Budżetowanie w
sektorze
publicznym
Dr Małgorzata Gałecka
Budżetowanie w
sektorze
publicznym
Dr Małgorzata Gałecka
Podstawa prawna
budżetowania w Polsce
Podstawowe akty prawne – ustawa o finansach
publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240) – w
zakresie konstrukcji budżetu
Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie
szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków,
przychodów i rozchodów oraz środków
pochodzących ze źródeł zagranicznych (DZ.U. Nr
38, poz. 207) – w sprawie klasyfikacji budżetowej.
Budżet
Budżet państwa oraz budżety jednostek
samorządu terytorialnego określane są
jako:
plan dochodów i wydatków
oraz
przychodów i rozchodów….
Budżet tradycyjny –
charakterystyka
Klasyfikacja budżetowa
Klasyfikacja budżetowa
Klasyfikacja budżetowa jest to prawnie określony
system grupowania dochodów, wydatków,
przychodów i rozchodów budżetowych według
przyjętych kryteriów zawierająca symbole
cyfrowe i odpowiadając tym symbolom nazwy.
Stosowana aktualnie w Polsce klasyfikacja
budżetowa poparta jest na kryterium
przedmiotowym, podmiotowym i rodzajowym
.
Część - Dział –rozdział – paragraf, gdzie:
Klasyfikacja budżetowa
system grupowania dochodów i wydatków wg jednolitych zasad.
Kryteria: *podmiotowe *przedmiotowe *rodzajowe:
1.
Części
– kryterium podmiotowe, według podmiotów:
-w zakresie władzy ustawodawczej: *kancelaria sejmu *kancelaria senatu
-w zakresie władzy wykonawczej: *kancelaria prezydenta *urząd rady ministrów
*poszczególni ministrowie *organy naczelnej adm.
-w zakresie władzy sądowniczej: *sąd najwyższy *Naczelny Sąd Adm.
*Ministerstwo Sprawiedliwości. – Dysponenci części budżetowych
2.
działy
- kryterium przedmiotowe, według dziedzin (przedmiotów) działalności
(np..: przemysł, budownictwo, rolnictwo, transport, ochrona zdrowia,
szkolnictwo, adm.)
3.
rozdziały
– kryterium podmiotowo - przedmiotowe, dotyczą określonych
jednostek organizacyjnych wewnątrz budżetu lub określonych zadań
budżetowych.
4.
paragraf
– kryterium rodzajowe, występują po stronie dochodów i wydatków
budżetowych i obejmują np. źródła dochodów: podatek dochodowy od osób
prawnych, od osób fizycznych.
Dochody i wydatki a
klasyfikacja
DOCHODY – ujęte w budżecie państwa wg
źródeł, części i działów
WYDATKI – ujęte w budżecie państwa wg
części, działów i rozdziałów
(art. 116 ustawy o finansach publicznych)
klasyfikacja części
budżetowych:
01. Kancelaria Prezydenta RP
02. Kancelaria Sejmu
03. Kancelaria Senatu
04. Sąd Najwyższy
05. Naczelny Sąd Administracyjny
06. Trybunał Konstytucyjny
07. Najwyższa Izba Kontroli
08. Rzecznik Praw Obywatelskich
09. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
10. Generalny Inspektor Ochrony Danych
Osobowych
11. Krajowe Biuro Wyborcze
12. Państwowa Inspekcja Pracy
13. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania
Zbrodni przeciwko Narodowi
Polskiemu
14. Rzecznik Praw Dziecka
15/00 Sądy powszechne
16. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów
17. Administracja publiczna
18. Budownictwo, gospodarka przestrzenna i
mieszkaniowa
19. Budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe
20. Gospodarka
21. Gospodarka morska
22. Gospodarka wodna
24. Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego
25. Kultura fizyczna i sport
26. Łączność
27. Informatyzacja
28. Nauka
29. Obrona narodowa
30. Oświata i wychowanie
31. Praca
32. Rolnictwo
33. Rozwój wsi
34. Rozwój regionalny
35. Rynki rolne
36. Skarb Państwa
75. Rządowe Centrum Legislacji
76. Urząd Komunikacji Elektronicznej
77. Podatki i inne wpłaty na rzecz budżetu państwa
78. Obsługa zadłużenia zagranicznego
79. Obsługa długu krajowego
80. Regionalne izby obrachunkowe
81. Rezerwa ogólna
82. Subwencje ogólne dla jednostek samorządu
terytorialnego
83. Rezerwy celowe
84. Środki własne Unii Europejskiej
85/00 Województwa
87. Dochody budżetu środków europejskich
88. Powszechne jednostki organizacyjne prokuratury
97. Przychody i rozchody związane z prefinansowaniem
zadań realizowanych z udziałem
środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej
98. Przychody i rozchody związane z finansowaniem
potrzeb pożyczkowych budżetu państwa.
Klasyfikacja działów
budżetowych
010 Rolnictwo i łowiectwo
020 Leśnictwo
050 Rybołówstwo i rybactwo
100 Górnictwo i kopalnictwo
150 Przetwórstwo przemysłowe
400 Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię
elektryczną, gaz i wodę
500 Handel
550 Hotele i restauracje
600 Transport i łączność
630 Turystyka
700 Gospodarka mieszkaniowa
710 Działalność usługowa
720 Informatyka
730 Nauka
750 Administracja publiczna
751 Urzędy naczelnych organów władzy
państwowej, kontroli i ochrony prawa
oraz sądownictwa
752 Obrona narodowa
753 Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne
754 Bezpieczeństwo publiczne i ochrona
przeciwpożarowa
755 Wymiar sprawiedliwości
756 Dochody od osób prawnych, od osób
fizycznych i od innych jednostek
nieposiadających osobowości prawnej
oraz wydatki związane z ich poborem
757 Obsługa długu publicznego
758 Różne rozliczenia
801 Oświata i wychowanie,
803 Szkolnictwo wyższe
851 Ochrona zdrowia,
852 Pomoc społeczna
853 Pozostałe zadania w zakresie polityki
społecznej
854 Edukacyjna opieka wychowawcza
900 Gospodarka komunalna i ochrona
środowiska
921 Kultura i ochrona dziedzictwa
narodowego
925 Ogrody botaniczne i zoologiczne oraz
naturalne obszary i obiekty chronionej
przyrody
926 Kultura fizyczna i sport
Przykłady budżetów w
układzie klasyfikacji
budżetowej
Dział,
rozdział Wyszczególnienie
Plan
wydatkó
w
budżetu
Wydatki bieżące razem
Wydatki
majątko
we
Ogółem Dotacje
Wynagr
o-dzenia
i
pochodn
e
Obsługa
długu
Poręcze
nia i
gwaran
cje
801
OŚWIATA I
WYCHOWANIE
11.000.
000
10.500.
000
100.00
0
8.380.0
00
0
0 500.00
0
80101 Szkoły podstawowe
6.500.00
0
6.000.00
0
70.000 5.000.0
00
0
0 500.000
80104 Odziały klas 0
200.000 200.000
0 180.000
0
0
0
80110 Gimnazja
3.600.00
0
3.600.00
0
30.000 2.800.0
00
0
0
0
80113 Dowożenie uczniów
do szkół
100.000 100.000
0
0
0
0
0
80114 Zespoły
ekonomiczno–
adminis tra cyjne
szkół
500.000 500.000
0 400.000
0
0
0
80195 Pozostała
działalność
100.000 100.000
0
0
0
0
0
Zasady budżetowania
tradycyjnego
Art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych
Zasada oszczędności
Zasada celowości
Zasada efektywności - uzyskiwania
najlepszych efektów z danych nakładów ,
Zasada gospodarności -optymalnego
doboru metod i środków służących
osiągnięciu założonych celów;
Wskaźniki w budżecie
tradycyjnym
Występuje tylko jeden wskaźnik – wskaźnik
wykonania – stosunek
dochodów/wydatków planowanych do
wykonanych
Przykład
dla wskaźnika wykonania
Gmina X planowała wydać w dziale 801 (oświata i
wychowanie), rozdziale 80101 (szkoły
podstawowe) kwotę 12 mln, ostatecznie
wydatkowano 12 100 tys..
Wskaźnik wykonania wyniósł 101 %
O czy wskaźnik informuje? – tylko o wyższym
wykonaniu środków w stosunku do planu. Wartość
wskaźnika nie uzasadnia dlaczego nastąpiło
wyższe wykonanie? Wynagrodzenia, remonty,
inwestycje, programy edukacyjne……?
Przykład
dla wskaźnika wykonania
Gmina X planowała wydać w dziale 900
(gospodarka komunalna i ochrona środowiska),
rozdziale 90003 (gospodarka odpadami) kwotę 80
000, ostatecznie wydatkowano 78 100.
Wskaźnik wykonania wyniósł 98 %
O czy wskaźnik informuje? – tylko o niższym
wykonaniu środków w stosunku do planu. Wartość
wskaźnika nie uzasadnia dlaczego nastąpiło
niższe wykonanie? Czy wynika to ze zmiany
zakresu zadań, brak realizacji zadania,
efektywniejsze jego wykonanie…..?
Przykład
dla wskaźnika wykonania
Gmina X zaplanowała na dany rok budżetowy wydatki w
dziale 851 (Ochrona zdrowia) w wysokości: 4 mln zł. W
poprzednim roku budżetowym wydatki w tym dziale
wynosiły 5 mln. Obniżenie wydatków może sugerować
wprowadzenie oszczędności na poziomie 20% w
porównaniu do roku poprzedniego. Co świadczyłoby na „+”.
Ale jeżeli oszczędności te są wynikiem zmniejszonego
zakresu świadczonych usług np. o 25%, to należałoby
wyciągnąć wniosek o braku efektywności, gospodarności –
zmniejszenie nakładów na dane zadania zmalało
nieproporcjonalnie do zakresu realizowanych zadań
Wskaźnik wykonania
wydatków budżetowych (%)
Cechy planowania tradycyjnego
Cechy planowania tradycyjnego
wnioski o środki
nierealistycznie wysokie,
przydział środków bez
znajomości szczegółowych
planów i przewidywanych
skutków,
planowanie zadań dopiero po
zatwierdzeniu środków,
Punktem wyjścia planowania
są wielkości pieniężne
dokonywanie wydatków do
wyczerpania środków.
Opiera się na danych
historycznych,
Zbiera ale NIE integruje
działania wszystkich podmiotów
zależnych
Ocenia tylko nowe działania
Ocenia wynik globalny
Brak stopnia osiągnięcia celu
Jest rezultatem pracy kilku
pracowników
Klasyfikacja budżetowa -
krytyka
Niewielka ilość informacyjna,
Wysoki stopień skomplikowania,
Trudności interpretacyjne,
Dostarcza jedynie informacji np.. o poniesionych wydatkach
ale nie wskazuje, czy przyczyniły się one do realizacji
założonych celów,
Brak informacji o osiągniętych, celach rezultatach
Brak mierników realizacji zadania,
Rozproszenie zadania w planie finansowym w różnych
podziałkach klasyfikacji budżetowej powoduje trudności z
właściwym oszacowaniem poziomu wydatków budżetowych
na realizację zadania
Wady klasyfikacji
budżetowej
Konstrukcja klasyfikacji budżetowej nie
sprzyja efektywności dokonywanych
wydatków budżetowych,
Konstrukcja budżetów tradycyjnych
powoduje, iż osoby decydujące o poziomie
zaangażowania środków na daną dziedzinę
posiadają mniej informacji niż osoby
zajmujące się danym poziomem
planowania wydatków
Koncepcja Nowego Zarządzania
Publicznego
Teoretyczną podstawą dla budżetu zadaniowego w sferze
publicznej jest koncepcja tzw. New Public Management (lata
sześćdziesiąte XX wieku).
Koncepcja NPM traktuje jednostki administracji publicznej jako
podmioty mające za zadanie dostarczanie ogólnie
pojętych dóbr publicznych (w szczególności usług), a
nie jako sformalizowane urzędy, wykonujące prawem
przypisane, biurokratyczne działania.
Można uznać, że jest to przeniesienie na grunt finansów
publicznych orientacji marketingowej, której
rdzeniem jest zrozumienie i zaspokojenie potrzeb
klienta .
Nowe Zarządzanie
Publiczne określa się także
jako:
zarządzanie menedżerskie
administracja publiczna oparta na rynku
zarządzanie przedsiębiorcze
Zarządzanie przez cele –
Polska na tle UE
Źródło:
Tony Verheijen,
Tony Verheijen,
Public Management Innovations and Administrative Capacity
Public Management Innovations and Administrative Capacity
, The World Bank.
, The World Bank.
Nowoczesne narzędzia zarządzania
współcześnie
implementowane do sektora
publicznego
systemy zarządzania jakością (np. ISO),
planowanie strategiczne,
monitorowanie i ewaluacja,
wieloletnie planowanie finansowe,
audyt wewnętrzny,
kontrola zarządcza,
rachunek kosztów,
budżetowanie zadaniowe – kluczowy element NPM
integruje bowiem wymienione wyżej narzędzia w
jeden spójny system zarządzania.
Tradycyjne zarządzanie a
NPM
Czynnik
Zarządzanie tradycyjne
NPM
Struktura
organizacyjna
Scentralizowane
Podzielone miedzy
jednostki zorganizowane
wokół poszczególnych
usług
Sposób
działania
Nacisk na etykę
rządzenia, brak zmian
organizacyjnych
Adopcja sposobu
zarządzenia z sektora
prywatnego
Sposób
finansowania
Stały lub rosnący budżet
Elastyczny, ciecia w
używaniu zasobów
Styl
zarządzania
Rola polityczna,
znajomość przepisów
Przejrzyste zarządzanie
Orientacja na
wyniki
Brak standardów zadań,
celów
Potrzeba jasno
określonych celów
Sposób
kontroli
Kontrola procedur i reguł
wydatkowania środków
Kontrola wyników i
rezultatów
Rodzaje budżetów
Budżet tradycyjny
Rozdzielenie budżetu operacyjnego i
majątkowego
Budżet od zera, budżet od podstaw (zero-
based budgeting)
Budżet zadaniowy (Task based budgeg)
Budżet celów i efektów, Budżet oparty na
wskaźnikach efektywności (performance
budgeting)
Definicja Budżetu zadaniowego
prof. T. Lubińskiej
Budżet zadaniowy to zarządzanie środkami
publicznymi poprzez cele odpowiednio
skonkretyzowane i zhierarchizowane, na
rzecz osiągnięcia określonych rezultatów,
mierzonych za pomocą ustalonego systemu
mierników.
Budżet zadaniowy pozwala na ustalenie, które
zadania są najważniejsze dla realizacji celów, oraz
za pomocą mierników ukazuje, w jakim stopniu
zostały one wykonane.
Ustawowa definicja budżetu
zadaniowego
Budżet zadaniowy jest trzyletnim planem
wydatków jednostek podsektora
rządowego oraz podsektora ubezpieczeń
społecznych (…) sporządzanym w układzie
funkcji, zadań i podzadań, wraz z
wykazem działań na pierwszy rok
realizacji tego planu.
Zasady budżetu
zadaniowego
1. zasada przejrzystości (transparency) – wprowadzenie
przejrzystej klasyfikacji budżetowej.
2. zasada skuteczności (effectiveness) i efektywności
(efficiency) – określenie celów i mierników oraz porównanie
efektów z poniesionymi nakładami.
3. zasada wieloletniości (mulityear planning) –
wieloletnia projekcja wydatków dla zadań.
4. zasada konsolidacji (public expenditure consolidation)
wydatków publicznych.
Zadanie
Wydatki
na 2008 rok
Projekcja wydatków
2009
2010
Część…
Zadanie 1
Podzadanie 1.1.
Podzadanie 1.2.
Podzadanie 1.n.
Zadanie 2
Podzadanie 2.1.
Podzadanie 2.2.
Podzadanie 2.n.
Zadanie Tworzenie i
koordynacja polityki
Podzadanie n.1.
Podzadanie n.2.
Budżet zadaniowy – część
finansowa
budżet
projekcja
Co oznacza wprowadzenie
budżetu zadaniowego?
Określenie mierzalnych i konkretnych celów.
Przejście od planowania wydatków niezbędnych do
funkcjonowania poszczególnych instytucji do planowania
kosztów wykonania zadań.
Określenie wielkości wskaźników ilościowych i jakościowych,
których osiągnięcie jest uważane za wykonanie zadania.
Kryteria oceny instytucji i osób odpowiedzialnych za
gospodarowanie środkami publicznymi oparte na
rezultatach.
Zadanie
Cel
Mierni
k
Wartość docelowa miernika
2007PW
2008
2009
2010
Część…
Zadanie 1
Podzadanie
1.1.
Podzadanie
1.2.
Podzadanie
1.n.
Zadanie 2
Podzadanie
2.1.
Podzadanie
2.2.
Podzadanie
2.n.
Zadanie
Tworzenie i
koordynacja
polityki
Podzadanie
n.1.
Podzadanie
n.2.
Budżet zadaniowy – część
zadaniowa
Budżet zadaniowy szerszy od tradycyjnego o
tzw. cześć sprawnościową
C
C
harakterystyczna
różnica
wnioski o środki
nierealistycznie wysokie,
przydział środków bez
znajomości szczegółowych
planów i przewidywanych
skutków,
planowanie zadań dopiero po
zatwierdzeniu środków,
Punktem wyjścia planowania
są wielkości pieniężne
dokonywanie wydatków do
wyczerpania środków.
dysponent dostaje wstępny limit
środków,
dysponent opracowuje
szczegółowe plany zadań,
przydział środków następuje po
analizie oraz ocenie planów i
przewidywanych skutków,
każde zadanie jest rozliczane
jako oddzielny projekt
.
planowanie tradycyjne planowanie
zadaniowe
C
C
harakterystyczna różnica
cd..
Opiera się na danych
historycznych,
Zbiera ale NIE integruje
działania wszystkich
podmiotów zależnych
Ocenia tylko nowe działania
Ocenia wynik globalny
Wybór 0-1
Jest rezultatem pracy kilku
pracowników
Opiera się na analizie planów i
zamierzeń przyszłych
Działania wszystkich podmiotów
zależnych integruje w jednej
strategii głównej
Punktem wyjścia są ustalone
cele i zadania
Ocenia nowe i stare zadania
Ocenia każde zadanie, według
ustalonych wskaźników
Jest rezultatem pracy i
konsultacji z wszystkimi
pracownikami
planowanie tradycyjne planowanie
zadaniowe
Elementy „za”
wprowadzeniem budżetu w
ujęciu zadań
precyzyjne odzwierciedlenie faktycznie ponoszonych
kosztów realizacji działań zaplanowanych w budżecie
TABELA „A” W układzie zadań
TABELA
„B”
W
układzie
tradycyjnym
dział
Rozdział
Paragra
f
Wydatek
dział
rozdział
paragra
f
wydate
k
120
120
80
8012
12
60
80
8012
12
60
80
8013
34
45
80
8013
34
45
86
8604
9
15
86
8604
9
15
Elementy „za”
wprowadzeniem budżetu w
ujęciu zadań
precyzyjne odzwierciedlenie faktycznie ponoszonych
kosztów realizacji działań zaplanowanych w budżecie
TABELA „A” W układzie zadań
TABELA
„B”
W
układzie
tradycyjnym
dział
Rozdział
Paragra
f
Wydatek
dział
rozdział
paragra
f
wydate
k
ZADANIE
120
120
DZIAŁANI
E A
80
8012
12
60
80
8012
12
60
DZIAŁANI
E B
80
8013
34
45
80
8013
34
45
DZIALANI
E C
86
8604
9
15
86
8604
9
15
Budżet tradycyjny – budżet zadaniowy
Budżet tradycyjny
Budżet zadaniowy
Pierwszy poziom klasyfikacji
Cześć 28. Nauka
3 755 588 Część: Nauka
3 755 588
Drugi poziom klasyfikacji
Dział 730. Nauka
3 688
583
Zadanie 1. Rozwój polskiej
nauki
2 867 203
Dział 750. Administracja
publiczna
38 756
Zadanie 2. Wzmocnienie badań
naukowych służących
praktycznym zastosowaniom
394 715
Dział 752. Obrona narodowa
15
Zadanie 3. Infrastruktura
nauki polskiej
388 764
Dział 921. Kultura i ochrona
dziedzictwa narodowego
28 234
Zadanie 4. Upowszechnianie
oraz promocja nauki
82 677
Zadanie 5. Tworzenie i
koordynacja polityki
22 229
Departament Budżetu
Zadaniowego
Bariery w planowaniu
zadaniowym
ZEWNETRZNE
niestabilność w systemie finansów samorządu terytorialnego – (budżet JST w znacznej mierze oparty
na transferach z budżetu państwa),
brak ostatecznej ustawy o dochodach JST
większość założeń polityki budżetowej państwa, a tym samym danych potrzebnych m.in. do
określenia poziomu dochodów budżetowych, jest dostępna z 2-4- miesięcznym opóźnieniem,
WEWNĘTRZNE
problemy z wyborem ekonomicznych sposobów ich realizacji - badanie stosunku jakości/efektów do
kosztów
koncentracja zarządu a następnie rady na zadaniach zawierających mnóstwo szczegółowych
informacji, niezmiernie ważnych lecz absorbujących znaczna ilość czasu,
odpowiednia organizacja procesu planowania zadań
wprowadzenie przez organy JST odpowiednich procedur oraz dokumentów
gruntowne przeszkolenie pracowników w zakresie metodologii budżetowania w układzie zadań,
trudności w określaniu mierników efektywności dla zadań ujętych w budżecie
dostosowanie istniejącego w jednostce systemu finansowo-księgowego do obsługi realizacji budżetu
w dwóch płaszczyznach (budżetowym i zadaniowym) (PLANISTA)
wprowadzenie i obsługa odpowiednich programów komputerowych aplikacji MS Office
wymaga więcej pracy przy staranniejszym planowaniu i rejestracji kosztów