Budżetowanie w

sektorze

publicznym

Dr Małgorzata Gałecka

Podstawa prawna
budżetowania w Polsce



Podstawowe akty prawne – ustawa o finansach

publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240) – w

zakresie konstrukcji budżetu



Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie

szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków,

przychodów i rozchodów oraz środków

pochodzących ze źródeł zagranicznych (DZ.U. Nr

38, poz. 207) – w sprawie klasyfikacji budżetowej.

Budżet



Budżet państwa oraz budżety jednostek
samorządu terytorialnego określane są
jako:

plan dochodów i wydatków

oraz

przychodów i rozchodów….

Budżet tradycyjny –
charakterystyka



Klasyfikacja budżetowa

Klasyfikacja budżetowa



Klasyfikacja budżetowa jest to prawnie określony

system grupowania dochodów, wydatków,

przychodów i rozchodów budżetowych według

przyjętych kryteriów zawierająca symbole

cyfrowe i odpowiadając tym symbolom nazwy.

Stosowana aktualnie w Polsce klasyfikacja

budżetowa poparta jest na kryterium

przedmiotowym, podmiotowym i rodzajowym

.



Część - Dział –rozdział – paragraf, gdzie:

Klasyfikacja budżetowa

system grupowania dochodów i wydatków wg jednolitych zasad.

Kryteria: *podmiotowe *przedmiotowe *rodzajowe:

1.

Części

– kryterium podmiotowe, według podmiotów:

-w zakresie władzy ustawodawczej: *kancelaria sejmu *kancelaria senatu
-w zakresie władzy wykonawczej: *kancelaria prezydenta *urząd rady ministrów
*poszczególni ministrowie *organy naczelnej adm.
-w zakresie władzy sądowniczej: *sąd najwyższy *Naczelny Sąd Adm.
*Ministerstwo Sprawiedliwości. – Dysponenci części budżetowych

2.

działy

- kryterium przedmiotowe, według dziedzin (przedmiotów) działalności

(np..: przemysł, budownictwo, rolnictwo, transport, ochrona zdrowia,
szkolnictwo, adm.)

3.

rozdziały

– kryterium podmiotowo - przedmiotowe, dotyczą określonych

jednostek organizacyjnych wewnątrz budżetu lub określonych zadań
budżetowych.

4.

paragraf

– kryterium rodzajowe, występują po stronie dochodów i wydatków

budżetowych i obejmują np. źródła dochodów: podatek dochodowy od osób
prawnych, od osób fizycznych.

Dochody i wydatki a
klasyfikacja



DOCHODY – ujęte w budżecie państwa wg
źródeł, części i działów



WYDATKI – ujęte w budżecie państwa wg
części, działów i rozdziałów

(art. 116 ustawy o finansach publicznych)

klasyfikacja części
budżetowych:



01. Kancelaria Prezydenta RP



02. Kancelaria Sejmu



03. Kancelaria Senatu



04. Sąd Najwyższy



05. Naczelny Sąd Administracyjny



06. Trybunał Konstytucyjny



07. Najwyższa Izba Kontroli



08. Rzecznik Praw Obywatelskich



09. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji



10. Generalny Inspektor Ochrony Danych

Osobowych



11. Krajowe Biuro Wyborcze



12. Państwowa Inspekcja Pracy



13. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania

Zbrodni przeciwko Narodowi



Polskiemu



14. Rzecznik Praw Dziecka



15/00 Sądy powszechne



16. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów



17. Administracja publiczna



18. Budownictwo, gospodarka przestrzenna i

mieszkaniowa



19. Budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe



20. Gospodarka



21. Gospodarka morska



22. Gospodarka wodna



24. Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego



25. Kultura fizyczna i sport



26. Łączność



27. Informatyzacja



28. Nauka



29. Obrona narodowa



30. Oświata i wychowanie



31. Praca



32. Rolnictwo



33. Rozwój wsi



34. Rozwój regionalny



35. Rynki rolne



36. Skarb Państwa



75. Rządowe Centrum Legislacji



76. Urząd Komunikacji Elektronicznej



77. Podatki i inne wpłaty na rzecz budżetu państwa



78. Obsługa zadłużenia zagranicznego



79. Obsługa długu krajowego



80. Regionalne izby obrachunkowe



81. Rezerwa ogólna



82. Subwencje ogólne dla jednostek samorządu

terytorialnego



83. Rezerwy celowe



84. Środki własne Unii Europejskiej



85/00 Województwa



87. Dochody budżetu środków europejskich



88. Powszechne jednostki organizacyjne prokuratury



97. Przychody i rozchody związane z prefinansowaniem

zadań realizowanych z udziałem



środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej



98. Przychody i rozchody związane z finansowaniem

potrzeb pożyczkowych budżetu państwa.

Klasyfikacja działów
budżetowych



010 Rolnictwo i łowiectwo



020 Leśnictwo



050 Rybołówstwo i rybactwo



100 Górnictwo i kopalnictwo



150 Przetwórstwo przemysłowe



400 Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię



elektryczną, gaz i wodę



500 Handel



550 Hotele i restauracje



600 Transport i łączność



630 Turystyka



700 Gospodarka mieszkaniowa



710 Działalność usługowa



720 Informatyka



730 Nauka



750 Administracja publiczna



751 Urzędy naczelnych organów władzy



państwowej, kontroli i ochrony prawa



oraz sądownictwa



752 Obrona narodowa



753 Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne



754 Bezpieczeństwo publiczne i ochrona



przeciwpożarowa



755 Wymiar sprawiedliwości



756 Dochody od osób prawnych, od osób



fizycznych i od innych jednostek



nieposiadających osobowości prawnej



oraz wydatki związane z ich poborem



757 Obsługa długu publicznego



758 Różne rozliczenia



801 Oświata i wychowanie,



803 Szkolnictwo wyższe



851 Ochrona zdrowia,



852 Pomoc społeczna



853 Pozostałe zadania w zakresie polityki



społecznej



854 Edukacyjna opieka wychowawcza



900 Gospodarka komunalna i ochrona



środowiska



921 Kultura i ochrona dziedzictwa



narodowego



925 Ogrody botaniczne i zoologiczne oraz



naturalne obszary i obiekty chronionej



przyrody



926 Kultura fizyczna i sport

Przykłady budżetów w
układzie klasyfikacji
budżetowej

Dział,

rozdział Wyszczególnienie

Plan

wydatkó

w

budżetu

Wydatki bieżące razem

Wydatki

majątko

we

Ogółem Dotacje

Wynagr

o-dzenia

i

pochodn

e

Obsługa

długu

Poręcze

nia i

gwaran

cje

801

OŚWIATA I
WYCHOWANIE

11.000.

000

10.500.

000

100.00

0

8.380.0

00

0

0 500.00

0

80101 Szkoły podstawowe

6.500.00

0

6.000.00

0

70.000 5.000.0

00

0

0 500.000

80104 Odziały klas 0

200.000 200.000

0 180.000

0

0

0

80110 Gimnazja

3.600.00

0

3.600.00

0

30.000 2.800.0

00

0

0

0

80113 Dowożenie uczniów

do szkół

100.000 100.000

0

0

0

0

0

80114 Zespoły

ekonomiczno–

adminis tra cyjne

szkół

500.000 500.000

0 400.000

0

0

0

80195 Pozostała

działalność

100.000 100.000

0

0

0

0

0

Zasady budżetowania
tradycyjnego

Art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych



Zasada oszczędności



Zasada celowości



Zasada efektywności - uzyskiwania
najlepszych efektów z danych nakładów ,



Zasada gospodarności -optymalnego
doboru metod i środków służących
osiągnięciu założonych celów;

Wskaźniki w budżecie
tradycyjnym



Występuje tylko jeden wskaźnik – wskaźnik
wykonania – stosunek
dochodów/wydatków planowanych do
wykonanych

Przykład
dla wskaźnika wykonania



Gmina X planowała wydać w dziale 801 (oświata i

wychowanie), rozdziale 80101 (szkoły

podstawowe) kwotę 12 mln, ostatecznie

wydatkowano 12 100 tys..



Wskaźnik wykonania wyniósł 101 %

O czy wskaźnik informuje? – tylko o wyższym

wykonaniu środków w stosunku do planu. Wartość

wskaźnika nie uzasadnia dlaczego nastąpiło

wyższe wykonanie? Wynagrodzenia, remonty,

inwestycje, programy edukacyjne……?

Przykład
dla wskaźnika wykonania



Gmina X planowała wydać w dziale 900

(gospodarka komunalna i ochrona środowiska),

rozdziale 90003 (gospodarka odpadami) kwotę 80

000, ostatecznie wydatkowano 78 100.



Wskaźnik wykonania wyniósł 98 %

O czy wskaźnik informuje? – tylko o niższym

wykonaniu środków w stosunku do planu. Wartość

wskaźnika nie uzasadnia dlaczego nastąpiło

niższe wykonanie? Czy wynika to ze zmiany

zakresu zadań, brak realizacji zadania,

efektywniejsze jego wykonanie…..?

Przykład
dla wskaźnika wykonania



Gmina X zaplanowała na dany rok budżetowy wydatki w

dziale 851 (Ochrona zdrowia) w wysokości: 4 mln zł. W

poprzednim roku budżetowym wydatki w tym dziale

wynosiły 5 mln. Obniżenie wydatków może sugerować

wprowadzenie oszczędności na poziomie 20% w

porównaniu do roku poprzedniego. Co świadczyłoby na „+”.



Ale jeżeli oszczędności te są wynikiem zmniejszonego

zakresu świadczonych usług np. o 25%, to należałoby

wyciągnąć wniosek o braku efektywności, gospodarności –

zmniejszenie nakładów na dane zadania zmalało

nieproporcjonalnie do zakresu realizowanych zadań

Wskaźnik wykonania

wydatków budżetowych (%)

Cechy planowania tradycyjnego

Cechy planowania tradycyjnego



wnioski o środki
nierealistycznie wysokie,



przydział środków bez
znajomości szczegółowych
planów i przewidywanych
skutków,



planowanie zadań dopiero po
zatwierdzeniu środków,



Punktem wyjścia planowania
są wielkości pieniężne



dokonywanie wydatków do
wyczerpania środków.



Opiera się na danych
historycznych,



Zbiera ale NIE integruje
działania wszystkich podmiotów
zależnych



Ocenia tylko nowe działania



Ocenia wynik globalny



Brak stopnia osiągnięcia celu



Jest rezultatem pracy kilku
pracowników

Klasyfikacja budżetowa -
krytyka



Niewielka ilość informacyjna,



Wysoki stopień skomplikowania,



Trudności interpretacyjne,



Dostarcza jedynie informacji np.. o poniesionych wydatkach

ale nie wskazuje, czy przyczyniły się one do realizacji

założonych celów,



Brak informacji o osiągniętych, celach rezultatach



Brak mierników realizacji zadania,



Rozproszenie zadania w planie finansowym w różnych

podziałkach klasyfikacji budżetowej powoduje trudności z

właściwym oszacowaniem poziomu wydatków budżetowych

na realizację zadania

Wady klasyfikacji
budżetowej



Konstrukcja klasyfikacji budżetowej nie

sprzyja efektywności dokonywanych

wydatków budżetowych,



Konstrukcja budżetów tradycyjnych

powoduje, iż osoby decydujące o poziomie

zaangażowania środków na daną dziedzinę

posiadają mniej informacji niż osoby

zajmujące się danym poziomem

planowania wydatków

Koncepcja Nowego Zarządzania
Publicznego

Teoretyczną podstawą dla budżetu zadaniowego w sferze

publicznej jest koncepcja tzw. New Public Management (lata

sześćdziesiąte XX wieku).

Koncepcja NPM traktuje jednostki administracji publicznej jako

podmioty mające za zadanie dostarczanie ogólnie

pojętych dóbr publicznych (w szczególności usług), a

nie jako sformalizowane urzędy, wykonujące prawem

przypisane, biurokratyczne działania.

Można uznać, że jest to przeniesienie na grunt finansów

publicznych orientacji marketingowej, której

rdzeniem jest zrozumienie i zaspokojenie potrzeb

klienta .

Nowe Zarządzanie
Publiczne określa się także
jako:



zarządzanie menedżerskie



administracja publiczna oparta na rynku



zarządzanie przedsiębiorcze

Zarządzanie przez cele –
Polska na tle UE

Źródło:

Tony Verheijen,

Tony Verheijen,

Public Management Innovations and Administrative Capacity

Public Management Innovations and Administrative Capacity

, The World Bank.

, The World Bank.

Nowoczesne narzędzia zarządzania
współcześnie
implementowane do sektora
publicznego



systemy zarządzania jakością (np. ISO),



planowanie strategiczne,



monitorowanie i ewaluacja,



wieloletnie planowanie finansowe,



audyt wewnętrzny,



kontrola zarządcza,



rachunek kosztów,



budżetowanie zadaniowe – kluczowy element NPM

integruje bowiem wymienione wyżej narzędzia w

jeden spójny system zarządzania.

Tradycyjne zarządzanie a
NPM

Czynnik

Zarządzanie tradycyjne

NPM

Struktura
organizacyjna

Scentralizowane

Podzielone miedzy
jednostki zorganizowane
wokół poszczególnych
usług

Sposób

działania

Nacisk na etykę

rządzenia, brak zmian
organizacyjnych

Adopcja sposobu

zarządzenia z sektora
prywatnego

Sposób
finansowania

Stały lub rosnący budżet

Elastyczny, ciecia w
używaniu zasobów

Styl
zarządzania

Rola polityczna,
znajomość przepisów

Przejrzyste zarządzanie

Orientacja na
wyniki

Brak standardów zadań,
celów

Potrzeba jasno
określonych celów

Sposób

kontroli

Kontrola procedur i reguł

wydatkowania środków

Kontrola wyników i

rezultatów

Rodzaje budżetów



Budżet tradycyjny



Rozdzielenie budżetu operacyjnego i

majątkowego



Budżet od zera, budżet od podstaw (zero-

based budgeting)



Budżet zadaniowy (Task based budgeg)



Budżet celów i efektów, Budżet oparty na

wskaźnikach efektywności (performance

budgeting)

Definicja Budżetu zadaniowego
prof. T. Lubińskiej

Budżet zadaniowy to zarządzanie środkami

publicznymi poprzez cele odpowiednio
skonkretyzowane i zhierarchizowane, na
rzecz osiągnięcia określonych rezultatów,
mierzonych za pomocą ustalonego systemu
mierników.

Budżet zadaniowy pozwala na ustalenie, które

zadania są najważniejsze dla realizacji celów, oraz
za pomocą mierników ukazuje, w jakim stopniu
zostały one wykonane.

Ustawowa definicja budżetu
zadaniowego

Budżet zadaniowy jest trzyletnim planem

wydatków jednostek podsektora
rządowego oraz podsektora ubezpieczeń
społecznych (…) sporządzanym w układzie
funkcji, zadań i podzadań, wraz z
wykazem działań na pierwszy rok
realizacji tego planu.

Zasady budżetu
zadaniowego



1. zasada przejrzystości (transparency) – wprowadzenie

przejrzystej klasyfikacji budżetowej.



2. zasada skuteczności (effectiveness) i efektywności

(efficiency) – określenie celów i mierników oraz porównanie

efektów z poniesionymi nakładami.



3. zasada wieloletniości (mulityear planning) –

wieloletnia projekcja wydatków dla zadań.



4. zasada konsolidacji (public expenditure consolidation)

wydatków publicznych.

Zadanie

Wydatki

na 2008 rok

Projekcja wydatków

2009

2010

Część…
Zadanie 1
Podzadanie 1.1.
Podzadanie 1.2.
Podzadanie 1.n.
Zadanie 2
Podzadanie 2.1.
Podzadanie 2.2.
Podzadanie 2.n.
Zadanie Tworzenie i

koordynacja polityki
Podzadanie n.1.
Podzadanie n.2.

Budżet zadaniowy – część
finansowa

budżet

projekcja

Co oznacza wprowadzenie
budżetu zadaniowego?



Określenie mierzalnych i konkretnych celów.



Przejście od planowania wydatków niezbędnych do

funkcjonowania poszczególnych instytucji do planowania

kosztów wykonania zadań.



Określenie wielkości wskaźników ilościowych i jakościowych,

których osiągnięcie jest uważane za wykonanie zadania.



Kryteria oceny instytucji i osób odpowiedzialnych za

gospodarowanie środkami publicznymi oparte na

rezultatach.

Zadanie

Cel

Mierni

k

Wartość docelowa miernika

2007PW

2008

2009

2010

Część…
Zadanie 1
Podzadanie

1.1.
Podzadanie

1.2.
Podzadanie

1.n.
Zadanie 2
Podzadanie

2.1.
Podzadanie

2.2.
Podzadanie

2.n.
Zadanie

Tworzenie i

koordynacja

polityki
Podzadanie

n.1.
Podzadanie

n.2.

Budżet zadaniowy – część
zadaniowa

Budżet zadaniowy szerszy od tradycyjnego o
tzw. cześć sprawnościową

C

C

harakterystyczna

różnica



wnioski o środki
nierealistycznie wysokie,



przydział środków bez
znajomości szczegółowych
planów i przewidywanych
skutków,



planowanie zadań dopiero po
zatwierdzeniu środków,



Punktem wyjścia planowania
są wielkości pieniężne



dokonywanie wydatków do
wyczerpania środków.



dysponent dostaje wstępny limit
środków,



dysponent opracowuje
szczegółowe plany zadań,



przydział środków następuje po
analizie oraz ocenie planów i
przewidywanych skutków,



każde zadanie jest rozliczane
jako oddzielny projekt

.

planowanie tradycyjne planowanie
zadaniowe

C

C

harakterystyczna różnica

cd..



Opiera się na danych
historycznych,



Zbiera ale NIE integruje
działania wszystkich
podmiotów zależnych



Ocenia tylko nowe działania



Ocenia wynik globalny



Wybór 0-1



Jest rezultatem pracy kilku
pracowników



Opiera się na analizie planów i
zamierzeń przyszłych



Działania wszystkich podmiotów
zależnych integruje w jednej
strategii głównej



Punktem wyjścia są ustalone
cele i zadania



Ocenia nowe i stare zadania



Ocenia każde zadanie, według
ustalonych wskaźników



Jest rezultatem pracy i
konsultacji z wszystkimi
pracownikami

planowanie tradycyjne planowanie
zadaniowe

Elementy „za”
wprowadzeniem budżetu w
ujęciu zadań



precyzyjne odzwierciedlenie faktycznie ponoszonych

kosztów realizacji działań zaplanowanych w budżecie

TABELA „A” W układzie zadań

 

TABELA

„B”

W

układzie

tradycyjnym

 

dział

Rozdział

Paragra

f

Wydatek

dział

rozdział

paragra

f

wydate

k

 

120

 

120

80

8012

12

60

80

8012

12

60

80

8013

34

45

80

8013

34

45

86

8604

9

15

86

8604

9

15

Elementy „za”
wprowadzeniem budżetu w
ujęciu zadań



precyzyjne odzwierciedlenie faktycznie ponoszonych

kosztów realizacji działań zaplanowanych w budżecie

TABELA „A” W układzie zadań

 

TABELA

„B”

W

układzie

tradycyjnym

dział

Rozdział

Paragra

f

Wydatek

dział

rozdział

paragra

f

wydate

k

ZADANIE

 

120

 

120

DZIAŁANI

E A

80

8012

12

60

80

8012

12

60

DZIAŁANI

E B

80

8013

34

45

80

8013

34

45

DZIALANI

E C

86

8604

9

15

86

8604

9

15

Budżet tradycyjny – budżet zadaniowy

Budżet tradycyjny

Budżet zadaniowy

Pierwszy poziom klasyfikacji

Cześć 28. Nauka

3 755 588 Część: Nauka

3 755 588

Drugi poziom klasyfikacji

Dział 730. Nauka

3 688

583

Zadanie 1. Rozwój polskiej
nauki

2 867 203

Dział 750. Administracja
publiczna

38 756

Zadanie 2. Wzmocnienie badań
naukowych służących
praktycznym zastosowaniom

394 715

Dział 752. Obrona narodowa

15

Zadanie 3. Infrastruktura
nauki polskiej

388 764

Dział 921. Kultura i ochrona
dziedzictwa narodowego

28 234

Zadanie 4. Upowszechnianie
oraz promocja nauki

82 677

Zadanie 5. Tworzenie i
koordynacja polityki

22 229

Departament Budżetu

Zadaniowego

Bariery w planowaniu
zadaniowym

ZEWNETRZNE



niestabilność w systemie finansów samorządu terytorialnego – (budżet JST w znacznej mierze oparty

na transferach z budżetu państwa),



brak ostatecznej ustawy o dochodach JST



większość założeń polityki budżetowej państwa, a tym samym danych potrzebnych m.in. do

określenia poziomu dochodów budżetowych, jest dostępna z 2-4- miesięcznym opóźnieniem,

WEWNĘTRZNE



problemy z wyborem ekonomicznych sposobów ich realizacji - badanie stosunku jakości/efektów do

kosztów



koncentracja zarządu a następnie rady na zadaniach zawierających mnóstwo szczegółowych

informacji, niezmiernie ważnych lecz absorbujących znaczna ilość czasu,



odpowiednia organizacja procesu planowania zadań



wprowadzenie przez organy JST odpowiednich procedur oraz dokumentów



gruntowne przeszkolenie pracowników w zakresie metodologii budżetowania w układzie zadań,



trudności w określaniu mierników efektywności dla zadań ujętych w budżecie



dostosowanie istniejącego w jednostce systemu finansowo-księgowego do obsługi realizacji budżetu

w dwóch płaszczyznach (budżetowym i zadaniowym) (PLANISTA)



wprowadzenie i obsługa odpowiednich programów komputerowych aplikacji MS Office



wymaga więcej pracy przy staranniejszym planowaniu i rejestracji kosztów