Etyka urzędnicza
Pojęcie etyki urzędniczej.
Etyka urzędnicza może być rozumiana jako 1) wyodrębniona dyscyplina naukowa, 2) rodzaj etyki szczegółowej (zawodowej), tzw. deontologia zawodowa, określająca obowiązki, system podstawowych standardów wykonywania danego zawodu. Może być uprawiana w różnych ujęciach:
- proceduralnym – chodzi tu o określenie podstawowych zasad i wartości kształtujących wysoką jakość działań administracji publicznej. To podejście jest charakterystyczne dla kontynentu europejskiego.
- aretologicznym – chodzi tu o osobowy wzorzec urzędnika, o jego rzetelność, uczciwość, punktualność, uprzejmość itp. To podejście kładące nacisk na profesjonalizm jest typowe dla kultury angloamerykańskiej.
- integralnym – łączy ujęcie proceduralne i aretologiczny. Takie podejście przyjmujemy w niniejszym wykładzie etyki urzędniczej, zgodnie z podmiotowo-przedmiotowym określeniem administracji publicznej i pojawiającym się ostatnio stanowiskiem neoweberowskim w rozumieniu administracji publicznej.
Źródła etyki urzędniczej:
Źródła – pewne formy dokumentów, a ściślej mówiąc tzw. faktów społecznych, gdzie możemy owe znaleźć standardy.
- ustawowe: (wymieńmy przykładowe)
- Art. 7, 153 Konstytucji RP
- Ustawa o służbie cywilnej 21.11.2008r.
- Ustawa o pracownikach samorządowych 21.11.2008r.
- Ustawa o pracownikach urzędów państwowych 16.09.1982r.
- kodeksowe (pozaustawowe):
1) Europejski Kodeks Dobrej Administracji 06.09.2001r. jest to „miękkie prawo” (soft law) czyli prawo wtórne, nie wiążące. Wiąże ono urzędnika, a nie obywateli. 2) Akt prawa wewnętrznego danego urzędu. Na podstawie pozaustawowego kodeksu etyki nie można urzędnikowi wytoczyć postępowania dyscyplinarnego. Niemniej w tego rodzaju postępowaniu może on dookreślać treściowo treść naruszanej normy ustawowej.
- organizacyjne
To standardy wynikające z kultury organizacji i zarządzania w urzędzie. Zarządzanie poprzez wartości, poprzez uświadomienie pracownikom ich naczelnej misji, pojawiło się początkowe w Stanach Zjednoczonych. Wyróżnić można trzy rodzaje narzędzi poprawy jakości organizacji: 1) określenie misji organizacji, 2) określenie wizji danej organizacji, 3) określenie podstawowych wartości.
- moralność społeczna
Normy moralności społecznej, aczkolwiek niepisane również obowiązują. Urzędnik akceptuje normy obyczajowe, zwyczajowe i tradycję danego społeczeństwa. W przypadku Urzędów Spraw Cudzoziemców ważna w tym względzie jest tzw. kompetencja kulturowa – należy znać i próbować zrozumieć ludzi z różnych stron świata (nie chodzi tylko o język, ale także o ich kulturę).
- moralność ogólnoludzka
Chodzi o uniwersalne (powszechne) standardy moralne, takie jak np. bądź sprawiedliwy, nie zabijaj, nie naruszaj zdrowia innych, czyń dobro zła unikaj, np. pracę na stanowisku publicznym traktuj jako pomoc ludziom, a nie jako panowanie nad ludźmi, szanuj godność drugiego człowieka, bądź obiektywny itp.
Funkcje etyki urzędniczej:
- funkcja ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej – respektowanie przez funkcjonariuszy publicznych standardów etycznych administracji publicznej ma istotny wpływ na budzenie i ochronę zaufania obywateli dla organów władzy. Funkcja ta ma charakter fundamentalny. Życie każdej wspólnoty opiera się na określonych trwałych relacjach, więziach społecznych. Dzisiaj poszukuje się odnowienia wiary w ludzi i odnowienia zaufania społecznego do instytucji publicznych i państwa. W Polsce funkcja ta została wyrażona w art. 8 KPA. Od 11.04.2011r. obowiązuje w Polsce nowelizacja KPA i dotyczy ona m.in. art. 8 Artykuł ten otrzymał brzmienie: „Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.” Celem zmiany było dostosowanie artykułu do demokratycznego systemu władzy państwowej RP po roku 1989. Postępowanie administracyjne ma służyć ochronie wolności i praw obywateli.
- funkcja kognitywna (łac. cognitio – poznanie) – system etycznych standardów proceduralnych dotyczy nie tylko procedury administracyjnej, pewnego wycinka działań administracji, ale ma charakter holistyczny (całościowy, integralny) tzn. obejmuje wszystkie elementy i wymiary działania organów administrujących. Obok standardów proceduralnych istotną rolę odgrywają standardy wzorca osobowego urzędnika. Ten integralny charakter etyki administracyjnej musi opierać się więc na elemencie kognitywnym, tzn. poznaniu, wiedzy i świadomości naczelnych wartości, powierzonych zadań i misji administracji publicznej. Inaczej, dobrym urzędnikiem będzie ten który jest świadomy wartości służby publicznej, powierzonych zadań, własnej roli i miejsca w strukturze organizacyjnej, a także skutków własnych działań i nie podjęcia działania.
- funkcja prewencyjna – funkcja ta sprowadza się do zapobiegania różnego rodzaju patologiom. Patologie te mogą występować w relacjach: 1) urzędnik – obywatele i społeczeństwo, 2) urzędnik – urząd, 3) między sferami władzy publicznej oraz między organami, 4) w związku z dysponowaniem środkami publicznymi i majątkiem publicznym. Skutki owych patologii odczuwają zwykli obywatele. Klientów nie martwią długie terminy, procedury, co postawa i spotkanie z urzędnikiem. Funkcja działań prewencyjnych ma dwa wymiary: negatywny (polegać będzie na skutecznym pociąganiu urzędników do odpowiedzialności) i pozytywny (urzędnik mając świadomość wartości służby publicznej i powierzonych zadań podejmuje działania społecznie oczekiwane).
- funkcja motywacyjna – odnosi się do wewnętrznej struktury osobowości urzędnika (tzn. moja motywacja). Wymienione wyżej poznanie wartości ma charakter intelektualny. Natomiast sfera motywacyjna jest porównywana do swoistego „paliwa” dostarczającego energii w codziennych rutynowych praktykach urzędnika. To jest sfera „mojego paliwa” na co dzień.
- funkcja perfekcjonistyczna (doskonaląca) – wiąże się z procesem stałego dążenia do doskonalenia zawodowego, tak w wymiarze indywidualnym, jak i w wymiarze organizacyjnym. Proc es doskonalenia zawodowego: 1) wejście w rolę zawodową, 2) dojrzewanie osobowościowe i zawodowe, 3) opanowanie sztuki danego zawodu, 4) pełnienie wobec innych roli mistrza, dzielenie się doświadczeniem i wychowywaniem następców.
- funkcja integracyjna – dana grupa zawodowa jest dobrze zintegrowana. Grupa ma swoją tożsamość zawodową. Jednostki lepiej pełnią powierzone im role społeczne w grupie dobrze zintegrowanej.
- funkcja ochronna – jest stosowana wobec urzędników, którzy postępują uczciwie i zgodnie z przyjętymi zasadami działań administracji publicznej. Przyjęte zasady i wartości, instytucje i komisje etyczne chronią urzędnika przed niesłusznymi zarzutami i pozwalają wskazać na obiektywne racje własnego postępowania w sytuacjach nietypowych, albo też w sytuacjach nieuregulowanych przez prawa.
Przedmiotowa, podmiotowa i mieszana definicja administracji publicznej.
Definicja negatywna opiera się na odróżnieniu trzech władz. Administracja nie jest władzę sądowniczą i ustawodawczą. Administracja jest wykonywaniem władzy wykonawczej w państwie.
Definicja pozytywna przedmiotowa – zespół działań, czynności, funkcji, które powinny posiadać określone cechy, a przede wszystkim powinny być zgodne z prawem.
Definicja pozytywna podmiotowa – administracja to pewne organy sprawujące władzę.
Definicja mieszana – zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.
Wzrost znaczenia administracji publicznej w tzw. społeczeństwie ryzyka.
Powstaje pytanie, w jakim otoczeniu społecznym funkcjonuje współczesna administracja publiczna. Przyjmijmy iż jest to tzw. społeczeństwo ryzyka. Jest to określenie wprowadzone przez Ulricha Becka, niemieckiego socjologia (ur. 1941) na opisanie społeczeństwa tzw. „późnej nowoczesności”. Okres ten charakteryzuje się globalizacją zjawisk społecznych, stopniowym odchodzeniem od tradycji i przyjętego obyczaju. Obszary ryzyka są naturalne oraz te, jak mówi U. Beck, wytworzone przez człowieka:
- ryzyko w obszarze środowiska naturalnego
- ryzyko w obszarze zdrowia
- stałe ryzyko utraty pracy
- ryzyko wykształcenia
- malejące znaczenie tradycji i obyczaju
- ryzyko finansowe i gospodarcze
- niepewność polityczna
- niepewność więzi intymnych
Wymagana jest tutaj kontrola i interwencja państwa, ponieważ współczesny rynek nie radzi sobie z kryzysami finansowymi i gospodarczymi. Administracja w „społeczeństwie ryzyka” musi się stać instytucją zaufania publicznego, tzn. instytucją, która nie tylko sama nie kreuje kryzysów poprzez własne, wewnętrzne patologie, ale skutecznie im zapobiega.
Zasada praworządności działania organów administracji publicznej.
Zasada ta jest fundamentalną zasadą do dobrego działania organów administracji publicznej. To zarazem zasada odpowiedzialności - szczególnie przed społeczeństwem. Przyjmuje się, że im wyższe stanowisko w aparacie władzy tym większa odpowiedzialność przed społeczeństwem.
Zob. Art. 7 Konstytucji i 4 EKDA
Definicja korupcji, rodzaje korupcji i formy korupcji.
Korupcja – wykorzystywanie funkcji publicznej w celu uzyskania osobistej korzyści.
Rodzaje korupcji:
- ze względu na miejsce: urzędnicza, gospodarcza, polityczna
- ze względu na to, kto jest sprawcą korupcji: podmiotowa, przedmiotowa; indywidualna, systemowa
Formy korupcji (sposoby przekupywania):
- przekupstwo uzyskania korzyści materialnej bądź też niematerialnej
- kradzież w urzędzie (np. używanie samochodu służbowego w weekend, używanie telefonu służbowego dla własnych potrzeb)
- faworyzowanie (w sensie popierania lub dyskryminowania tzw. kumoterstwo w urzędzie)
- kupczenie wpływami
Zasada ważenia interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego.
Ważenie interesu publicznego i indywidualnego zostało zawarte w art. 7 KPA, który stwierdza, że organ administracji publicznej powinien mieć na względzie „interes społeczny i słuszny interes obywateli”. W praktyce administracja publiczna musi chronić, harmonizować i szukać kompromisu między interesem społecznym oraz interesem jednostki. Naruszeniem tej zasady będą decyzje jednostronne, tzn. rozwiązania respektujące tylko jeden rodzaj interesu przy braku uwzględnienia jakiejkolwiek korzyści interesu drugiego rodzaju. Powoływanie się na ważny interes społeczny nie wyłącza automatycznie interesu jednostki.
Zasada bezstronności.
Według niej pełnienie funkcji publicznych, sposób traktowania obywateli oraz ich spraw powinien mieć charakter neutralny i obiektywny. Urzędnik administracji publicznej powinien unikać zachowań, które są wynikiem nieuzasadnionej przychylności, faworyzowania bądź dyskryminacji (szczególnie ze względu na płeć, narodowość, religię, pochodzenie społeczne, przekonania polityczne, niepełnosprawność czy ze względu na preferencje seksualne). Jeżeli urzędnik dostrzega możliwość postawienia mu zarzutu faworyzowania osób, preferowania spraw – powinien sam wyłączyć się z dalszego postępowania.
Zasada neutralności politycznej.
Zasada ta bywa nazywana również zasadą apolityczności. Jest ona ściśle związana z zasadą bezstronności. Nakazuje ona oddzielenie zawodowych funkcji urzędniczych od programowych zadań i funkcji politycznych w aparacie władzy.
Zasada i formy jawności działań administracji.
Jest to jedna z zasad należących do systemu wartości postępowania pracownika administracji publicznej. Dzięki niej umacnia się społeczeństwo obywatelskie. W administracji publicznej można realizować ją na wiele sposobów, np.:
- udzielanie informacji pełnych i prawdziwych
- informowanie o terminie, kryteriach i trybie rozpatrzenia wniosku
- uzasadnienie decyzji jeżeli sprawa została rozpatrzona negatywnie
- udostępnienie dokumentów administracyjnych
- przejrzystość zasad funkcjonowania i finansowego rozliczania organów państwowych
- jawność kontaktów urzędników z parlamentarzystami i politykami
- informowanie o nieprawidłowościach w działaniu urzędów
- możliwość wstępu na posiedzenia
Wzorzec osobowy urzędnika i etapy jego kształtowania.
I. Etap – polega na określeniu systemu rekrutacji i wprowadzeniu do służby publicznej
II. Etap – okres kształtowania dojrzałości zawodowej. Zwraca uwagę na cechy urzędnika takie jak: rzetelność, uprzejmość, życzliwość, racjonalność działania, zdolność do przyjmowania uwag, stałe pogłębianie wiedzy zawodowej. Szczególne znaczenie przypisuje się rzetelności, która wyraża się w sumienności, staranności i wnikliwym rozpatrywaniu zadań bez względu na ich rodzaj. Jest ona przejawem szacunku wobec obywateli i ma szczególne znaczenie dla osób, które przychodzą do urzędu z jakąś sprawą. Innymi ważnymi cechami urzędnika jest: uprzejmość i życzliwość. Zbyt duży dystans prowadzi do osłabienia więzi społecznych. Urzędnik powinien być uprzejmy, otwarty i życzliwy. Są to podstawy okazania szacunku dla obywatela. Brak tych cech u urzędnika i negatywne nastawienie obywatela mogą doprowadzić do konfliktu i załatwiania spraw na zasadzie „zobaczymy kto wygra”. Należy nadmienić, że dobry urzędnik powinien być gotowy do przyjęcia słów krytyki.
Zasada uczciwości w sposobie załatwiania spraw w urzędzie.
Termin ten dotyczy sposobu załatwiania spraw: uczciwość w etyce biznesu, kompetencyjność, konsekwencja działania, lojalność wobec klienta, szczerość. W administracji: zasada prawdy materialnej, respektowanie godności człowieka, rezygnacja ze stosowania niegodziwych środków. Urzędnik nie może działać wbrew faktom, które zna. Uczciwość jest sposobem postępowania przy załatwianiu sprawy.
Zasada uprzejmości w relacjach interpersonalnych w urzędzie.
Urzędnik powinien przestrzegać zasady dobrego wychowania wobec obywateli, współpracowników, podwładnych i przełożonych. Powinien być uprzejmym punktualny i taktowny. Sposób wypowiedzi urzędnika powinien być jasny i zrozumiały z zachowaniem zasad gramatyki i kultury języka polskiego. Niedopuszczalne jest podnoszenie głosu, jak również zwracanie się do obywateli, podwładnych i przełożonych bezosobowo lub bez użycia stosownych zwrotów.
Zasada życzliwości w urzędzie.
Według słownika języka polskiego życzliwość to dodatnie nastawienie w stosunku do ludzi. Wyrażająca się: w tworzeniu przyjaznej atmosfery i zainteresowaniu się dobrem innych osób, odnoszeniu się do innych z sympatią, życzeniu innym dobrze, służeniu pomocą. Skierowana jest na rozwijanie przyjaznego współżycia z innymi.
Zasada ta jest wyrażona w ustawie o pracownikach samorządowych. Należy do obowiązków, które mają bezpośrednio porządkować i tworzyć należyte relacje interpersonalne w środowisku pracy.
Zasada odpowiedzialności i gotowości przyjęcia krytyki.
Mając na myśli odpowiedzialność jako cechę podmiotu wyróżnia się:
podejmowanie odpowiedzialności – podmiot wykazuje gotowość ponoszenia konsekwencji określonego działania
sposób działania odpowiedzialnego – podmiot stara się być za kogoś odpowiedzialny
Gotowość do krytyki polega na tym, że urzędnik powinien być gotowy na przyjęcie krytyki jeśli coś stało się z jego przyczyny, jeżeli to on zawinił. Jeśli zaś urzędnik jest oskarżony niesłusznie powinien się bronić.
Cecha rzetelności urzędnika.
Według słownika języka polskiego termin rzetelność używany jest często zamiennie z terminami: sumienność, uczciwość, solidność. Samo pojęcie rzetelność oznacza wykonywanie swoich obowiązków w sposób dokładny, staranny, należyty, właściwy. Należy pamiętać, że jeśli ktoś jest rzetelny woje obowiązki stara się dobrze wykonywać. Rzetelność należy do cech pomocniczych wzorca urzędnika (cechy pomocnicze to takie, które same w sobie nie czynią jeszcze osoby dobrej moralnie).
Cecha sumienności urzędnika.
Przez sumienność należy rozumieć traktowanie swoich obowiązków w sposób poważny, staranny i sprawny. Urzędnik postępując sumiennie zachowuje staranność i wnikliwość w rozpatrywaniu spraw i wykonywaniu powierzonych mu zadań niezależnie od jego rodzaju. Urzędnik powinien mieć przekonanie, że to co robi ma bezpośredni lub pośredni wpływ na bieg życia obywateli.
Szkolenia i obowiązek stałego rozwoju zawodowego.
Odpowiedzialność karna urzędnika administracji publicznej.
Odpowiedzialność jest terminem wieloznacznym i jego znaczenie, treść zależy od dziedziny użycia. Najczęściej bywa używany na gruncie prawa (np. odpowiedzialność cywilna), bądź na gruncie etyki (odpowiedzialność moralna). Termin odpowiedzialność od pojęcia odpowiedź ma łacińskie pochodzenie respondere – odpowiadać. Zakłada komunikację dwóch podmiotów, gdzie jeden oczekuje odpowiedzi, wyjaśnienia, uzasadnienia swojego postępowania. Wyróżniamy odpowiedzialność za przeszłość i przyszłość. Odpowiedzialność ex post (za to co zrobiłem). Odpowiedzialność społeczna to odpowiedzialność za przyszłość. Angielskie pojęcia opisujące odpowiedzialność: risponsibility (odpowiedzialność prawna), social risponsibility (społeczna odpowiedzialność, np. wzmianka w prasie o naruszeniach), personal risponsibility (osobista), anserwbility (reagowanie na potrzeby i oczekiwania społeczne), accountbility (rozliczalność administracji na zewnątrz).
Odpowiedzialność karna – najmocniejsza, najbardziej negatywna za tzw. przestępstwa urzędnicze. Kodeks karny określa przestępstwa, co należy odróżnić od kodeksu wykroczeń. Przestępstwa są określone w kodeksie, a zbiór szczególny zawarty jest w innych ustawach. Ustawa z dn. 19.08.1999r. o ochronie danych osobowych zawiera przepisy dotyczące odpowiedzialności karnej. Przepisy karne chronią: dobre funkcjonowanie instytucji publicznych, bezstronność. Najwyższe dobro to zaufanie publiczne (obywatel musi mieć zaufanie do urzędnika) art. 8 k.p.a. mówi, że postępowanie organu powinno budzić zaufanie.
Przestępstwa urzędnicze:
1) sprzedajności urzędnika (art. 228 k.k.) – przestępstwo indywidualne; k.k. obejmuje wiele podmiotów. Polega na przyjęciu korzyści majątkowej (np. koperta) i osobistej (ja załatwię Ci coś, a Ty mi coś). Może mieć charakter bierny lub czynny.
2) nadużycie władzy (art. 231 k.k.) – polega na przekroczeniu uprawnień przez urzędnika (przede wszystkim kompetencji) bądź na niedopełnieniu obowiązków (nie działał, był opieszały w działaniu, był powierzchowny, nie sumienny, udawał, że nie widział). Jest trudne do wykrycia, ponieważ urzędnicy zasłaniają się przepisami.
3) poświadczenie nieprawdy (art. 271. k.k.) – polega na wystawieniu dokumentu lub wpisaniu czegoś, w którym funkcjonariusz publiczny poświadcza nieprawdę o okolicznościach mających znaczenie prawne
4) naruszenie obowiązku zachowania tajemnicy służbowej. Wyróżniamy:
* tajemnicę zawodową (np. adwokat, ksiądz, psychologa, aptekarz, lekarz)
* tajemnicę państwową (związania z wywiadem)
* tajemnicę służbową (dotyczy urzędników)
5) wymuszanie zeznań (art. 266 k.k.)
6) przestępstwa związane z ustawą o ochronie danych osobowych
7) naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Odpowiedzialność cywilna urzędnika administracji publicznej.
Odpowiedzialność porządkowa i dyscyplinarna urzędnika administracji publicznej.
Odpowiedzialność społeczna urzędnika administracji publicznej.
Odpowiedzialność moralna indywidualna urzędnika administracji publicznej.