PROBLEM UBSTWA W UNII EUROPEJSKIEJ

PROBLEM UBÓSTWA W UNII EUROPEJSKIEJ

Istota ubóstwa we współczesnych społeczeństwach.

W. Beveridge uważał, że istnieje pięć przeszkód na drodze postępu społecznego: ubóstwo, bezdomność, niewiedza, choroby i bezczynność. Traktował on zabezpieczenie społeczne jako sposób na eliminację ubóstwa. Problem ubóstwa jest trudny do jednoznacznego rozstrzygnięcia. Po pierwsze, w zależności od ujęcia różnie definiuje się ubóstwo, po drugie obserwuje się istotne różnice w metodologii analizy ubóstwa. Bank Światowy definiuje ubóstwo jako niemożność osiągnięcia minimalnego standardu życiowego. Konceptualną definicję pojęcia ubóstwa, określającą ramy badania tego zjawiska w krajach EWG sformułowała Rada Ministrów Wspólnoty w 1984 roku - ubóstwo odnosi się do osób, rodzin lub grup osób, których środki (materialne, kulturalne i socjalne) są ograniczone w takim stopniu, że poziom ich życia obniża się poza akceptowane minimum w kraju zamieszkania. Bardziej wszechstronne podejście do definicji ubóstwa zostało wprowadzone przez Międzynarodową Organizację Pracy w 1976 roku, gdzie zaproponowano strategię zaspokojenia podstawowych potrzeb ludności w każdym kraju i ustalono, że podstawowe potrzeby winny obejmować: potrzeby w zakresie osobistej konsumpcji rodziny (wyżywienie, mieszkanie, odzież, elementarne wyposażenie mieszkań i umeblowanie) oraz usługi, świadczone przez i dla społeczności (nieskażona woda pitna, publiczny transport, urządzenia sanitarne, ochrona zdrowia, udogodnienia w zakresie edukacji i kultury). Ubóstwo i wykluczenie społeczne pewnych grup to problem, z którym boryka się zjednoczona Europa - państwa "15" zdecydowały w Lizbonie w 2000 r., że wspólnie będą walczyły z ubóstwem i wykluczeniem. Każde z nich przygotowało narodowy plan działania, a w nim propozycje, jak przeciwdziałać społecznemu wykluczeniu. To samo czeka po akcesji Polskę. Wśród krajów Europy Środkowowschodniej pod względem skali ubóstwa znajdujemy się za Czechami, gdzie ono praktycznie nie występuje oraz za Słowacją i Węgrami. W pierwszym z tych krajów ubóstwo (według metody Banku Światowego, czyli 4,30 $ dziennie na osobę) dotyka prawie 9 % społeczeństwa, a w drugim ponad 15 %. W Polsce tymczasem ponad 18 %.

We współczesnej literaturze przedmiotu ubóstwo definiowane jest jako nieistnienie lub zakłócenie stanu równowagi pomiędzy określonym systemem potrzeb (w ujęciu aksjologicznym - wartości) a poziomem ich zaspokojenia. Obejmować może, zatem - na mocy tej definicji - wiele aspektów życia ludzkiego, poza kwestią materialną, również m.in. sferę kultury, nauki, języka, a nawet moralność. Innymi słowy ubóstwo odnosić się może nie tylko do naturalnych wymogów trwania życia ludzkiego, lecz do szerokiego obszaru wartości uznawanych przez jednostkę. Z przedstawionej wyżej definicji ubóstwa wynika, że jest ono ze swej natury kategorią świadomościową, a zatem subiektywną. Do pojawienia się poczucia ubóstwa konieczne jest, bowiem stwierdzenie stanu niezaspokojenia określonych potrzeb (a więc najpierw ich istnienie), co implikowane jest określonym sposobem, postrzegania rzeczywistości przez jednostkę - a to bezspornie ma wymiar subiektywny. Bez zaistnienia stanu braku zaspokojenia tych potrzeb nie można mówić o ubóstwie danego człowieka, lecz co najwyżej o niedosycie pojawiającym się u innych, którzy w wyniku krytycznego oglądu rzeczywistości taki stan u niego stwierdzają. Możliwa jest, zatem sytuacja, w której jednostka pomimo kwalifikowania ją przez innych do grona ubogich, za taką się nie uważa (i odwrotnie). Potrzeby ludzkie powstają i są zaspokajane w społeczeństwie, co powoduje, że determinowane są przez istniejące stosunki społeczne, nadające im, a przez to i ubóstwu, charakter społeczny. O ile, zatem z jednej strony poczucie ubóstwa ma wymiar subiektywny, o tyle z drugiej - przez wzgląd na społeczny charakter potrzeb - nie ma ono wymiaru indywidualnego, lecz ponadindywidualny (co tłumaczy m.in. zróżnicowanie tego zjawiska pomiędzy poszczególnymi państwami). Subiektywny charakter ubóstwa nie oznacza jednak, że wykluczone stają się próby jego obiektywizacji (w sensie poszukiwania sposobów jego pomiaru). Przyjmując za kryterium podziału ubóstwa punkt odniesienia w ocenie tego stanu dzieli się je na ubóstwo obiektywne i subiektywne. Pierwsze z nich wyznaczane jest na podstawie arbitralnie przyjmowanych w danej gospodarce mierników i oznacza brak możliwości zaspokojenia potrzeb podstawowych. Drugie zaś jest wyrazem odczuwania nie zaspokojenia potrzeb uznawanych przez jednostkę za podstawowe, albo wyobrażenia o własnym zbyt niskim udziale w procesie podziału dóbr i usług w danej gospodarce, czyli upośledzenia w zakresie materialnych warunków życia.

Obydwa powyższe rodzaje ubóstwa podlegają oczywiście dalszym podziałom uwarunkowanym zastosowaną metodą ich pomiaru. W ramach ubóstwa obiektywnego wyróżnia się ubóstwo absolutne (bezwzględne) i relatywne (względne), oraz - w zależności od konfiguracji jego elementów - ubóstwo jednostkowe, wielowymiarowe i wielorakie. Ubóstwo subiektywne zaś - z punktu widzenia podmiotu je identyfikującego - dzieli się na ubóstwo określane na podstawie deklaracji osób zaliczających siebie do populacji ubogich oraz tzw. ubóstwo behawioralne, implikowane percepcją biedy przez społeczeństwo. Pojęcie ubóstwa absolutnego związane jest nierozerwalnie z kategorią minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Wyznaczają one taką zawartość konsumowanego koszyka dóbr i usług, która w pierwszym przypadku ma na celu zapewnienie zaspokojenia potrzeb podstawowych w takim zakresie, aby nie nastąpiło zakłócenie prawidłowego funkcjonowania człowieka w społeczeństwie, w drugim zaś - ma zagwarantować przynajmniej biologiczne trwanie życia ludzkiego. Ubóstwo relatywne określa natomiast stopień nierówności w procesach podziału dóbr i usług w danej gospodarce. Jego rozmiary uzależnione są od kształtowania się wybranej kategorii (w praktyce najczęściej ekonomicznej), której określony poziom przyjmuje się za wyznacznik w kwalifikowaniu do populacji ubogich. Oczywiście dany poziom tej kategorii determinuje zakres potrzeb podlegających zaspokojeniu, lecz w tym przypadku nie musi już chodzić wyłącznie o potrzeby podstawowe, których konieczność realizacji jest domeną ubóstwa bezwzględnego. Przeciwdziałanie tak pojętemu ubóstwu, co wynika z założeń dotyczących jego pomiaru, ma zatem na celu zmniejszanie rozpiętości w osiąganym przez poszczególne jednostki poziomie życia.

Zabezpieczenie społeczne stawiając sobie za cel redukcję lub zapobieganie indywidualnemu ubóstwu, musi mieć niezależną i nietautologiczną miarę oceny ubóstwa. Kwestia adekwatności zabezpieczenia społecznego nie jest prosta. Zależy od tego, czy ludzie są świadomi swoich celów. Cele te można podzielić na te, które zaspokajają potrzeby polityków i administracji i te, które zaspokajają potrzeby klientów zabezpieczenia społecznego.

Zabezpieczenie społeczne obywateli.

Jednym z podstawowych celów polityki współczesnych państw jest zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa socjalnego obywateli. Realizacją zadań wynikających z tego celu zajmuje się system zabezpieczenia społecznego. Ma on gwarantować bezpieczeństwo socjalne (zwłaszcza ekonomiczne) poprzez działania nakierowane na zmniejszenie i kompensowanie następstw zaistnienia ryzyka socjalnego (zdarzeń, które powodują utratę dochodów lub ich zmniejszenie).

Prawo do zabezpieczenia społecznego sformułowano w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, uchwalonej przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych 10 grudnia 1948 roku, głoszącej że „każda jednostka ludzka jako członek społeczeństwa ma prawo do zabezpieczenia w przypadkach bezrobocia, choroby, inwalidztwa, wdowieństwa, starości oraz w innych przypadkach utraty środków utrzymania z przyczyn niezawinionych”.

Definicje zabezpieczenia społecznego, spotykane w literaturze naukowej i aktach międzynarodowych, można podzielić na dwie grupy. W pierwszej grupie definicji kładzie się nacisk przede wszystkim na wyodrębnienie przedsięwzięć, podejmowanych dla zagwarantowania odpowiedniego poziomu życia członków danego społeczeństwa. Przykładowo Jerzy Piotrowski definiuje zabezpieczenie społeczne jako „całokształt środków i działania instytucji publicznych, za pomocą których społeczeństwo stara się zabezpieczyć swoich obywateli przed niezawinionym przez nich niedostatkiem, przed groźbą niemożności zaspokojenia podstawowych, społecznie uznanych za ważne, potrzeb”. Antoni Rajkiewicz mianem zabezpieczenia społecznego określa „system świadczeń, do których obywatele mają prawo lub z których mają możliwość korzystania w okolicznościach i na warunkach określonych odpowiednimi przepisami”. Druga grupa definicji wychodzi od traktowania zabezpieczenia społecznego jako pewnego stanu pożądanego, jako wartości, której realizacji podporządkowane byłyby określone działania. Zgodnie z opracowanym przez Międzynarodową Organizację Pracy Wstępie do zabezpieczenia społecznego pod tą nazwą proponuje się rozumieć „rezultat osiągnięty za pomocą całego szeregu kompleksowych i uwieńczonych powodzeniem przedsięwzięć publicznych, mających na celu ochronę ludności (lub jej dużych grup) przed niedostatkiem środków materialnych, który, w razie braku takich przedsięwzięć, mógłby być spowodowany utratą dochodów w razie choroby, bezrobocia, inwalidztwa, starości lub zgonu, oraz przedsięwzięć zapewniających dostęp do opieki zdrowotnej w razie potrzeby i pomagających rodzinom wychowującym małe dzieci”.

Powyższe rozróżnienie ma istotne znaczenie dla zrozumienia idei zabezpieczenia społecznego i określenia miejsca systemu zabezpieczenia społecznego w polityce społecznej. Tradycyjnie za główny cel systemów zabezpieczenia społecznego uznaje się zagwarantowanie bezpieczeństwa socjalnego. Mirosław Księżopolski wychodząc od pojęcia bezpieczeństwa jako kategorii polityki społecznej zdefiniował je jako „stan wolności od niedostatku materialnych środków utrzymania i istnienia realnych gwarancji pełnego rozwoju jednostki”. Następnie zaproponował, by określenie bezpieczeństwo socjalne oznaczało „stan wolności od zagrożeń, których głównym skutkiem jest brak lub niedostatek środków utrzymania”. Zagrożenia te, to przede wszystkim zdarzenia zaliczane do typowych ryzyk socjalnych, takie jak: choroba, wypadek przy pracy i choroba zawodowa, inwalidztwo, starość, utrata pracy, macierzyństwo, zgon żywiciela rodziny. Przez niedostatek środków utrzymania należy w tym kontekście rozumieć zarówno niedostateczny poziom środków pieniężnych lub rzeczowych, będących w dyspozycji danej jednostki czy rodziny, jak i brak odpowiedniej opieki w sytuacji, gdy stan zdrowia lub sytuacja, w jakiej znalazła się dana osoba, wymagają udzielenia jej pomocy w tej formie.

System zabezpieczenia społecznego w Polsce jest bardzo rozbudowany. W jego skład wchodzą: ubezpieczenia majątkowe i osobowe, ubezpieczenia społeczne, ochrona zdrowia, rehabilitacja inwalidów, pomoc społeczna oraz uzupełniające świadczenia socjalne. Wszystkie te części łączy wspólne zadanie - udzielanie różnego rodzaju świadczeń zapewniających obywatelowi poczucie bezpieczeństwa socjalnego w różnych sytuacjach życiowych.

Pomoc społeczna jako forma ochrony społeczności
przed niedostatkiem materialnym.

Pomoc społeczna jest jednym z elementów polityki społecznej państwa i tym samym stanowi fragment systemu zabezpieczenia społecznego. Wynika to z celów jakie przed nią stoją: zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem, a także zapobiegać powstawaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie sami rozwiązać .

Pomoc społeczna jako element zabezpieczenia społecznego pełni rolę uzupełniającą wobec świadczeń społecznych, jej znaczenie jest związane głównie z niewypełnieniem przez rodzinę funkcji opiekuńczej i ekonomicznej wobec swych członków. W systemie pomocy społecznej istotne są działania uwzględniające potrzeby osób i rodzin znajdujących się w szczególnie trudnych sytuacjach życiowych. Chodzi tu o rodziny dotknięte chorobą, niepełnosprawnością, rodziny niepełne, wielodzietne, czy patologiczne. W niektórych z nich współwystępują czynniki negatywne, takie jak niedostatek, bezrobocie, niewydolność opiekuńczo-wychowawcza, niepełnosprawność psychofizyczna.

Podstawowe znaczenie dla funkcjonowania pomocy społecznej w dobie transformacji w Polsce miało uchwalenie przez Sejm w dniu 29 listopada 1990 roku Ustawy o pomocy społecznej, która weszła w życie 17 stycznia 1991 roku (poprzednio obowiązywała ustawa z 1923 roku), regulując zarówno zakres, jak i sposób funkcjonowania pomocy społecznej w naszym kraju.

Ustawa z 29 listopada 1990 roku wprowadziła pojęcie pomocy społecznej w miejsce obowiązującego dotychczas terminu opieka społeczna. Ustawodawca odwołał się w tym miejscu do rozróżnienia wprowadzonego przez Helenę Radlińską. Zdaniem autorki „opieka społeczna jest stosowana wobec członków społeczeństwa niezdolnych do samodzielnej egzystencji materialnej (...). Pomoc społeczna przejawia się w różnych dziedzinach i formach (...), ma na celu wzmocnienie sił w chwilach trudnych, usuwanie przeszkód zbyt wielkich do pokonania przez jednostkę (...). Pomoc liczy się ze świadomym uczestnictwem, ze współpracą pomagających i korzystających z pomocy w pełni za siebie odpowiedzialnych”. Opieka ma charakter bardziej filantropijny, dobroczynny, jest związana z przejęciem odpowiedzialności za podopiecznego i jego swoistym ubezwłasnowolnieniem połączonym z niewykorzystaniem, a często nawet całkowitym stłumieniem jego własnej zaradności. W pomocy natomiast akcentuje się podejmowanie działań służących uaktywnieniu osoby zgłaszającej się po wsparcie, nauczenie jej samodzielnego zaspokajania własnych potrzeb. W tym rozumieniu pomoc społeczna ma być przede wszystkim pomocą dla samopomocy obejmująca, obok działań typowo opiekuńczych, także profilaktykę i szeroko rozumianą pracę socjalną.

Zgodnie z dotychczasowymi uregulowaniami prawnymi zadania pomocy społecznej wykraczają znacznie poza działania o charakterze naprawczym obejmując m.in. zapobieganie powstawaniu sytuacji mogących powodować konieczność udzielania świadczeń w przyszłości i pomoc o charakterze niematerialnym w rozwiązywaniu trudnych sytuacji życiowych. Instytucja pomocy ma dążyć do upodmiotowienia świadczeniobiorcy przez współdecydowanie o rodzaju najbardziej skutecznej pomocy.

W myśl obowiązującej Ustawy pomoc społeczna jest „instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia”.

Normatywna definicja pomocy społecznej stwierdza, że celem pomocy jest udzielanie wsparcia zmierzającego do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem Joanny Staręgi-Piasek istnieją dwa powody, dla których udzielanie wsparcia musi być regulowane prawem. Po pierwsze, aby przeciwdziałać marginalizacji czy wykluczaniu z rodzin osób zagrożonych. Powstaje też obawa izolacji całych kategorii społecznych. Po drugie, aby każdy miał możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb, aby mógł godnie żyć, wychowywać dzieci, przerwać proces dziedziczenia biedy, patologii czy choroby.

System pomocy społecznej w państwach Europy Zachodniej.

Pomoc społeczna, jako jedna z form ochrony członków społeczności przed niedostatkiem materialnym, utrwaliła się w strukturach organizacyjnych i w świadomości społeczeństw europejskich. Ma ona swą długą tradycję i historię, choć w różnym stopniu w poszczególnych obszarach Europy realizuje się cele socjalne za pośrednictwem pomocy społecznej.

System pomocy społecznej w krajach Europy Zachodniej został oparty na zasadzie subsydiarności wywodzącej się ze społecznej nauki Kościoła. Pojęcie subsydiarności pojawiło się po raz pierwszy w pismach niemieckiego ekonomisty Heinricha Pescha (1854-1926), który postrzegał ingerencję państwa w gospodarkę jako wprawdzie dozwoloną, ale tylko w przypadku najwyższej potrzeby. Przeniesienie pojęcia subsydiarności z ekonomii politycznej do nauk społecznych jest zasługą uczniów Heinricha Pescha - Gustava Grundlacha oraz Oswalda von Nell-Breuninga, któremu papież Pius XI zlecił wypracowanie i sformułowanie programu społecznego będącego odpowiedzią na wyzwanie czasu, co znalazło swój wyraz w encyklice Quadragesimo anno z 15 maja 1931 roku. Encyklika ta głosi, że wszelkie, tak społeczne jak i państwowe działania powinny mieć jedynie charakter subsydiarny, posiłkowy w stosunku do inicjatywy indywidualnej. Dotyczy to zarówno stosunków pomiędzy jednostką a społeczeństwem, jak i pomiędzy państwem w roli suprasystemu a znajdującymi się w jego obrębie częściami, rozumianymi jako subsystemy.

Według zasady subsydiarności społeczeństwo nie powinno wykonywać tego, co jednostka może zdziałać dzięki własnej inicjatywie oraz własnymi siłami - państwo nie powinno przejmować tych działań, które mogą być wykonywane przez działające w nim subiekty. Jeżeli takiemu rozumieniu subsydiarności przypisana byłaby funkcja obrony nadmiernej wolności, to nie sposób przemilczeć, że celem jej jest umożliwienie podejmowania decyzji w jak największym zakresie już na najniższych poziomach instytucjonalnych. Zasada subsydiarności oznacza bowiem z jednej strony, że te zadania, którym nie mogą podołać jednostki bądź subsystemy, mogą być podejmowane przez wyższe poziomy organizacyjne, z drugiej zaś zobowiązuje ona struktury nadrzędne do wspierania subsystemów w ich samodzielności. Ta pozytywna strona subsydiarności mobilizuje w rezultacie jednostki do troszczenia się same o siebie, a nie zdawania się na społeczeństwo bądź państwo. Dlatego większego znaczenia nabiera tutaj fakt, że zasada subsydiarności powinna się realizować w samopomocy, ewentualnie w pomocy dla samopomocy.

W większości krajów o gospodarce rynkowej pomoc społeczna jest dziedziną zabezpieczenia społecznego, którą od pozostałych jego sfer (głównie ubezpieczeń społecznych) odróżniają następujące cechy: po pierwsze - świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru roszczeniowego, co oznacza, że nie przysługują one w sposób automatyczny, na podstawie łatwo identyfikowalnych kryteriów uniwersalnych. Chcąc otrzymać pomoc, osoba zainteresowana spełniająca dane kryteria powinna się zgłosić do ośrodka pomocy. Po drugie - instytucje pomocy społecznej (administracja rządowa, samorząd lokalny czy sektor nonprofit) przeprowadzają kontrolę stanu dochodowego (majątkowego) potencjalnego świadczeniobiorcy. Chodzi o sprawdzenie rzeczywistych potrzeb zgłaszających się osób oraz ocenę możliwości ich samodzielnego zaspokojenia. I po trzecie - postulatem kierowanym pod adresem pomocy społecznej jest sprawne współdziałanie administracji publicznej (szczególnie miedzy szczeblami administracji rządowej i samorządowej), jak również między administracją a pozostałymi podmiotami działającymi w ramach tzw. trzeciego sektora (organizacjami społecznymi - fundacje, stowarzyszenia czy religijnymi - świeckie inicjatywy inspirowane przez społeczną naukę Kościoła katolickiego).

Zadania stawiane przed pomocą społeczną, ich zakres oraz poziom świadczeń w krajach europejskich uwarunkowane są głównie - poza bieżącą sytuacją gospodarczą i demograficzną - miejscem pomocy społecznej w systemie zabezpieczenia społecznego. Doświadczenia zagraniczne ostatnich kilkudziesięciu lat pozwalają na stwierdzenie, że rola pomocy społecznej w systemie zabezpieczenia społecznego zależy od przynależności konkretnego systemu pomocy społecznej do jednego z dwu zasadniczych modeli zabezpieczenia społecznego, jakie ukształtowały się w toku jego ewolucji. W pierwszym modelu - charakterystycznym dla państw o rozwiniętym systemie ubezpieczeń społecznych, w których ponadto prowadzi się wspomagającą gospodarstwa domowe politykę rodzinną oraz mieszkaniową, a system edukacji ma wmontowane funkcje socjalne - pomoc społeczna jako uzupełniający element systemu jest w efekcie niewielka zarówno zakresowo i znaczeniowo. Dotyczy to z jednej strony krajów skandynawskich (Dania, Szwecja, Norwegia, Finlandia), a z drugiej - kontynentalnej Europy Zachodniej (Republika Federalna Niemiec, Francja, Belgia, Luksemburg). Możemy wówczas mówić o istnieniu sieci bezpieczeństwa socjalnego, co oznacza, że dotknięci ryzykiem socjalnym zawsze znajdą pomoc.

W krajach skandynawskich znaczenie i rolę pomocy społecznej można określić jako marginesowe, gdyż gospodarstwa domowe otrzymują transfery socjalne innego rodzaju - przede wszystkim świadczenia z zaopatrzenia i ubezpieczeń społecznych. Przykładowo w Danii rodziny o niskich dochodach - głównie osoby, które nigdy nie pracowały, lub które od dłuższego czasu pozostają bez pracy - otrzymują tzw. dodatek mieszkaniowy, który może pokrywać w pełni koszty utrzymania mieszkania. Dodatkowo osobom nie posiadającym zatrudnienia przysługuje zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 90% pensji, jednak nie więcej niż 11500 koron i wypłacany jest przez siedem lat. Dopiero po tym czasie przechodzi się na zasiłek socjalny. Całkowicie bezpłatne dla wszystkich są w Danii usługi lekarskie, także korzystanie z porad specjalistów oraz pobyt i leczenie w szpitalu, istnieje jedynie częściowa odpłatność za niektóre leki. Kobieta po urodzeniu dziecka otrzymuje pełnopłatny, sześciomiesięczny urlop macierzyński. Dwa tygodnie urlopu otrzymuje ojciec dziecka, przy czym nie musi to być mąż młodej matki. Partner kobiety, która urodziła dziecko, może przez dziesięć tygodni, odliczanych z urlopu macierzyńskiego kobiety, zajmować się potomstwem. Pieniądze w każdym przypadku wypłaca zakład pracy, który otrzymuje zwrot części tych kwot z funduszu socjalnego. Na każde dziecko, od pierwszego dnia życia do ukończenia 18 lat, niezależnie od dochodów w rodzinie, matka otrzymuje rocznie 5800 koron wypłacanych w równych częściach co kwartał. Ponadto matki uczące się lub niepracujące dostają zwrot kosztów żłobka lub przedszkola, o ile ich partner nie zarabia wyjątkowo dużo. Szkolnictwo wszystkich szczebli w Danii jest całkowicie bezpłatne. Uczniowie dostają bezpłatnie wszystkie podręczniki. Dopiero studenci muszą kupować część książek, ale od 18 roku życia, czyli jeszcze pod koniec szkoły średniej, można otrzymać stypendium, w zależności od sytuacji materialnej rodziny i innych dochodów młodego człowieka. Młodzież po ukończeniu 15 roku życia może otrzymać samodzielnie mieszkanie. Pewna część małych mieszkań jest rezerwowana na ten cel.

Wracając do problematyki socjalnej należy zauważyć, że identyczne świadczenia, jak Duńczykom, przysługują wszystkim obywatelom Szwecji i Norwegii, i z niewielkimi ograniczeniami - obywatelom Finlandii. Na tej samej zasadzie Duńczyk może w pełni korzystać ze świadczeń socjalnych w pozostałych krajach skandynawskich.

Natomiast w niemieckim modelu zabezpieczenia społecznego, opierającym się na technice ubezpieczeniowej, pomocy społecznej nadano charakter interwencyjny, z którego wynika pewne ograniczenie zakresu oraz marginalność tej techniki administracyjno-finansowej. Ilustruje to definicja sformułowana w Kodeksie Socjalnym RFN: „Kto nie jest w stanie własnymi siłami pokryć kosztów swego utrzymania lub radzić sobie w szczególnie trudnych sytuacjach życiowych, a nie otrzymuje wystarczającej pomocy z innej strony, ma prawo do osobistej i materialnej pomocy, odpowiadającej jego szczególnym potrzebom, sposobiącej go do samodzielności i umożliwiającej mu udział w życiu społeczeństwa oraz zapewniającej mu byt godny człowieka”. Należy w tym miejscu podkreślić realizowaną w Niemczech zasadę subsydiarności, zgodnie z którą problemy socjalne i trudności życiowe najpierw próbuje się rozwiązywać w rodzinie. Państwo pomaga osobie znajdującej się w potrzebie dopiero wówczas, gdy rodzina również dalsza, nie jest w stanie jej wspomóc.

Znaczenie pomocy społecznej jest znacznie większe w krajach, w których ubezpieczenia społeczne nie rozwinęły się dostatecznie ekspansywnie, a funkcje socjalne państwa w innych dziedzinach zaspokajania potrzeb są ograniczone. To dotyczy przede wszystkim krajów anglosaskich (Wielka Brytania). Pomoc społeczna pojawia się wówczas wszędzie tam, gdzie nie ma ubezpieczeń społecznych i zawiodła indywidualna i grupowa przezorność, realizowana w systemie instytucji rynkowych oraz zakładów pracy.

W modelu brytyjskim, którego podstawą jest technika zaopatrzeniowa wywodząca się z idei opiekuńczej, pomoc społeczną postrzega się jako działalność niezwykle istotną, a jej zakres ujmuje się bardzo szeroko. Niniejsze stwierdzenie oddaje trafnie Encyclopedia of Social Work uznająca za pomoc społeczną „[...] szeroką, zorganizowaną działalność państwowych i społecznych organizacji, nastawioną na rozwiązywanie rozpoznanych problemów społecznych, zapobieganie tym problemom oraz dążenie do zapewnienia dobra jednostki, grupy i środowi

Podczas gdy model niemiecki ogranicza rolę instytucji pomocy społecznej do ustalania warunków uprawniających do korzystania z pomocy i udzielania jej w zakresie i w wysokości określonej odpowiednimi przepisami, w modelu brytyjskim procedura udzielania pomocy jest bardziej rozbudowana i zawiera wiele działań o charakterze terapeutycznym, edukacyjnym i pedagogicznym, w realizacji których główna rola przypada pracownikowi socjalnemu, który z ramienia instytucji socjalnej odpowiada za dalsze losy korzystającego z usług społecznych. Usługi te, z założenia, mają mieć charakter powszechnie dostępnych, niezależnie od poziomu osiąganych dochodów, świadczone jedynie na podstawie kryterium potrzeb. Zanika więc tradycyjny, ubogi zasiłkobiorca pomocy społecznej, a na jego miejsce pojawia się obywatel korzystający jak wszyscy inni z przysługujących mu praw do pomocy w każdej sytuacji życiowej. Jak pisze Mirosław Księżopolski „(...) w ten sposób pomoc społeczna z narzędzia łagodzenia problemów niedostatku, przekształca się stopniowo w instrument realizacji prawa każdego człowieka do bezpieczeństwa ekonomicznego i społecznego, do równości warunków życia i do aktywnego uczestnictwa w życiu społecznym”.

Należy podkreślić, że mimo wskazanego usytuowania pomocy społecznej w historycznie ukształtowanych modelach zabezpieczenia społecznego w krajach rozwiniętych o gospodarce rynkowej, jej znaczenie mierzone wielkością środków czy liczbą osób korzystających ze świadczeń stale rośnie. Postęp cywilizacyjny pociąga za sobą bowiem ciągle nowe stany deficytu socjalnego, tj. nowe sytuacje wymagające pomocy socjalnej - następuje też weryfikacja pojmowania usprawiedliwionych potrzeb społecznych wymagających zaspokojenia. Nie sprawdziły się przewidywania ani o stopniowym zaniku pomocy społecznej w państwie dobrobytu, ani w państwach o ustroju znoszącym przeciwieństwa klasowe, a co za tym idzie przesłanki powstawania niedostatku wymagającego działań opiekuńczych.

ZJAWISKO UBÓSTWA W UNII EUROPEJSKIEJ I W

POLSCE JAKO UWARUNKOWANIE ROZWOJU

EKONOMICZNEGO

1. Wstęp

Zwykle zależności pomiędzy poziomem rozwoju gospodarczego a rozmiarami ubóstwa

kojarzone są jednokierunkowo i dość jednoznacznie. Im wyższy poziom rozwoju

gospodarczego państwa, tym bogatsze społeczeństwo, a tym samym mniejsza bieda.

Choć nie jest to rozumowanie do końca prawidłowe, ponieważ występowanie ubóstwa

może w jeszcze większym stopniu niż od rozmiarów produktu społecznego zależy od

proporcji podziału tego produktu, to autor chciałby swoje rozważania na temat tych

zależności poprowadzić w zupełnie innym kierunku. Należałoby się bowiem zastanowić,

czy rozmiary ubóstwa w danym kraju mogą determinować rozmiary wypracowanego

w tym kraju produktu, albo inaczej jakie negatywne konsekwencje dla procesów

wzrostu i rozwoju gospodarczego kraju niesie ze sobą zjawisko ubóstwa. W literaturze

ekonomicznej główny nacisk kładzie się na materialne, ekonomiczne czynniki rozwoju

gospodarczego, jednak obecnie coraz większego znaczenia nabierają czynniki społeczne.

W artykule autor przedstawia właśnie społeczne czynniki rozwoju gospodarczego,

zagrożenia społeczne, które w sposób negatywny mogą wpłynąć na rozwój Polski oraz

stara się odpowiedzieć na pytanie: jaki wpływ mogą mieć społeczne zagrożenia rozwoju

występujące w Polsce na pozycję gospodarczą Polski w Unii Europejskiej.

2. Zjawisko ubóstwa w Polsce

Z szacunków dokonywanych przez GUS na podstawie badań budżetów gospodarstw

domowych wynika, że w 2003 r. blisko 59% populacji Polski, czyli prawie czterokrotnie

więcej niż w 1989 r., żyło w gospodarstwach domowych, w których poziom wydatków był niższy od minimum socjalnego. Choć granicy wydatków określanej tym

mianem nie uznaje się za linię ubóstwa, nazywając ją granicą sfery niedostatku, to należy

podkreślić fakt, że warunki życia osób zaliczonych do tej sfery określa się jako

niewystarczające dla prawidłowego rozwoju w społeczeństwie1. Odsetek osób żyjących

w gospodarstwach domowych, w których poziom wydatków był niższy od tzw. ustawowej

granicy ubóstwa2 wyniósł w 2003 r. ponad 19%, wobec 13,6% w 2000 r.

Znaczące rozmiary - ok. 11,7%, przyjmuje również zasięg tzw. ubóstwa skrajnego,

które wyznacza się przy użyciu minimum egzystencji3, określającego poziom wydatków

niezbędnych do przeżycia. Analizując strukturę grupy dotkniętych ubóstwem należy stwierdzić, że w jej skład

wchodzą przede wszystkim osoby z gospodarstw wieloosobowych, zwłaszcza z kilkorgiem

dzieci na utrzymaniu oraz z rodzin niepełnych. Zwykle ubóstwo dotyczy w związku

z tym rodzin, których głowa znajduje się pomiędzy 35 a 44 rokiem życia, a liczba

dzieci wynosi troje lub więcej4. Wynika z tego, że w Polsce najliczniejszą grupą wiekową

wśród ubogich są dzieci i młodzież. W 2002 r., według wskaźników z Leaken,

około 23% dzieci do lat 15 i 21% młodzieży w wieku 16 - 24 lat żyło w biedzie5, natomiast

w 2001 r. dzieci i młodzież do lat 19 stanowiła ponad 40% populacji żyjącej poniżej

poziomu minimum egzystencji6. Grupy społeczno - ekonomiczne gospodarstw

domowych w największym stopniu narażone na biedę są przede wszystkim utrzymujący

się z niezarobkowych źródeł innych niż świadczenia z ubezpieczeń społecznych, a więc

z zasiłków i darów. Wśród nich przodują gospodarstwa domowe bezrobotnych. Następnie

są to gospodarstwa domowe rolników, rencistów, oraz pracujących na stanowiskach

robotniczych7.

3. Rozmiary ubóstwa w Unii Europejskiej

Analizując rozmiary ubóstwa w ramach Unii Europejskiej autor skupił się na piętnastce

tzw. „starych” członków wspólnot. Powodem tego zawężenia jest po części problem

dostępności i porównywalności danych, ale także chęć przede wszystkim przeprowadzenia

porównań do tych krajów, które dla Polski powinny się stać punktem odniesienia

przy określaniu celów w ramach polityki społecznej i gospodarczej.

W Unii Europejskiej ubóstwo poddaje się analizie przyjmującej wyłącznie relatywne

podejście do zjawiska, w którym za granicę ubóstwa się 60% mediany ekwiwalentnych

dochodów. Stopa ubóstwa relatywnego dla całej Wspólnoty osiągnęła w 2001 r. -

15%, co jest powtórzeniem wyniku z roku 1999 i znacznym spadkiem w stosunku do roku 1996, kiedy rozmiary ubóstwa dla tzw. trzynastki oszacowano na 17%. Kraje w

największym stopniu dotknięte zjawiskiem to Irlandia - 21% w 2001 r., Grecja i Portugalia

-20%, Hiszpania i Włochy - 19% oraz Wielka Brytania -17%. W większości tych

krajów, podobnie jak w całej Unii, nastąpił spadek rozmiarów zjawiska. Wyjątkiem są

tu Irlandia, w której nastąpiło dość duże pogorszenie z 18 do 21% oraz Włochy, które

po spadku w roku 1999 do poziomu 18% odnotowały powrót do rozmiarów biedy z

1996 roku. Drugą obok zasięgu ważną charakterystyką ubóstwa jest jego głębokość. Należy

uznać, że bieda w tzw. starej Unii Europejskiej jest płytka, a co więcej głębokość ubóstwa

uległa znacznemu zmniejszeniu z 30% w 1996 r. do 22% w 2001 r. Kraje o najgłębszym

ubóstwie to te same, które mają także największe problemy z jego rozmiarem.

Przodują tu Grecja i Włochy ze wskaźnikiem luki na poziomie 28% oraz Hiszpania i

Irlandia - 24%. Wysokie wskaźniki luki odnotowano także w Wielkiej Brytanii i Portugalii.

Jednak na podkreślenie zasługuje fakt, że we wszystkich krajach UE nastąpił

spadek głębokości ubóstwa. Największymi osiągnięciami w tym zakresie pochwalić mogą się Holandia, Niemcy, Dania i Belgia. Są to kraje, które osiągnęły także bardzo

dobre efekty w zakresie ograniczania jego rozmiarów8.

Analizując strukturę zagrożenia ubóstwem w krajach piętnastki należy wskazać, że

podobnie jak w Polsce wśród grup wiekowych najbardziej narażonych na biedę znajduje

się młodzież poniżej 24 roku życia, ale także osoby powyżej 65 roku życia. Wśród

ubogich przeważają zatem rodziny wielodzietne, posiadające troje lub więcej dzieci, ale

także niepełne z tylko jednym rodzicem. Wśród grup społeczno - ekonomicznych najczęściej

popadają w ubóstwo rodziny bezrobotnych i biernych ekonomicznie, utrzymujących

się przede wszystkim z zasiłków. Porównując zjawisko ubóstwa w Polsce i w Unii Europejskiej na podstawie samych

tylko wskaźników można dojść do wniosku, że pod tym względem Polska nie odbiega

szczególnie od poziomu unijnego. Patrząc na wskaźniki zasięgu ubóstwa relatywnego w

naszym kraju oraz tzw. piętnastki łącznie trzeba stwierdzić, że ich poziom jest zbliżony,

a w analizowanych krajach znajduje się aż pięć: Irlandia, Grecja, Portugalia, Hiszpania i

Włochy, w których rozmiary ubóstwa wyraźnie przekraczają wskaźnik oszacowany dla

Polski. Rozumowanie takie jest jednak nieprawidłowe, ponieważ zbliżony do europejskiego

poziom wskaźników ubóstwa w Polsce wynika z różnic w metodologii wyznaczania

oraz wartości przyjmowanych do badań granic ubóstwa. Po pierwsze relatywną

granicę ubóstwa w Polsce wyznacza się jako 50% średnich wydatków ekwiwalentnych gospodarstwa domowego, a w Unii Europejskiej jako 60% mediany ekwiwalentnych

dochodów. Jednak głównym powodem rażąco niższej wartości polskiej granicy ubóstwa

są dysproporcje w wartościach przeciętnych dochodów i wydatków na podstawie,

których te linie są wyznaczane. Przykładowo linia ubóstwa wyznaczona dla Polski przy

zastosowaniu unijnej metodologii w 2001 r. i przeliczona według parytetu siły nabywczej,

byłaby ponad dwukrotnie mniejsza, niż w tym kraju piętnastki, w którym przyjęła

najniższą wartość10. Różnice w wartości linii ubóstwa dla jednoosobowego gospodarstwa

domowego pomiędzy Polską, a starymi członkami Unii przeliczone według parytetu

siły nabywczej przedstawiono na wyk. 2. Jak można zaobserwować na podstawie

wykresu osoby uznawane za ubogie w krajach piętnastki żyją na znacznie wyższym

poziomie, niż ubodzy w Polsce. Należy zatem sądzić, że gdyby w Polsce zastosować

zbliżone pod względem poziomu zaspokojenia potrzeb granice ubóstwa, wartość

wskaźników określających jego rozmiary istotnie by wzrosła. Kolejnym ważnym elementem

porównań jest różnica w poziomie głębokości ubóstwa. Pomimo tego, że granice

biedy są w krajach piętnastki ustalone na znacznie wyższym niż w Polsce poziomie,

to wskaźniki głębokości są tam znacznie mniejsze, a więc należy stwierdzić, że ubóstwo

wśród starych członków Unii Europejskiej nie tylko dotyczy mniejszej ilości osób, ale

jest także znacznie mniej dotkliwe niż w przypadku Polski. Jednak najistotniejszym

faktem wynikającym z porównań jest odwrotność trendów w rozwoju zjawiska. Podczas

gdy ubóstwo w piętnastu analizowanych krajach Unii zmniejsza się oraz redukuje

swoją głębokość, w Polsce zarówno rozmiary jak i głębokość zjawiska ulegają powiększeniu,

a więc dystans pomiędzy nami, a bogatszą częścią wspólnot pogłębia się. Jest to

problem tym bardziej istotny, że dotyczy przede wszystkim ludzi młodych oraz dzieci,

czyli tych, którzy w niedalekiej przyszłości będą budować podwaliny konkurencyjności

gospodarki polskiej w ramach europejskich struktur ekonomicznych. Jakie konsekwencje

może nieść ze sobą w tym kontekście pauperyzacja polskiego społeczeństwa, autor

przedstawił w dalszej części artykułu.

1. Współcześnie coraz większe znaczenie w procesach rozwoju przypisuje się

czynnikom społecznym określanym jako kapitał ludzki, czy kapitał społeczny. Natomiast

rozwój społecznych zasobów kraju uzależniony jest przede wszystkim od aktywności

i dostępności w sferach edukacji, opieki zdrowotnej i promocji zdrowia, bezpieczeństwa

i sprawiedliwości, zabezpieczenia społecznego itp.

2. Ubóstwo jako zjawisko wywołujące: nierówności w dostępie do systemu

edukacji, ograniczenia aktywności obywatelskiej i ekonomicznej, ograniczenia w dostępie

do opieki zdrowotnej, wzrost przestępczości oraz inne zagrożenia bezpieczeństwa

wewnętrznego stanowi jedną z najistotniejszych przeszkód w rozwoju społecznogospodarczym

kraju, ponieważ wszystkie te czynniki wpływają negatywnie na rozmiary

i jakość kapitału ludzkiego.

3. Ubóstwo w Polsce jest znacznie większe i głębsze niż w krajach tzw. piętnastki,

a co jeszcze istotniejsze stale się poszerza i pogłębia, podczas gdy w starych

krajach Unii ulega redukcji i spłyceniu. Układ taki jest bardzo niekorzystny przede

wszystkim w kontekście nadrabiania zaległości w rozwoju gospodarczym i społecznym.

4. Zahamowanie procesu pauperyzacji powinno stać się istotnym celem poczynań

polityki ekonomicznej i społecznej państwa, ponieważ jak pisze prof. J. Czapiński:

„Polskę jako całość charakteryzuje wysokie ryzyko wykluczenia w ramach UE”39, a

proces ubożenia może stać się tego wykluczenia istotną przyczyną.

A.J.M. Hagenaars, K. de Vos, M.A. Zaidi, Poverty Statistics Based on Microdata, Results for the Member States of the European Community, POV. 50/92

Strategies for Eradicating Mass Poverty and Unemployment, Meeting Basic Needs, Międzynarodowa Organizacja Pracy, Genewa

A. Lipski, Ubóstwo poza sferą konieczności egzystencjalnej, w: Ubóstwo jako problem polityki społecznej, pod red. L. Frąckiewicz, Akademia Ekonomiczna, Katowice, 1993, s. 27-34; G. Węgrzyn, Ubóstwo jako problem pozaustrojowy, w: Ubóstwo jako problem polityki społecznej, pod red. L. Frąckiewicz, Akademia Ekonomiczna, Katowice, 1993, s. 17

G. Węgrzyn, Ubóstwo jako problem pozaustrojowy, w: Ubóstwo jako problem polityki społecznej, pod red. L. Frąckiewicz, Akademia Ekonomiczna, Katowice, 1993, s. 23-25

M. Młokosiewicz, Przyczyny i formy ubóstwa, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 201, Szczecin, 1997, s. 36

por. Wprowadzenie do ekonomii, pod red. Z. Dach, Akademia Ekonomiczna, Kraków, 1999, s. 35

L. Beskid, Wieloraki charakter ubóstwa, w: Społeczne aspekty transformacji systemowej w Polsce, praca zbiorowa, Key Text, Warszawa, 1999, s. 281; M. Młokosiewicz, Przyczyny i formy ubóstwa, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 201, Szczecin, 1997, s. 21-22; S. Golinowska Uwagi o ubóstwie i jego zwalczaniu, „Polityka Społeczna” nr 1, Warszawa, 1997, s. 4-5

por. M. Młokosiewicz, Przyczyny i formy ubóstwa, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 201, Szczecin, 1997, s. 22; L. Beskid, Wieloraki charakter ubóstwa, w: Społeczne aspekty transformacji systemowej w Polsce, praca zbiorowa, Key Text, Warszawa, 1999, s. 281-285; S. Golinowska, Badania nad ubóstwem. Założenia i metoda, w: Polska bieda II. Kryteria. Ocena. Przeciwdziałanie, pod red. S. Golinowskiej, IPiSS, Warszawa 1997, s. 20-24; S. Golinowska Uwagi o ubóstwie i jego zwalczaniu, „Polityka Społeczna” nr 1, Warszawa, 1997, s. 4-5

Wskaźniki ubóstwa (w świetle badań budżetów gospodarstw domowych), „Studia i Analizy Statystyczne”, Departament Warunków Życia GUS, Warszawa, 1997, s. 19

S. Golinowska, Linie ubóstwa w praktyce społecznej krajów transformacji, „Polityka Społeczna” nr 8, Warszawa, 1995, s. 2; M. Młokosiewicz, Przyczyny i formy ubóstwa, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 201, Szczecin, 1997, s. 22; L. Beskid, Wieloraki charakter ubóstwa, w: Społeczne aspekty transformacji systemowej w Polsce, praca zbiorowa, Key Text, Warszawa, 1999, s. 282-283

M. Księżopolski, G. Magnuszewska-Otulak, R. Gierszewska, Zabezpieczenie społeczne, w: Polityka społeczna pod red. A. Rajkiewicza, J. Supińskiej, M. Księżopolskiego, Interart, Warszawa, 1996, s. 245

J. Piotrowski, Zabezpieczenie społeczne. Problematyka i metody, KiW, Warszawa, 1966, s. 7-8

A. Rajkiewicz, Zabezpieczenie społeczne, ubezpieczenia i uzupełniające świadczenia socjalne, w: Polityka Społeczna pod red. A. Rajkiewicza, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa, 1979, s. 432

M. Księżopolski, Bezpieczeństwo społeczne i jego zagrożenia w: Polityka społeczna w okresie przemian pod red. A. Piekary, J. Supińskiej, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa, 1985, s. 20

J. Kwaśna, 1996, Pomoc społeczna, „Zeszyty Naukowe Politechniki Opolskiej. Nauki Społeczne” z. 41, Opole, s. 81

I. Klimowicz, L. Barylski, Od opieki do pomocy społecznej w: Problemy społeczne w okresie zmian systemowych w Polsce pod red. M. Malikowskiego, Materiały z konferencji naukowej, Rzeszów, 1997, s. 494

A. Niewiadomska, Szczególne zadania pomocy społecznej w okresie przejściowym, w: Zadania społeczne pod red. Z. Pisza, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław. 1996, s. 193

J. Staręga-Piasek, O roli prawa i wartościach w pomocy społecznej, „Polityka Społeczna” nr 7, Warszawa, 1998, s. 9-10

J. W. Tkaczyński, Zasada subsydiarności w Traktacie z Maastricht o Unii Europejskiej, „Samorząd Terytorialny” nr 10, 1998, s. 57

P. Kurowski, Pomoc społeczna w krajach OECD i w Polsce, „Polityka Społeczna” nr 7, Warszawa, 1998, s. 6

Analizując strukturę grupy dotkniętych ubóstwem należy stwierdzić, że w jej skład