Polityka Ochrony Środowiska w Unii Europejskiej
Wprowadzenie
Damian Krawczyk przy współpracy Izabeli Świderskiej z CIOŚ
Prawo ochrony środowiska w UE to regulacje w prawie pierwotnym (traktatowym) i wtórnym. Geneza ochrony środowiska w UE sięga lat 70-tych, przy czym pierwsze regulacje traktatowe pojawiły się w Jednolitym Akcie Europejskim (1986 r.). Drugim, równie ważnym źródłem regulacji, jest prawo wtórne (dyrektywy, rozporządzenia oraz decyzje) oraz umowy międzynarodowe zawarte przez Wspólnoty Europejskie (Europejską Wspólnotę Energii Atomowej i Wspólnotę Europejską). Źródłem prawa unijnego są również orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zawierające interpretację powyższych aktów prawnych.
Szczególne znaczenie dla realizacji celów ochrony środowiska w UE mają wieloletnie programy działania. Wyznaczają one kierunki, cele oraz priorytety i stanowią podstawę kształtowania polityki ochrony środowiska w określonej perspektywie czasowej.
Aktualnie obowiązujący Szósty Program Działań na Rzecz Środowiska obejmuje okres od 22 lipca 2002 do 21 lipca 2012. Koncentruje się on na czterech priorytetach: zmiany klimatyczne, przyroda i bioróżnorodność, środowisko naturalne i zdrowie, zrównoważone wykorzystanie zasobów naturalnych i gospodarka odpadami.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52001DC0031:EN:HTML
Akty prawne należy rozpatrywać pod kątem zasad ochrony środowiska w UE.
Inne dokumenty, takie jak , komunikaty, raporty, zalecenia choć nie mają wiążącego charakteru, to jednak mają istotne znaczenie dla prowadzenia polityki ochrony środowiska. Wyznaczają one bowiem cele, lub propozycje rozwiązań, które w dalszej perspektywie mogą znaleźć odzwierciedlenie w aktach normatywnych.
Zakres prawa UE dziedzinie ochrony środowiska obejmuje regulacje dotyczące poszczególnych sektorów lub rodzajów zanieczyszczeń. Ponadto obowiązuje szereg regulacji o charakterze horyzontalnym .
Unia Europejska przywiązuje dużą uwagę do wpływu stanu środowiska na zdrowie ludzkie oraz oddziaływania wszystkich sfer życia gospodarczego na środowisko. Dlatego też realizacja celów polityki środowiskowej odbywa się również w ramach innych polityk UE, takich jak polityka energetyczna, Wspólna Polityka Rolna, zdrowie, bezpieczeństwo żywności , polityka transportowa.
Instytucje ochrony środowiska w UE w ramach swoich kompetencji, w oparciu o dostarczone przez państwa członkowskie informacje, wyznaczają priorytety ochrony środowiska na szczeblu unijnym oraz przyjmują regulacje prawne i kontrolują postęp wdrażania prawa unijnego w poszczególnych krajach. Najistotniejszą rolę wśród instytucji UE pełni Komisja Europejska (Dyrekcja Generalna ds. Środowiska). Komisja Europejska inicjuje oraz monitoruje prowadzenie polityki ochrony środowiska. Sprawuje także kontrolę prawidłowości wdrażania prawa UE w poszczególnych państwach członkowskich, w tym prawa dotyczącego ochrony środowiska. Należy również wskazać na rolę Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który rozstrzyga spory na linii KE - państwo członkowskie lub obywatel (lub osoba prawna) - państwo członkowskie. Orzeczenia ETS są ostateczne i wiążące dla stron postępowania.
Szerokie kompetencje w formułowaniu polityki ochrony środowiska posiada również Parlament Europejski oraz Rada ( Rada ds. Środowiska ), jako instytucje prawodawcze UE. W ramach Parlamentu istotną rolę odgrywa Komisja Ochrony Środowiska, Zdrowia i Praw Konsumentów.
Wszystkie instytucje unijne wspierane są merytorycznie przez Europejską Agencję Środowiska , która dostarcza niezbędnych informacji i danych dotyczących bieżących problemów i stanu środowiska.
Finansowe wsparcie realizacji celów polityki ochrony środowiska UE zapewniają fundusze strukturalne (Europejski Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Funduszu Społeczny (EFS), Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Europejski Fundusz Rybacki (EFR), Fundusz Spójności oraz program LIFE+. Istotną rolę ogrywa także Europejski Bank Inwestycyjny, który przyznaje kredyty lub udziela gwarancji, np. na inwestycje służące poprawie stanu ochrony środowiska.
Geneza Polityki Ochrony Środowiska w Unii Europejskiej
Ochrona środowiska nie stanowiła od początku priorytetu Wspólnoty Europejskiej. Pominięto tą problematykę w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą z 1957 r.(TEWG), główny nacisk w położono wówczas na odbudowę gospodarki po II wojnie światowej. Zainteresowanie ochroną środowiska na początku lat 70-tych. było spowodowane postępującą degradacją środowiska naturalnego w skutek rozwoju gospodarczego. Zanieczyszczenie środowiska ze względu na swój transgraniczny charakter wymagało regulacji na poziomie wspólnotowym, szczególnie, że niektóre działania z zakresu ochrony środowiska oraz wprowadzane przez poszczególne kraje normy stały się przeszkodą w dalszym rozwoju wzajemnego handlu. W związku z tym na szczycie w Paryżu w czerwcu 1972 r, poprzedzonym Konferencją Narodów Zjednoczonych w Sztokholmie, szefowie państw i rządów WE zlecili Komisji Europejskiej przygotowanie programu działań na rzecz ochrony środowiska. Powoływali się przy tym na art. 2 Traktatu Rzymskiego, który do zadań Wspólnoty zaliczał "harmonijny rozwój". Rok 1972 uznaje się za początek budowania wspólnej polityki środowiskowej, wieloletnich programów działania w ochronie środowiska oraz opartego na zawartych w nich priorytetach prawa w postaci dyrektyw i rozporządzeń.
Podstawą europejskiej polityki ochrony środowiska są programy działania (Action Programme). Oficjalnie nie są wiążące dla państw członkowskich - stanowią jedynie zalecenia co do kierunków rozwoju polityki ochrony środowiska. Są podstawą do dyskusji nad odpowiednimi aktami regulującymi ochronę środowiska w krajach Unii Europejskiej.
Komisja Europejska przedstawiła Radzie Pierwszy Program Działań na lata 1973-1975. Sformułowane w nim zostały podstawowe zasady polityki ochrony środowiska WE, w tym zasada podejmowania środków ostrożności i prewencji oraz odpowiedzialności finansowej sprawcy zanieczyszczeń. W kolejnych dwóch programach (na lata 1976-1981 oraz 1982-1986) rozszerzono i skonkretyzowano wcześniejsze regulacje. Pomimo stosowania zasady zapobiegania, przez pierwsze kilkanaście lat kształtowania polityki ochrony środowiska, działania Wspólnoty Europejskiej koncentrowały się niemal wyłącznie na likwidacji skutków zanieczyszczeń. Z tego względu akty prawne z tego okresu mają zazwyczaj charakter nakazów i zakazów.
Czwarty Program Działań na okres 1987-1992 okazał się przełomowy dla polityki ochrony środowiska. W Jednolitym Akcie Europejskim z 1987 r. Wspólnota otrzymała podstawę prawną w kwestii działań podejmowanych w dziedzinie środowiska. Do Traktatu EWG wprowadzono nowy tytuł "Środowisko naturalne", a zawarte w nim przepisy wprowadziły zasady: ostrożności, prewencji, naprawy szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu w pierwszym rzędzie u źródła, odpowiedzialności sprawcy za degradację środowiska, integracji z innymi politykami Wspólnoty oraz subsydiarności. Wraz z wprowadzaniem IV planu działania zmienił się również kurs polityki. Większy nacisk położono na zapobieganie niż na likwidację skutków nieracjonalnego gospodarowania zasobami i zanieczyszczania środowiska.
"Ku zrównoważeniu" (Towards Sustainability) - to nazwa Piątego Programu Działań, który początkowo miał obejmować lata 1993-1997, jednak został przedłużony do roku 2000. Był on po części realizacją założeń Traktatu z Maastricht, który jako pierwszy określił osiągniecie zrównoważonego rozwoju jako główny cel UE. Program ten bazował na wzroście świadomości ekologicznej oraz był wyrazem współodpowiedzialności za przyszły rozwój Wspólnoty Europejskiej. Trwałe uzależnienie rozwoju gospodarczego od troski i dbałości o środowisko naturalne zostało potwierdzone i umocnione w Traktacie Amsterdamskim, w wyniku którego do Traktatu o WE wprowadzono nowy artykuł (obecnie art. 11 TFUE) stanowiący, iż wymogi ochrony środowiska naturalnego muszą być uwzględniane przy określaniu i realizacji wszystkich polityk Wspólnoty, w szczególności mających na celu trwały rozwój. Piąty Program Działania wprowadza również nowe metody rozwiązywania problemów środowiskowych. Zastosowano w nim po raz pierwszy tzw. podejście horyzontalne, w którym bierze się pod uwagę wszelkie przyczyny zanieczyszczeń (w odróżnieniu od poprzednio przyjętego tzw. podejścia wertykalnego lub sektorowego). Sformułowano również priorytety działania w obszarze ochrony środowiska. Przemysł, energetykę, transport, rolnictwo i turystykę uznano za sektory mające największy wpływ zarówno na rozwój gospodarczy jak i stan środowiska. W ramach Piątego Programu Działania, Wspólnota zacieśniła również współpracę na rzecz ochrony środowiska z krajami kandydującymi do członkostwa, a także krajami spoza Europy.
Szósty Program Działań na Rzecz Środowiska zatytułowany "Środowisko 2010: Nasza przyszłość zależy od naszego wyboru" (Environment 2010: Our Future, Our Choice) obejmuje lata 2001-2010. Priorytetami Unii Europejskiej w tym okresie jest przeciwdziałanie zmianom klimatycznym (efektowi cieplarnianemu), ochrona przyrody i bioróżnorodności (zwiększenie obszarów chronionych, w tym mórz), dbałość o wpływ środowiska na zdrowie (surowsze normy), oszczędne wykorzystanie zasobów naturalnych oraz rozsądna gospodarka odpadami (recykling). Dla uzyskania poprawy sytuacji w tych dziedzinach, zaproponowano pięć głównych metod działania: zapewnienie wdrożenia istniejącego prawa środowiskowego; uwzględnianie potrzeb ochrony środowiska we wszystkich sferach wspólnotowej polityki; bliską współpracę z biznesem i konsumentami w celu znalezienia optymalnych rozwiązań; zapewnienie lepszej i łatwiej dostępnej informacji na temat środowiska wszystkim obywatelom Unii; a także rozwinięcie bardziej świadomego - z punktu widzenia dbałości o środowisko naturalne - podejścia do problemu wykorzystania gruntów. Program ma się stać komponentem przyszłej, całościowej strategii Unii Europejskiej na rzecz trwałego rozwoju.
Kierunek rozwoju Unii Europejskiej w pierwszym dziesięcioleciu XX w. wyznacza również Strategia Lizbońska z 2000 r. Zgodnie z nią, Unia Europejska do 2010 r. ma stać się najbardziej konkurencyjną i opartą na wiedzy gospodarką. W 2001 r. dołączono do niej rozdział dotyczący ochrony środowiska (Strategia Zrównoważonego Rozwoju UE).
Istotnymi elementami kształtowania polityki ochrony środowiska w UE są również porozumienia międzynarodowe, zawarte przez Wspólnotę. Do najważniejszych z nich można zaliczyć Protokół z Kioto(1997 r.) - dotyczący ograniczenia emisji gazów cieplarnianych oraz Konwencja Genewska z 1979 r. w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości.
Cele, Zasady i Prawo Ochrony Środowiska w UE
Cele polityki UE w dziedzinie środowiska naturalnego zostały określone w art. 191 ust 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w sposób następujący:
-zachowanie, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego,
-ochrona zdrowia człowieka,
- ostrożne i racjonalne wykorzystanie zasobów naturalnych,
- promowanie na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów środowiska naturalnego, w szczególności zwalczania zmian klimatu.
Z kolei ust. 2 w art. 191 TFUE określa następujące zasady, na jakich opiera się polityka UE w dziedzinie środowiska:
zasada wysokiego poziomu ochrony,
zasada przezorności (ostrożności),
zasada stosowania działań zapobiegawczych (zasada prewencji),
zasada naprawiania szkód przede wszystkim u źródła,
zasada „zanieczyszczający płaci”,
Ponadto z art. 11 TFUE wynika zasada integracji wymagań środowiskowych przy ustalaniu i realizacji innych polityk i działań UE. Tego rodzaju podejście ma w szczególności służyć zrównoważonemu rozwojowi.
Zasada wysokiego poziomu ochrony
Zgodnie z art. 191 ust 2 TFUE, polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Podobnie art. 114 TFUE, który stanowi podstawę prawną dla przyjmowania regulacji harmonizujących rynek wewnętrzny, zobowiązuje Komisję do zapewnienia w przedkładanych projektach aktów prawnych dotyczących ochrony środowiska wysokiego poziomu ochrony.
Zasada przezorności (ostrożności)
Zasada przezorności zobowiązuje instytucję lub osobę, która zamierza podjąć określone działania do udowodnienia, że jej działalność nie spowoduje zagrożenia dla środowiska. W przypadku, gdy wykazanie braku zagrożenia dla Środowiska nie jest możliwe, konieczne jest podjęcie działań chroniących środowisko. Przykładem zastosowania tej zasady są przepisy dotyczące uwalniania do środowiska organizmów genetycznie zmodyfikowanych.
Komisja Europejska przyjęła wytyczne w sprawie stosowania zasady przezorności w prawodawstwie UE :
Zasada stosowania działań zapobiegawczych (zasada prewencji)
Zasada ta zakłada konieczność rozważenia potencjalnych skutków określonego działania i podjęcia na podstawie tej analizy działań zapobiegawczych. Zasada prewencji znajduje potwierdzenie we wszystkich Programach Działania WE i ma priorytetowe znaczenie w wielu aktach prawnych dotyczących ochrony środowiska. Przykładem jej zastosowania są przepisy dotyczące oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć oraz planów i programów.
Zasada naprawiania szkód przede wszystkim u źródła
Zasada naprawiania szkód przede wszystkim u źródła oznacza, że powstała w środowisku szkoda powinna być wyeliminowana na jak najwcześniejszym etapie produkcji, a nie po zakończeniu procesu produkcji. W konsekwencji prowadzi to do szerszego stosowania standardów emisji niż standardów jakości. Zasada ta znajduje zastosowanie we wszystkich regulacjach ustanawiających standardy emisji szkodliwych substancji do powietrza i wód.
Zasada „zanieczyszczający płaci”
Zasada zanieczyszczający płaci oznacza, że sprawca, który spowodował szkodę w środowisku lub zagrożenie powstania szkody, powinien ponieść koszty naprawienia szkody lub wyeliminowania zagrożenia. Dyrektywa dotycząca odpowiedzialności za szkody w środowisku oraz dyrektywa w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne realizują powyższą zasadę..
PRAWO OCHRONY ŚRODOWISKA UNII EUROPEJSKIEJ
Większość prawodawstwa UE w ochronie środowiska ma charakter sektorowy (dotyczy poszczególnych działów środowiska lub rodzaju uciążliwości). Wśród regulacji sektorowych można wyróżnić następujące obszary tematyczne:
Powietrze
Woda
Przyroda i bioróżnorodność
Odpady
Chemikalia
Ochrona ludności
Emisje przemysłowe
Hałas
GMO
Dopiero po 1985 r. zaczęły pojawiać się regulacje horyzontalne, obejmujące środowisko jako całość. Dotyczą one takich kwestii jak dostęp do informacji, ocena oddziaływania na środowisko, udział społeczeństwa, zarządzanie środowiskowe oraz tworzenie sieci informacji. Od niedawna wprowadza się również dyrektywy ramowe służące harmonizacji ustawodawstwa sektorowego. Przykładami tego typu rozwiązań są: ramowa dyrektywa wodna (2000/60/WE) oraz dyrektywa dotyczącą jakości powietrza (92/62/WE).
ACQUIS COMMUNAUTAIRE - dorobek prawny Wspólnoty Europejskiej |
|
PRAWO PIERWOTNE Normy o charakterze konstytucyjnym
|
PRAWO WTÓRNE Prawo tworzone przez organy UE, działające w ramach swoich kompetencji i na podstawie upoważnienia przyznanego w traktatach.
-rozporządzenia -dyrektywy -decyzje
-zalecenia -opinie
-uchwały -komunikaty -rezolucje -deklaracje -sprawozdania -wyjaśnienia -plany i programy -zielone i białe księgi
|
UMOWY MIĘDZYNARODOWE Unia Europejska, jako podmiot prawa międzynarodowego, uprawniona jest do zawierania umów międzynarodowych wiążących wszystkie państwa członkowskie. Umowy międzynarodowe dotyczące środowiska mogą zawierać również państwa członkowskie UE, ponieważ dziedzina ta nie zalicza się do kompetencji wyłącznych UE (należy do kompetencji dzielonych, w których prawo podejmowania działań przysługuje zarówno Unii jak i państwom członkowskim). Umowy międzynarodowe zawarte przez Unię stają się częścią aquis i zgodnie z art. 216 ust. 2 TFUE wiążą wszystkie państwa członkowskie. |
|
Organy UE Zajmujące Się Ochorną Środowiska
Dyrekcja Generalna ds. Środowiska Komisji Europejskiej |
Komisja Ochrony Środowiska, Zdrowia i Praw Konsumentów w Parlamencie Europejskim (ENVI)
|
Rada Unii Europejskiej ds. Środowiska |
Europejska Agencja Środowiska (European Environment Agency) |