MODELE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

1.1. Pojęcie samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny staje się jedną z podstawowych instytucji ustrojowo-prawnych współczesnego państwa demokratycznego. Mimo to, jego regulacja konstytucyjna w większości państw albo w ogóle nie występuje (np. w USA), albo jest skromna i ogólnikowa, ograniczając się do zasady powierzeniu mu regulowania spraw społeczności lokalnej, jak na przykład we Francji i Hiszpanii. Tylko nieliczne konstytucje szerzej regulują tę materię (np. tytuł 3 konstytucji Szwajcarii z 1999 r.). Dlatego trud uregulowania organizacji i funkcjonowania samorządu teryto­rialnego spoczywa zwykle na ustawodawcy. Jednakże w żadnym ustawodawstwie nie znajdujemy wyczerpującej definicji samorządu terytorialnego.

W nauce prawa najczęściej uznaje się, że „samorząd terytorialny jest to forma samorządu o przymusowym cha­rakterze członkostwa, obejmująca wszystkie osoby zamieszkałe na terenie określonej jednostki podziału terytorialnego państwa, polegająca na niezależ­nym od administracji rządowej zarządzaniu własnymi sprawami społeczności lokalnej. W tym ujęciu samorząd terytorialny jest częścią władzy wykonaw­czej". Trzeba mieć na uwadze, że samorząd terytorialny ma charakter nie tylko administracyjny, lecz jest zjawiskiem par excellence politycznym. Z poli­tycznego punktu widzenia charakterystyczne dla istoty samorządu są dwie cechy: decentralizacja władzy i uspołecznienie tej władzy. Polityczną stronę samorządu na plan pierwszy stawiał w okresie międzywojennym Maurycy Jaroszyński, stwierdzając, że: „samorząd jest jednym z narzędzi organicznie związanych w całość ustroju państwowego, przydatnych i powołanych do świadomego kształtowania stosunków społecznych i gospodarczych. Czyli jest instytucją par excellence polityczną, jeśli świadome kształtowanie rzeczywisto­ści społecznej nazwiemy polityką"6.

1.2. Tradycje państwowe: anglosaska, germańska, napoleońska i skandynawska

We współczesnej literaturze zaproponowano kilka typologii systemów samorządu terytorialnego. Można mówić o czterech rodzajach „tradycji państwowych" w Europie Zachodniej (państwach „starej piętnastki" UE): anglosaską, germańską, napoleońską i skandynawską.

W tradycji anglosaskiej (UK, Irlandia) - w dziedzi­nie administracji publicznej dominują nauki polityczne i socjologia; formą decentralizacji jest dewolucja/samorząd lokalny (UK); relacje państwo­ - społeczeństwo są pluralistyczne; formą politycznej organizacji jest państwo związkowe (unionistyczne)/ograniczony federalizm; styl polityki jest inkrementalistyczny (incrementalist).

W tradycji germańskiej (Niemcy, Austria, Holandia, Hiszpania - po 1978, Belgia - po 1988) - w badaniach nad administracją publiczną dominuje prawo publiczne; formą decentralizacji jest federalizm kooperacyjny; rela­cje państwo-społeczeństwo są organiczne; formą politycznej organizacji jest organiczny federalizm; podstawą stylu polityki jest prawny korporacjonizm.

W tradycji napoleońskiej/francuskiej (Francja, Włochy, Hiszpania przed 1978, Portugalia, Grecja, Belgia przed 1988) - w administracji publicznej dominuje prawo publiczne; formą decentralizacji jest regionalizacja państwa unitarnego; relacje państwo-społeczeństwo są antagonistyczne; forma poli­tycznej organizacji - jakobińska i niepodzielna; podstawą stylu politycznego jest prawny technokratyzm.

W tradycji skandynawskiej (Szwecja, Norwegia, Dania, Finlandia) -w dziedzinie administracji publicznej dominuje prawo publiczne (Szwecja) i teoria organizacji (Norwegia); formą decentralizacji jest silna lokalna auto­nomia/samorządność; relacje: państwo-społeczeństwo są organiczne; formą politycznej organizacji jest zdecentralizowane państwo unitarne; podstawą stylu polityki jest konsensualizm.

W obrębie każdej „rodziny" istnieją także różne tradycje narodowe. Dwie ekstemałne, to tradycja napoleońska, najbardziej widoczna we Francji, która dopuszcza niewielką różnorodność na jej terytorium i tradycja anglosaska tolerująca dużą różnorodność, jak ma to miejsce w Wielkiej Brytanii.

1.3. Północne i południowoeuropejskie systemy samorządu terytorialnego

Na podstawie porównania sześciu europejskich państw unitarnych, Edward C. Page i Michael J. Goldsmith, dokonali rozróżnienia pomiędzy pół­nocnymi i południowymi systemami europejskimi, opierając się na trzech kryteriach:

• zadań i kompetencji,

• uprawnień do działania według własnego uznania (swobody) i

• dostępu (do formułowanych przez rząd centralny ram prawno-politycznych).

W ich klasyfikacji do krajów Europy Północnej można zaliczyć Finlandię, Norwegię, Szwecję, Danię i Wielką Brytanię, zaś połu­dniowa część kontynentu jest reprezentowana przez Francję, Hiszpanię i Włochy. Najbardziej oczywista różnica pomiędzy północnymi a południo­wymi systemami widoczna jest w zakresie zadań samorządu terytorialnego. W północnoeuropejskich państwach, samorząd ma stosunkowo duży zakres zadań, podczas gdy w Europie Południowej zakres tych zadań jest tradycyj­nie węższy. Istnieje wyraźna różnica pomiędzy formą państwa opiekuńczego w północnej Europie, gdzie nacisk położono na uniwersalne świadczenia poprzez określane centralnie i dostarczane lokalnie usługi welfare, a pań­stwami Europy Południowej, gdzie usługi były głównie wykonywane przez sektor prywatny i wolontariat, a finansowanie usług oparte na zabezpieczeniu społecznym.

Jens J. Hesse i Laurence J. Sharpe, zaproponowali podobne, ale w pew­nym stopniu bardziej dopracowane rozróżnienie. Odnieśli się oni do sys­temów południowoeuropejskich jako grupy francuskiej lub napoleońskiej, gdzie „pozycja samorządów ma umocowanie w konstytucji, ale w wykonywa­niu poszczególnych zadań samorząd jest często zależny od pomocy i wska­zówek otrzymywanych od terenowych agencji administracji rządowej". Do tej grupy można zaliczyć Francję, Włochy, Belgię, Hiszpanię, Portugalię i Grecję.

W grupie północnoeuropejskiej dokonali rozróżnienia pomiędzy modelem anglo (Wielka Brytania i Irlandia) i modelem typowym dla kra­jów Europy Środkowej i Północnej (Finlandia, Dania, Szwecja, Norwegia, Holandia, Niemcy i Szwajcaria). Główna różnica pomiędzy tą ostatnią grupą polega na tym, że model środkowo- i północnoeuropejskiego samorządu lokalnego zazwyczaj posiada generalną kompetencję, podczas gdy anglosaski model samorządu działa w ramach doktryny ultra vires - może podejmować działania tylko w zakresie określonym w ustawie. Należy jednak zaznaczyć, że brytyjska ustawa o zarządzie lokalnym z 2000 roku zwiększyła władzę dys­krecjonalną zarządów lokalnych.

1.4. Samorząd w państwie federalnym i unitarnym

Oprócz powyższego rozróżnienia, które zasadniczo oparte jest na zakresie zadań samorządu terytorialnego, sensowne jest także uczynienie rozróżnienia pomiędzy systemami federalnymi i unitarnymi.

W państwie unitarnym każda z władz publicznych, w tym każdy z organów samorządu terytorialnego, znaj­duje podstawy swojego istnienia wyłącznie w przepisach stanowionych przez właściwe centralne organy państwa, nie mając jakichkolwiek przymiotów suwerenności państwowej. Państwo unitarne jest scentralizowane w tym zna­czeniu, że może w nim występować tylko poziomy podział władz. Samorząd terytorialny jako podstawowa instytucja pionowego podziału władz w pań­stwie unitarnym odnosi się tylko do władzy wykonawczej.

W państwie fede­ralnym występuje pionowy podział władz: ustawodawczej i wykonawczej, a na ogół także sądowniczej, zgodny z podziałem suwerenności pomiędzy federa­cję i jej części składowe. Ze względu na podział suwerenności pomiędzy dwa szczeble państwowe federacja jest z istoty swojej państwem niescentralizowanym.

Państwa europejskie są zróżni­cowane pod względem struktury terytorialnej. W zdecydowanej większości państw Unii Europejskiej występuje struktura unitarna, dość scentralizowana (jak w przypadku Francji, Holandii) albo znacznie zdecentralizowana lub zregionalizowana (jak w przypadku Republiki Włoskiej, Hiszpanii czy Wiel­kiej Brytanii). W Austrii, Belgii (po zmianach konstytucji w 1993 r.) oraz Niemczech i Szwajcarii struktura terytorialna ma charakter federacyjny. Powinniśmy mieć jednak na uwadze, że w każdej z tych dwóch kategorii sys­temów (federalne i unitarne) istnieją także znaczące zróżnicowania. Zasad­nicza różnica pomiędzy systemami unitarnymi a federalnymi jest taka, że w systemach federalnych istnieje tendencja do większego ograniczania roli rządu centralnego w stosunku do samorządu lokalnego. Co więcej, w ramach państwa federalnego mogą istnieć różnorodne systemy samorządu teryto­rialnego, podczas gdy w państwie unitarnym istnieje generalnie jeden system samorządu w całym państwie.

Istotne jest zwrócenie uwagi, że w modelu południowoeuropejskim, czy napoleońskim, historycznie opartym na systemie unitarnym - w ostatnich latach można zauważyć trend polegający na tym, że niektóre tradycyjnie napoleońskie państwa, takie jak Belgia (przed 1988) i Włochy przeszły drogę w kierunku systemu federalnego lub ąuasi-federalnego. System regionów auto­nomicznych we Włoszech „konstytuuje formę pośrednią między państwem unitarnym a federalnym, a tym samym podważa tradycyjną dychotomiczną dystynkcję między tymi formami ustrojowymi". Z kolei, dewolucja w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej postrzegana jest jako proces przechodzenia od tradycyjnego unitaryzmu w kierunku federalizacji tego państwa.

W państwach unitarnych nie wszystkie jednostki podziału terytorialnego mają jednakowy status. W Danii przykładem na to jest odrębność w sferze reprezentacji w parlamencie Wysp Owczych i Grenlandii; we Francji - odrębne regulacje odnoszące się do wspólnot zamorskich; w Hiszpanii - regiony auto­nomiczne; w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej - dewolucja w Szkocji i Walii oraz Irlandii Północnej; we Włoszech - szcze­gólne formy i warunki autonomii w przypadku pięciu regionów.

1.5. Samorząd w państwie opartym na autonomii regionalnej

Jak już było wspomniane, federalizm oznacza podział suwerenności pań­stwowej pomiędzy państwo związkowe, a jego części składowe. Istotą auto­nomii jest podział (decentralizacja) władzy ustawodawczej między parlament a organy stanowiące jednostek terytorialnych, które uzyskują uprawnienia do stanowienia prawa rangi ustawy, jednakże przy zachowaniu jedności państwa. Podstawowa cecha autonomii - prawo do posiadania własnego organu usta­wodawczego może być realizowana w różnych formach państwa. Belgia od nowelizacji Konstytucji w 1970 roku zmierzała stopniowo w kierunku daleko posuniętej autonomii trzech regionów: Flandrii, Walonii i Brukseli. Autono­mia regionalna przekształciła się już jednak ostatecznie od 1994 roku w sto­sunkowo klasyczną federację. W Hiszpanii występuje tradycja powszechnej autonomii regionalnej. Hiszpania ma w tej mierze wiele wspólnego z Repu­bliką Włoską. W obu przypadkach autonomię regionalną wprowadzano stop­niowo, poczynając od regionów najbardziej specyficznych, przede wszystkim kulturowo lub etnicznie. Wprowadzenie autonomii regionalnej przewiduje też konstytucja Portugalii.

1.6. Samorząd w ramach decentralizacji i „niecentralizacji"

Termin „decentralizacja" znajduje zastosowanie w odniesieniu do państw, gdzie wcześniej wystąpił proces centralizacji - a zatem państw kształtujących się na bazie ustroju monarchii absolutnej, czy też państw postsocjalistycznych, próbujących zerwać z centralizacją właściwą „realnemu socjalizmowi".

Niemcy i Francja stanowią przykłady kształtowania samorządu terytorial­nego jako podstawowej formuły decentralizacji administracji. W Niemczech, w których absolutyzm monarszy niemal w pełni zniósł instytucje tradycyjnego samorządu feudalnego, nowoczesny samorząd terytorialny zaczęto tworzyć w ramach poszczególnych państw (krajów) niemieckich od początku XIX wieku, a jego instytucje ukształtowano definitywnie już w II połowie XIX wieku.

We Francji, w której powstał ustrój absolutystyczny, samorząd próbo­wano stworzyć na początku Wielkiej Rewolucji Francuskiej. Reformy admini­stracji francuskiej przeprowadzone przez Napoleona doprowadziły w krótkim czasie do zniesienia samorządności lokalnej. Obecny kształt samorządu terytorialnego Francji wynika z ustawodawstwa uchwalonego w 1982 roku. Dopiero wówczas zerwano definitywnie z tradycyjnym centralizmem, ukształ­towanym w okresie monarchii absolutnej i ugruntowanym przez Napoleona.

W państwach, gdzie nie było procesów centralizacji i nie było pełnego pod­porządkowania wielu instytucji publicznych władzy centralnej należy mówić raczej o „niecentralizacji". Anglia i Szwecja stanowią przykłady - wyrastają­cego z wielowiekowych tradycji - „niecentralizacji" ustroju terytorialnego.

Na kontynencie europejskim samorząd terytorialny funkcjonuje jako podstawowa forma decentralizacji administracji. Można zatem mówić o kon­tynentalnym, decentralizacyjnym modelu samorządu terytorialnego. Model ten, przede wszystkim w jego wersji niemieckiej, obejmuje stopniowo (rady­kalna była jednak polska reforma gminna z 1990 r.) także postkomunistyczne państwa Europy Środkowej i po części Wschodniej. Posiada kilka cech cha­rakterystycznych, a w szczególności:

• Współistnienie, przynajmniej na wyższych szczeblach, samorządu tery­torialnego z organami administracji rządowej o kompetencji ogólnej (dualizm administracyjny),

• Występowanie w jednostce samorządu terytorialnego dwóch organów: stanowiącego, pochodzącego zawsze z wyborów bezpośrednich oraz wykonawczego (kolegialnego lub jednoosobowego), coraz częściej także wybieranego bezpośrednio,

• Funkcjonowanie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, zasadniczo ograniczającego się do kryterium legalności, sprawowanego przez organy administracji rządowej lub z ich udziałem.

W ramach modelu decentralizacyjnego występują dość odmienne rozwią­zania narodowe. Na przykład, niemiecka konstrukcja samorządu terytorial­nego zakładała współistnienie w terenie organów władzy centralnej i organów samorządu terytorialnego. Konsekwencją dualizmu był podział zadań na wła­sne i zlecone lub powierzone. Organom administracji państwowej mogły przy­sługiwać uprawnienia nadzorcze wobec samorządu. Konstrukcja ta, do dziś stanowi podstawę funkcjonowania administracji terytorialnej w Niemczech i w Austrii, choć dokonują się dość daleko idące zmiany. Prawie wszystkie kraje niemieckie przyjęły znacznie bardziej zbliżone do siebie rozwiązania: organ wykonawczy gminy jest jednosobowy, a wybiera się go w wyborach bezpośrednich. Obecnie stało się to jednolitym modelem w całym państwie - z wyjątkiem Berlina, Hamburga i Bremy.

Oryginalne i bliskie sobie do niedawna rozwiązania występowały w Holandii i Belgii. Gminy i prowincje miały tam obok rad, własne wybierane przez siebie kolegialne organy wyko­nawcze. Organom tym, podobnie jak radom przewodniczyły jednak osoby powołane przez rząd: także spoza osób wybranych do rady. Obecnie ten tra­dycyjny system utrzymuje się tylko w Holandii, gdyż w Belgii zarzuca się go w gminie.

Holandia wyróżnia się zatem zarówno „występowaniem przedsta­wiciela władzy centralnej w gminie - co jest wielką rzadkością - jak i daleko posuniętym wtopieniem się przedstawicieli władzy centralnej w struktury samorządowe. W odniesieniu do tego państwa trudno mówić o dualizmie administracji terytorialnej w jego klasycznym rozumieniu".

Interesujące różnice występują w poszczególnych państwach również w zakresie zasad podziału terytorialnego i pod względem sposobu wykony­wania zadań w jednostkach tego podziału. Różnice te przejawiają się przede wszystkim w przyjęciu dwóch lub trzech szczebli podziału terytorialnego, a także w odmiennych relacjach między organami administracji rządowej a samorządem terytorialnym w poszczególnych jednostkach podziału tery­torialnego państwa. W niektórych państwach te dwa rodzaje administracji współwystępują w części jednostek podziału terytorialnego. Przykładem jest departament we Francji. W niektórych państwach terenowa administracja rządowa o właściwości ogólnej jest znacznie ograniczona, a w Anglii w ogóle nie występuje.

Na gruncie ustrojowym istotne są różnice dotyczące charakteru prawnego państwa. Spośród państw omawianych w tej pracy, Belgia, Dania, Holandia, Szwecja i Wielka Brytania to monarchie parlamentarne. Austria, Francja, Republika Federalna Niemiec, Szwajcaria i Włochy to republiki.

1.7. Europejskie standardy samorządu terytorialnego

Samorząd przestał być materią normowaną wyłącznie w ramach poszcze­gólnych państw w ich ustawodawstwie konstytucyjnym i zwykłym. W ramach Rady Europy zostały wypracowane ogólne standardy samorządu lokalnego. Znajdują się one w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego, sporządzo­nej w Strasburgu w 1985 roku. Karta nie obejmuje samorządu regionalnego, dla którego w ramach Rady Europy wypracowano osobną Kartę - Europejską Kartę Samorządu Regionalnego, uchwaloną w 1997 roku. Karta będąc wciąż projektem, nie stała się źródłem prawa w tra­dycyjnym jego rozumieniu - „twardego prawa" (hard law), można ją jednak uznać za szczególny zbiór standardów „prawa miękkiego" (soft law).

Europejska Karta Samorządu Lokalnego zawiera ogólne zasady dotyczące samorządu lokalnego, wspólne dla demokratycznych państw Europy. Samo­rząd lokalny jest określony jako „prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie miesz­kańców. Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonaw­czymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwoływania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpo­średniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie".

Dla samorządu terytorialnego praktyczne znaczenie może też mieć inna konwencja Rady Europy, a mianowicie Europejska Konwencja Ramowa o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi, sporządzona w Madrycie w 1980 roku.

1.8. Uwagi końcowe

W Europie istnieje wyraźna tendencja w kierunku systemu rządzenia wieloszczeblowego, skutkująca skomplikowanymi wzorcami relacji wertykalnych i horyzontalnych pomiędzy różnymi jednost­kami samorządu terytorialnego. Powoduje to zacieranie granic i wytwarzanie nowych przestrzeni gospodarczych i politycznych. Te tendencje mogą być postrzegane, jako niwelujące stare różnice kulturowe w Europie. W szczegól­ności, mogą one powodować erozję niektórych różnic pomiędzy północnymi a południowymi państwami europejskimi, o których wspomniano wcześniej. Czynnikami współuczestniczącymi w tym procesie jest integracja europejska, rozszerzanie się nowych metod zarządzania (np. nowego zarządzania publicz­nego), coraz częstsze kontakty polityków lokalnych i urzędników z ich part­nerami zagranicznymi, współpraca transgraniczna oraz gwałtownie rosnąca liczba terytorialnych grup nacisku, takich jak Eurocities.

W państwach większych, obok tradycyjnych dla samorządu zadań lokal­nych, kształtuje się kategoria zadań regionalnych, realizowanych przez szcze­bel regionalny. W większych unitarnych państwach kontynentu europejskiego podział samorządu terytorialnego na lokalny i regionalny staje się rozwiąza­niem standardowym.

W wyborze państw chodziło więc też o przedstawienie zarówno dużych państw (takich jak UK, Niemcy, Francja), jak i małych lub średnich (takich jak Belgia, Holandia, Szwecja, Dania, Austria, Szwajcaria, Włochy). Zapre­zentowanie samorządu terytorialnego w tych różnych państwach, powinno dać obraz współczesnego samorządu terytorialnego w Europie Zachodniej.

Na zakończenie warto dodać, że zdecydowana większość państw Europy Środkowej i Wschodniej stworzyła system społeczny odpowiadający standar­dom zachodnioeuropejskiego demokratycznego państwa prawa. W przyszło­ści można oczekiwać raczej nie wyłonienia się odrębnego modelu samorządu terytorialnego w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, lecz stopniowej konwergencji z systemami znanymi w Europie Zachodniej. Stwierdzenie to może mieć tylko tymczasowy charakter ze względu na nieustabilizowaną jesz­cze pozycję samorządu w państwach Europy Środkowej i Wschodniej.

---