1

NOWE ZARZĄDZANIE

PUBLICZNE

New public management –

NPM

2

25 lat koncepcji New Public

Management

• W latach 80. większość krajów zachodnich

zaczęła prace nad zmianami zarządzania

publicznego z naciskiem na rezultaty,

znaczenie cięć kosztów oraz na racjonalność

metod zarządzania i motywacji pracowników

stosowanych w sektorze prywatnym w

praktyce sektora publicznego

• Wielki impuls dla New Public Management

dały wcześniejsze zmiany wprowadzone

przez rządy R. Reagana i M. Tatcher

• Pierwsze wdrożenia późne lata 80.

Rozwinięcie lata 90

3

GENEZA

Po pierwsze
• wczesna NPM to reakcja na problemy finansowe,

ponieważ welfare state w różnych odmianach

wydawała się za kosztowna

Keynesowska ekonomia, na której opiera się welfare

state została zdyskredytowana, politycy ciągle

doprowadzali do systematycznych deficytów w celu

finansowania rządowych programów

Problemy ekonomiczne rządów urosły do tego stopnia,

że zaczęły pochłaniać za dużo ograniczonych

zasobów

Systemy podatkowe doszły do granic

wytrzymałości

4

Po drugie
• NPM stanowiła naturalny atak na

sztywną biurokrację

Po trzecie
• NPM okazała się także atakiem na

związki zawodowe w sektorze
publicznym i strajki

5

Nowe wyzwania dla sektora

publicznego

Nieustające zmiany w otoczeniu

• postęp technologiczny i rozwój informatyki

• rozwój gospodarki opartej na wiedzy

• globalizacja i otwarcie gospodarek na

konkurencję międzynarodową

• rosnąca siła rynku oraz osłabienie pozycji

administracji rządowej

• wzrost roli instytucji międzynarodowych

• wzrost wykształcenia społeczeństw i

wyższa świadomość społeczna

• trwałe odchylenie popytu (jakość, ekologia)

6

W Europie Centralnej doszły

dodatkowe uwarunkowania

•

Niezakończona transformacja gospodarek oraz

struktur politycznych i społecznych

•

Dramatyczna zmiana ilościowa sektora

publicznego

•

Potrzeba wielkich reform społecznych (oświata,

zdrowie, renty i emerytury)

•

Nowe problemy społeczne (bezrobocie, ubóstwo i

nędza, bezdomność, regres patologii

społecznych, starzenie się społeczeństwa,

emigracja)

•

Włączenie się państw do Unii Europejskiej i NATO

i sprostanie standardom politycznym,

społecznym, gospodarczym, ekologicznym i

wojskowym

7

Stąd powstają dla instytucji

publicznych nowe dylematy

• Jak operować w nowych, dynamicznie

zmieniających się warunkach?

• Jak działać nie reaktywnie a aktywnie,

antycypacyjnie?

• Jak zwiększyć wydolność instytucji i

motywację administracji?

• Jak uniknąć negatywnych zjawisk

(korupcja, niekompetencja,
nieprzejrzystość itp.)?

8

Administracja TRADYCYJNA

(BIUROKRATYCZNA)

MODEL WEBEROWSKI (legalistyczny)

należy do kierunku zarządzania

administracyjnego i opiera się na:

• podziale pracy i hierarchii autorytetu

(biurokracja)

• dokumentach identyfikujących powody

polityki i uzasadniających decyzje

• systemie prawnym i procesie

administracyjnym

• bezosobowych stosunkach (depersonalizacja)

9

Słabe strony zarządzania

biurokratycznego (tradycyjnego)

• nastawione na spełnienie prawa a nie na

osiąganie celów (sformalizowanie)

• nieelastyczne i nieodpowiednie dla

organizacji, które wymagają rozwoju

ekonomicznego i społecznego w

warunkach turbulentnego otoczenia

• minimalizujące ryzyko związane z

podejmowaniem decyzji i

maksymalizujące własną wygodę

urzędników

• wielu uznaje je za model nieefektywny i

kosztowny oraz korupcjogenny

10

NPM ma być odpowiedzią na government

failure i fakt, że sektor publiczny stanął

wobec ekonomicznego kryzysu i kryzysu

finansów publicznych

Stąd powstała potrzeba poszukania nowych

metod zarządzania, które byłyby:

• bardziej efektywne
• lepiej odpowiadały potrzebom i

oczekiwaniom obywateli

• mniej dolegliwe dla budżetów rządowych i

samorządowych

11

Nowy model rządu i administracji, który ma charakter zarządczy

(managerial) a w istocie przeszczepiający zasady zarządzania w

sektorze prywatnym do sektora publicznego stawiający na:

• kulturę zorientowaną na osiągnięcia (wskaźniki) i

efektywność ekonomiczną

• urynkowienie i sektor publiczny bardziej

zdecentralizowany

• zewnętrzny audyt

a także

• na przełamywanie granic między sektorem publicznym i

prywatnym przez różne alianse miedzy sektorami,

prywatne organizacje, dopuszczenie organizacji

hybrydowych

12

Charakterystyczne wymiary

NPM

• Działanie poprzez autorytet, elastyczne,

kooperacyjne i nastawione na reformy

• Orientacja na rezultaty (wyniki) oraz na

mierzenie osiągnięć i kosztów

• Orientacja na mechanizm rynkowy,

rozszerzenie konkurencji i możliwości

wyboru

• Orientacja na jakość usług i na zadowolenie

klienta (podejście marketingowe)

• Decentralizacja i umocnienie funkcji

sterujących w centrach instytucji

• Planowanie i zarządzanie w stylu sektora

prywatnego

• Wykorzystanie technologii informacyjnych

(e-government, e-admistration)

13

(1) URYNKOWIENIE

(adaptacja rynkowych zasad prywatnego zarządzania

nakierowanych na rezultaty, satysfakcjonujących

obywateli)

• Promocja konkurencji między producentami i

dostawcami usług publicznych

• Separacja roli nabywcy usług publicznych i

regulatora od roli producenta i dostawcy usług

• Kreowanie semi-rynków między publicznymi

agendami, przedsiębiorstwami a organizacjami

non-profit w zakresie usług zdrowotnych,

edukacyjnych, socjalnych, mieszkaniowych

• Transparencja – poprzez audyt i kontrolę

zewnętrzną

• Przymusowe przetargi (kontraktowanie)
• Traktowanie obywateli jako klientów i

konsumentów

14

(2) LICZENIE KOSZTÓW, WYNIKI i

BODŹCE

• Przesunięcie w kierunku mechanizmu

ekonomicznego i rachunkowości zarządczej

(controlling, cost accounting, centra kosztów i

zysków, activity based budgeting) (rachunkowość

zarządcza a nie kameralistyka)

• Ukierunkowanie bodźców na osiągnięcia

rozumiane według kryteriów

przedsiębiorczości

• Mierzenie osiągnięć metodami ilościowymi

pomiaru (output measurement)

• Koncentracja na wynikach a nie na nakładach i

reorientacja w kierunku zarządzania przez rezultaty

(result-oriented management)

15

cd.

• Skierowanie energii na zarabianiu

pieniędzy a nie na wydawaniu

• Nastawienie na cięcie kosztów i

sprawność organizacyjną

• Zarządzanie zasobami ludzkimi w instytucji

a la przedsiębiorstwo ocena

pracowników (job performance),

edukacja, kwalifikacje i profesjonalizm

• Likwidacja przywilejów zawodowych i

zatrudnieniowych pracowników

16

DEZAGREGACJA SEKTORA

PUBLICZNEGO

1. Decentralizacja odpowiedzialności i

uprawnień decyzyjnych na niższe szczeble

administracji i jednostki organizacyjne

(delegowanie)

2. Dekompozycja zadań publicznych i

powierzenie ich sektorowi prywatnemu,

organizacjom non-profit, agencjom, w końcu

samym obywatelom

3. Wzmocnienie funkcji strategicznych

(sterujących) administracji przez:

- powrót do podstawowych i niezbywalnych funkcji

administracji

- ograniczenie liczby funkcji administracji

-

zwiększenie kontroli i nadzoru centralnego

17

cd

• Nowy typ organizacji pracy, dający priorytet

pracy zespołowej, z wykorzystaniem

zarządzania projektami; zarządzanie wiedzą,

zarządzania sieciami czy też teleworkingu

• Koncentracja na procesach z podejściem

jakościowym (nowe technologie, innowacje

technologiczne, internet)

• Działanie przez wizję przyszłościową a nie przez

przepisy i regulacje (zarządzanie przez wpływ a nie

przez kontrolę)

Osborn, Gaebler: Instytucje zdecentralizowane

są elastyczne, efektywne, skłonne do

innowacji, lepiej mobilizują ludzi do większego

zaangażowania

18

Filary paradygmatu NPM

1. Ile państwa? Odpowiedź jest jedna: mało i

administracja „nie wiosłuje, ale steruje”

2. Jakie państwo? Obiecuje, że zasady

prywatnego sektora są przeszczepialne i

funkcjonalne w sektorze publicznym

3. Jakie zogniskowanie? Orientacja na wnętrze

instytucji, negliżowanie otoczenia

socjalnego i politycznego

4. Jakie rezultaty? Obietnica

redukcji niekompetencji i korupcji poprzez

zawężenie zakresu rządu

wdrożenia efektywnego, transparentnego,

skutecznego i rozliczanego rządzenia

(accountable governance)

19

Mocne strony NPM

• Narzędzie racjonalizacji administracji publicznej

• Podkreśla potrzebę ekonomii i redukcji kosztów

usług publicznych, dziś trudnych do zniesienia w

wielu krajach uprzemysłowionych i rozwijających się

• Promocja społeczeństwa cywilnego w rządzeniu

(zarządzanie konsultacyjno-partycypacyjne, ciągły

kontakt ze społeczeństwem)

• Podnosi prawa obywateli wobec paternalistycznego,

często władczego, biurokratycznego i bezdusznego

państwa

• Nacisk na decentralizację władzy jako

przeciwieństwo dominacji i kontroli (command and

control)

• Otwarcie przestrzeni do inicjatyw i

eksperymentów dla liderów sektora

20

Słabe strony NPM

Braki NPM wynikają z założenia, że rynek sam w sobie jest

efektywny. W szczególności zaś NPM:

• Nie rozpoznaje zawodności rynku (market failure)

• Nie widzi, że rynki nie zawsze są konkurencyjne

• Nie uznaje faktu, że siły rynkowe nie zapewniają

automatycznie racjonalizacji procesów i struktur w

przedsiębiorstwach i gospodarce

• Nie uznaje faktu, że siły rynkowe nie są dostatecznie

wystarczając do osiągnięcia pełnej satysfakcji

konsumentów (np. społeczne i ekologiczne skutki

produkcji wobec pracowników i klientów)

• Nie rozpoznaje różnicy między klientem-konsumentem,

który finansuje zapewnienie dóbr i usług a klientem-

odbiorcą, który potrzebuje dóbr i usług

• Nie dopuszcza myśli, że kontraktowy system nie zawsze

jest najlepszym rozwiązaniem i też wykazuje zawodność.

21

Ponadto

• Tendencja do pomniejszania zdolności państwa

(w kr. rozwijających się, gdzie państwo nie spełnia

swych funkcji należałoby raczej odbudować

kluczowe zdolności)

• Ideologia anti-state powiązana z filozofią

wypychania państwa może prowadzić do

poważnego spadku usług publicznych, upadku

bezpieczeństwa socjalnego i utraty

fundamentalnych praw obywatelskich

• Te zagrożenia wiodą do społecznej apatii, cynizmu,

alienacji obywateli, gdy widać, że rządy nie dbają

lub utraciły kontrolę. W dalszej konsekwencji to

niebezpieczeństwo dla ludzi, gwałt i rozboje,

zorganizowana przestępczość i niszczenie

środowiska itp.

22

• Uniwersalizm wskroś kultur i sektorów może

prowadzic do powolnego wypychania lokalnej

kultury politycznej oraz tradycyjnej gospodarki

• Na niwie międzynarodowej różnice między

bogatymi a biednymi uniemożliwiają słabym

narodom uczestnictwo w globalnym rządzeniu

Stąd wskazuje się na to, że w krajach rozwijających

się good governance może być lepszą koncepcją

rządzenia niż NPM, bardziej przystającą do

lokalnych warunków. Również capacity building w

zakresie institutional-building, technological

adequacy i human resources devepolment daje

tam większą szansę na tworzenie mocniejszego,

efektywniejszego i demokratycznego państwa

23

Krytyka NPM nie ma jednak znaczenia, ponieważ

oferta została generalnie przyjęta, zmiany idą

wzdłuż i wszerz Europy i świata. Nie zawsze w

pełnej postaci, niekiedy w formie przykrojonej do

wewnętrznych uwarunkowań

NPM przy pomocy również deregulation movement

ma osiągnięcia w postaci wielu realnych procesów

dotykających sektora publicznego, jak

delegowanie uprawnień
demonopolizacja i konkurencja
prywatyzacja i deregulacja

spiętych hasłami niższych kosztów, wyższej

efektywności i skuteczności oraz jakości usług

24

• Największe sukcesy NPM: Wielka

Brytania, Nowa Zelandia, Finlandia,

Dania, Australia

• Obecnie wdrażanie NPM jest

kontynuowane w Japonii, niektórych

krajach śródziemnomorskich i krajach

rozwijających się

• W USA, Nowej Zelandii, krajach

nordyckich i Francji NPM ustępuje

25

Przesunięcie metod zarządzania

B

Administrator

Manager

Mechanizm rynkowy

Biurokracja

Tradycyjne zarządzanie

CA, AUS, SWE, ND

USA

DEN

FIN

UK

NZ