1

Modele samorządów w UE

AUSTRIA

Podstawowymi jednostkami administracyjnymi są gminy (Ortsgemeinden) będące

samorządnymi korporacjami lokalnymi. Na szczeblu ponadgminnym nie występuje samorząd

terytorialny. Gmina stanowi korporację terytorialną z prawem do samorządu i jednocześnie

jednostkę podziału terytorialnego. Wszystkie grunty muszą należeć do jakiejś gminy. Ostatnia

reforma przeprowadzona w latach 70-tych obecnego wieku polegała na komasacji małych

gmin w myśl zasady, iż liczba mieszkańców w gminie wynosić musi co najmniej 1000 osób.

Podstawy prawne organizacji i funkcjonowania gmin zawarte są w Konstytucji Federalnej

oraz w ustawodawstwie landów, tj. w ośmiu ordynacjach gminnych dla gmin krajowych oraz

w prawach miejskich dla miast z własnym statutem. W zasadzie każde miasto liczące ponad

20 tys. mieszkańców może posiadać własny statut. Nadanie statutu uwarunkowane jest

wyrażeniem zgody rządu federalnego. Warunek ten wynika z faktu, iż miasta te wykonują

również funkcje administracji rządowej. Te szczególne prawa miejskie nadano w Austrii 15

miastom. Odrębny status posiada Wiedeń, będący równocześnie miastem, landem i stolicą.

Każda gmina posiada trzy organy: radę gminną, zarząd oraz burmistrza. Rada jest organem

przedstawicielskim, jej członkowie wybierani są w równych, bezpośrednich, tajnych oraz

powszechnych wyborach na okres 5-6 lat. Liczba członków rady zależy od liczby

mieszkańców gminy i wynosi od 7 do 39. Bierne prawo wyborcze służy osobom, które

ukończyły 24 lata. Rada gminy obok kompetencji uchwałodawczych posiada również

kompetencje wykonawcze o charakterze władczym oraz kontrolnym. Z tego też względu

nazywana jest "lokalnym parlamentem". W ramach obowiązującego prawa rada gminy

wydawać może statuty, rozporządzenia i decyzje. Ponadto rada podejmuje podstawowe

decyzje dotyczące gminnego budżetu, ściągania gminnych podatków oraz nabywania i

zbywania własności komunalnej, zaciągania kredytów, itp. Rady gmin mogą powoływać

komisje, które zazwyczaj mają za zadanie pełnienie funkcji opiniodawczych i pomocniczych

na rzecz rady.

2

Zarząd gminy składa się z burmistrza, zastępców burmistrza i członków. Do zarządu należy

przygotowywanie obrad rady gminy i składanie w tym zakresie stosownych wniosków,

wykonywanie uchwał i decyzji rady gminy, administrowanie majątkiem gminy oraz ustalanie

zasad tego gospodarowania.

Burmistrz posiada kompetencje do reprezentowania gminy na zewnątrz. Jako przewodniczący

organu wykonawczego gminy zwołuje posiedzenia rady gminy i zarządu, kieruje ich

posiedzeniami, wykonuje podjęte uchwały. Do burmistrza należy wykonywanie zarówno

zadań własnych gminy, jak i zadań powierzonych z zakresu administracji rządowej. Ponadto

burmistrz kieruje administracją gospodarczą i finansową gminy i realizuje budżet; nie może

jednak zbywać samodzielnie nieruchomości gminnych.

Aparatem pomocniczym burmistrza jest urząd gminy. W wyjątkowych wypadkach, na

podstawie uchwały rady gminy urząd ten może podejmować rozstrzygnięcia władcze. W

gminach podzielonych na sołectwa oraz w miastach podzielonych na dzielnice działają

naczelnicy. Są to organy pomocnicze i doradcze, mogą jednak posiadać funkcje decyzyjne na

podstawie upoważnienia burmistrza.

Ź

ródło: Bogdan Dolnicki: "Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe", Kantor

Wydawniczy ZAKAMYCZE, 1999

3

FINLANDIA

Model

samorządu

terytorialnego

w

Finlandii

ukształtowany

został

w

okresie

międzywojennym, kiedy to założono istnienie tego samorządu wyłącznie na szczeblu gminy.

W zasadzie do dnia dzisiejszego w prowincjach nie powołano jednostek samorządowych;

działają tam jedynie różnego typu "federacje gmin".

Podstawę prawną współczesnego fińskiego samorządu terytorialnego stanowi ustawa z 1976

roku o gminach. Zakłada ona istnienie jednego typu gminy. Nazwa "miasto" posiada jedynie

charakter prestiżowy i nadawana jest przez Prezydenta Finlandii w formie dekretu jako forma

uhonorowania danej gminy.

Najwyższym organem gminy jest rada gminy (Kunnanvaltuusto). Wybierana jest ona w

wyborach bezpośrednich i tajnych na cztery lata. Liczba członków rady zależy od ilości

mieszkańców gminy i waha się od 13 do 85 osób. Kandydaci na radnych wysuwani są przez

partie polityczne oraz niezależne związki wyborcze działające na terenie gmin. Partie te i

związki mogą w trakcie wyborów podejmować współpracę w postaci koalicji wyborczych

bądź wspólnych list wyborczych. Nowo wybrana rada rozpoczyna swą działalność wraz z

początkiem roku kalendarzowego następującego po roku, w którym odbyły się wybory.

Zadania rady gminy można podzielić na cztery podstawowe grupy:

stanowienie prawa miejscowego

organizacja administracji gminnej

wykonywanie władztwa finansowego

planowanie działalności gminnej oraz rozwoju gminy

Organem wykonawczym rady jest zarząd gminy (Kunnanhallitus). Składa się on z co

najmniej 7 członków, wybranych przez radę w drodze uchwały co dwa lata. Do zadań zarządu

należy realizacja uchwał rady gminy oraz prowadzenie bieżącej administracji gminnej.

Ponadto zarząd reprezentuje gminę przed sądami i organami administracyjnymi, zawiera w

imieniu gminy umowy, przygotowuje i przedkłada radzie projekty uchwał oraz innych

4

rozstrzygnięć, a także wykonuje kontrolę legalności wydawanych przez radę uchwał.

Administrację gminną tworzą również liczne komisje gminne wybrane przez radę.

Wszyscy członkowie rady, zarządu oraz komisji gminnych wykonują swe funkcje honorowo.

Otrzymują oni jednak zwrot zarobków utraconych w związku z pełnioną funkcją oraz diety i

zwrot kosztów podróży.

Kolejnym organem działającym w gminie jest dyrektor urzędu gminy, powołany przez radę.

Do roku 1977 był on równocześnie przewodniczącym zarządu gminy, natomiast obecnie pełni

funkcję kierowniczą aparatu pomocniczego organów gminy - urzędu gminy. Dyrektor

uczestniczy w posiedzeniach zarządu z głosem doradczym. Powoływany jest on na czas

nieokreślony i zaliczany do grupy tzw. urzędników gminnych.

Trzecią grupę funkcjonariuszy gminnych, obok działaczy honorowych i urzędników, stanowią

pracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie umowy o pracę.

W Finlandii znalazł również odbicie powszechny trend do przechodzenia większości

kompetencji samorządowych z ciał kolegialnych pochodzących z wyborów na działającą stale

zawodową administrację. Brak jednostek samorządowych na szczeblach ponadgminnych

zastąpiony został dobrze rozwiniętą współpracą pomiędzy gminami szczebla podstawowego

na wszystkich poziomach podziału terytorialnego kraju. Współpraca ta przybiera zazwyczaj

postać związków celowych, zajmujących się prowadzeniem szpitali specjalistycznych,

szkolnictwa ponadpodstawowego, planowaniem regionalnym, itp.

Ź

ródło: Bogdan Dolnicki: "Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe", Kantor

Wydawniczy ZAKAMYCZE, 1999

5

FRANCJA

We Francji gminy, departamenty i regiony są zarządzane samodzielnie przez wybrane rady.

Dla wszystkich gmin występuje jednolity model organizacyjny.

Rada gminy wybierana jest przez mieszkańców gminy na sześć lat. Liczba radnych gminnych

waha się od 9 aż do 69. Wyjątki dotyczą wielkich miast - Lyon posiada 73 radnych, Marsylia

101 radnych, natomiast Paryż, który jest równocześnie miastem i departamentem, posiada

Radę Paryża, złożoną ze 163 radnych. Miasta te zostały podzielone ponadto na dzielnice,

które posiadają również własne rady. Rady mają obowiązek odbywania posiedzeń plenarnych

co najmniej raz na kwartał. Kompetencje rady gminnej ustalone zostały przy pomocy klauzuli

generalnej, przewidującej, iż do rady gminnej należą wszystkie sprawy mające charakter

lokalny, z wyjątkiem spraw ustawowo wyłączonych na rzecz administracji rządowej lub

wspólnot lokalnych wyższych szczebli (departamentów i regionów).

Organem wykonawczym rady jest mer, wybierany przez radę z jej składu na pierwszym po

wyborach posiedzeniu. Do wyboru mera wymagana jest absolutna większość głosów, która

musi zostać osiągnięta w jednej z dwóch tur głosowania. W razie braku takiej większości, w

trzeciej turze można dokonać wyboru mera zwykłą większością głosów. Kadencja mera

wynosi 6 lat, tak jak kadencja rady. W praktyce kandydaturę na stanowisk mera zgłasza partia

lub ugrupowanie, które wygrało wybory samorządowe. Po dokonaniu wyboru mera rada nie

ma możliwości odwołania go przed upływem kadencji. Prawo przewiduje jedynie

dopuszczalność zawieszenia lub odwołania mera w przypadku popełnienia przez niego

poważnego błędu przy realizacji jego zadań i funkcji. Wraz z merem wybierani są jego

zastępcy. Funkcja mera jest honorowa, często przy tym łączona z mandatem członka

parlamentu.

Aparatem pomocniczym mera jest urząd. W jego skład wchodzą pracownicy w liczbie od

kilku w małych gminach wiejskich do kilkuset w dużych gminach miejskich. W skład urzędu

wchodzą również tzw. urzędnicy pomocniczy. Za każdym razem konkretnego upoważnienia

do działania wraz z określeniem zakresu kompetencji udziela urzędnikom pomocniczym mer.

6

Drugi szczebel samorządowy stanowią departamenty (95 oraz 4 krajów zamorskich).

Równolegle z nimi urzęduje organ państwowy - prefekt. Departamenty są korporacjami

terytorialnymi. Organem uchwałodawczym jest rada główna. Na każdy okręg wyborczy

przypada jeden radny. Kadencja wynosi 6 lat. Jednakże po upływie kolejnych trzech lat

wybierana jest połowa składu rady. Urzędnicy departamentów są w większości pracownikami

państwowymi. Ich zwierzchnikiem jest przewodniczący rady głównej.

W drodze tradycji przyjęło się, iż do zadań departamentów należą budowa i utrzymanie dróg

departamentowych oraz dużych dróg międzygminnych, utrzymanie miejscowej kolei, ochrona

socjalna młodzieży oraz osób starych. Ponadto ustawy kompetencyjne przydzieliły

departamentom liczne, dotychczas państwowe, zadania, np.: budownictwo, gospodarka

mieszkaniowa, transport i komunikacja, szkolnictwo wyższe zawodowe oraz średnie, sprawy

socjalne.

Organem administracji państwowej na poziomie departamentu jest komisarz republiki. Jest

reprezentantem rządu, powoływanym przez prezydenta republiki. Posiada on funkcje

nadzorcze nad samorządem terytorialnym. Ponadto jest on organem wykonawczym,

wykonującym zadania, które nie zostały przekazane samorządowi. Komisarz ma prawo

uczestniczenia w sesjach rady głównej z prawem głosu. Przewodniczący rady składa mu

roczne sprawozdanie z głównych kierunków działań, a on z kolei składa sprawozdanie ze

swej działalności radzie. Swe zadania komisarz republiki wykonuje przy pomocy sekretarza

generalnego, szefa organów administracji specjalnej, urzędników przybocznych oraz

ogromnego sztabu urzędników.

Pomiędzy gminami a departamentami znajdują się okręgi administracyjne nie posiadające

osobowości prawnej - tzw. arrodisements, w liczbie 325. Ich wielkość można porównać do

powiatów w Niemczech. Organem administracji jest "przyboczny komisarz Republiki" -

powoływany przez Prezydenta Republiki. Pełni on funkcje przedstawiciela rządu. W

zamierzeniu arrondisement miało pełnić funkcje związku gmin, lecz w praktyce obok niego

powstały związki gmin.

Ź

ródło: Bogdan Dolnicki: "Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe", Kantor

Wydawniczy ZAKAMYCZE, 1999

7

GRECJA

W Grecji panuje centralistyczny system administracyjny. Został on zbudowany na wzór

francuski, głownie pod wpływem doświadczeń wojny domowej, która toczyła się w latach

40., przede wszystkim na greckiej prowincji. Na charakterze greckiej administracji waży

wiele czynników, przede wszystkim tradycyjnie słabe instytucje samorządu lokalnego, jak

również silne skupienie decyzji publicznych i środków finansowych na szczeblu rządu.

Również w zakresie programowania polityki regionalnej i jej implementacji, wszystkie

zasadnicze decyzje są zarezerwowane dla urzędników rządowych. Plany dotyczące rozwoju

lokalnego i regionalnego oraz plany inwestycyjne są przedstawiane do akceptacji urzędnikom

administracji rządowej, mogą być przez nich modyfikowane, a nawet całkowicie odrzucone.

Duże znaczenie przy tego typu decyzjach ma system protekcji i powiązań klientalnych

pomiędzy urzędnikami różnych szczebli administracyjnych. Zasadnicze decyzje o charakterze

strategicznym i politycznym mogą być podjęte jedynie na szczeblu centralnym, daleko

posunięty centralizm hamuje również rozwój inicjatyw obywatelskich i samorządności władz

lokalnych. Słabość samorządów lokalnych, brak samorządowych instytucji na szczeblu

regionalnym są także uznawane przez Komisję Europejską za poważną przeszkodę dla

efektywnego wykorzystania europejskiej pomocy regionalnej.

W Grecji istnieje podział administracyjny na trzynaście regionów (kategoria statystyki

europejskiej NUTS II), 55 prefektur (nomoi - NUTS III) oraz około dziewięćset gmin.

Wybieralne władze samorządowe występują obecnie jedynie na szczeblu prefekturalnym i

gminnym. Warto zaznaczyć, że podział regionalny i władze administracyjne na tym szczeblu

zostały wprowadzone dopiero w 1987 roku.

Regiony w zasadzie nie mają własnego budżetu. Poza niewielkimi środkami własnymi,

przeznaczonymi na działalność administracyjną, zasadnicza większość ich środków pochodzi

z dotacji rządowych i środków funduszy strukturalnych UE.

Na czele władz regionalnych stoi sekretarz generalny, który jest bezpośrednio delegowany

przez rząd. Jednocześnie sekretarz generalny przewodniczy obradom rady regionalnej, która

jest ciałem doradczym i koordynującym w zakresie planowania rozwojem regionalnego.

8

Prace rady mają charakter koordynacyjny dla administracji samorządowej i opiniodawczy dla

agend rządowych. Rada z jednej strony wykorzystuje w swej pracy plany rozwojowe

samorządów lokalnych, a z drugiej uwzględnia wskazówki przekazywane z rządu.

Ostatecznie wszystkie propozycje planistyczne rady są przedstawiane do aprobaty rządowej.

Ministerstwo Gospodarki Narodowej ma w tym względzie bezsprzecznie dominującą rolę

decyzyjną. Tryb pracy planistycznej ma charakter hierarchiczny i chociaż inicjatywy płyną od

najniższych jednostek samorządowych, decyzje planistyczne i finansowe są podejmowane

odgórnie. Rada regionalna składa się z przedstawicieli administracji regionalnej,

przedstawicieli władz samorządowych, związków zawodowych i stowarzyszeń społecznych

oraz biznesowych.

Również na szczeblu prefekturalnym, aż do roku 1994 nie istniały władze samorządowe.

Prefekci byli obsadzani przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i mogli być w każdej

chwili odwołani przez władze centralne z zajmowanego stanowiska. Rada prefekturalna była

wyłaniana według podobnego mechanizmu co obecnie działające rady regionalne. Prefekci

przewodniczyli obradom rady i reprezentowali interesy władzy centralnej. W roku 1994

wyłoniono po raz pierwszy rady prowincji w wyniku wyborów powszechnych. W ten sposób

jest również powołany prefekt. Prefektury mają samodzielny, chociaż mocno ograniczony

budżet oraz prawo powoływania własnych struktur administracyjnych, w tym własnych

agencji i przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Samorządy praktycznie nie mają własnych

dochodów, a całość finansów publicznych przeznaczona na działalność wybieralnych władz

lokalnych wynosi zaledwie 11% środków budżetu państwa. Pomiędzy władzami

poszczególnych szczebli samorządowych nie ma wzajemnego zwierzchnictwa. Natomiast

planowanie prefekturalne musi uwzględniać zarówno wskazówki rządowe, jak również plany

rozwojowe

koordynowane

na

szczeblu

regionalnym.

Ź

ródło: Tomasz Grzegorz Grosse: "Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej wpływ na

rozwój gospodarczy", Instytut Spraw Publicznych, 2000.

9

HISZPANIA

Tradycje samorządowe w Hiszpanii sięgają początków XIX wieku, jednak o samorządzie w

znaczeniu współczesnym mówić można dopiero od 1978 r., kiedy to weszła w życie nowa

Konstytucja hiszpańska. Podstawę prawną współczesnego samorządu terytorialnego w

Hiszpanii stanowi ustawa o podstawach administracji lokalnej z 1985 r. Na jej podstawie

zbudowano jednolitą strukturę organów gminnych w całym kraju. Organami tymi są: rada

gminy, burmistrz oraz występujący w roli zastępców burmistrza zawodowi urzędnicy

przyboczni. Jedynie w gminach najmniejszych, liczących mniej niż 100 mieszkańców,

administrację lokalną wykonuje tzw. otwarta rada.

Rada gminy wybierana jest przez mieszkańców gminy w wyborach tajnych, bezpośrednich i

powszechnych na 4-letnią kadencję. Rada ma obowiązek ukonstytuowania się w ciągu

dwudziestu dni po wyborach. Do kompetencji rady należy administrowanie oraz

rozstrzyganie w istotnych sprawach gminy.

W gminach liczących powyżej 5000 mieszkańców powoływana jest obowiązkowo tzw.

komisja zarządzająca. W gminach mniejszych komisja ta powoływana być może

fakultatywnie, jeśli możliwość taką przewiduje statut gminy lub zadecyduje o tym rada w

drodze uchwały. Komisja składa się z burmistrza i z określonej liczby wybranych przez niego

radnych (liczba ta nie powinna przekroczyć 1/3 składu rady). Prawo powoływania i

odwoływania członków tej komisji przysługuje wyłącznie burmistrzowi na zasadzie

uznaniowej. Rada gminy nie ma w tym zakresie żadnych uprawnień. Komisja taka została

przewidziana jako organ pomocniczy burmistrza. Nie posiada on własnych kompetencji, a

tylko wykonuje zadania przekazane jej przez burmistrza lub rade gminy.

Burmistrz jest wybierany przez radę gminy na cztery lata. Do wyboru burmistrza wymagane

jest uzyskanie absolutnej większości głosów. Jednakże w przypadku braku takiej większości,

burmistrzem zostaje kandydat z listy, który otrzymał najwięcej głosów. W przypadku

równości głosów o wyborze rozstrzyga głosowanie. W gminach małych, liczących 100-250

mieszkańców, o wybór na stanowisko burmistrza ubiegać się mogą wszyscy członkowie rady.

Burmistrz przewodniczy radzie gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Szczególnym

10

uprawnieniem burmistrza jest powoływanie swoich zastępców i przydzielanie im na zasadzie

delegacji części swoich kompetencji. Liczba i zakres kompetencji zastępców zależy w

zasadzie wyłącznie od woli burmistrza.

Obok organów obowiązkowych (rady gminnej, burmistrza, zastępców burmistrza i komisji

zarządzającej) gminy mogą powoływać organy pomocnicze i dowolnie kształtować ich

organizację. Takimi organami mogą być: komisje doradcze, "upełnomocniony członek rady

gminy", rady dzielnicowe, rady terenowe i reprezentanci burmistrza.

Hiszpańskie prawo samorządowe zezwala radom gminnym na tworzenie, oprócz

wymienionych i omówionych wyżej organów, również innych organów w celu usprawnienia i

zdekoncentrowania

administracji

lokalnej.

Ź

ródło: Bogdan Dolnicki: "Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe", Kantor

Wydawniczy ZAKAMYCZE, 1999

11

IRLANDIA

W Irlandii panuje silnie scentralizowany system administracji terenowej. Został on

zbudowany zgodnie z tradycją brytyjską. Do tej pory główną podstawą prawną dla działania

irlandzkiego samorządu jest ustawa uchwalona przez parlament westminsterski w 1898 roku.

W Irlandii funkcjonuje pięć kategorii samorządu lokalnego, ale można je podzielić na dwie

zasadnicze grupy. Pierwszą stanowi 29 hrabstw (Counties) oraz działających na tej samej

formule prawnej - pięć miast. Jednostkami podrzędnymi jest czterdzieści dziewięć dystryktów

miejskich oraz pięć dzielnic. Ostatnią kategorię samorządu lokalnego o uprawnieniach

podrzędnych wobec hrabstw i miast stanowi dwudziestu sześciu miejskich komisarzy.

Samorządy lokalne mają stosunkowo niewielkie kompetencje, ograniczające się do

wypełniania podstawowych funkcji porządkowych. Nie mają na przykład żadnych zadań

związanych ze szkolnictwem, rozwojem rolnictwa, pomocą socjalną, publicznym

transportem, policją. W Irlandii funkcjonują specjalne administracje rządowe w układzie

regionalnym, odpowiedzialne za zarządzanie tymi sferami usług publicznych.

Ponadto, samorządy dysponują niewielkim budżetem, przy czym zasadnicza część ich

dochodów jest przekazywana bezpośrednio z budżetu państwa. Samorządy wydatkują około

4,7% dochodu narodowego i jedynie 12% wszystkich wydatków publicznych. Ściśle

kontrolowane są również ich finanse, a zwłaszcza wysokość zadłużenia budżetowego i

wielkość pensji urzędników. Tradycyjną odpowiedzialność za działania nadzorcze nad

samorządem pełni ministerstwo środowiska (!)

System władz samorządowych opiera się na słabej pozycji obieranej w wyborach

powszechnych, rady i relatywnie silnej roli zarządu. Jest on wprawdzie zatwierdzany przez

radę, ale nie jest wyłaniany spośród jej składu. Rekrutuje się z wysoko wykwalifikowanych

urzędników - menedżerów, którzy ubiegają się o stanowisko w drodze konkursu.

Zadziwiająco słaba pozycja radnych jest tym bardziej zastanawiająca, iż w około 60% to

jednocześnie czołowi politycy krajowi, którzy łączą swój mandat w radzie hrabstwa lub

miasta z mandatem parlamentarnym. Okręgi wyborcze do samorządu lokalnego pokrywają się

12

bowiem z okręgami parlamentarnymi, a popularność polityczną zdobywa się w zasadzie na

uczestnictwie w wyborach samorządowych. Zasadniczą przyczyną słabości samorządu

lokalnego jest prawdopodobnie tradycja wysokiej centralizacji władzy i umiejscowienie

większości zasadniczych decyzji na szczeblu krajowym. Ponadto, autorytet samorządowy

został poważnie nadwątlony poprzez szereg afer korupcyjnych.

Ź

ródło: Tomasz Grzegorz Grosse: "Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej wpływ na

rozwój gospodarczy", Instytut Spraw Publicznych, 2000.

13

NIEMCY

Struktura państwa niemieckiego składa się z czterech szczebli: federacji, krajów federalnych,

powiatów i miast wyłączonych z powiatów, miejscowych jednostek administracyjnych

(gminy i mniejsze związki gmin). Jednostki te tworzą przestrzenny schemat administracji; są

zorganizowane jako korporacje terytorialne, posiadają osobowość prawną i mają

bezpośrednio wybieralne organy.

Istotną cechą dotyczącą ustroju gmin w Niemczech jest wielkość i różnorodność źródeł prawa

ustrojowego. Regulacja prawna ustroju gmin odbywa się zwykle w ten sposób, że konstytucja

krajowa ogólnie reguluje problematykę samorządu terytorialnego, a następnie wydawane są

ustawy o ustroju gmin i ustroju powiatu. Z pewnymi drobnymi wyjątkami, polegającymi na

powoływaniu związków terytorialnych na szczeblach ponadpowiatowych ("związków

okręgowych"), można przyjąć, iż dominuje dwustopniowa struktura samorządu

terytorialnego, składająca się z gminy i powiatu.

Organem uchwałodawczym powoływanym w każdej gminie jest rada oraz burmistrz

(dyrektor gminy lub magistrat) jako organ wykonawczy i zarządzający. Burmistrzowi

podporządkowani być mogą urzędnicy przyboczni, kierujący wydziałami na zasadzie

decernatu. Rada wybiera przewodniczącego oraz powołuje swoje wydziały, które

odpowiadają swym charakterem polskim komisjom rady. Są one tylko wtedy samodzielnymi

organami, kiedy mają prawo decydowania. Zazwyczaj przekazuje się im określone zadania

tylko w dużych gminach. Wybiera się monokratyczny organ - zwierzchnika gminy, który

kieruje administracją gminy. Urzędnicy zawodowi spełniają rolę wykonawczą, ale też kierują

określonymi sprawami. Tzw. główni urzędnicy (burmistrz, dyrektor gminy), jako organy

wybieralne, są raczej urzędnikami spełniającymi określoną rolę polityczną.

Najważniejszym organem powiatu jest we wszystkich landach rada powiatowa. Stanowi ona

polityczne przedstawicielstwo powiatu i jego mieszkańców, jest ona wybierana w wyborach

bezpośrednich. Rada nie jest parlamentem w sensie konstytucyjnym. Radni nie posiadają

immunitetu, lecz jedynie korzystają z ochrony prawnokarnej swoich wypowiedzi

publicznych, z wyjątkiem zniewag. Dotyczy ich również zasada wolnego mandatu, to znaczy,

14

iż nie są oni związani ani wytycznymi swojej partii politycznej, ani też rady gminnej, w której

mieszkają. W praktyce występuje jednak zasada dyscypliny frakcyjnej. Kadencja rady

powiatowej w większości landów wynosi pięć lat. Przewodniczącym rady jest w

południowych i południowo - zachodnich landach starosta, w landach północnych i

zachodnich rady wybierają przewodniczącego z grona radnych.

Rada powiatowa jest organem stanowiącym we wszystkich istotnych sprawach powiatu. Do

wyłącznej właściwości rady należą przed wszystkim: uchwalanie budżetu, obsada stanowisk,

stanowienie prawa miejscowego, decydowanie o tworzeniu, przekształceniach i likwidacji

przedsiębiorstw komunalnych, udzielanie pożyczek i poręczeń.

Typowym dla prawie wszystkich krajów związkowych drugim organem jest komisja

powiatowa. Posiada ona w poszczególnych krajach różne funkcje. Można wyodrębnić trzy

podstawowe grupy funkcji:

jako mniejszego od rady organu kolegialnego, gremium uchwałodawczego,

jako komisja główna rady powiatu, której zadaniem jest przygotowanie uchwał rady

oraz koordynacja pracy komisji fachowych,

jako kolegialnego organu administracyjnego powiatu, składającego się z członków

zawodowych i pozaetatowych (honorowych)

Szefem administracji powiatowej jest starosta, a tylko w Nordhein - Westfalen i

Niedersachsen - dyrektor powiatu. Starosta odpowiada za działalność administracji

powiatowej. Przygotowuje i wykonuje uchwały organów kolegialnych. Ponadto wykonuje

zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Miasta liczące ponad 100 000 mieszkańców są z mocy prawa wyłączone z powiatów i

stanowią samodzielny powiat. Jedynie w Bawarii i częściowo w Rheinland - Pfala (na

ziemiach należących dawniej do Bawarii) na mocy zwyczaju, liczne mniejsze miasta, często

liczące mniej niż 50 000 mieszkańców, są wyłączone z powiatów. Z drugiej zaś strony

istnieją również, głównie w północnych i południowo - zachodnich krajach związkowych,

miasta włączone do powiatów a liczące ponad 100 000 mieszkańców.

Ź

ródło: Bogdan Dolnicki: "Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe", Kantor

Wydawniczy ZAKAMYCZE, 1999

15

SZWECJA

Samorząd terytorialny występuje w Szwecji na dwóch szczeblach podziału terytorialnego

kraju. Szczebel podstawowy tworzą 284 gminy, pokrywające cały obszar państwa. Są to

zazwyczaj jednostki duże, liczące średnio ponad 29 000 mieszkańców i zajmujące przeciętnie

obszar o powierzchni 1444,9 km

2

. Szczebel ponadgminny stanowią 24 prowincje. W

prowincjach obok administracji samorządowej działają jednak organy administracji rządowej,

toteż występuje tam problem dualizmu władzy i związana z tym konieczność podziału

kompetencji. Podstawową strukturę gminy tworzą: rada (jako organ uchwałodawczy),

komisja centralna, pozostałe komisje oraz administracja zawodowa.

Rada pochodzi z wyborów powszechnych, które odbywają się co trzy lata w trzecią niedzielę

września - kadencja rady wynosi zatem trzy lata. Rada rozstrzyga sama, ilu członków

powinien liczyć jej skład. Przepisy ustawowe określają jedynie minimalną liczebność rad w

zależności od liczby mieszkańców gminy. W skład rady oprócz radnych wchodzą ich

zastępcy. Liczbę zastępców radnych określa sama rada, liczba ta nie może jednak przekroczyć

połowy składu rady gminy. Zgodnie z prawem wyborczym każda partia wyborcza, która

uzyskała miejsce w radzie, otrzymuje również mandaty zastępców radnych w liczbie

wynoszącej połowę uzyskanych miejsc w radzie.

Instytucja zastępcy radnego jest specyficzną cechą szwedzkiego prawa komunalnego. W

przypadku, gdy radny nie może wziąć udziału w sesji rady, na jego miejsce występuje

zastępca. Zastępca podejmujący czynności za radnego przejmuje wszystkie jego prawa i

obowiązki.

Rada wybiera ze swego grona przewodniczącego oraz jednego lub dwóch zastępców. Do

czasu wyboru przewodniczącego obrady rady prowadzi radny z najdłuższym stażem. Wybór

przewodniczącego dokonywany jest na czas określony przez radę gminy, zazwyczaj jest to

jednak okres równy kadencji rady. Przewodniczący spełnia funkcje typowo prezydialne.

Kieruje on bowiem pracami rady, zwołuje sesje po ich uprzednim przygotowaniu oraz

przewodniczy im. Jest on organem reprezentującym radę na zewnątrz, choć prawo nie traktuje

go jako przedstawiciela ustawowego rady. Gmina może podejmować uchwały we wszystkich

16

sprawach istotnych dla gminy, w szczególności dotyczy to kwestii: finansowych,

gospodarczych, organizacyjnych, planowania przestrzennego i stanowienia prawa

miejscowego. Oprócz tego rada gminy sprawuje funkcje opiniodawczo - doradcze. Kolejne

kompetencje rady wynikają z przyznanego gminie władztwa osobowego. Rada powołuje

członków licznych organów gminy, w tym członków i zastępców wszystkich komisji, ich

prezydiów, kierowników przedsiębiorstw komunalnych oraz fundacji.

Ustawa samorządowa zezwala radzie na przekazanie części swoich zadań jednej z komisji.

Rada gminy może powołać własne komisje. Obok komisji wewnętrznych rady, w szwedzkim

ustroju samorządowym występują również komisje, będące w istocie wykonawczymi

organami administracji samorządowej. Wykonując funkcje administracyjne komisje posiadają

własne kompetencje, odrębne od kompetencji rady. Członkowie komisji wybierani są przez

radę spośród mieszkańców gminy, którzy nie pełnią żadnych funkcji politycznych. Komisjom

tym podporządkowana jest grupa urzędników zawodowych, tworząca urząd pomocniczy

komisji.

Centralną pozycję w gminie posiada tzw. komisja główna, której podporządkowane są

wszelkie pozostałe komisje gminy. Komisja główna sprawuje wobec nich funkcje

kierownicze i koordynacyjne, toteż często określana jest mianem "rządu gminnego".

Pozostałe komisje sklasyfikować można w dwojaki sposób:

według kryterium przedmiotowego - te, których organizacja i zakres działania

określone są prawem samorządowym oraz działające w oparciu o szczególne ustawy

administracyjne

obligatoryjne i fakultatywne

Komisje resortowe (fachowe) wybierane są przez radę gminy. Często również członkowie

komisji głównej pełnią funkcje przewodniczących ważniejszych komisji resortowych.

Posiedzenia komisji są niejawne. W gminie obowiązuje zasada przydzielania kompetencji

wyłącznie jednemu organowi.

Szczególny typ organizacji wewnętrznej gminy występuje w Sztokholmie. Rada gminy liczyć

tu musi co najmniej 101 członków. Jej kadencja rozpoczyna się 15 października roku, w

którym odbyły się wybory, czyli o dwa tygodnie wcześniej niż pozostałych radach gminnych.

Umożliwić ma to uchwalenie przez nową radę budżetu gminy na nadchodzący rok.

Większość różnic dotyczy tzw. radnych miejskich, choć trafniejsza byłaby tu chyba nazwa

17

"rajców" dla odróżnienia od radnych będących członkami rady. "Rajcowie" ci zazwyczaj

wybierani są przez radę gminy spośród jej członków na okres trzech lat. Obecnie jest

dziewięciu "rajców" Sztokholmu. Przewodniczącymi tej komisji jest "rajca finansowy", który

pełni równocześnie funkcje przewodniczącego komisji finansowej. Również pozostali

rajcowie powoływani są przez komisję główną na stanowiska przewodniczących głównych

komisji. Rajcowie nie mogą być wybierani w skład komisji głównej, uczestniczą jednak w jej

obradach z głosem doradczym. Ponadto rajcowie mają obowiązek uczestniczenia w sesjach

rady (nawet gdy nie są jej członkami), odpowiadania na wnioski i interpelacje oraz pełnienia

funkcji doradczej.

18

WŁOCHY

Obecnie we Włoszech funkcjonują trzy szczeble samorządu terytorialnego. Jest to

dwadzieścia regionów (NUTS II), dziewięćdziesiąt pięć prowincji (NUTS III) oraz osiem

tysięcy sto gmin. Gmina jako korporacja samorządowa posiada własny teren i wykonuje na

nim uprawnienia wynikające z przyznanej jej osobowości prawa prywatnego i publicznego.

W terminologii samorządowej występuje rozróżnienie na gminy (commune) i miasta (citta),

mające swe podłoże w tradycji historycznej, bowiem nie zawsze można uzasadnić je

rodzajem wykonywanych zadań. Jednak we wszystkich gminach występują trzy organy: rada

gminna, komisja gminna oraz syndyk.

Rada gminna będąca organem uchwałodawczym, wybierana jest na kadencje pięcioletnią.

Liczba członków zależy od wielkości gminy i waha się od 15 radnych w gminach

najmniejszych do 80 radnych w gminach liczących ponad 500 000 mieszkańców. Radni

sprawują swą funkcję honorową. Zakres zadań rady dotyczy wszystkich istotnych spraw

gminy, w tym budżetu, planowania przestrzennego oraz polityki personalnej.

Komisja gminna składa się z syndyka oraz asesorów gminnych. Jest ona organem

kolegialnym powołanym do wykonywania uchwał rady oraz zarządzania administracją

gminy. Członkowie komisji gminnej wybierani są przez radę z jej składu. Członkowie komisji

nie mogą być urzędnikami gminnymi, sędziami i kierownikami banków komunalnych, a także

nie mogą być spokrewnieni do drugiego stopnia z innymi członkami komisji. Kadencja

komisji gminnej jest równa kadencji rady. Podstawowym zadaniem komisji jest

przygotowywanie i przedkładanie radzie projektów uchwał oraz kierowanie administracją

gminy.

Syndyk dzieli zadania pomiędzy poszczególnych asesorów według kryterium resortowego.

Posiedzenia komisji gminnej są, w przeciwieństwie do sesji rady, niejawne. Obradom

przewodniczy syndyk. Sposób podejmowania uchwał nie jest ściśle określony prawem, mogą

one być podejmowane również w formie obiegowej lub przez telefon. Dla podjęcia uchwały

przez komisję gminną wymagana jest większość ponad 50% stałego składu komisji.

19

Ź

ródło: Bogdan Dolnicki: "Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe", Kantor

Wydawniczy ZAKAMYCZE, 1999