskiej polityki

przestrzennej i jej biurokratycznych instrumentów „planistycznych”. Inaczej jest, gdy

przychodzi mu borykać się z inwestycjami wysokiej jakości – np. dużymi inwestycjami

ródmiejskimi. Wówczas spotyka się z głównymi wrogami dobrej jakości architektury,

jakimi jest plan miejscowy i konserwator zabytków. Rzecz w tym, że w obu

wypadkach wszyscy aktorzy powyższych wydarzeń stanowią w sumie ofiary

polskiego systemu polityczno – prawnego. Inwestor budynków prostych i masowej

architektury, nie napotyka ani na opór społeczny, ani polityczny, gdyż polityka –

„terminator” planowania przestrzennego - nastawiona jest na wspieranie zabudowy

M.in. służą temu programy URBAN oraz liczne programy narodowe, w tym w Niemczech szczególnie

rozwjany i skuteczny program „Przebudowa Miasta” (Stadtumbau), por.: Podręcznik Rewitalizacji. Zasady
procedury i metody działania współczesnych procesów rewitalizacji (2003) op.cit.

taniej i masowej, z czego wynika brak świadomości społecznej w zakresie tego, czym

jest wysoka jakość przestrzeni i architektury. Inwestorzy wysokiej klasy produktów

oczekują od architektów wysokiej jakości architektury, gdyż wszędzie na świecie jest

ona współgwarantem sukcesu ekonomicznego ich długo się refundujących

inwestycji. Równocześnie – jeżeli są inwestorami zagranicznymi – popadają w

niemałe zdumienie, że ich cele jakościowe spotykają się z kompletną obojętnością

polityki i administracji, przekonanej o tym, że - jak w epoce industrialnej - inwestor

jest zainteresowany wyłącznie planem miejscowym, bo śpieszno mu zbudować

fabrykę przetworów buraczanych, bądź osiedle mieszkaniowe. Spieszą się więc mu

go dostarczyć, wyznaczając w biurokratyczny sposób, jak ma swą inwestycję

zrealizować. To, że chodzi w takich wypadkach o nowoczesne i drogie projekty,

które budować należy z rozmysłem, rozwagą i najchętniej przy poparciu społecznym

oraz, że biurokratyczny akt prawny planu miejscowego nigdzie na świecie nie

wyprzedza koncepcji i projektu, nie jest rozumiane. W ten sposób albo zniechęca się

inwestora, albo wpływa negatywnie na jakość inwestycji, co z kolei jest zawzięcie

krytykowane przez opinię publiczną, nieświadomą tego, kto w takim wypadku

naprawdę zawinił. Brak doświadczenia w nowoczesnej współpracy z inwestorem

prowadzi też niejednokrotnie do prób wymuszania na nim realizacji celów generalnie

sprzecznych z sensem inwestycji, lub jej szkodzących, albo też do całkowicie

pasywnego stosunku wobec zamiarów inwestycyjnych

. W takich sytuacjach

architekci posiadają co prawda możliwość kreatywnej realizacji, gdyż wysoka jakość

jest częścią zamiaru i celu inwestycji, ale zarówno brak planowania przestrzennego

w gminach, wzgl. jego redukcja do wyprzedzających projekt aktów biurokratyczno –

planistycznych, może spowodować nie osiągnięcia zamierzonych celów i obniżenie

jakości architektonicznej.

Likwidacja planowania przestrzennego, skutkuje w Polsce również kryzysem ochrony

zabytków. Jest to o tyle zjawisko paradoksalne, że wszędzie w Europie, wartość

historyczno – architektoniczna stała się w okresie postindustrialnym istotnym,

pozytywnym elementem wartości ekonomicznej dobrych i drogich projektów

Duże projekty inwestycyjne w Polsce i ich tło, por.: Toelle A. 2005: Quartiersentwicklung an innenstädtischen

Uferzonen. Die Beispiele Hamburg HafenCity, Lyon Confluence und Gdansk Młode Miasto Berlin

inwestycyjnych. Brak nowoczesnego planowania przestrzennego w Polsce, którego

integralnym elementem - zabezpieczonym tak prawnie, jak i politycznie – jest w

krajach Unii Europejskiej ochrona przestrzeni o wartości historyczno – kulturowej,

sprowadził instytucjonalną ochronę zabytków do jedynego strażnika tych wartości

przestrzennych. Wyznaczenie ochronie zabytków tak szerokich kompetencji, nie

wspartych kulturą planowania przestrzennego, stawia ją w wysoce niekomfortowej

sytuacji. Staje się ona mimo woli „krytykiem architektury współczesnej”, co nie

wychodzi na dobre ani współczesnej architekturze, ani samej ochronie zabytków.

Silne tradycje epoki industrialnej, której urbanistyka i planowanie przestrzenne z

istoty rzeczy były nieprzyjazne starym strukturom miast, wzmocnione jeszcze

konfrontacją ochrony zabytków z licznymi inwestorami, zainteresowanymi tanim

budowaniem i szybkim zwrotem kapitałów, wywołuje wciąż jeszcze generalną

nieufność ochrony dóbr kultury do nowoczesnej architektury. Często dochodzi więc

do wspierania architektury nostalgicznej, względnie, jak czynią to twórcy planów

miejscowych, do wyłącznie formalistycznego formułowania warunków nowej

zabudowy w tradycyjnych kontekstach. Obie metody są zabójcze dla kreatywności

tych architektów, których zadaniem jest realizowanie projektów drogich i wysokiej

jakości architektury.

W ten sposób likwidacja planowania przestrzennego i przekształcenie go w

wydawanie pojedynczych aktów biurokratyczno – prawnych, prowadzi nie tylko do

zjawiska chaosu przestrzennego, ale równocześnie do wyjałowienia i dewastacji

starych przestrzeni miasta.

Jest to o tyle groźne, że w sytuacji – wspomnianego już - zamrożenia ich zdolności

do generowania kapitału, koniecznego dla ich rewitalizacji oraz wobec faktu

wielkopowierzchniowej degradacji ich kontekstów przestrzennych, duże, projekty

inwestycyjne stanowić mogą istotny czynnik dla rozwoju historycznych obszarów

miasta, pod warunkiem, że zapewni się im odpowiednie jakości funkcjonalne i

architektoniczne. Warto dodać, że projekty takie, stanowić mogą znakomitą szkołę

społecznego „wychowania urbanistyczno – architektonicznego”, jak i budowania

trudnej umiejętności współczesnego rozwoju historycznych przestrzeni miasta.

Warunkiem jest – również niestety, całkowicie jeszcze niedorozwinięta – szeroka

partycypacja społeczna w procesach budowania dobrych projektów inwestycyjnych

Jej zanik spowodowany jest zarówno likwidacją planowania przestrzennego i jego

biurokratyzacją, jak i izolacją polskiej polityki przestrzennej od standardów

planowania krajów Unii Europejskiej.

Niechęć, wzgl. niezdolność sektora publicznego do kreatywnej i innowacyjnej

współpracy z prywatnym sektorem inwestycyjnym, owocuje również często utratą

szans integrowania w zakres prywatnych inwestycji istotnych interesów publicznych.

Zaniechanie to, uzasadnia się z reguły brakiem środków publicznych, gorzej, jeżeli

czyni to sektor publiczny powołując się na „ekonomiczny interes inwestora”. Wiemy

jednak, że Unia Europejska zachęca kraje członkowskie do tworzenia ciał, opartych o

współpracę publiczno – prywatną, mogących realizować projekty istotne dla interesu i

dobra publicznego. Jest również gotowa je finansowo wspierać. Wymagają one dużej

aktywności społecznej i poparcia polityki lokalnej, jak i tworzenia odpowiednich

struktur organizacyjnych. Są często chętnie widziane również przez prywatny sektor

inwestycyjny, dostrzegający w nich element promocyjny i wspierający akceptację

społeczną dla swych projektów.

6. Eurofobia polskiej polityki przestrzennej, wobec europejskich doświadczeń,

regulacji prawnych i nowych impulsów unijnych

Można się było spodziewać, że Integracja Polski z Unią Europejską przyniesie

procesy intensywnego i głębokiego dopasowywania polskich struktur prawnych,

administracyjnych i organizacyjnych do standardów europejskich, kompensując w ten

sposób brak doświadczeń w budowaniu podstaw dla modernizacji i rozwoju kraju.

Obawiać się jednak należy, że się tak nie stało, na co wskazywaliśmy już wyżej w

kontekście oceny polskiej transformacji. „Europeizacja” polskiego systemu prawnego

i społeczno – ekonomicznego stanęła praktycznie w martwym punkcie, ograniczając

się tylko do integracji obligatoryjnych aquis communitaire. Pojęcia „standardy

Pozytywne przykłady rozwijania partycypacji społecznej w Poznaniu były wzgl. są aktywności inwestora

Starego Browaru - wielkiej inwestycji centrum handlowego na obszarze śródmiejskiego nieużytku
poprzemysłowego, rozpoczęte konsultacje społeczne inwestora (DCT-Real Estate) przy budowaniu projektu
wielofunkcyjnego zespołu w Poznania, czy też aktywności firmy ABSYS w Łodzi, a szczególnie dewelopera
Młodego Miasta

w Gdańsku.

europejskie” używa się przede wszystkim instrumentalnie w walkach i dyskusjach

politycznych, realizuje się je wybiórczo, wzgl. wdraża jedynie powerzchownie.

Pomijając już ostentacyjne odrzucanie zasad ochrony środowiska

, których realizacji

oczekuje Unia Europejska od Polski, obszar polskiego prawa planistycznego i polityki

przestrzennej stanowi szczególny przykład uporczywego torpedowania standardów

europejskich. Tam, gdzie impulsy europejskie są zdolne są temu obszarowi zagrozić,

tam zostają one poddane skrupulatnej weryfikacji. Ofiarą takich manipulacji stał się

np. Lokalny Program Rewitalizacji – program, mającym rekompensować Polsce jej

brak uczestniczenia w europejskim programie URBAN i pozwolić na wspieranie

rozwoju i odnowy miast ze środków unijnych

Lokalny Program Rewitalizacji pomyślany został jako systemowy program

planistyczno – operacyjny, mający stanowić podstawę uruchomienia zintegrowanego

programowania

planowania

rozwoju

lokalnego

umożliwić

skuteczne

funkcjonowanie europejskich Funduszy Strukturalnych dla realizacji rozwoju i

rewitalizacji miast. Wdrażanie zintegrowanego programowania i planowania rozwoju

lokalnego, na znaczenie którego już wyżej wskazywaliśmy, wymagałoby jednak

istotnych zmian w zakresie polityki planistycznej, jak i w zakresie „Ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”. Dla uniknięcia tego, program został

potraktowany w kategoriach sporządzania zdawkowych dokumentów, stanowiących

„załączniki” do wniosków gmin o wsparcie unijne dla nielicznych projektów

publicznych

. Realizacja programu wymagałaby bowiem realizacji działań

Przykładem są ostatnie wypowiedzi ministra odpowiedzialnego za ochronę środowiska i premiera J.

Kaczyńskiego w kontekście dyskusji nad Doliną Rospudy i zagrożeniem środowiska, związanym z budową tam
nowego systemu transportu. Premier powiedział m.in., że obszary ochrony środowiska tak się w Polsce
rozszerzyły,, że nie długo już niczego nie będzie można budować, por.: Gazeta Wyborcza z 6.08.06.
Symptomatyczne jest tu, że budowanie rozumiane jest tutaj - jak się zdaje - głównie jako przedsięwzięcie
pokonywania przyrody, czyli w klasycznym duchu epoki industrialnej.

Ministerstwo Gospodarki i Pracy - Departament wdrażania programów rozwoju regionalnego.

Dokument roboczy Ministerstwa Gospodarki i Pracy. Przewodnik dotyczący kryteriów planowania oraz
zarządzania projektami dotyczącymi rewitalizacji zdegradowanych obszarów miejskich, po-przemysłowych i
po-wojskowych w ramach zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego finansowanego ze
ś

rodków funduszy strukturalnych Warszawa 2004, por. też: Zasady przygotowywania i wdrażania Lokalnego

Programu Rewitalizacji.

Billert, A 2006: Współczesne problemy rozwoju i rewitalizacji. Lokalny Program Rewitalizacji – Nowy

instrument dla zintegrowanego planowania i wdrażania rozwoju i rewitalizacji miast, w: Renowacja Budynków i
modernizacja obszarów zabudowanych t.2, Zielona Góra.

„śmiertelnych” dla istniejącego systemu prawa i polityki przestrzennej w Polsce.

Przede wszystkim integracji obszaru planowania przestrzennego i społeczno –

gospodarczego, czego polityka pragnie również za wszelką cenę uniknąć dla

zagwarantowania możliwości realizowania autonomicznej polityki przestrzennej,

takiej, jak ją już opisywaliśmy w poprzednich rozdziałach niniejszego artykułu.

Zintegrowany plan rozwoju otrzymałby – zgodnie z intencją unijną - nie tylko funkcję

kontrolną wobec planowania ustawowego dla inwestycji (plany miejscowe), jak i

realizowania planów ogólnych (sposobu zagospodarowania gruntów), ale również

wymagałby konkretyzacji polityk, programów i projektów rozwoju społeczno –

ekonomicznego (przede wszystkim takich jak: gospodarka gruntami, mieszkalnictwo,

transport, ochrona środowiska, rynek pracy itp.) i sprecyzowania ich przełożenia na

planowanie i zagospodarowanie przestrzeni. Równocześnie, Lokalny Program

Rewitalizacji wprowadza dwa pojęcia rewitalizacji: w „sensie largo” – jako

„przebudowy miasta”, czyli dostosowania przestrzeni miejskiej do wyzwań XXI wieku

i w „sensie stricto”, czyli jako realizowania odnowy i budowania do tego celu

operacyjnych programów rewitalizacji przestrzennej i społeczno – ekonomicznej

dzielnic problemowych („dzielnic szczególnego zapotrzebowania na rozwój”

Program wymagałby podporządkowania planowania przestrzennego spójnej i

zintegrowanej koncepcji rozwojowej i rozbudowania go o szeroki obszar planowania

pozaustawowego. Wymagałby również rozwinięcia negocjacyjnych procesów

planistycznych i transparentnych procesów decyzyjnych, integracji pracy różnych

sektorów administracji, powoływania agencji pełnomocniczych i doradczych oraz

budowania współpracy z prywatnymi inwestorami, nie mówiąc już o stworzeniu

warunków dla skutecznego ekonomicznego uruchomienia własności starych

zasobów. Innymi słowy wymagałby zbudowania spójnego systemu planowania i

przejrzystych demokratycznych procedur i skutecznych instrumentów wdrażania i

zarządzania zrównoważonym i trwałym rozwojem, realizującego dobro i interes

Lokalny Program Rewitalizacji opierał się o doświadczenia takich programów europejskich jak URBAN,

programach niemieckich Soziale Stadt (Gebiete vom besonderen Entwicklungsbedarf) oraz Stadtumbau) – por.:
Heller Carl A. 2002 Heller Carl A.: Rewitalizacja obszarów miejskich. Praktyczny przewodnik: Jak opracować
plan rozwoju? – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego w Polsce. Projekt Bliźniaczy – Przygotowanie do
wdrażania ERDF w Polsce,

www.erdf.edu.pl/downloads/wwwupload/PL%20Heller%20przewodnik.pdf

publiczny, utrudniając w istotny sposób dotychczasową „politykę przestrzenną”. W

zamiarze Unii Europejskiej, Lokalny Program Rewitalizacji ma służyć realizacji

„przebudowy” i rewitalizacji miast w taki sposób, aby skutkowało to ich

zintegrowanym rozwojem lokalnym, opartym o poprawę warunków lokalizacyjnych i

rozwój jakości społeczno – ekonomicznych (wykształcenie, rynek pracy, aktywizacja

społeczeństwa, w tym prywatnego, lokalnego sektora przedsiębiorczości). Rozwój

tych jakości będzie też stanowił dla Unii podstawowy indykatory powodzenia

programu.

Pozostaje odczekać, jakie wyniki przyniesie unijna ocena skutków Lokalnego

Programu Rewitalizacji, w świetle aktualnie realizowanej polityki przestrzennej. Nic

nie wskazuje jednak na to, że miałyby na jej obszarze nastąpić większe zmiany. O

niechęci do zmian świadczy uporczywe obstawanie przy modelu dotychczasowej

„Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”, czemu dano wyraz w

ostatnim

projekcie

jej

nowelizacji

Konsekwentna

izolacja

planowania

przestrzennego od obszaru planowania i programowania rozwoju społeczno –

ekonomicznego znalazła też swój wyraz w ostatnich decyzjach politycznych,

dotyczących organizacji nowo powstałego Ministerstwa Budownictwa, w ramach

którego Departament d.s. ładu przestrzennego i architektury, został troskliwie

oddzielony od Departamentu rozwoju miast i rewitalizacji. Taki podział realizowany

jest – jeżeli nie formalnie to faktycznie - w ramach administracji samorządowej.

Również i tam wydziały architektury i urbanistyki oraz pracowanie urbanistyczne są

wyizolowane od wydziałów rozwoju. W wyniku tego realizowane w tych ostatnich

plany i strategie rozwoju (realizowane formalnie w „konwencjach” inspirowanych

„wzorami europejskimi” i wykazujących perfekcyjne opanowanie „europejskiego

języka”), posiadają znikomy wpływ na realnie kształtujące przestrzeń planowanie

ustawowe.

Projekt Ustawy o planowaniu przestrzennym:

www.izbaurbanistow.pl/aktualizacja/data/pliki/321_projekt_ustawy_o_planowaniu_przestrzennym.pdf

Komentarz: Jędraszko A.

http://upacollective.proboards25.com/index.cgi?action=display&board=3&thread=1159830052

Powyższe zjawiska wskazują więc na wykształcenie się politycznej strategii omijania

„filarów reguł gry i procedur europejskich” – jak to określa J. Staniszkis

- w taki

sposób aby nie zagroziło to istniejącym strukturom prawnym, administracyjnym oraz

realizowanym za ich pomocą interesom.

7. Posumowanie

Diagnoza polskiej polityki przestrzennej pozwala określić ją jako:

• antydemokratyczną - brak uspołecznienia procesów planistycznych

• antyekologiczną – wywołuje suburbanizację, dezurbanizację i chaotyzację

przestrzeni, w tym nieekologiczną gospodarkę zasobami

• antyspołeczną - wspiera realizację interesów wybranych grup i korporacji,

blokuje rozwiązywania istotnych interesów społeczno – gospodarczych,

wywołuje zjawiska segregacji społecznej, nie realizuje celów dobra i interesu

publicznego

• antyeuropejską

– blokuje wdrażanie standardów i paradygmatów

europejskich

zakresie

rozwoju

przestrzennego

społeczno

–

ekonomicznego

• antyrozwojową – wspiera niezrównoważony i nietrwały rozwój przestrzenny i

społeczno – ekonomiczny, blokuje efektywne funkcjonowanie struktur

własnościowych zdolnych do generowania kapitału na rozwój i odnowę miast,

blokuje generalnie rozwój funkcjonalno – przestrzenny i społeczno –

ekonomiczny, a tym samym rozwój lokalny polskich miast.

Dodając do tego niską jakość inwestycji napływających do Polski z zachodu, warto

na zakończenie sięgnąć raz jeszcze do cytowanej już wielokrotnie książki A.

Jędraszki. Autor przypisuje polskiemu systemowi prawno – planistycznemu i polityce

przestrzennej cechy „trzeciej drogi”, której istota polega ostatecznie na lawirowaniu

między standardami europejskimi, co J. Staniszkis przypisuje generalnie polskiej

polityce, niezdolnej, wzgl. nie gotowej zrozumieć różnic między własnym modelem

Konflikty między europejskim a polskim systemem politycznym problematyzuje trafnie Jadwiga Staniszkis w

cyklu artykułów publikowanych na łamach tygodnika „Ozon” i „Dziennika”, również: Staniszkis J. 2006: O
władzy i bezsilności Kraków.

przedmiotowo – ideologicznym a modelem europejskim, już chociażby z tej racji, że

pierwszy władczo „dzieli i rządzi”, profitując z stworzonych przez siebie wielu

niespójnych „systemików”, drugi zaś, negocjuje i zarządza w oparciu o system i

procedury, wyprowadzone z paradygmatów wartości europejskich, w których nie ma

miejsca na „trzecią drogę”, nieuchronnie prowadzącą wprost do „trzeciego świata”.

Ten zaś generuje dysproporcje społeczno – ekonomiczne, degradację środowiska

naturalnego

, chaos przestrzenny, lobystyczne grupy nacisku na politykę,

„prywatyzację” i niespójność prawa i izolację polityki od społeczeństwa. Polityka staje

się przy tym populistyczna i otwarta na korupcję. Niepokoi w tym kontekście

niedawne stwierdzenie wybitnego socjologa miasta – prof. Jałowieckiego,

wskazującego na to, że już nawet stolica Polski wykazuje rozwój charakterystyczny

dla „trzeciego świata”.

Sięgając do analiz A. Zybertowicza

, można więc

przypuszczać, że polityka przestrzenna w Polsce należy do obszaru działań tzw.

ARGI (Antyrozwojowych Grup Interesów).

Skutki wywołane ustawą z 2003 roku, owocują negatywnymi skutkami również w

dziedzinie decydującej o przyszłości polskich potencjałów fachowych – w zakresie

szkolnictwa wyższego. Brak tam w tej chwili studiów przygotowujących do podjęcia

zadań w zakresie nowoczesnego planowania przestrzennego, tak, jak realizowane

jest ono w krajach Unii Europejskiej, gdyż – zdaniem polskiej polityki przestrzennej –

takie planowanie wogóle nie istnieje.

Dziwi również postawa polskich urbanistów, godzących się nie tylko na „kastrację”

kształcenia fachowego, ale również na likwidację olbrzymiego obszaru własnego

rynku pracy, decydując się na redukcję swych zadań zawodowych do wykonywania

dla pojedynczych inwestorów planów miejscowych – a więc zaledwie aktów prawno –

Przykładem są ostatnie wypowiedzi ministra odpowiedzialnego za ochronę środowiska i premiera J.

Kaczyńskiego w kontekście dyskusji nad Doliną Rospudy i zagrożeniem środowiska, związanym z budową tam
nowego systemu transportu. Premier powiedział m.in., że obszary ochrony środowiska tak się w Polsce
rozszerzyły,, że nie długo już niczego nie będzie można budować. Gazeta Wyborcza z 6.08.06. Symptomatyczne
jest tu, że budowanie rozumiane jest tutaj - jak się zdaje - głównie jako przedsięwzięcie pokonywania przyrody,
czyli w klasycznym duchu epoki industrialnej.

Bartoszewicz D.: Warszawa staje się miastem Trzeciego Świata? (w): Gazeta Wyborcza z 30.05.2006 –

Sprawozdanie z sympozjum: Czy Warszawa staje się miastem Trzeciego Swiata” zorganizowanym przez Polska
Sekcję Regional Studies Assocation 30 Maja 2006

Zybertowicz A. 2005: AntyRozwojowe Grupy Interesów (w): (red. Wesołowski W. I Włodarek J.,Kręgi

integracji i rodzaje tożsamości, Swiat, Warszawa: Wyd. Naukowe Scholar 2005, str. 299-324

planistycznych, lub dla gmin - „Studiów uwarunkowań i kierunków rozwoju - wątpliwej

pożyteczności „nieślubnych pogrobowców” zmarłego planowania przestrzennego.

Sytuacja ta odcięła polski świat fachowy od jakiejkolwiek możliwości współpracy z

planistami krajów europejskich, co ułatwia polityce realizację postawy „odmowy

wiedzy”, jakby to określił wspomniany wyżej A. Zybertowicz.