Zagadnienia i pojęcia ogólne teorii prawa administracyjnego

ZAGADNIENIA WSTĘPNE

Pojęcie Administracji

2 znaczenia:

• Administracja jest pewną organizacją skła­dającą się z różnorodnych jednostek organizacyjnych skupionych wokół organów, tj. jednostek organizacyjnych wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien zamknięty układ organizacyjny, mający realizować zadania państwowe (publiczne).

• Administracja jest pewną działalnością.

• Administracja państwowa w znaczeniu ścisłym - gdy działalność tę prowadzi państwo jako określona organizacja

• Administracja państwowa w znaczeniu szerszym - gdy działalność taką prowadzą także inne organy i instytucje,

• administracja publiczna - obejmująca administrację państwową w znaczeniu ścisłym i admini­strację wykonywaną przez owe inne organy i instytucje nienależące do aparatu państwowego

• Administracja tylko publiczna - gdy działalność prowadzą wyłącznie organy i instytucje niepaństwowe

• Administracja prywatna - gdy działalność podejmowaną przez instytucje lub podmioty niepubliczne (nie mają na celu realizacji zadań publicznych).

Aby określić administracje w danym państwie, należy uwzględnić niektóre zasady ustroju politycznego oraz podstawowe zadania (cele) i funkcje państwa.

• W okresie międzywojennym i do lat 50'tych określano administracje definicją negatywną, np. S. Kasznica „Administracja to ta działalność państwa, która pozostaje po wyeliminowaniu działalności ustawodawczej i sądowej” (podobnie T. Bigo → planowa działalność państwa zmierzająca do pewnych celów, niebędąca ustawodawstwem ani sądownictwem). Do definicji negatywnych dodawano nieraz pewne cechy, ale były one podawane przykładowo, pomocniczo. Formułowano definicje negatywne, gdyż panował pogląd, że administracji państwowej nie da się określić w sposób uogólniający i wyczerpujący.

• administracja ma na celu dobro ogólne, interes publiczny

• podobne definicje w innych krajach

• Na początku lat 50'tych w PRL zdefiniowano administrację → „administracja PRL to jedna z form działalności państwo­wej prowadzonej pod kierownictwem PZPR na podstawie ustaw wyrażających wolę i interesy ludu pracującego miast i wsi, polegająca na organizowaniu bezpo­średniej, praktycznej realizacji zadań państwa ludowego, w szczególności budowy podstaw socjalizmu, ograniczania i ostatecznej likwidacji obalonych klas wyzys­kiwaczy, obrony i ochrony narastających zdobyczy ludu pracującego oraz obrony państwa przed agresją światowego imperializmu i zabezpieczenia światowego po­koju”.

• Lata 70'te - nowe określenie administracji poprzez podmiot i wykonywane funkcje → „A.P. to system pod­miotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku we­wnętrznym i zewnętrznym — w stosunku do podporządkowanych podmiotów gospodarki państwowej oraz w stosunku do społeczeństwa, przy czym zarówno przebieg, jak i skutki tej ostatniej działalności przypisywane są zawsze państwu jako takiemu” → czyli A.P. to nierozłączny splot organizacyjnych i normatywnych elementów, wielka i złożona instytucja (organy administracji państwo­wej i zakłady państwowe, działające poprzez jednostki organizacyjne, zwane ogólnie urzędami admini­stracyjnymi) reali­zująca na podstawie ustaw pewne cele za pomocą działań o charakterze kierow­niczym i organizującym.

• administracja jest złożonym zjawiskiem nale­żącym do sfery organizacji, prawa i kultury.

• Współcześnie administracja to → albo:

• część aparatu państwowego, powołana do realizacji zadań ustalonych (lub za­akceptowanych) przez parlament,

• rodzaj działalności prowadzonej przez różne podmioty (państwowe, samorządowe, prywatne) celem realizacji zadań uznanych za publiczne i określonych w ustawach i innych aktach. Działania administracji zdeterminowane są przez prawo (podstawa działań, ich zasięg, moc wiążącą, forma i tryb itd. → ważność i skuteczność)

Związanie Administracji Prawem

• wynika z konstytucji - zasada praworządności (legalizmu) - element państwa prawnego - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a jego przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa i każdego obywatela

• określenie czynności administracji przez prawo nie jest jednakowe → zależy od sfery, rodzaju i form działania administracji.

• Sfera działania - zewnętrzna - to tam gdzie administracja styka się z obywatelem (osobą fizyczną lub prawną), natomiast sfera wewnętrzna to działania podejmowane wewnątrz-organizacyjne (organizacja pracy).

• w sferze wewnętrznej - więcej swobody. Samodzielnie organizuje wykonanie zadań społecz­nych i gospodarczych ustalonych przez inne organy, a jej działania w tym zakresie mają charakter kierowniczy/kontrolny/ustalający. Podstawą tych aktów jest władz­two organizacyjne (wynikające z regulaminów i statutów i in.)

• w sferze zewnętrznej - administracja może zrobić tylko to na co prawo jej zezwala.

• Rodzaj działań podejmowa­nych przez organy administracji państwowej i inne podmioty:

• działania o charakterze faktycznym - luźne związanie → ważne by miały jakąś podstawę prawną (np. ogólna norma kompetencyjna wyprowadzona z przepisów administracyjnych)

• działania o charakterze prawnym - ściśle zdeterminowane przez prawo, ale też nie jednakowo → działania zmieniające sytuację prawną indywidualnie określonych podmiotów znajdujących się na ze­wnątrz administracji muszą mieć podstawę w przepisach prawa materialnego i formalnego. Są one dokładniej opisane ze względu na ich dopuszczalność, moc prawną i wywoływane skutki.

• Forma działań:

• akty admini­stracyjne (indywidualne), akty normatywne (ogólne), a także działania wykonawcze w stosunku do w/w form → bardziej zdeterminowane przez prawo;

• działania materialno-techniczne (np. gromadzenie informacji, analizowanie, zarządzanie) lub społeczno-organizatorskich (np. porozu­miewanie się, apelowanie) → mniej zdeterminowane przez prawo.

• Związanie administracji prawem nie jest absolutne.

• Administracja to nie tylko wykonywanie ustaw, ale także działalność pozaustawowa, która choć nie jest zupełnie oderwana od ustawy, to czasem służy innemu celowi (realizacji zadań nakreślonych w innych aktach - polecenia, decyzje, uchwały.

• Jedynie tam gdzie jej działania zmieniają sytuacje (na korzyść i niekorzyść) indywidualnych podmiotów musi mieć prawne podstawy (przepis ustawy i przepis aktu wykonawczego).

• Administracja nie może podjąć działania sprzecznego z prawem, gdyż ma obowiązek przestrzegania prawa.

Pojęcie Prawa Administracyjnego

Szerokie znaczenie prawa administracyjnego - normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego, a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nieunormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa → I. prawo o ustroju administracji państwowej, II. prawo materialne i III. prawo proceduralne.

1. Prawo o ustroju administracji państwowej reguluje organizację i zasady funkcjonowania aparatu państwowego powołanego do wykonywania zadań pań­stwowych w formach uznanych za właściwe dla administracji państwowej. W szczególności:

• tworzy podmioty administracji państwowej i określa ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania,

• określa strukturę systemu podmiotów administracji państwowej oraz zachodzące w nim procesy (kierowania, nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itp.),

• stanowi podstawę określania zadań poszczególnych organów administracji państwowej i ich systemu, a także form i metod ich wykonywania,

• tworzy podział terytorialny kraju dla potrzeb administracji państwowej.

Prawo materialne - normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej i innych podmiotów państwowych.

Prawo proceduralne - normy wyznaczające postępowanie w kierunku wykonania norm prawa ustrojowego i materialnego. Normy te spełniają różne funkcje, będące podstawa podziału prawa proceduralnego:

• przez konkretyzację norm i powiązanie z indywidualnie oznaczonymi podmiotami → prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych;

• przez doprowadzenie do wykonania obowiąz­ków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa albo z decyzji lub postanowień administracyjnych → prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postępowaniach wykonawczych;

• przez kontrolę przestrzegania przepisów prawnych i nadzór nad aktami stanowienia i stosowania prawa → prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji państwowej oraz obywateli i organizacje społeczne;

• przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów lub nakazów zawartych w przepisach → prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym oraz prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków.

Wąskie znaczenie prawa administracyjnego - normy dwustronnie wiążące, ustanawiające (bezpośrednio lub poprzez inne akty prawne) określone uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów niepodporządkowanych im organizacyjnie. Są to przepisy.:

• ustanawiające uprawnienia lub obowiązki podmiotów zewnętrznych w określonych warunkach;

• ustanawiające kompetencje do nałożenia na podmioty zewnętrzne określonych obowiązków, a ich wymagalność zależy od trybu i formy;

• przyznające podmiotom zewnętrznym prawo domagania się od organów administracji państwowej spełnienia określonych w przepisach prawnych obowiązków.

Nauka prawa administracyjnego zajmuje się analizą struktury badanych norm, ich klasyfikacją, systematyzacją itp., a także genezą, stanowieniem, przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa administracyjnego oraz zwyczajów prawnych (poznanie norm i zależności pomiędzy nimi). Zajmuje się też warunkami ich urzeczywistnienia, określeniem skuteczności i ustaleniem wszystkich następstw ich obowiązywania w celu formułowania wniosków w sprawie potrzeby zweryfikowania prawa.

Typy Norm w Prawie Administracyjnym

1. Normy ustrojowe:

• określające właściwość → umożliwiają przypisanie określonego uprawnienia lub obowiązku do konkretnej jednostki, a opierają się na przepisach określających czas i miejsce działania, rodzaj spraw, status prawny podmiotu, jego strukturę organizacyjną, obsadę personalną itp.

• ustanawiające zadania → określają kierunki działania oraz wskazują na wartości.

• regulujące prawne formy działania → ustanawiają formy działania i konsekwencje

• wskazujące na kompetencje organów → umożliwiają realizację norm materialnych, ustrojowych lub proceduralnych.

• regulujące organizację administracji → wy­znaczają stosunku zależności, a w związku z tym dokonują po­działu czynności, określają przedmiot i tryb porozumiewania się jednostek oraz zasad ich współdziałania.

• Normy materialne:

• normy merytoryczne - nakazują lub zakazują określonym podmiotom zachowywać się w pewnych okolicznościach w określony sposób. Jeśli adresowane do organów administracji publicznej to wiążą je w sposób pełny (bez możliwości wyboru zachowania).

• normy blankietowe - przeciwieństwo norm merytorycznych; wskazują jedynie sposób podjęcia działań, ale nie określają ich treści → umożliwiają uwzględnienie wartości i interesów.

• normy generalne nie mają indywidualnie wyznaczonego adresata.

• normy abstrakcyjne nie mają konkretnie określonych okoliczności (warunków), od których zależy uprawnienie lub obowiązek adresata.

• normy sankcjonujące - sankcje niewykonania innej normy nakazującej określone postępowanie.

• Normy proceduralne:

• normy postępowania administracyjnego - określają czynności podmiotów postępo­wania (organ zobowiązany do prowadzenia postępowania oraz uczestnicy postępowania - strony, podmioty występujące na prawach strony, skar­żący itp.).

• Normy postępowania ogólnego (ma na celu rozstrzygnięcie indywidu­alnej sprawy) są bezpośrednio powiązane z normami prawa ustrojowego i materialnego, gdyż postępowanie to wszczyna się w celu urzeczywistnienia tych norm.

• normy postępowania skargowo-wnioskowego - na ich podstawie dokonuje się urzędowej oceny stanu faktycznego (ze skargi/wniosku) i po skonfrontowaniu go ze stanem prawnym, określa się sposób załatwienia merytorycznego sprawy → brak bezpośredniego powiązania z normami materialnymi.

• normy postępowania kontrolnego - okre­ślają zachowanie się podmiotu uprawnionego do kontroli oraz prawa i obowiązki kontrolowanych → związek z prawem materialnym pośredni, jeśli wniosek pokontrolny zmieni sytuację materialnoprawną kontrolowanego.

• normy postępowania sądowoadministracyjnego - określają prawa i obowiązki sądu oraz obu stron postępowania, które układają się w ciąg procesowych czynności prowadzących do weryfikacji działania administracji pod kątem obowiązującego prawa. → sąd nie przyznaje praw ani nie nakłada obowiązków, lecz dokonuje prawnie wiążącej kwalifikacji zaskarżonych aktów i czynności.

• normy o charakterze społecznym (moralne, etyczne, obyczajowe, religijne) i technicznym (określające jakość, rozmiary, wzory, technikę produkcji) → normy te mogą mieć walor prawny po inkorporowaniu ich do prawa, gdy np. jakaś norma będzie zakazywała sprzedaży towaru, poniżej określonej jakości.

Stosunek Administracyjny

Stosunek prawny (pomocnicza konstrukcja nauki prawa) - służy rekonstrukcji założonych w prawie przedmiotowym podstawowych zależności między różnymi podmiotami. Wyróżniamy następujące rodzaje:

• Stosunek materialnoprawny - określa układ zależności (wzajemne prawa i obowiązki) - układ prosty (prawo→obowiązek), układ złożony (prawo→obowiązek i w związku z tym też prawo). Stosunek płaski (między dwoma podmiotami), stosunek spiętrzony (między tymi podmiotami a innymi).

• w prawie administracyjnym → jednym z podmiotów jest zawsze jednostka administracji państwowej, a przedmiot stosunku objęty jest kompetencją jednej z jednostka administracji państwowej

• Stosunki ustrojowe - regulowane przepisami powszechnie obowiązującymi oraz wewnętrznymi, a wszystkie podmioty to jednostki administracji państwowej.

• Stosunki proceduralne - łączą strony postępowania i organ prowadzący postępowanie, określając ich wzajemne prawa i obowiązki. Stosunki te są po­wiązane z prawem materialnym, gdyż postępowanie wszczyna się w celu zindywidualizowania i skonkretyzowania praw lub obo­wiązków zawartych w normach materialnych oraz kończy aktem, który wiążąco przypisuje prawo lub obowiązek konkretnej stronie.

• Inaczej w przypadku przepi­sów dot. postępowania egzekucyjnego lub skargowo-wnioskowego - nie ma bezpośredniego związku z prawem materialnym.

• Stosunki sądowo-procesowe - zdeterminowane są inną strukturą postępowa­nia, jego przedmiotem oraz funkcją.

ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

POJĘCIE I KLASYFIKACJA ŹRÓDEŁ PRAWA

Źródła prawa:

• czynniki wpływające na treść prawa (np. wola narodu czy prawodawcy, stosunki społeczno-ekonomiczne, stan świadomości praw­nej) oraz różne formy przekazu norm prawnych (np. dokumenty, teksty czy inne przedmioty będące noś­nikami tych informacji/treści).

• znaczenie szerokie (każdy fakt, który ma prawotwórczą moc, np. orzeczenie właściwego organu, doktryna, zwyczaj czy precedens, jak i ustawa) i znaczenie szczególne/właściwe (jeden z wymienionych wyżej czyn­ników wpływających na treść prawa, albo konkretna forma przekazu albo dany rodzaj czy typ przekazu, np. akty wykonawcze podporządkowane ustawie);

• ujmowane pod kątem opisowym (jak jest) lub normatywnym (jak być powinno);

• Źródło prawa to akt stanowienia prawa;

AKTY STANOWIENIA PRAWA POWSZECHNIE OBOWIĄZUJĄCEGO

Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. do źródeł prawa powszechnie obowią­zującego należą:

1. Konstytucja,

2. ustawy,

3. ratyfikowane umowy międzynarodowe,

4. rozporządzenia,

5. akty prawa miejscowego

• organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej (art. 94 K);

• wydane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 K);

• rodzaj, nazwy, przedmiot i sposób uchwalania, ogłaszania określają ustawy szczególne o samorządzie i administracji terenowej:

• ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie - wojewoda i organy administracji niezespolonej mogą stanowić akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części

• wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe w zakresie nieuregulowanym ustawami i innymi przepisami, jeśli jest to niezbędne dla ochrony życia, zdrowia lub mienia i dla zapewnienia porządku i spokoju publicznego, a rozporządzenia te mogą przewidywać kary grzywny na zasadach wykroczeń. Podstawą prawną dla tych rozporządzeń jest w/w ustawa.

• ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - na podstawie tej ustawy i innych ustaw sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze wojewó­dztwa lub jego części. Akty te w szczególności dotyczą:

• statutu województwa,

• zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim,

• zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

• ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - rada powiatu ma kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego na obszarze powiatu, a podstawą prawną jest w/w ustawa i inne ustawy. Akty rady powiatu dotyczą w szczególności:

• spraw wymagających uregulowania w statucie,

• przepisów porządkowych,

• szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu,

• zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

• forma - uchwała, chyba że ustawa upoważniająca stanowi inaczej

• może też wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia obywateli, ochrony środowiska naturalnego albo do zapewnienia spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego. Inne wymogi wg ustawy to:

• przyczyny występowały na obszarze więcej niż jednej gminy;

• przyczyny na tyle poważne, aby można określić je „przypadkiem szczególnie uzasadnionym”;

• tylko w sytuacji braku przepisów powszechnie obowiązujących;

• w wyjątkowych sytuacjach, niecierpiących zwłoki, może wydawać je też zarząd, ale uchwała zarządu musi zostać zatwierdzona na najbliższej sesji, a w razie nie przedstawienia ich lub braku zgody, tracą moc w terminie podanym przez radę.

• ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - przewiduje, iż rada gminy może w formie uchwały:

• stanowić przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy na podstawie upoważnień zawartych w odrębnych ustawach → są to typowe akty wykonawcze i zasady ich dotyczące, w szczególności dotyczące upoważnienia w ustawie są takie jak rozporządzeń;

• wydawać akty prawa miejscowego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2) w zakresie (prawo ustrojowe):

• wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

• organizacji urzędów i instytucji gminnych,

• zasad zarządu mieniem gminy,

• zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej;

• w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wydawać przepisy porządkowe (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, z możliwością nałożenia kary grzywny na zasadach wykroczeń

• wójt gminy może wydawać te przepisy tylko w przypadku niecierpiącym zwłoki w formie zarządzenia, i podlegają zatwierdzeniu rady na najbliższym posiedzeniu;

• ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych - wszystkie akty prawa miejs­cowego są objęte obowiązkiem niezwłocznego ogłoszenia w wojewódzkim dzien­niku urzędowym, a akty nie mające mocy powszechnie obowiązujących ustawa może wyłączyć ten obowiązek;

• przepisy porządkowe - najpierw w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego prze­kazu, a później w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

• wejście w życie - po 14 dniach, chyba że dany akt określi termin dłuższy; w uzasadnionych przypadkach termin krótszy (o ile zasada demokratycznego państwa prawa nie stoi na przeszkodzie)

• przepisy porządkowe - po 3 dniach od ogłoszenia, wyjątkowo dla ochrony zdrowia, życia itd. w dniu ogłoszenia.

• nie wcześniej niż ustawa upoważniająca;

AKTY STANOWIENIA PRAWA O CHARAKTERZE WEWNĘTRZNYM

• akty o charakterze wewnętrznym wiążą tylko podporządkowane organy i jednostki organizacyjne, więc nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej mającej skutek na zewnątrz administracji, ale mogą kształtować sytuację prawną podległych organów i jednostek organizacyjnych, w tym pracowników, chyba że przepisy ustawowe stanowią inaczej.

• Do aktów wewnętrznych należą:

1. uchwały Sejmu, Senatu i Rady Ministrów

• wydawane na podstawie ustawy (np. uchwała w sprawie trybu zgłaszania kandydatów oraz powoływania członków KRRiTV) lub Konstytucji (np. uchwała Regulamin Sejmu RP);

• nie muszą mieć charakteru normatywnego (np. o wyborze Marszałka, votum nieufności, rezolucje, deklaracje)

• zarządzenia Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów,

• mogą mieć charakter normatywny lub nienormatywny;

• wydają je Prezydent RP, Prezes Rady Ministrów, ministrowie;

• mają one charakter wewnętrzny, są wydawane na podstawie ustawy i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

• akty prawa miejscowego niemające mocy powszechnie obowiązującej

• np. budżet, uchwała rady gminy o uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

• nieratyfikowane umowy międzynarodowe

• zawierane przez centralne i tereno­we organy państwowe i publiczne (poza Radą Ministrów) w sprawach należących do ich zakresu działania i kompetencji wynikających z odrębnej ustawy lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej.

• zatwierdzane i wypowiadane przez Radę Ministrów.

PROBLEM WAŻNOŚCI AKTÓW NORMATYWNYCH WYDANYCH PRZED WEJŚCIEM W ŻYCIE KONSTYTUCJI

• Konstytucja nie pozbawia a priori mocy powszechnie obowiązują­cej aktów stanowienia prawa nieodpowiadających wymogom konstytucyjnym, a pochodzących od organów administracji rządowej wydanych przed wejściem w życie Konstytucji;

• Konstytucja (art. 241 ust. 6 K.) ustaliła okres 2 lat na wypracowanie przez Radę Ministrów listy, które z uchwał Rady Ministrów oraz za­rządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej wymagają zastąpienia przez rozporządze­nie wydane na podstawie upoważnienia ustawy, której projekt w odpowiednim czasie Rada Ministrów przedstawi Sejmowi. W tym samym okresie Rada Mini­strów przedstawi Sejmowi projekt ustawy określającej, które rozporządzenia normatywne organów administracji rządowej wydane przed dniem wejścia w ży­cie Konstytucji stają się uchwałami albo zarządzeniami w rozumieniu Kon­stytucji.

• 12.2000 r. - ustawa o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw, w której dostosowano upoważnienia do wydawania aktów normatywnych zawar­te w ustawach do wymogów Konstytucji oraz przyjęto, iż z dniem wejścia w życie ustawy:

• tracą moc uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji, jeżeli zostały podjęte lub wydane bez upoważnienia ustawowego,

• tracą moc inne niż wymienione wyżej akty normatywne Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji, jeżeli zawierają normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym lub wewnętrznym, z wyjątkiem rozporządzeń,

• tracą moc rozporządzenia wydane przez organy inne niż wskazane w Konstytucji do wydania rozporządzeń oraz wydane bez upoważnienia ustawowego.

PROCEDURA I TECHNIKA PRAWODAWCZA

• Proces legislacyjny - Regulamin Sejmu, Regulamin Senatu;

• Do zadań Biura Legislacyjnego należy:

• obsługa prawna prac nad projektami ustaw i uchwał Sejmu, w szczególności przygotowanie propozycji poprawek legislacyjnych i redakcyjnych do projektów ustaw, współuczestniczenie w redagowaniu projektów aktów prawnych oraz sporządzanie dla Prezydium Sejmu i komisji ocen, uwag i opinii prawnych o wniesionych projektach,

• sporządzanie materiałów pomocniczych i roboczych do prac nad projektami ustaw i uchwał Sejmu,

• opracowywanie ocen i wniosków w zakresie techniki prawodawczej, procedury legislacyjnej i tworzenia prawa.

• Do zadań Biura Studiów i Ekspertyz należy między innymi:

• prowadzenie badań w zakresie budżetu państwa i przewidywanych skutków finansowych, społecznych i ekonomicznych projektowanych ustaw,

• udzielanie konsultacji posłom,

• sporządzanie przekładów zagranicznych aktów prawnych i ich opracowywanie.

• rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w spra­wie zasad techniki prawodawczej → procedura opracowywania projektów ustaw oraz innych normatywnych aktów prawnych przez organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorial­nego (w szczególności metodyka przygotowywania i sposób redagowania projek­tów, a także warunki, jakim winny odpowiadać uzasadnienia projektów ustaw oraz wykonawczych aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, przygotowywane przez rząd, jak również reguły prze­prowadzania zmian w systemie prawa).

• techniki legislacyjne mają zapewnić spójność, niesprzeczność i jednolitą redakcję tekstu, by spełniały warunek jasności i zrozumiałości prawa;

• nie wiążą prawnie Sejmu, Senatu, Prezydenta, ani nikogo poza Radą Ministrów i podległych jednostek i organów, ale w doktrynie postuluje się by stosowano je, przy jednoczesnym uwzględnianiu swoich potrzeb;

• trwają prace nad ustawą o tworzeniu prawa;

• uchwała RM - Regulamin pracy Rady Ministrów - organizacja prac oraz postępowanie w sprawach związanych z opracowywa­niem, uzgadnianiem i rozpatrywaniem projektów aktów normatywnych w Kan­celarii Prezesa RM i w ministerstwach;

• w przypadku gmin i powiatów - w ich statutach, a w województwach - uchwały sejmików.

PODSTAWOWE ELEMENTY PRAWA EUROPEJSKIEGO

PODSTAWOWE POJĘCIA TEORETYCZNE W NAUCE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

APARAT ADMINISTRACYJNY - wszystkie jednostki wykonujące funkcje administracji publicznej, niezależnie od tego, czy są one państwowe, samorządowe, czy też nie. Zadania rozdzielone są pomiędzy te jednostek , co wynika z różnorodnych przyczyn, min.:

• Przyczyny funkcjonalne - do wykonywania administracji w różnych dziedzi­nach wymagane są specjalne kwalifikacje (np. sprawy zdrowia, wojska → muszą być przez wyspecjalizowane jednostki administrowane)

• Przyczyny terytorialne - związane są ze specyfiką obszarów i zadań, np. pozwolenie na budowę - lokalnie, autostrada - wyższy szczebel, kolej - centralnie.

• Przyczyny organizacyjne - pewne jednostki wymagają większej zależności od lokalnych społeczności (np. sprawy komunalne), a pewne muszą być uniezależnione (np. kontrola), oraz pewne sprawy potrzebują jednolitego kierownictwa (np. sprawy obronności), inne mogą zostać oddane do uznania władz lokalnych (np. gospodarka komunalna).

• Przyczyny finansowe - w celu minimalizowania kosztów utrzy­mania aparatu administracyjnego czasem koncentruje się pewne kompetencje w jednej jednostce, a czasem pewne zadania powierza się podmiotom niepaństwowym, np. spółkom prawa hand­lowego, stowarzyszeniom.

„organ administracji” lub jednostka administracyjna - w uproszczeniu dla oznaczenia każdego podmiotu administracji.

NADZÓR, KONTROLA, KOORDYNACJA, KIEROWNICTWO

• dot. stosunków wewnątrz aparatu administracyjnego;

• pojęcia te zaczerpnięte z nauk o organizacji i zarządzaniu → ale mało precyzyjne i różnie stosowane w aktach normatywnych;

Kontrola - funkcja organu polegająca wyłą­cznie na sprawdzaniu działalności innych jednostek, bez stałych możliwości wpły­wania na ich działalność poprzez nakazy czy polecenia.

• zazwyczaj ma prawo do wydawania zaleceń jednostkom kontrolowanym, a wyjątkowo (cel - unik­nięcie strat) poleceń (zarządzenia doraź­ne) natychmiastowego usunięcia nieprawidłowości;

• przedstawia tylko wyniki kontroli wraz z wnios­kami

• inne terminy: „lustracja", „wizytacja", „inspekcja" czy „rewizja".

Nadzór - wyposażenie w środki oddziaływania na postępo­wanie organów czy jednostek nadzorowanych, bez możliwości wyręczania tych organów → czyli kontrola + możliwość wiążącego wpływania. Przepisy nie zawsze są konsekwentne, oznaczając kierownictwo lub kontrolę pojęciem nadzoru → nadzorowanie jest jednym z elementów funkcji kierowania

• samo stwierdzenie w przepisach o nadzorze nie daje organowi prawa do niego, dopiero jak przepisy wyposażają organ expressis verbis w środki nadzoru (inaczej ma kontrolę), dzieli się je na:

• środki oddziaływa­nia merytorycznego - np. uprawnienia do zawieszania lub uchylania rozstrzygnięć (uchwał, zarządzeń) jednostek nadzorowanych;

• środki nadzoru personalnego - np. prawo do zawieszania w czynnościach członków kierownictwa.

Koordynacja - możliwość oddziaływania na instytucje koordynowane przy użyciu róż­nego rodzaju środków w celu zharmonizowania działalności tych jednostek. Jednostki te z reguły nie są mu bezpośrednio podległe (organizacyjne lub służbowo).

Kierownictwo - najszersze uprawnienia, tzn. organ kierujący może używać wszelkich środków, których prawo nie zakazuje.

Odpowiedzialność → wynika z dopuszczalnego zakresu oddziaływania organów:

• organu kontrolującego - tylko za prawidłowość czynności kontrolnych;

• organu nadzorującego - za postępowanie organów nadzorowanych w zakresie spraw, które nadzoruje;

• organu koordynującego - za efekty działalności koordynacyjnej oraz za działalność jednostek kontrolowanych w zakresie w jakim może na nie wiążąco wpływać;

• organu kierowniczego - pełna odpowiedzialność za postępowanie organów lub instytucji kierowanych.

• Funkcje te nie wykluczają się wzajemnie - kierownictwo obejmuje nadzór, kontrolę i koordynację, nadzór ma również prawo do kontroli itd.

• Przepisy określają z reguły środki oddziaływania (kompetencje) organów, oraz cele sprawowania nadzoru, kontroli, koordynacji → organy muszą stosować tylko te środki i tylko w tych celach, nie mogą użyć np. łagodniejszych środków, nawet jeśli będą bardziej skuteczne (czyli wykluczone jest wnioskowanie z większego na mniejsze).

• Jeśli przepis stanowi tylko że organ „koordynuje" lub „nadzoruje", a nie podaje środków, to organ ten może stosować tylko środki niewładcze, a jednostka nadzorowana czy koordynowana powinna powstrzymać się od działań uniemożliwiających wykonanie nakazu ustawowego (też bezczynności).

DECENTRALIZACJA I CENTRALIZACJA ADMINISTRACJI

• dot. struktury aparatu administracyjnego (stosunków między organami wyższego i niższego rzędu). Wieloszczeblowość aparatu administracji.

Decentralizacja - organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia

• hierarchiczne podporządkowanie - zależność organu niższego od organu wyższego, który ma prawo kierowania jego pracą → samodzielności organów niższego stopnia (organ niższy bądź w drodze wyborów, bądź powoływany przez inny organ zdecentralizowany), a organ wyższy nadzoruje organ niższy i może wkraczać w działania organu niższego tylko gdy prawo mu na to zezwala.

• Warunki istnienia decentralizacji:

• wyposa­żenie organu niższego we własne kompetencje;

• brak hierarchicznego pod­porządkowania;

• faktyczna samodzielność organu niższego stopnia - przede wszystkim samodzielność finansowa (własne źródła dochodów i prawo do dysponowania nimi). Ale też samodzielność organizacyjna (statuto­wa).

• Decentralizacja (dotyczy wykonywania prawa) a autonomia (przyznanie kompetencji stanowienia prawa, bez ingerencji władz);

• 2 rodzaje decentralizacji:

• terytorialna - samodzielność organów administracji w obrębie danego terytorium, np. samorząd terytorialny.

• rzeczowa - samodzielność w obrębie pewnego zakresu spraw, np. samorząd zawodowy czy PAN.

Centralizacja - organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom stopnia wyż­szego → brak samodzielności organów niższego stopnia. Centralizacja nie musi wiązać się z koncentracją kompetencji.

• Brak samodzielności wyraża się w: prawie do decydowaniu o obsadzie stanowisk, prawie do wpływania na decyzje i działania (polecenia, instrukcje, wytyczne i in.);

• w przepisach, np. „kieruje on pracą organów podporządkowanych" lub nie w tak wyraźny sposób.

Koncentracja - skupianie kompetencji w rękach nielicznej grupy organów.

Dekoncentracja - rozproszenie kompetencji na większą liczbę organów.

• 2 rodzaje dekoncentracji:

• rzeczowa - rozkładanie kompetencji jednego organu na kilka organów tego samego szczebla

• terytorialna - przenoszenie kompetencji organu wyższego stopnia na podległe mu organy terenowe.

SAMORZĄD

Samorząd w ujęciu tradycyjnym - jest formą decen­tralizacji administracji albo administracją sprawowaną przez korporacje.

• przepisy prawa powierzają wykonywanie administracji społecznościom lokalnym wyposażonym w osobowość prawną (określane jako korporacje albo związki publicznoprawne), a członkostwo z reguły jest przy­musowe i automatycznie.

• korporacja posiada kompetencje władcze, wynikające z Konstytucji i ustawo o samorządzie i wykonuje je w stosunku do swoich członków, czasem też innych osób.

• Pogląd niektórych → samorząd jako podmiot władztwa, a działania samorządu jako działania administracji publicznej → w tym ujęciu administracja publiczna to administracja wykonywana przez państwo i jego organy (administracja rządowa) oraz wykonywana przez samorząd (administracja samorządowa).

• Organy państwa mają kompetencje nadzorcze (określone przez prawo), co gwarantuje przestrzeganie prawa oraz promocję interesu publicznego w stosunku do interesów lokalnych (grupo­wych, zawodowych).

• Samorząd dzieli się na:

• terytorialny (zwany czasami powszechnym lub komunalnym)

• specjalny - np. samorząd zawodowy, wyznaniowy, narodowościowy, gospodarczy. W Polsce:

• samorząd gospodarczy - izby rolnicze, gospodarcze i rzemieślnicze → członkostwo dobrowolne, brak ustawowo określonych kompetencji, odesłanie do rozporządzenia Rady Ministrów → w praktyce utracił większość cech samorządu i stał się dobrowolnym stowarzyszeniem, wykonującym pewne funkcje administracji publicznej.

• samorząd zawodowy - adwokacki, radców prawnych, notarialny, lekarski, lekarzy weterynarii, pielęgniarek i położnych, aptekarski, rzeczników patentowych, biegłych rewidentów oraz maklerów papierów wartościowych i doradców w zakresie publicz­nego obrotu papierami wartościowymi → regulowany przez ustawy dotyczące danego samorządu. Członkowstwo obowiązkowe.

• samorząd użytkowników niektórych zakładów użyteczności publicznej - studencki i uczniowski.

Ewolucja pojęcia samorządu:

• lata 40'te i 50'te - zlikwidowano samorząd, jako związany z ustrojem kapitalistycznym.

• po roku 1956 - pojawia się znowu, a w latach 60'tych szczególnie modne posługiwanie się tym słowem, ale za nim nie stała faktyczna decentralizacja, samorząd spółdzielczy (brak wykonywania funkcji administracyjnych) oraz samorząd robotniczy/załogi przedsiębiorstwa państwowego (udział załogi w kierowaniu przedsiębiorstwem) → to rozumienie samorządu to współudział obywateli w wykonywaniu pewnych funkcji o znaczeniu dla danej społeczności, ale nie wiązało się to z nadaniem osobowości prawnej.

• w odpowiedzi na to luźne podejście do pojęcia samorządu powstała nowa definicja → Samorząd istnieje wtedy gdy możliwe jest wyłanianie organów przedstawicielskich, które wykonują zadania administracji publicznej. → znacznie szersze rozumienie niż tradycyjne.

• Pojęcia „samorządność” i „organizacja samorządna” często służą jedynie podkreśleniu samodzielności instytucji, a z samorządem nie mają nic wspólnego.

RODZAJE JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH W SYSTEMIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Organ państwowy i organ administracji państwowej

• do 1990 r. - or­gany władzy państwowej (były to Sejm, Rada Państwa i rady narodowe), organy administracji państwowej oraz organy sądowe, a obok tego jeszcze organy kontroli państwowej (NIK i prokuratura) → podział wyczerpujący. Cechy organu administracji państwowej: wyodrębnienie organiza­cyjne wewnątrz aparatu państwowego, wykonywanie funkcji administracji i posia­danie własnych kompetencji

• zmiana po 1990 r. - powstanie samorządu i w związku z tym niejednolite używanie terminologii → niechęć doktryny do pojęcia.

• Organ - wewnętrzna jednostka organizacyjna danego podmiotu prawa (gminy, powiatu, województwa) wyposażona w uprawnienie (oparte na obowiązującym prawie, a nie na pełnomocnictwie udzielonej przez ten podmiot) wyrażania woli tego podmiotu. Uprawnienie do wyrażania woli danego podmiotu prawa jest ujęte jako wykaz zadań i kompetencji danego organu.

• Organ państwa - jednostka organizacyjna państwa mająca uprawnienie do wyrażania woli tego państwa.

• Organ administracji państwowej (rządowej lub samorządowej) - organ państwa zajmujący się bezpośrednim wykonaniem funkcji administracyjnej państwa lub to te organy, które pozostaną po odjęciu organów ustawodawczych i sądowniczych.

• Szeroka definicja w kpa (nowelizacja z 29.12.1998 r.)

• „Ilekroć w przepisach kpa jest mowa o [...] organach administracji publicz­nej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej lub niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe lub inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia indywidual­nych spraw w drodze decyzji administracyjnych”.

• definicja dla potrzeb kodeksu → wskazanie, że przepisy dotyczące organów administracji publicznej stosuje się również do organów samorządu terytorialnego itd.

Organy administracji (organy administrujące, organy administracji publicznej)

• Organ administracji państwowej - dla niektórych to organ administracji rządo­wej, dla innych (i wg kpa) to też organy samorządu terytorialnego (tzw. państwowa teorii samo­rządu).

• Dla uniknięcia trudności terminologicznych niektórzy posługują się pojęciem organu administrującego lub organu administracji publicz­nej - organy administracji rządowej, samo­rządu terytorialnego oraz wszelkich podmiotów wyposażonych przez ustawy w kompetencje w zakresie administracji.

• odejście od oparcia definicji organu administracji państwowej na cechach podmiotu wykonującego władztwo administracyjne i przejściem na kryterium funkcjonalne, tzn. organem takim staje się każdy podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje z zakresu prawa administracyj­nego, niezależnie od tego, czy stanowi część struktury państwa, czy też podmiotu innego niż państwo (gminy, powiatu albo organizacji społecznej).

• każdy organ mający kompetencje z zakresu administracji musiał je dostać od państwa (ustawą) → „pań­stwowy" może oznaczać „stanowiący część państwa” lub „wykonujący uprawnienia przyznane przez państwo”.

Rodzaje organów administracji - różne podziały:

• Podział oparty na stopniu centralizacji

• Organy samorządowe - dzieli się, ze względu na rodzaj samorządu → organy samorządu terytorialnego (organy gmin - rada gminy, zarząd, wójt, burmistrz; organy powiatu - rada powiatu, zarząd powiatu ze starostą jako przewodniczącym i starosta jako władza samodzielna; organy samo­rządu województwa - sejmik województwa z przewodniczącym i zarząd wojewódz­twa z marszałkiem jako przewodniczącym, organy samorządu zawodowego i sa­morządu gospodarczego.

• Organy administracji rządowej - organy podporządkowane Radzie Ministrów. Pozycję wewnętrzną organów administracji rządowej określają ustawy. Na obszarze województwa:

• wojewoda

• kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży (pod zwierzchnictwem wojewody), w imieniu:

• wojewody (np. kurator oświaty, wojewódzki konserwator zabytków, wojewódzki inspektor handlowy),

• własnym (organy Policji w województwie);

• organy administracji niezespolonej (np. dyrektorzy urzędów celnych, dyrektorzy urzędów morskich, dyrektorzy urzędów statystycznych, dyrektorzy okręgowych urzędów miar);

• organy samorządu terytorialnego - w przypadku przekazania zadań na mocy ustawy lub porozumienia.

• kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży (pod zwierzchnictwem starosty), np. powiatowy lekarz weterynarii, komendant powiatowy Policji, powiatowy ko­mendant Państwowej Straży Pożarnej);

• organy innych samorządów - w przypadku przekazania zadań na mocy ustawy lub porozumienia.

• Podział oparty na kryterium stopnia organu, dotyczący administracji rządowej

• organy centralne - zasięg obejmuje z reguły całe państwo (wyjątek - zarządzanie tylko jakąś częścią państwa - Minister Ziem Odzyskanych) i są na najwyższym szczeblu w strukturze państwa. Dzielą się na:

• organy naczelne administracji - Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie, KRRiTV oraz komisje i komitety, które z mocy ustawy sprawują funkcje naczelnych organów administracji.

• tzw. urzędy centralne - te organy centralne, które nie są organami naczelnymi. Podlegają bądź Prezesowi RM, bądź ministrom, np. Polski Komitet Normalizacyjny, Główny Urząd Ceł, Wyższy Urząd Górniczy.

• organy terenowe - zasięg obejmuje jedynie część terytorium państwa (jednostka podziału terytorialnego) i są na niższym szczeblu struktury zarządzania. Dzielą się na:

• na organy administracji rządowej (np. wojewoda) i or­gany samorządu terytorialnego (np. sejmik województwa i zarząd województwa);

• organy województwa (rządowe i samorządowe), organy powiatu, organy gminy;

• organy administracji zespolonej (np. organy Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Inspekcji Handlowej, Inspekcji Weterynaryjnej, Służ­by Ochrony Zabytków) i organy administracji niezespolonej (np. dyrektorzy urzę­dów morskich, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej).

• Organy decydujące (prawo przyznaje im prawo władczego rozstrzygania spraw) - organy doradcze/pomocnicze (nieposiadające kompetencji władczych, a tylko prawo badania spraw i wyrażania opinii, ale nie pozaustawowe gremia doradcze)

• Organy jednoosobowe (np. wojewoda, starosta, prezes RM) - ko­legialne (np. RM, samorządowe kole­gium odwoławcze, Rada do Spraw Uchodźców itp.)

• Organy określane terminem urząd czy podobnym nie są organami kolegialnymi → kompetencje ma organ jednoosobowy (dyrektor, prezes), a nie zespół osób.

• Organy wybieralne - organy obsadzane w drodze nominacji (z reguły przez organ wyższego stopnia i wiąże się z hierarchicznym podporządkowaniem i centralizacją)

Kolegialność i jednoosobowość

• Kolegialność:

• Zalety: możliwość skupienia osób reprezentujących różne interesy i róż­ny zasób wiedzy → zwiększenie w powszechnym odczucie obiektywności rozstrzygnięć.

• Wady: powolność działania, trudność określenia odpowiedzialności (szczególnie w przypadku tajnego głosowania), większe koszty, niemożliwość podejmowania większej liczby decyzji.

• Jednoosobowość

• Zalety: duża operatywność (szybkie podejmowanie decyzji), wyraźna odpowiedzialność, stosunkowo niskie koszty.

• Wady: brak zalet kolegialności.

• W zależności od rodzaju działalności

• skomplikowane, strategiczne decyzje, wytyczanie kierunku działania - raczej kolegialność, a w przypadku jednoosobowości z reguły występują jakieś formy oparcia się o kolegialność.

• bieżące, operatywne działanie - jednoosobowość - z reguły na najniższym szczeblu, gdzie skupia się największa liczba decyzji administracyjnych.

• Zależne od ustroju i polityki.

Zakres działania i właściwość (kompetencja) organu

• Kompetencja organu to zbiór uprawnień organu państwo­wego dotyczących określonego zakresu spraw, w których organ ma prawo (z re­guły też obowiązek) działania = właściwość.

• Zakres działania organu to tylko wyliczenie spraw, jakimi organ się zajmuje (z reguły przepisy ustrojowe). Aby organ mógł podejmować działania władcze, musi istnieć przepis kom­petencyjny (z reguły ustawach zaliczanych do prawa materialnego)

• Kilka rodzajów właściwości:

• Właściwość miejscowa (terytorialna) - to ustanowienie organu kompetentnego do rozstrzygnięcia danej sprawy na danym terenie. Dotyczy jednostek podstawowego podziału terytorialnego, jak i podziałów terytorialnych specjalnych.

• Właściwość rzeczowa - to prawo do roz­strzygania tylko określonych kategorii spraw.

• Właściwość funkcjonalna (instancyjna) - to określenie właściwej instancji (np. czy wójt czy samorządowe kolegium odwoławcze)

• przepisy dot. właściwości miejscowej i funkcjonalnej są w kpa i innych ustawach, a dot. właściwości materialnej w ustawach prawa material­nego lub (rzadziej) dotyczących organizacji organów administracji.

• art. 19 kpa - obowiązek z urzędu przestrzegania przez organy właściwości miejscowej i rzeczowej (nie wspomniane o funkcjonalnej) → w razie przekroczenia uprawnień działanie to dotknięte jest wadą nieważności (art. 156 § 1 kpa).

• Spór kompetencyjny - pozytywny albo negatywny → tryb rozstrzygania sporów reguluje kpa.

• Niedopuszczalność przenoszenia kompetencji - zasada generalna. Wyjątki jedynie wyraźnie przewidziane w ustawie - 2 rodzaje:

• Przeniesienie kompetencji - oznacza, że organ od którego przeniesiono kompetencje, traci je.

• 2 postacie przeniesienia kompetencji:

• delegacja - organ wyższego stopnia przekazuje organowi podległemu część swoich kompetencji. Subdelegacja zakazana, chyba że dopuszczają ja przepisy szczególne.

• dewolucja - przejęcie kompetencji organu niższego przez organ wyższy.

• prawo kierowania pracą organów niższych przez organy wyższe nie jest równo­znaczne z prawem do przejmowania ich kompetencji.

• zmiana kompetencji w indywidualnych sporach, np. wyłączenie or­ganu administracji od załatwienia danej sprawy administracyjnej (art. 25 k.p.a.) - albo organ wyższy albo premier może wyznaczyć inny podległy sobie organ (delegacja kompetencji — art. 26 § 2 k.p.a.) → ale nie jest to przeniesienie kompetencji.

• wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco, dlatego przepisy dotyczące przeniesienie czy zmiany kompetencji nie mogą być rozszerzająco interpretowane.

• w wypadku przeniesienia kompetencji dot. danej sprawy jest to rozstrzygnięcie organu przejmującego.

• Upoważnienie do wykonywania kompetencji - organ/jednostka upoważniona, nie przejmuje kompetencji, ale wykonuje je w imieniu i na rachunek organu upoważniającego → pełnomocnictwo administracyjne (wzorowane na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, ale dot. prawa publicznego)

• Upoważnienie może być udzielone:

• pracownikom aparatu pomocniczego tego organu - zasadniczo nie wymaga szczególnej podstawy prawnej, ze względu na specyfikę jednoosobowych organów (taka jest praktyka, że np. w ramach kompetencji ministra działają pracownicy ministerstwa). Upoważnienie dla nich zawarte jest bądź w regulaminie bądź w aktach określających za­kres obowiązków poszczególnych stanowisk, bądź w konkretnych polece­niach. Generalne upoważnienie w art. 268a kpa.

• upoważnienie nie może obejmować → prawa do wydawania aktów normatywnych, czynności tradycyjne wykonywanych przez organ, prawa do wyko­nywania kompetencji organów kolegialnych

• praktyka upoważnień coraz częściej zarzucana (min. przez orzecznictwo NSA) → przeważnie upoważnia się grono zastępców.

• organowi administracji - art. 52 kpa - organ może wyręczyć inny organ w dokonywa­niu pewnych czynności procesowych w toku administracyjnego postępowania wyjaśniającego, tj. wezwania osób przebywających na terenie właś­ciwości miejscowej organu upoważnionego, w celu zebrania wyjaśnień lub dokonania innych czynno­ści procesowych.

• innemu podmiotowi - w szczególności organom wykonawczym sołectw, dzielnic i osiedli lub organom przedsiębiorstw utworzonym przez gminę. Podobne zadania zlecone gminie przez administrację rządową na podstawie porozumień. Konieczna wyraźna podstawa prawna.

• organ/osoba upoważniona nie staje się organem administracji (wykonuje kompetencje, a nie posiada je)

• działania dokonane przez organ upoważniony zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, więc odwołania rozpatrywane przez organ nadrzędny nad organem upoważniającym.

• przekroczenie zakresu upoważnienia powoduje nieważność dokonanej czyn­ności.

Zakład administracyjny (zakładem użyteczności publicznej)

• Zakład - to względnie samodzielna jednostka organizacyjna, wyposażona w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, której podstawowym celem jest ciągłe, bezpośrednie świadczenie usług socjalno-kulturalnych o szczególnym znaczeniu społecznym. 2 cechy dodatkowe:

• jednostka budżetowa - tzn., że wydatki zakładu pokrywane są z budżetu państwa lub budżetu lokalnego (tamże wpływy). Czasem jako tzw. zakład budżetowy - gdy jego usługi świadczone są odpłatnie, a koszty funkcjonowania zakładu z jego środków. → terminy prawa finansowego i dotyczą sposobu finansowania

• charakter stosunku łączącego zakład z korzystającym z jego usług - stosunek administracyjno-prawny.

• rozróżnienie przedsiębiorstw i zakładów:

• rejestracja - przedsiębiorstwa - tak, zakłady - nie. Osobowość prawna mają nieliczne zakłady (np. szkoły wyższe), wszystkie przedsiębiorstwa.

• cele - przedsiębiorstwa - gospodarcze, zakład - usługi o szczególnym znaczeniu społecznym.

• granica wytyczona przez indywidualne rozstrzygnięcia co do formy prawnej danej jednostki organizacyjnej - niektóre jednostki mogą być albo przedsiębiorstwami, albo zakładami (np. zoo)

• Termin „zakład” - węższe znaczenie w prawie administracyjnym, niż w potocznym rozumieniu, czy nawet w innych dziedzinach prawa (np. prawo pracy - zakład pracy)

• Brak ogólnej ustawy dot. zakładów, liczne ustawy dot. poszczególnych typów → ustawa z 1991 r. o systemie oświaty, ustawa z 1990 r. o szkolnictwie wyższym, ustawa z 21.11.1996 r. o muzeach, ustawa z 27.06.1997 r. o bibliotekach, itd. → mimo to zakłady te mają wiele cech wspólnych.

• Kierowanie - z reguły organ organowi jednoosobowy, obok z organem kolegialnym (np. rektor i senat) → nie jako organy państwa, ale jako organy zakładu. W zakresie wykonywania funkcji administracji publicznej zastosowanie mają przepisy regulujące działanie organów państwa.

• czasem organy użytkowników (samorząd studencki, komitet rodzicielski) → organ zakładu.

• ewentualna opłata ma charakter świadczenia administracyjnego (zbliżone do podatków), a nie cywilnoprawnego świadczenia.

• Władztwo zakładowe - nadrzędność organów zakładu nad użytkownikiem, a uprawnienia organów zakładu ogólnie określone ustawowo, szczegółowo w regulaminach.

• kwestia sporna - charakter władztwa zakładowego - czy jako rodzaj państwowego władztwa, czy wynikające z istoty zakładu → drugie podejście, gdyż ten sam charakter w szkole państwowej i prywatnej. → za naruszenie poleceń użytkownik może być ukarany karami dyscyplinarnymi (usunięcie z zakładu), ale nie ma możliwości stosowania egzekucji administracyjnej (nie licząc obowiązku szkolnego). Jednak pewne działania zakładów użyteczności publicznej są traktowane jako akty administracyjne, a niektóre decyzje zaskarżone do sądu.

• jest niezbędne do zapewnienia realizacji celów zakładu, które jednocześnie wyznaczają granice tego władztwa.

• ustawa z reguły określa jakie działania mogą być stosowane wobec użytkownika.

• Charakter aktów organów zakładu kierowane do użytkowników:

• gdy nie wywołują skutków prawnych poza zakładem (jedynie w ramach zakład-użytkownik) - nie ma zastosowania kpa, poza przepisami dot. skarg i wniosków, np. decyzja o promowaniu na wyższy rok studiów, przeniesienie zajęć do innej sali itd.

• gdy wywołują skutki także poza sferą stosunków zakład-użytkownik - są decyzjami administracyjnymi (np. decyzja o przyjęciu czy zwolnieniu z zakładu).

• procedura wydawania niektórych aktów wewnątrzzakładowych - specjalne przepisy dot. m.in. postępowania dyscyplinarnego.

Inne jednostki organizacyjne w systemie administracji publicznej

• w postaci korporacji (spółek prawa handlowego) i fundacji - państwowe lub z większościowym udziałem państwa. Też twory nowe, niemieszczące się w dotychczasowych klasyfikacjach.

• Spółkami powołanymi z mocy ustawy są:

• Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. i Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A. (Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi) → zadania określone ustawowo; udział Skarbu Państwa i podmiotów niepaństwowych.

• KDPW S.A. przechowuje papiery wartościowe dopuszczone do obrotu publicznego, rejestruje transakcje papierami, obsługuje realizację zobowiązań emitentów wobec właścicieli papierów wartościowych, a korzystanie z jego usług jest przymusowe.

• Korporacja Ubezpieczeń Kredytów Eks­portowych S.A. (ustawa o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach kontraktów eksportowych) → brak przymusu i w mniejszym zakresie wykonuje ona funkcje administracji publicznej.

• Państwowe osoby prawne typu fundacyjnego to m.in.:

• Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa → szczególny typ zakładów administracyjnych ze względu na niewy­stępowanie kręgu użytkow­ników (odmiennie niż np. szpitale czy szkoły);

• Fundacja „Za­kład Narodowy imienia Ossolińskich" i Fundacja „Centrum Badania Opinii Spo­łecznej", (ustawa z 1995 r. o Fundacji „Zakład Narodowy imienia Ossolińskich" i ustawa o Fundacji „Centrum Badania Opinii Społecznej") → nadzorowane przez naczelne organy państwa, które nadają im statuty.

• Fundacja Roz­woju Systemu Finansowego → powołana w związku z po­trzebami dystrybucji tzw. środków pomocowych.

• W drodze aktu notarialnego organy administracji powołały → Państwowa Agencja Węgla Kamiennego S.A. i Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. → w celu restrukturyzacji przemysłu.

• Zalety tych form dla państwa → możność niemal dowolnego sterowania poprzez mechanizmy właścicielskie, przy braku ograni­czeń, np. w wysokości wynagrodzeń. Możliwość dowolnego kształtowania struktury, a sama taka jednostka ma swobodę w zakresie kształtowania swojej działalności gospodarczej.

Funkcje zlecone administracji publicznej

Zlecenie funkcji administracji - gdy przepisy prawa przekazują pod­miotowi niebędącemu częścią aparatu państwa kompetencje do stosowania rozstrzygnięć jednostronnych, w formach takich, jak czynią to organy administracji → upoważnienie dla tych podmiotów do wydawania aktów normatywnych oraz aktów administracyjnych.

• np. Centralna Rada Związków Zawodowych - wydawała powszechnie obowiązujące przepisy dot. bhp; ZBoWiD - uprawnienia kombatanckie (oba przykłady już nie istnieją); też decyzje o wpisie lub skreśleniu z listy adwokatów lub aplikantów adwokackich.

• jak działania państwa, tzn. zachowują moc niezależnie od istnienia podmiotu;

• zlecenie albo w drodze ustawowej albo na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego (kwestia kompetencji organów zastrzeżona dla materii ustawowej);

• albo gdy ustawa przewiduje określone kompetencje dla podmiotów niebędących organa­mi administracji (np. dla organizacji społecznych, spółdzielni, przedsiębiorstw pań­stwowych), albo gdy ustawa upoważnienia inne organy administracji do powierzenia części swoich kompetencji określonym podmiotom (np. terenowe organy administracji ogólnej);

• dla wszelkich rodzajów podmiotów niebędących organami administracji, np. organizacje społeczne, spółdzielcze, samorządowe (najczęściej), przedsiębiorstwa państwowe, spółki prawa handlowego, fundacje, zakłady (najczęściej) itd.;

• zlecenie funkcji nie czyni z podmiotu organu administracji, podmiot ten zachowuje swój status prawny;

• problem oddzielenia działań podjętych w ramach funkcji zleconych od działań własnych:

• konieczność spełnienia łącznie 2 przesłanek:

• powołanie z mocy ustawy danego podmiotu do rozstrzygania określonych spraw;

• rozstrzyganie ich w takiej formie, jak czynią to organy pań­stwowe(albo akt normatywny albo akt administracyjny) → akt władczy, rozstrzygający o sytuacji prawnej adresata, wywołujący skutki prawne poza sferą powiązania z podmiotem wydającym akt (np. orzeczenie ZBoWiD'u o nadaniu uprawnień kombatanckich albo wpis na listę adwokatów przez ORA)

• stosowanie kpa. do takich decyzji → expressis verbis nakazane w przypadku postępowania przed organami „(1) administracji publicznej, (2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, np. organami organizacji samorządowych, spółdzielczych i innych organizacji społecznych" — gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji.

• w przypadku innych podmiotów jak fundacje czy spółki prawa handlowego - kpa nie wymienia ich, a NSA w jednym z orzeczeń odrzucił możliwość stosowania kpa. do rozstrzygnięć fundacji, gdyż w kpa wymienione były tylko organizacje społeczne czyli korporacje, a fundacja to wyodrębniona masa majątkowa (stanowisko wykładni literalnej). Wykładnia celowościowa (wraz z literalną) - w takim razie do spółek akcyjnych które są korporacjami można stosować kpa w zakresie funkcji zleconych;

Wykonywanie zadań administracji nie mających władczego charakteru → powinny wykonywać organy administracji, ale czasem wykonują je organizacje społeczne, które zrzeszają w celu wspólnego zaspokojenia pewnych potrzeb indywidualnych lub ogólnospołecznych. Im szerszy jest zakres działania tych organizacji tym mniej potrzeba w tej sferze działań państwa;

• np. budowa grogi albo przez gminę (państwo) albo przez lokalny komitet czynu społecznego;

Organizacje te nie posiadają żadnych uprawnień administra­cyjnych, poza prawem brania udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie kpa lub w postępowaniu przed sądami administracyjnymi i korzysta z praw strony mimo, że stroną nie jest, gdyż postępowanie nie dotyczy jej praw i obowiązków. Z tych uprawnień organizacje społeczne korzystają jednak niezwykle rzadko.

Przedsiębiorstwa państwowe

• podstawa prawna - ustawa z 1981 r. o przedsię­biorstwach państwowych (wielokrotnie nowelizowana); usta­wa o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego;

• to samorządne, samodzielne i samofinansujące się podmioty gospodarcze mające osobowość prawną, o znacznym stopniu niezależności od tzw. organu założycielskiego;

• wpis do rejestru - powstanie i zakończenie istnienia;

• jest ich coraz mniej, zastępowane są przez spółki kapitałowe, które mogą łatwo zmieniać właś­cicieli poprzez przenoszenie własności akcji lub udziałów, a także poprzez podwyż­szanie kapitału mogą pozyskiwać nowe kapitały;

• wyjątkowo są wyposażane w zlecone funkcje administracji publicznej.

WŁADZTWO ADMINISTRACYJNE

Władztwo - możność przeprowadzenia zarządzenia w drodze przymusu państwowego przez organ państwa.

Władztwo administracyjne (imperium) - uprawnienie organu administracji publicznej do jedno­stronnego kształtowania sytuacji prawnej podmiotu administrowanego poprzez wy­dawanie aktów prawnych oraz do stosowania przymusu w celu ich zrealizowania. Posiadanie władztwa oznacza że organ może stosować przymus, bez uprzedniego pozwolenia sądu.

Pojecie to:

• związane jest z rozgraniczeniem sądownic­twa i administracji oraz administracji prywatnej od publicznej.

• ma charakter instrumentalny - zostało stworzone przez naukę prawa administracyjnego dla prawniczego opisu zja­wisk i procesów zachodzących w ramach administracji publicznej → władztwo to kategoria porządku normatywnego, a nie zjawisko istniejące obiektyw­nie i właściwe dla procesów administrowania → stopniowalność - władztwu podlegają bądź wszyscy, bądź tylko niektóre podmioty

• o zakresie i skutkach władztwa rozstrzygają normy prawa administracyjnego.

• używane w 3 podstawowych kontekstach dotyczących:

• analizy prawnej form działania administracji (jako cecha niektórych form działania administracji);

• istoty stosunku administracyjno-prawnego (jako cecha tych stosunków)

• pojęcia organu administracji publicznej (jako cecha organu administracyjnego)

• Do istoty władztwa administracyjnego należy:

• możność jedno­stronnego ukształtowania stanu prawnego podmiotu podporządkowanego w sposób wiążący, z domniemaniem legalności konkretyzacji prawa dokonywanej przez organ administracji (przestają wywoływać skutki prawne czynności organów dopiero po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności).

• możność stosowania przy­musu państwowego (tak fizyczny jak i inne środki, jak np. groźba przymusu).

• 2 postacie przymusu państwowego w administracji (kryterium spełnianej funkcji):

• przymus egzekucyjny

• cel - zrealizowanie polecenia organu przed podmiot administrowany;

• stosowany tak długo, aż adresat zachowa się w sposób wyznaczony;

• stosuje się go, tylko gdy z poleceniem łączy się obowiązek działań adresata;

• nie stosuje w przypadku gdy nie potrzeba działań adresata i w przypadku niewykonania uprawnienia;

• podstawowy sposób przełamy­wania oporu podmiotów administrowanych.

• kara (administracyjna lub kryminalna).

• cel - wyrządzenie dolegliwości z po­wodu niezastosowania się do nakazu lub zakazu, a późniejsze podporządkowanie się nie chroni przed karą → funkcja represyjna, stymulująca i prewencyjna.

• nakładanie kar stanowi wymiar sprawiedliwości, więc odwołanie nie od organu wyższego, ale do sądu.

• Kary administracyjne wymierzane w ramach stosunku administracyjno-prawnego w związku z naruszeniem obowiązków administracyjnych. Są to:

• kary administracyjne sensu stricto - o charakterze pieniężnym wynikające ze stosunków prawa materialnego;

• kary porządkowe - wynikające ze stosunków procesowych (w ramach tzw. policji sesyjnej), cel - utrzymanie ładu i porządku podczas czynności procesowych;

• kary dyscyplinarne - wynikające ze stosunków wewnętrznych administracji (wobec funkcjonariuszy administracji, użytkowników zakładów administracyjnych czy członków samorządów specjalnych).

• Tzw. sankcja nieważności - polega na odmowie uznania skutków prawnych czynności kon­wencjonalnej dokonanej niezgodnie z regułami. Rzadko w stosunku do podmiotów administrowanych, a częściej dotyczy czynności organów administracji. Przymus w tym przypadku polega na odmowie użycia siły dla zaistnienia skutków takiej czyn­ności.

• Władztwo zakładowe - stosunki miedzy zakładem a użytkownikiem nie mają wyłącznie charakteru administracyjno-prawnego (też cywilnoprawny):

• w sferze cywilno-prawnej - dysponuje tzw. władztwem organizacyjnym (jak każda organizacja) - dla przestrzegania norm wewnętrznych przez członków, a podstawą ich obowiązywania jest uznanie ich za wiążące przez członków organizacji (najdotkliwsza kara - usunięcie z organizacji).

• w sferze administracyjno-prawnej - wynika ono z upoważnienia organów zakładu do stano­wienia abstrakcyjnych i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw oraz do stosowania przymusu w celu ich wykonania

• osoby poddane władztwu - użytkownicy, tez inne osoby.

• tryb egzekwowania - specyficzny dla poszczególnych kategorii zakładów, a jego podstawą prawną są ustawy regulujące organizację i działanie danego typu zakładów, rozwinięte w aktach konstytuujących zakład oraz innych aktach wewnętrznych (statut, regulamin)

• Granice władztwa zakładowego - wyznaczane przez cel zakładu i przez prawa użytkowników zakładu. → niektóre katalogi praw użytkowników (np. karty praw pacjenta) określają jedynie te prawa, które mają znaczenie zakład-użytkownik.

PUBLICZNE PRAWA PODMIOTOWE

• konstrukcja ta jest wytworem XIX-wiecznej austriackiej i niemieckiej kultury prawnej → stworzona dla opisania relacji między obywatelem a administracją działającą władczo → założenie - nie tylko jednostka, ale i państwo jest związane prawem i jednostka może przeciwstawić tzw. władczej administracji pewne prawa, uzyskując sferę wolności od ingerencji administracji.

• publiczne prawo pod­miotowe - to wynikającą z prawa przedmiotowego możność określonego działania w stosunku do władzy publicznej, a gwarancją tej możności było prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego i obowiązek sądu uwzględnienia tej skargi w razie stwierdzenia naruszenia publicznego prawa podmiotowego → legitymacja do wniesienia skargi przysługiwała tylko posiadaczowi publicznego prawa podmiotowego (a nie interes prawny czy faktyczny)

• 3 sytuacje (tzw. triada Bernatzika) jednostki w stosunku do administracji:

• Posiadanie interesu faktycznego - gdy w obecnej lub przyszłej sytuacji odniesie ona bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i dopuszczalne jest jego nieuwzględnienie, co może jednak skutkować w sferze społecznej i politycznej.

• Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym - organ jest zobowiązany przez prawo do rozpatrzenia go i uwzględnienia w miarę możliwości. Odmowa uwzględnienia jest dopuszczalna, pod warunkiem wskazania okoliczności uza­sadniające odmowę.

• Publiczne prawo podmioto­we - organ jest zobowiązany do postąpienia zgodnie z jego treścią, a w razie naruszenia tego prawa obywatel ma prawo wnieść skargę do sądu. Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego stano­wiła w przeszłości istotę publicznego prawa podmiotowego.

• W okresie II Rzeczpospolitej - prawo skargi do Najwyższego Trybunału Administracyjnego tylko w razie naruszenia publicznego prawa podmiotowego, ale wątpiono w możliwość stworzenia ogólnego pojęcia i kwestionowano jego przydatność → proponowano zastąpienie systemu publicznych praw podmiotowych, systemem obowiązków, a uprawnienie jest jego refleksem.

• Soc­jalistyczna nauka - pomijano tę koncepcję (nadmiernie skomplikowana i zbędna) → teza o braku sprzeczności między interesami obywateli a interesem państwa (interesem społecznym).

• Współcześnie - znów przedmiot zainteresowania, ale nie ma znaczenia praktycznego ze względu na oparcie instytucji strony postępo­wania administracyjnego i sądowoadministracyjnego na pojęciu interesu prawnego

• publiczne prawo pod­miotowe - jest sytuacją obywatela ukształ­towaną przez normę prawa administracyjnego, w której obywatel ten może skutecznie domagać się czegoś od państwa lub może w sposób niekwestionowany przez państwo coś uczynić realizując swój indywidualny interes

• możność domagania się czegoś od państwa (istota publicznego prawa podmiotowego) - polega na tym, że treść stosunku prawnego zawiązanego między jednostką a organem administracji publicznej jest z góry ukształtowana przez prawo, a ponadto jednostka posiada określone uprawnienie wobec administracji. → celem postępowania administracyj­nego jest jedynie skonkretyzowanie warunków realizacji prawa pod­miotowego (zaspokojenie roszczenia) wypływającego z ist­niejącego wcześniej prawa podmiotowego.

• Różnica między publicznym prawem podmiotowym a interesem prawnym to stopień ukształtowania sytuacji prawnej jednostki przez normę prawa - ppp powinno być na tyle skonkretyzowane, aby jego dochodzenie było możliwe w drodze zindy­widualizowanego środka prawnego → jednoznaczne rozdzielenie to kwestia sporna.

• publiczne prawo podmiotowe ≠ pra­wo przedmiotowe (norma prawa) → ppp jest wynikiem interpretacji normy prawa ze względu na jednostkę.

• źródłem ppp jest norma prawna, ale nie każda norma prawna może być źródłem ppp → w normie sytuacja korzystna dla jednostki i obowiązek organu nie służący wyłącznie ochronie interesu publicznego.

• przejawem ppp są uprawnienia podmiotu administrowanego, a nie obowiązki podmiotu administrowanego, a ewentualne obowiązki podmiotu administrowanego nie są treścią tego prawa, ale jego konsekwencją.

• 2 rodzaje ppp:

• negatywne prawa podmiotowe - możność żąda­nia od administracji nie ingerowania w sprawy objęte treścią tego prawa;

• pozytywne prawa podmiotowe - możność żąda­nia od administracji przyznania określonych praw lub podjęcia wskazanych czyn­ności.

• odejście od XIX-wiecznej koncepcji:

• neguje się/pomniejsza znaczenie prawa do uruchomienia aparatu sądowego w celu obrony ppp;

• nie tylko materialnoprawny charakteru ppp → też tworzenie kategorii proceduralnych (formalnych) pp → możności spowodowania przez jednostkę wszczęcia postępowania administracyjnego i doprowadzenia w ten sposób do wy­dania aktu administracyjnego, bez przesądzenia o jego treści → wątpliwości gdyż możność żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz udział w nim mieszczą się w ramach ochrony interesu prawnego, a nie są jednym z rodzajów ppp.

• ppp a prawa człowieka - prawa człowieka mają publiczny charakter, ale mogą też odnosić się do sfery prywatnej (szersza kategoria); prawa człowieka przysługują tylko jednostkom i ich zrzeszeniom, a ppp wszystkim podmiotom administrowanym (węższa kategoria). Niektóre prawa człowieka nie wiążą się z istnieniem roszczenia, a ppp jest nierozerwalnie związane z prawem skargi.

CIĘŻARY PUBLICZNE

• szerokie znaczenie - wszelkie obciążenia nakładane na jednostki dla osiągnięcia celów realizowanych przez administrację publiczną

• wąskie znaczenie - nałożony na jednostkę obowiązek świadczenia o charakterze innym niż pieniężny w celu realizacji określonych celów publicznych

• art. 84: „Każdy jest obowiązany do ponosze­nia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie" → oba znaczenia.

• Świadczenia te mogą mieć charakter osobisty lub rzeczowy

• rzeczowe - dostarczenie rzeczy niezbęd­nych administracji do osiągnięcia wskazanego w ustawie celu.

• osobiste - działania własne dla osiągnięcia celów administracji wskazanych w ustawie, np. podczas klęsk żywiołowych

• Świadczenia te mogą mieć charakter powszechny lub szczególny.

• powszechne - skierowane do wszystkich lub do szerokiego kręgu osób, np. obowiązek szczepień;

• szczególne - jest ono kierowane do kręgu osób korzystających z określonego rodzaju budynków lub urządzeń, z których utrzymaniem związane jest świadczenie, np. obowiązek utrzymania nieruchomości.

• Nie są ciężarami publicznymi publicznoprawne ograniczenia własno­ści, tj. obowiązek znoszenia pewnych stanów powodujących ograni­czenia w korzystaniu z własności, np. w ustawie o gospodarce nieruchomościami obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu konserwacji/naprawy urządzeń zainstalowanych na nieruchomości.

• Ciężary publiczne mogą też wynikać z potrze­by podjęcia przez administrację niezwłocznych działań, obowiązek powiadomienia administracji o stwierdzonych zagrożeniach (np. prawo górnicze i geologiczne, tez ustawa o ochronie przeciwpożarowej).

• Różnica miedzy ciężarami a ograniczeniami własności → ciężary polegają na obowiązku czynnego działania, a ograniczenie własności to obowiązek znoszenia.

• od wywłaszczenia obie konstrukcje różnią się tym, że ich obowiązek wynika z mocy prawa, a podstawą wywłaszczenia jest decyzja konstytutywna.

RZECZY PUBLICZNE

• Historyczny rozwój pojęcia:

• prawo rzymskie - kształtowanie się podziału na prawo publiczne i prywatne - okres republiki - własność publiczna = wszelka własność państwa - extra commercium; okres pryncypatu - pojęcie fiskusa przyczyniło się do rozróżnienia dwu sfer własności państwa; okres cesarstwa - skrystalizowanie pojęcia - własność państwa poddana jest dwoja­kiemu reżimowi: publicznoprawnej własności obejmującej rzeczy publiczne i pry­watnoprawnej własności fiskusa;

• średniowiecze - rzecz niestanowiąca niczyjej własności, lecz z której korzystać mogli wszyscy (jak drogi, ulice czy place) → dwa elementy: przeznaczenie do korzystania powszechnego oraz prawo władcy do nadzoru nad nim. Uznawano, że rzecz tego rodzaju jako res nullius jest poza obrotem prawnym.

• rozwój państwa policyjnego - koncepcja przypisująca własność rzeczy publicznych państwu. Do dwu powyższych elementów dodano kolejny - prawo włas­ności rozumiane jako prawo prywatne i choć pozostają wyłączone z obrotu, nie są to już res nullius, lecz rzecz w rozumieniu prawa prywatnego.

• okres międzywojenny - rozwój koncepcji rzeczy publicznych, często na nawiązująca do nauki niemieckiej, w której kryterium wyróżnienia rzeczy publicznych było ich powszechne używanie.

• najpopularniejsza koncepcja dziś - wg S. Kasznicy - rzeczy publiczne są to wszystkie rzeczy, którymi państwo, jak również każdy inny związek publicznoprawny, posługuje się dla wyko­nania swych zadań. 3 kategorie rzeczy publicznych:

• majątek skarbowy

• to rzeczy, które służą celom administracyj­nym pośrednio poprzez dostarczanie potrzebnych środków finansowych: pieniądze, papiery wartościowe, ziemia i lasy państwowe, a także inne składniki majątkowe przynoszące dochody, jak przedsiębiorstwa itp.

• podlega prawu prywatnemu, a publicznemu wyjątkowo (w celu nadzoru)

• majątek administracyjny

• to środki rzeczowe potrzebne do prowadzenia działalności, które administracja wykorzystuje bezpośrednio do wykonywania za­dań publicznych → budynki, w których mieszczą się urzędy i zakłady publiczne, szkoły, szpitale, biblioteki, instalacje użyteczności publicznej, a także ruchomości biurowe, materiały itp.

• podlega prawu publicznemu → związanie rzeczy z celem działania administracji oparte jest na przepisie.

• w związku z korzystaniem przez administrację z tych rzeczy mogą one być poddane także prawu prywatnemu (np. odszkodowanie za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem korzys­taniem z rzeczy), ale jeśli rzecz ta wykorzystywana jest zgodnie ze swym przeznaczeniem, kwestionowanie sposobu jej używania może nastąpić środkami administracyjnymi).

• potrzeba wyodrębnienia tych dóbr - uzasadnione koniecznością analizy statusu mienia Skarbu Państwa i mienia samorządowego.

• rzeczy służące do użytku powszechnego, czyli dobra publiczne

• rzeczy będące w powszechnym użytku, z których może korzystać każdy bez uzyskiwania pozwolenia → drogi, place, mosty, przestrzeń powietrzna, wybrzeża morskie, wody publiczne, itp → charakter ten jest następ­stwem ich naturalnych właściwości lub nadania im określonego statusu administracyjno-prawnego.

• podlega prawu publicznemu, np. używanie drogi publicznej to nie jest prawem używania, lecz przejawem wolności korzystania z dróg publicznych w sposób niesprzeczny z ich przeznaczeniem.

• Znaczenie przemian po 1989 r. - poddanie działalności administracyjnej w dużo większym stopniu prawu cywilnemu, co powoduje niebezpieczeństwo nieracjonalnego wykorzystania środków (ważne cele, a nie opłacalność) → dlatego kategoria rzeczy publicznych staje się potrzebna → SN - „SP funkcjonuje w obrocie prawnym na identycznych zasadach jak inne podmioty prawa cywilnego”, a TK - „Mienie komunalne jest rodzajem mienia publicznego i nie powinno być utożsamianie z mieniem prywatnym”.

• Proces kształtowania się regulacji prawnej stanowiącej źródło konstrukcji rze­czy publicznych:

• ustawy o samorządach - tworzenie zasad dysponowania mieniem samorządu terytorialnego → ochrona poprzez konieczność uzyskania zgody organów jednostek samorządu na decyzje dot. jego mienia - pomimo administracyjnego trybu tworzenia mienia komunalnego w drodze komunalizacji stanowi ono składnik mienia samorządu w rozumieniu cywilnopraw­nym, a powyższe instrumenty stanowią jedynie uzupeł­nienie tej zasady → szczególny status i w orzecznictwie określane jako mienie/majątek publiczny.

• art. 218 K. → obowiązek ustawowej regulacji sposobu zarządzania majątkiem SP → ustawa o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa - ochrona mienia Skarbu Państwa:

• utworzenie naczelnego organu - m.in. gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych oraz ochrona tego mienia (art. 1),

• uznanie znaczenia majątku publicz­nego dla realizacji zadań aparatu państwowego

• instrumenty dla Minister SP to: prowadzenie ewidencji majątku Skarbu Państwa, kontrola państwowych jednostek organizacyjnych, którym przysługuje prawo wykonywania uprawnień wynikających z praw majątkowych Skarbu Państwa lub działania w imieniu Skarbu Państwa, a także wyrażanie zgody na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzenia składnikami mająt­kowymi o wartości przekraczającej 50000 euro → czynność prawna dokonana z naruszeniem obowiązku uzyskania zgody jest nieważna.

• Ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji - obowiązek na wójtach i burmistrzach (prezydentach miast) składania Ministrowi SP informacji dotyczących przekształceń i prywatyzacji mienia komunalnego.

Przepisy powyższe dają początek systemowi informacji o zasobach mienia publicznego oraz służą budowie środków jego ochrony, a także stanowią podstawę szczególnego reżimu prawnego mienia publicznego.

Organizacja administracji w polsce

ADMINISTRACJA CENTRALNA

ZAGADNIENIA OGÓLNE

Administracja centralna - złożony układ organizacyjno-funkcjonalny, tworzony przez organy, urzędy i inne podmioty o różnym statusie prawnym, powołane do życia w celu realizacji zadań administracji publicznej w ramach całego kraju. Jest to część składowa administracji publicznej, obejmująca centrum rządzenia;

• podstawa prawna - Konstytucja, ustawa o RM i ustawa o działach administracji rządowej, oraz inne akty;

• Prezydent zaliczony do władzy wykonawczej, ale nie jest to urząd administracji;

• PODZIAŁ NA:

• organy centralne („urzędy centralne”) - oparte na kryterium zasięgu terytorialnego i właściwości;

• organy naczelne - podgrupa organów centralnych; oprócz kryterium właściwości i terytorium, oparte na pozycji i znaczeniu tych organów;

• podział ten był w Konstytucji z 1952 r., w obecnej z niego zrezygnowano, ale wciąż w doktrynie jest to wyróżnienie ze względu na:

• oparcie w innych ustawach, np. kpa, ustawa o Komitecie Integracji Europejskiej wymieniają to pojęcie;

• nie tylko kryterium formalne, ale nawiązanie do szczególnej pozycji i roli tych organów (włączone w sferę kształtowania polityki państwa i mają nadrzędne miejsce);

• dzięki temu podziałowi uzyskano większą przejrzystość organizacji administracji;

• RZĄD - kategoria w sensie politycznym, jako podmioty i powiązania funkcjonalne, poddane kierownictwu i koordynacji RM w celu kształtowania polityki państwa, wypracowywania kierunków działań innych ogniw administracji;

• 2 zasadnicze segmenty tworzące administrację centralną:

• segment polityczno-rządowy - powiązane są z nim organy naczelne

• segment administracyjno-wykonawczy - reprezentują go pozostałe organy centralne i inne centralne jednostki organizacyjne.

PREZYDENT RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

• pozycja prezydenta jest odmienna od charakterystycznej dla administracji centralnej, pomimo zaliczenia go do władzy wykonawczej przez Konstytucję. Prezydent jest głową państwa, ale nie wchodzi w skład struktury administracji. Przydzielone mu kompetencje można podzielić w pewne grupy funkcji:

• funkcje reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrz­nych;

• w zakresie polityki zagranicznej współdziała z premierem i właściwym ministrem.

• funkcje dot. ochrony ze­wnętrznego bezpieczeństwa państwa;

• funkcje w dziedzinie wewnętrznego bezpieczeństwa państwa;

• Rada Bezpieczeństwa Narodowego - organ doradczy w zakresie bezpieczeństwa wew. i zew., oraz aparat pomocniczy w postaci Biura Bezpieczeństwa Narodowego, kierowane przez sekretarza wyznaczonego przez prezydenta;

• funkcje związane z Radą Ministrów (rządem) - kreacyjne, Rada Gabinetowa;

• funkcja prawodawcza - inicjatywa ustawodawcza, uczestnictwo w procesie ustawodawczym, rozporządzenia wykonawcze, rozporządzenia z mocą ustawy, postanowienia w ramach ustawowych uprawnień;

• akty urzędowe (nie tylko normatywne) - zatwierdzane przez premiera, z wyjątkiem prerogatyw;

• funkcje związane z obsadą stanowisk - prezes RM, dokonywanie zmian ministrów, Szef Sztabu Generalnego WP, dowódców Sił Zbrojnych, Prezes i wiceprezes NSA, sędziowie SN, sędziowie na wniosek KRS, część KRRiTV, prezes TK, wniosek w sprawie powołania i odwołania prezesa NBP, część członków Rady Polityki Pieniężnej, powoływanie i odwoływanie członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego oraz Szefa Kancelarii Prezydenta RP.

• funkcje o charakterze typowo administracyjnym - np. nadawanie odznaczeń, obywatelstwa, tytułu naukowego profesora, ale mają one charakter prerogatyw, więc inaczej traktowane w sferze postępowania.

RADA MINISTRÓW RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

• Rada Ministrów ≠ rząd → różne rozumienia terminu rząd:

• szerokie znaczenie - cały złożony mechanizm organizacyjno-funkcjonalny, obejmujący Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów, a także wojewodów czy pełnomocników rządu, stanowiący ośrodek politycznego rządzenia państwem;

• wąskie znaczenie - to podstawa w/w mechanizmu, jaką stanowi Rada Ministrów.

• RZĄD - to nie tylko zebrani na Radzie Ministrów ministrowie i Prezes RM, ale i nieobecni ministrowie, oraz inne podmioty, powiązane strukturalnie i funkcjonalnie z RM i premierem, tworząc mechanizm, którego głównym zadaniem jest rządzenie w szerokim, politycznym sensie;

Skład i tryb powoływania Rady Ministrów

• oprócz konstytucji to ustawa decyduje o składzie RM, gdyż komitety spełniające funkcje naczelnych organów administracji państwowej, których przewodniczący mogą wchodzić w skład RM, tworzone są ustawą. Aktualnie są następujące komitety: Komitet Badań Naukowych, Komitet Integracji Europejskiej;

Funkcje i kompetencje Rady Ministrów

• art. 146 ust. 1 - określenie, że RM prowadzi politykę wewnętrzną i zewnętrzną;

• art. 146 ust. 2 - ustanawia domniemanie kompetencyjne na rzecz RM w sprawach polityki państwa;

• podstawowy ośrodek rządzenia w sensie politycznym;

• art. 146 ust. 3 - RM kieruje administracją rządową

• organ naczelny o pozycji najwyższej i kierowniczej;

• art. 146 ust. 4 - wymienia szereg zadań i kompetencji, które nie tworzą katalogu zamkniętego, ale w dużej mierze konkretyzują powyższe zadania. Są to:

• zapewnia wykonanie ustaw oraz wydaje rozporządzenia,

• chroni na podstawie ustaw interesy Skarbu Państwa,

• uchwala projekt budżetu i kieruje jego wykonaniem oraz uchwala zamknięcie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu,

• utrzymuje stosunki i zawiera umowy z rządami innych państw oraz z organizacjami międzynarodowymi,

• zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, sprawując ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powołanych do czynnej służby wojskowej,

• określa organizację i tryb swojej pracy.

• rozwinięcie zadania prowadzenia polityki wewnętrznej i zewnętrznej;

• koordynowanie i kontrolowanie prac or­ganów administracji rządowej → konkretyzacja zadania kontroli administracji rządowej i wpływu na administrację samorządową; wskazuje, że RM jest najwyższym w hierarchii ogniwem administracji rządowej → wyznaczony zakres administracji rządowej - wszystkie podmioty podległe RM, a pozostałe nie podlegające jej tworzą kategorię administracji państwowej, np. Państwowa Inspekcja Pracy, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Rada do Spraw Uchodźców.

• kompetencje w zakresie prawodawstwa → pośredni i bezpośredni udział w tworzeniu prawa

• pośredni - inicjatywa ustawodawcza;

• bezpośredni - wydaje rozporządzenia wykonawcze oraz akty wewnętrzne (uchwały RM).

Organizacja i tryb działania Rady Ministrów

• Ustawa o Radzie Ministrów wykracza poza obszar organizacyjno-techniczny; zawiera unormowania istotne z punktu widzenia całego rządu; stanowi, że organizację i tryb pracy RM ustala w swoim regulaminie;

• Regulamin RM określa szczegółowy tryb działania RM, regulująca kwestie takie jak:

• uczestnictwo w posiedzeniach RM, organizacja i przebieg obrad, sposoby podejmowania rozstrzygnięć, sposoby wnoszenia spraw pod obrady i kate­gorie dokumentów rządowych, zapis przebiegu posiedzeń i protokoły ustaleń po­wziętych przez RM itd.

• do czasu noweli w/w ustawy w 2001 r. wiele z tych kwestii było uregulowane w ustawie;

Ustawa o Radzie Ministrów:

• w rozdziale I ustanowiona jest kolegialność działania RM (Rządu - w wąskim znaczeniu), ale zmodyfikowana o możliwość jej działalności nie tylko na posiedzeniach. Ustawa wprowadza definicję drogi obiegowej - czyli korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk w celu rozstrzygania poszczególnych spraw → stąd droga obiegowa jest formą uzupełniającą;

• na posiedzeniach rozpatrywane mają być zdania i kompetencje wynikające z Konstytucji i ustaw (zagadnienia o generalnym i ogólnym charakterze) → w trybie obiegowym - „poszczególne sprawy”, tzn. nie muszą być one bezpośrednio związane z w/w obszarem, ale dotyczyć np. rozstrzygnięcia konkretnych spraw, decyzji organizacyjnych, rozstrzygnięć technicznych czy proceduralnych;

• prezes RM zwołuje posiedzenia, ustala ich porządek i im przewodniczy, oraz podpisuje rozstrzygnięcia RM (przedstawione mu i podpisane przez sekretarza RM), a w przypadku zwołania przez Prezydenta Rady Gabinetowej niezwłocznie powiadamia o tym członków RM;

• prezes RM decyduje o wprowadzenie danej sprawy na drogę obiegową;

• sekretarz RM - przygotowuje posiedzenia rządu i zajmuje się ich obsługą, a w szczególności:

• przyjmowanie od wnioskodawców oraz przekazywanie członkom Rady Ministrów projektów dokumentów rządowych,

• opracowywanie protokołu ustaleń przyjętych przez Radę Ministrów,

• przygotowanie dokumentów rozpatrywanych przez Radę Ministrów oraz przedkładanych do podpisu Prezesowi Rady Ministrów,

• koordynowanie działalności legislacyjnej Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.

• posiedzenia z mocy prawa są niejawne, ale ustawa nakłada na RM obowiązek informowania opinii publicznej o przedmiocie posiedzenia i podjętych rozstrzygnięciach, chyba że premier zarządzi tajność obrad;

• premier może (z własnej inicjatywy lub na wniosek członka rządu) zezwolić zaproszonym osobom na przysłuchiwanie się posiedzeniom w części lub całości oraz na udzielanie wyjaśnień;

Reprezentowanie Rady Ministrów oraz ustanawianie pełnomocników rządu

art. 9 ustawy o RM

• ust 1 i 2 - przez członka rządu upoważnionego przez RM dla spraw rozpatrywanych przed Sejmem z inicjatywy RM, a w przypadku wszystkich innych spraw, premier w wyjątkowych sytuacjach może upoważnić do takiego występowania przed Sejmem;

• minister po porozumieniu z premierem składa wszelkie oświadczenia w imieniu rządu;

• ust. 3 pkt. 1 - premier na wniosek ministra może upoważnić sekretarza stanu, podsekretarza stanu, pełnomocnika rządu lub kierownika urzędu centralnego - dotyczy też posiedzeń plenarnych dla prezentowania stanowiska rządu, ale bez możliwości składania oświadczeń w imieniu rządu.

• ust. 3 pkt. 2 - premier na wniosek ministra może upoważnić każdą inną osobę (od kierownika po członka korpusu służby cywilnej) czynną w danym dziale administracji rządowej (centralnej i terenowej), ale tylko poza posiedzeniami plenarnymi;

• ust. 4 - w/w zasady dot. też sytuacji reprezentowania przed innymi organami państwowymi, w szczególności przez Senatem czy TK;

art. 10 ustawy o RM

• ust. 1 - pełnomocnika rządu ustanawia RM tam gdzie nie jest celowe przekazanie spraw członkom RM - tzn. jest to swoista agenda RM dot. spraw związanych z polityką rządu, ale mających charakter doraźny, przejściowy lub niestały;

• ust. 2 - może nim być sekretarz stanu, podsekretarz stanu, wyjątkowo (uzasadniane zasięgiem terytorialnym) wojewoda. PYTANIE CZY MOZE BYĆ TEŻ INNA OSOBA?

• ust. 3 - personalną obsadą (i odwołaniem) zajmuje się premier;

• ust. 4 - określenie formy (zarządzenie RM) i zakresu koniecznych spraw do uregulowania w zarządzeniu o utworzeniu takiego stanowiska (zakres upoważnień, sposób nadzoru, sposób zapewnienia obsługi merytorycznej, organizacyjnej, prawnej, technicznej, biurowej)

• pełnomocnik może działać w ramach struktury ministerstwa lub innego urzędu administracyjnego (np. w kancelarii premiera), lub być poza nią;

• do tej pory utworzono min. następujących pełnomocników (stan na dzień 17.12.2004r.) :

• Pełnomocnik Rządu do Spraw Równego Statusu Kobiet i Męż­czyzn (kancelaria premiera);

• Pełnomocnik Rządu do Spraw Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na Szkodę Rzeczypo­spolitej Polskiej lub Unii Europejskiej (ministerstwo finansów);

• Pełnomocnik Rządu do Spraw Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 (ministerstwo gospodarki i pracy);

• Pełnomocnik Rządu do Spraw Budowy Dróg Krajowych i Autostrad (ministerstwo infrastruktury);

• Pełnomocnik Rządu do Spraw Rządowego Programu Rozwoju Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach (ministerstwo infrastruktury);

Organy pomocnicze Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów

• rola - inicjatorska, wnioskodawcza, projektodawcza lub opiniująca, w celu zapewniania warunków uzgadniania stanowisk i efektywnego funkcjonowania rzadu;

• nie są to organy państwowe w ścis­łym znaczeniu; nie posiadają samoistnych, własnych zadań i kompetencji, niezależnych od Rady Ministrów i dających prawo stosowania władztwa państwo­wego;

• podstawa prawna - rozdział 3 ustawy o RM → określenie organy wewnętrzne RM - nieprecyzyjne, bo w ich skład mogą wchodzić nie tylko członkowie RM oraz dlatego, że mogą być ustanawiane jako organy pomocnicze premiera;

• art. 12 - premier (z własnej inicjatywy lub na wniosek członka RM) tworzy organy pomocnicze w drodze zarządzenia (określając ich nazwę, skład, zakres i tryb działania). Przykładowo mogą to być:

• stały komitet lub komitety Rady Ministrów - cel → przygotowywanie, inicjowanie i uzgadnianie rozstrzygnięć albo stanowisk RM bądź premiera w sprawach należących do zadań i kompetencji tych organów (np. Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów, Komitet Spraw Obronnych Rady Ministrów),

• komitety do rozpatrywania określonych kategorii spraw lub określonej sprawy (komitety doraźne, przejściowe),

• rady i zespoły opiniodawcze lub doradcze w sprawach należących do kompetencji Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów.

• art. 12a - komisje kodyfikacyjne - tworzone w drodze rozporządzenia przez RM (określa nazwę, przedmiot i tryb działania, skład) w celu przygotowywania projektów kodyfikacji. Nakaz uwzględnienia dorobku nauki i doświadczenia praktyki;

• art. 13 - komisje wspólne - RM powołuje je, po uzgodnieniu z zainteresowaną instytucją lub środowiskiem społecznym, w drodze rozporządzenia (określa nazwę, przedmiot i tryb działania, skład), w celu wypracowywania wspólnego stanowiska w sprawach ważnych dla polityki rządu oraz interesów reprezentowanej w komisji instytucji lub środowiska.

• np. Komisja Wspólna Rządu i Samo­rządu Terytorialnego;

• art. 15 - sposób finansowania organów z art. 12-13 określa RM w drodze rozporządzenia, a premier w celu ich finansowania może w drodze rozporządzenia doko­nywać przeniesienia planowanych dochodów i wydatków budżetowych między czę­ściami budżetu państwa.

• art. 14 - Rada Legislacyjna (RL)

• organ przy premierze, który powołuje i odwołuje jego członków;

• organ opiniodawczo-doradczy w zakresie projektów rządowych ustaw oraz projektów aktów wykonawczych do ustaw;

• członków jest do 20, muszą wyróżniać się wiedzą i dorobkiem prawniczym;

• premier w drodze rozporządzenia określa szczegółowe zadania i tryb działania RL (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 23 lutego 1998 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania);

• premier po zasięgnięciu opinii RL ustala w drodze rozporządzenia:

• zasady techniki prawodawczej → określając w szczególności: elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych aktów normatywnych, a także warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów aktów praw­nych normatywnych, reguły przeprowadzania zmian w aktach normatywnych, w celu spójności i kompletności systemu prawa, oraz przejrzystości aktu;

• zasady rejest­rowania normatywnych aktów prawnych wydawanych przez organy administracji rządowej oraz zasady ogłaszania tych aktów, chyba że zostały uregulowane w przepisach odrębnych → określając w szczególności: wskazanie aktów normatywnych podlegających rejestracji oraz organ prowadzą­cy rejestr i sposób jego prowadzenia;

• art. 14a - i - Rządowe Centrum Legislacji (RCL)

• państwowa jednostka organizacyjna podległa premierowi;

• prezes i wiceprezesi (na wniosek prezesa) powoływani i odwoływani przez premiera;

• kierownictwo sprawuje prezes przy pomocy wiceprezesów i dyrektorów komórek organizacyjnych;

• statut nadaje premier, a regulamin prezes;

• zadania to koordynacja działalności legis­lacyjnej premiera i innych organów administracji rządowej oraz obsługa prawna RM, w tym w szczególności:

• opracowuje stanowiska prawno-legislacyjne do rządowych projektów aktów prawnych i koordynuje przebieg uzgodnień rządowych projektów aktów prawnych,

• opracowuje pod względem legislacyjnym rządowe projekty aktów prawnych skierowane do rozpatrzenia przez RM oraz opracowuje rządowe projekty aktów prawnych w zakresie ustalonym przez premiera,

• redaguje Dz. U RP oraz Dz. Urz. RP „Monitor Polski",

• współdziała z Komitetem Integracji Europejskiej w sprawie harmonizacji prawa polskiego z wymogami prawa Wspólnot Europejskich,

• współdziała z RL w zakresie opiniowania rządowych projektów aktów normatywnych pod względem ich zgodności z Konstytucją RP oraz spójności z systemem prawa,

• kontroluje wydawanie przez organy administracji rządowej przepisów wykonawczych do ustaw.

• art. 14j - o - Rządowe Centrum Studiów Strategicznych (RCSS)

• państwowa jednostka organizacyjna podległa premierowi;

• prezes i wiceprezesi (na wniosek prezesa) powoływani i odwoływani przez premiera;

• kierownictwo sprawuje prezes przy pomocy wiceprezesów i dyrektorów komórek organizacyjnych;

• statut nadaje premier, a regulamin prezes;

• rola ośrodka analityczno-koncepcyjnego prowadzącego prace służące premierowi do programowania strategicznego i prognozowania rozwoju gos­podarczego i społecznego. Zadania to min:

• przygotowywanie prognoz oraz długookresowych strategicznych programów rozwoju gospodarczego i społecznego, a także koncepcji i programów polityki zagospodarowania przestrzennego kraju oraz strategii rozwoju regionalnego państwa,

• opracowywanie ocen międzynarodowych uwarunkowań sytuacji kraju i długofalowych koncepcji polityki zagranicznej, jak również opracowywanie ocen funkcjonalności struktur państwa i sprawności ich działania,

• analiza zgodności przebiegu realizacji programów krótko- i średniookresowych ze strategicznymi programami długookresowymi oraz przebiegu realizacji programów wojewódzkich z narodową strategią rozwoju regionalnego,

• sporządzanie ocen skutków społeczno-gospodarczych projektowanych regulacji,

• przygotowywanie innych analiz, prognoz, koncepcji, programów i ocen zleconych przez premiera;

• są plany aby przekształcić RCSS w Narodowe Cent­rum Studiów Strategicznych.

PREZES RADY MINISTRÓW I WICEPREZESI RADY MINISTRÓW ORAZ KANCELARIA PREZESA RADY MINISTRÓW

Prezes Rady Ministrów

• 2 FUNKCJE PREMIERA: przewodniczący RM oraz samodzielny organ administracji państwowej → szczególnie mocno zarysowane w ustawie o RM; nie jest to podział zadań i kompetencji, ale opis pozycji premiera, zadania należące do tych funkcji wzajemnie się przenikają;

• jako przewodniczący RM ma kierownicze kompetencje tak organizatorskie jak i merytoryczne, tj. ma zapewniać wykonanie polityki RM i określa sposoby jej wykonania; koordynuje działania ministrów; w wykonaniu polityki rządu może wydawać podległym sobie urzędom centralnym wiążące wytyczne i polecenia (nie mogą dot. decyzji administracyjnych art. 33b ustawy o działach), rozstrzyga o kształcie i składzie rządu, ustala (w drodze rozporządzenia) szczegółowy zakres działania ministra i określa, które ministerstwo lub urząd będzie go obsługiwać (ustawa o rządzie) → jest ośrodkiem, wokół którego kształtuje się administracja rządowa;

• ma szereg kierowniczych kompetencji dotyczący administracji rządowej (centralnej i terenowej);

• zadania i kompetencje premiera można pogrupować następująco:

• funkcja prawodawcza - to przede wszystkim: wydawanie rozporządzeń wykonawczych; zarządzeń, jako aktów wewnętrznych (w tym regulujące organizacje i funkcjonowanie rządu i jego członków); kierowanie procesem legislacyjnym rządu i nadzorowania jego przebiegu; wydaje Dz. U RP (możliwości kontrolne z formalnoprawnego punktu widzenia);

• funkcja personalna - kreacja rządu; powoływanie i odwoływanie szeregu kierowniczych stanowisk (część na wniosek powoływanych przez siebie osób) głównie w administracji centralnej, ale i terenowej na szczeblu województwa; możliwość wnioskowania dot. obsady niektórych stanowisk; jest zwierzchnikiem służbowym administracji rządowej (centralnej i terenowej), oraz korpusu służby cywilnej;

• nadzór nad licznymi urzędami centralnymi sytuowanymi po poza strukturami działów administracji (patrz ustawa o działach), są to min. GUS, Komisja Papierów Wartościowych i Giełd, ABW, AW, Służba Cywilna - zakres nadzoru określony w ustawach szczególnych; wiążące wytyczne i polecenia do tych organów;

• funkcje kierownicze i nadzorcze w stosunku do terenowych organów administracji rządowej oraz nadzorcze w stosunku do samorządu;

• cały kompleks pojedynczych kompetencji, które tworzą dość szeroki wachlarz możliwości, np. współdziałanie z NIK, udział w ustalaniu struktury organizacyjnej PAN czy kompetencje w zakresie orzekania administracyjnego.

Wiceprezes Rady Ministrów

• pomaga i zastępuje premiera, który wnioskuje o jego powołanie (nie musi zostać powołany, wtedy zastępuje premiera jeden z wyznaczonych ministrów);

• nie jest to samodzielny organ administracji państwowej - nie ma własnych kompetencji, a jedynie pomaga i zastępuje premiera;

• dotyczą go ograniczenia i status prawny taki jak ministra;

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów

• do reformy w 1996 r. istniał Urząd RM (URM), który poza zadaniami jednostki pomocniczej dla RM, występował tez jako podmiot samodzielnych funkcji (min. funkcji kontrolnych wobec aparatu administracji rządowej w terenie, zadań w dziedzinie stosunków państwo-kościół, zadań w zakresie sterowania procesem integracji z Unią Europejską itd) → reforma utworzyła Kancelarię Prezesa RM, a pozostałe funkcje przekazała innym podmiotom.

• KPRM obsługuje RM, premiera, wicepremierów, Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, RL oraz na polecenie premiera pełnomocnika rządu i inne organy wskazane w art. 12-13 ustawy o rządzie;

• zadania KPRM (z upoważnienia premiera) to obsługa merytoryczna, organizacyjno-techniczna i biurowa w/w organów, a w szczególności:

• kontrolę realizacji zadań wskazanych przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów oraz przedstawianie wniosków z przeprowadzonych kontroli i przedkładanie propozycji doskonalenia metod kontroli (szczegółowa regulacja w rozporządzenie RM);

• koordynację działalności kontrolnej premiera wobec organów administracji rządowej;

• koordynację realizacji polityki kadrowej w administracji rządowej w zakresie określonym w odrębnych przepisach;

• obsługę spraw kadrowych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w administracji rządowej;

• koordynację współdziałania RM i premiera z Sejmem, Prezydentem i innymi organami państwowymi;

• zadania z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa określone w odrębnych przepisach;

• wydawanie Dz. U. RP i Dz. Urz. RP „Monitor Polski";

• obsługę informacyjną oraz prasową RM, premiera oraz wewnętrznych organów pomocniczych i opiniodawczo-doradczych RM.

• KPRM kieruje Szef KPRM, powoływany i odwoływany przez premiera, który też powołuje i odwołuje sekretarzy i podsekretarzy stanu;

• premier nadaje statut kancelarii (szczegółowe zadania i organizację oraz jednostki organizacyj­ne nadzorowane przez Szefa Kancelarii).

MINISTER I MINISTERSTWO

Pozycja prawna ministra

Art. 149 ust. 1 Konstytucji - minister powołany jest do kierowania określonym działem administracji rządowej albo do wypełniania zadań wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów → 2 rodzaje ministrów:

• MINISTER RESORTOWY/DZIAŁOWY

• odejście od używania pojęcia resort, w celu ukazania nowych zasad tworzenia i funkcjonowania stanowisk ministrów, a nie dla uzyskania skutku merytorycznego, więc zmiana nomenklatury ma wymiar symboliczny;

• kiedyś resort był definiowany szeroko i wąsko:

• szeroka definicja → resort to wyodrębniony pod względem organizacyjnym dział (gałąź) administracji państwowej, grupujący sprawy jednorodne lub pokrewne, kierowany przez jeden organ centralny.

• wąska definicja → resort to wyodrębniony organizacyjnie dział administracji grupujący sprawy jednorodne lub pokrewne, kierowany ze szczebla centralnego przez organ naczelny, tj. ministra lub przewodniczącego komitetu będącego naczelnym organem administracji pań­stwowej.

• wyodrębnienie - natura organizacyjna, więc resort miał dwie kategorie - przedmiotową/rzeczową oraz organizacyjną/strukturalną;

• struktura mogła być różna - konieczny składnik minister i jego urząd (ministerstwo), ale mogły to też być:

• organy administracji państwowej, np. urzędy centralne, organy terenowe,

• zakłady administracyjne, np. szpitale, wyższe uczelnie,

• urzędy administracyjne, organy doradcze, opiniodawcze i konsultatywne,

• przedsiębiorstwa państwowe i inne jednostki organizacyjne

• brak zobiektywizowanych kryteriów wyodrębnienia, bo kryterium jednorodności/podobieństwa było ogólne i płynne, więc podczas tworzenia działów ważną rolę odgrywały inne czynniki (praktyczne, gospodarcze, organizacyjne, społeczne, techniczne itd.). Tak powstałe działy były przypisywane konkretnym ministrom w drodze ustaw.

 Obecnie odmienne rozwiązania:

• ani Konstytucja ani ustawy nie przewidują ustawowej drogi tworzenia urzędu ministra, a Konstytucja przewiduje jedynie, że zakres działania ministra I wskazują ustawy  ustawa o działach - dział to też kategoria podmiotowa, tj → dział to wyznaczony ustawowo (poprzez m.in. nazwę i ustalenie składników przedmiotowych) krąg spraw z zakresu administracji rządowej, poddany kierownictwu ministra, jak również określone przez ustawę organy i inne podmioty szczebla centralnego, działające w dziedzinach spraw objętych działem, które podporządkowane są temu ministrowi lub poddane jego nadzorowi;

• działy tworzą względnie stałą siatkę podziałową sfery administracji rządowej, a na tym gruncie premier poprzez łączenie działów i przydzielanie ich konkretnym osobom tworzy układ organizacyjno-funkcjonalny odpowiadający polityce rządu;

• ustawa o działach daje swobodę w łączeniu działów z kilkoma wyjątkami:

• budżet, finanse publiczne oraz instytucje finansowe skupione pod jednym ministrem;

• obrona narodowa - musi mieć tylko swojego ministra;

• w praktyce też działy sprawiedliwość i sprawy zagraniczne mają tylko swoich ministrów;

• rozporządzenie atrybucyjne - rozporządzenie, w którym na podstawie kompetencji przydzielonej w ustawie o RM, premier określa szczegółowy zakres działania ministra niezwłocznie po powołaniu RM lub ministra;

• wskazanie działu/ów oraz ministerstwo lub inny urząd administracji, mający obsługiwać danego ministra, oraz podległe mu organy, urzędy, jednostki organizacyjne;

• minister (w drodze obwieszczenia w MP) ustala jednostki mu podległe, lub przez niego nadzorowane;

• ustala zakres uprawnień ministra jako dysponenta wyodręb­nionej lub wyodrębnionych części budżetu państwa, z uwzględnieniem przepisów odrębnych;

Pytanie czy na tle przepisu konstytucyjnego, że zakres działania ministra określają ustawy w/w tryb jest zgodny z Konstytucją → tak, gdyż w ustawie określone są kompetencje i zadania ministra, a w rozporządzeniu premiera znajduje się „szczegółowe” ustalenie spraw, którymi zajmować się ma minister (które w istocie i tak przyjmuje formę wskazania działu i w/w spraw).

• art. 4 ust. 1 ustawy o działach - takiego ministra określa się mianem „minister właściwy do spraw”:

• wyrażenie odejścia od zasady ustawowego kreowania urzędów ministrów;

• odzwierciedla tryb powierzania ministrom kierowania działami spraw

• uelastycznia kształtowanie składu rządu.

• art. 33 ust. 2 ustawy o RM - spersonifikowanie urzędu i stanowiska ministra poprzez uchylenie z mocy prawa rozporządzenia atrybucyjnego z chwilą powołania nowej RM lub nowego ministra;

• „MINISTER BEZ TEKI”

• premier przekazuje część swoich kompetencji, ale tryb ich powoływania jest taki sam, z tym, że określenie zakresu szczegółowego spraw, którymi się zajmują jest dużo pełniejsze, gdyż ich zadania premier wyodrębnia ze swoich zadań, a oni wykonują je w imieniu premiera;

• przepisy akcentują tą funkcję ministra jaką jest członkostwo w RM → uczestnictwo w ustalaniu polityki państwa związana z odpowiedzialnością, obowiązek inicjowania i opracowywania polityki rządu w zakresie powierzonych zadań, przedkładania inicjatyw i odpowiednich projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów (art. 7 ust. 1-2 ustawy);

ustawa o RM

• podstawowym zadaniem ministra jest realizacja polityki rządu, a w tym celu może on min:

• współdziałać z członkami RM,

• nadzorować działalność terenowych organów administracji rządowej,

• współdziałać z samorządem terytorialnym, organizacjami społecznymi i przedstawicielstwami środowisk zawodowych i twórczych,

• występować do premiera o powołanie zespołów międzyresortowych do wykonywania zadań wykraczających poza zakres jego działania,

• po zawiadomieniu premiera powoływać rady i zespoły jako organy pomocnicze w sprawach należących do zakresu jego działania.

• ustawa o RM podkreśla obowiązek ministra identyfikowania się z działaniami i rozstrzygnięciami rządu, stanowiąc, że minister reprezentuje stanowisko zgodne z ustaleniami RM → stanowi to pewne domniemanie i nakaz;

• art. 34a- minister w celu realizowania polityki rządu może wydawać wiążące wytyczne i polecenia podległym mu lub nadzorowanym centralnym organom administracji rządowej, innym organom i urzędom lub jednostkom organizacyjnym niemającym osobowości prawnej (nie dotyczy zespolonej administracji rządowej, chyba że przepisy tak stanowią)

• regulacje ustawowe dot. ministrów dotyczą obu rodzajów ministrów, jednak ministrowie działowi mają rolę samodzielnego organu administracji, tzn. działają we własnym imieniu;

• minister kieruje i nadzoruje działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek organizacyjnych i w tym zakresie m.in.:

• tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,

• powołuje i odwołuje kierowników jednostek organizacyjnych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,

• organizuje kontrolę sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez jednostki organizacyjne.

• nadzoruje i kontroluje organy i jednostki, w stosunku do których uzyskał takie uprawnienia w ustawie, z czym wiążą się konkretne obowiązki (art. 35):

• przedstawia sprawy dot. tego urzędu na posiedzeniu RM;

• składa premierowi wniosek o nadanie urzędowi centralnemu statutu,

• składa premierowi wnioski o powołanie i odwołanie kierownika urzędu centralnego,

• powołuje zastępców kierownika urzędu centralnego,

• organizuje kontrolę sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez urząd centralny.

• te kompetencje wyznaczają standard treści nadzoru nad organami centralnymi, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej (a z reguły nie stanowią); są uzupełniane przez kompetencje wydawania wytycznych i poleceń;

• kompetencje prawodawcze tylko ministra działowego - rozporządzenia wykonawcze;

• wydawanie zarządzeń;

• RM na wniosek premiera może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie;

• powoływany i odwoływany w trybie konstytucyjnej procedury; może też złożyć rezygnację;

• w razie nieobsadzenia stanowiska lub czasowej niezdolności do wykonywania obowiązków zastępuje go premier lub wskazany przez premiera członek RM.

Sekretarze i podsekretarze stanu oraz ministerstwo

• Minister wykonuje swoje zadania i kompetencje przy pomocy sekretarzy i pod­sekretarzy stanu oraz poprzez aparat pracy, jakim jest ministerstwo.

• Sekretarza stanu i podsekretarzy stanu powołuje premier na wniosek właściwego ministra, a odwołuje też bez wniosku;

• zakres czynności ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym premiera → bezpośredni, polityczny pomocnik i zastępca w ustalonym zakresie;

• różnica pomiędzy nimi jedynie w hierarchii i prestiżu;

• stanowisko polityczne → w razie dymisji RM dymisje składają też sekretarze i podsekretarze, a dysmisje te rozstrzyga premier w ciągu 3 miesięcy od powołania RM;

• Ministerstwo - aparat pracy ministra → prócz roli techniczno-organizacyjnej, twórcza (przygotowywanie koncepcji rozstrzygnięć, projektów, występowanie z wnioskami i propozycjami działań, inicjowaniu przedsięwzięć w określonych dziedzinach spraw, świadczeniu fachowego doradztwa itd.)

• minister może scedować realizację niektórych swoich kompetencji na komórki organizacyjne i pracowników, wykonują je w imieniu ministra;

• ministerstwa tworzy, znosi i przekształca RM w drodze rozporządzenia;

• strukturę organizacyjną wyznacza ustawa o RM:

• departamenty - realizacji merytorycznych zadań ministerstwa,

• biura - obsługa ministerstwa,

• sekretariaty - obsługa ministra oraz komitetów, rad i zespołów,

• wydziały - komórki organizacyjne, tworzone w ramach departamentów oraz biur.

• zawsze tworzy się gabinet polityczny ministra oraz komórki organizacyj­ne, biura, wydziały lub wyodrębnione stanowiska do spraw: prawnych, informacji, budżetu i finansów, kadr, szkolenia i organizacji, integracji europejskiej i współ­pracy z zagranicą, informatyki, zamówień publicznych, administracyjno-gospodarczych, obronnych, kontroli, skarg i wniosków.

• dyrektor generalny - sprawuje bezpośredni nadzór nad departamen­tami, biurem i sekretariatami, a także komórkami organizacyjnymi; zapewnia również prawidłowe wykonywanie zadań określo­nych przez ministra, sekretarza stanu i podsekretarza stanu. Prawa i obowiązki sprecyzowane w ustawie o Służbie Cywilnej;

• statut ministerstwa nadaje premier, regulamin ministerstwa nadaje minister, regulaminy komórek organizacyjnych nadaje dyrektor generalny;

• mogą być też różnego rodzaju organy pomocnicze i do­radcze, np. RM może powołać przy ministrze komitet doradczy i okreś­lić jego zadania; inne organy opiniodawcze tworzone w drodze ustaw, np. Państwowa Rada Ochrony Przyrody i Państwowa Rada Ochrony Środowiska, Krajowa Rada Transplantacyjna, Rada Pomocy Społecznej.

• też o charakterze doraźnym;

• może powołać sam (po zawiadomieniu premiera) organy pomocnicze w zakresie swego działania, określając ich nazwę, skład, zakres i tryb działania.

• mogą istnieć też inne stanowiska ministerialne np. stanowisko ministra stanu w Kancelarii Prezydenta (obecnie nie istnieje) czy minister nadzwyczajny i pełnomocny (przedstawiciel dy­plomatyczny jednego państwa w innym państwie) → nie wchodzą w skład RM.

KOMITETY O SWOISTEJ POZYCJI PRAWNEJ W SYSTEMIE ADMINISTRACJI CENTRALNEJ

• kiedyś - komitety i komisje o randze naczelnych organów, których przewodniczący wchodzili w skład RM, np. Komitet Budownictwa, Urbanistyki i Architektury (1960-1964), Komitet Drobnej Wytwór­czości (1958-1972), Komitet Nauki i Techniki (1963-1973), Komitet Pracy i Płac (1960-1972);

• obecnie - Konstytucja wspomina jedynie o przewodniczących wspomnianych w ustawach komitetów, odnosząc do nich przepisy o ministrach działowych i stanowiąc, że wchodzą w skład RM;

• Komitet Badań Naukowych - od 1991 r.; organ administracji do spraw polityki naukowej i naukowo-technicznej.

• tryb powoływania i odwoływania jak ministra;

• jest jednocześnie ministrem właściwym do spraw nauki (art. 18 ustawy o działach);

• wymagania do członków: posiadanie tytułu naukowego doktora habilitowanego lub zatrudnione w jednostkach naukowych lub jednostkach badawczo-rozwojowych.

• aparat pomocniczy - Urząd Komitetu podległy przewod­niczącemu;

• sekretarz Komitetu - pomocnik przewodniczącego, powoływany i odwoływany na wniosek przewodniczącego przez premiera;

• Komitet Integracji Europej­skiej - od 1996 r.; naczelny organ administracji rządowej do spraw programowania i koordynowania polityki w spra­wach związanych z integracją Polski z Unią Europejską oraz programowania i koordynowania działań administracji państwowej w zakresie otrzymywanej pomo­cy zagranicznej;

• skład: przewodniczący, sekretarz oraz członkowie;

• przewodniczący - tryb powoływania i odwoływania jak ministra; może nim być premier;

• Sekretarz Komitetu - pomocnik przewodniczącego, powoływany i odwoływany na wniosek przewodniczącego przez premiera (gdy p=premier - musi zasięgnąć opinii ministrów-członków Komitetu);

• członkami Komitetu są ministrowie: właściwi do spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych, administracji, gospodarki, finansów, środowiska, pracy i zabezpieczenia społecznego, rolnictwa oraz sprawiedliwości;

• inni członkowie - wymagania - doświadczenie;

• w posiedzeniach może uczestniczyć prezes NBP i prezes RCSS;

• urząd Komitetu - aparat pracy kierowany przez przewodniczącego, albo sekretarza (gdy p=premier);

• oba w/w Komitety są organami kolegialnym, ale ich prze­wodniczący mają określone kompetencje jako organ jednoosobowy (np. rozporządzenia wykonawcze).

• KRRiTV

• zadania: ochrona wolności słowa, prawa do informacji i interesu publicznego radiofonii i tv, ochrona samodzielności nadawców oraz otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji → w tym celu może w szczególności:

• projektować w porozumieniu z premierem kierunków polityki państwa w dziedzinie RiTV,

• powoływanie składu rad nadzorczych w spółkach publicznej radiofonii i telewizji,

• udzielanie i cofanie koncesji na rozpowszechnianie programów przez nadawców prywatnych i sprawowanie kontroli nad działalnością tych nadawców,

• określanie, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez nadawców oraz określanie opłat abonamentowych.

• ma prawo wydawać rozporządzenia powszechnie obowiązujące na podstawie upoważnienia ustawowego;

• skład: 9 osób, w tym Sejm - 4, Senat - 2, Prezydent - 3. Wymagania - wiedza i doświadczenie w zakresie;

• kadencja - 6 lat, co 2 lata wymiana 1/3;

• odwołanie członka TYLKO przez organ, który go powołał TYLKO w następujących przypadkach: zrzeczenie się funkcji, choroba trwale uniemożliwiającej sprawowanie funkcji, skazanie prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstwa z winy umyślnej, naruszenie przepisów ustawy stwierdzonego orzeczeniem Trybunału Stanu.

• przewodniczący - wybierany przez członków, odwoływane przez nich większością 2/3;

• niezależna od rządu;

• przedstawia coroczną informacje o swej działalności oraz o podstawowych prob­lemach RiTV premierowi;

• relacje z Sejmem, Senatem, Prezydentem → do końca marca sprawozdanie roczne do Sejmu i Senatu i informacja o problemach RiTV → brak przyjęcie/odrzucenie (działania nadzorcze) - wygasa kadencja całej rady, jełsi potwierdzi to prezydent;

• poza systemem aparatu administracyjnego, ale funkcjonalnie powiązana, bo włączona w działalność wykonawczą i administra­cyjną → pozycja zbliżona do naczelnego organu administracji państwowej, ale niezależnego od rządu → administracja państwowa, nie rządowa;

• występują też organy kolegialne o charakterze doradczym i opiniodawczym na szczeblu centralnym

• najczęściej w formie rad, czasem komisje czy komitety;

• przeważnie przy RM lub premierze, ale też przy organach centralnych;

• są to m.in. Państwowa Rada Ochrony Przyrody, Państwowa Rada Geodezyjna i Kartograficzna, Rada Statystyki, Naczelna Rada Zatrudnienia.

• Kole­gium do Spraw Służb Specjalnych - przy RM; podstawa prawna - ustawa o ABW i AW;

• organ opiniodawczo-doradczy w spra­wach programowania, nadzorowania i koordynowania działań obu agencji i Wojs­kowych Służb Informacyjnych oraz działań Policji, Straży Granicznej, Żandarmerii Wojskowej, Służby Więziennej, Biura Ochrony Rządu, Inspekcji Celnej, organów celnych, urzędów skarbowych, izb skarbowych, organów kontroli skarbowej, or­ganów informacji finansowej oraz służb rozpoznania Sił Zbrojnych RP podejmowanych dla ochrony bezpieczeństwa państwa.

• skład: premier jako przewodniczący; członkowie: minister właściwy do spraw wewnętrznych, minister właściwy do spraw obrony narodowej, minister właściwy do spraw zagranicznych, minister właściwy do spraw finansów publicznych, Szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego, sekretarz Kolegium.

• w posiedzeniach uczestniczą także:

• Szef ABW,

• Szef AW,

• Szef Wojskowych Służb Informacyjnych,

• Przewodniczący Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych.

• delegowany przez prezydenta przedstawiciel;

• zaproszeni przez premiera przewodniczący właściwych komisji sejmowych, przedsta­wiciele organów państwowych oraz inne osoby, których uczestnictwo jest niezbędne ze względu na tematykę obrad.

CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI (TZW. URZĘDY CENTRALNE)

Urzędy Centralne stanowią pewną zbiorczą, konwencjonalnie nazywa­ną kategorię, obejmującą liczną grupę organów mających różne nazwy, różnoraką strukturę organizacyjną oraz funkcje i usytuowanie w systemie administracji centralnej; walor organu admini­stracji w znaczeniu ścisłym związany jest z kierownikiem urzędu, urząd zaś traktowany jest jako aparat pracy (aparat pomocniczy);

• wspólna cecha → samodzielne organy administracji, wyposażone we włas­ne, prawem przypisane kompetencje, znajdujące się w hierarchii szczebel niżej w stosunku do organów rządowych (naczelnych)

• różne przesłanki podporządkowania temu a nie innemu organowi naczelnemu, brak ogólnie określonych kryteriów: np. ponaddziałowy charakter zadań, dążenie do uniknięcia nadmiernej rozbudowy działów, dążenie do podniesienia rangi urzędów poprzez podporządkowanie ich bezpośrednio premierowi  ostatecznie decydują o tym przepisy

• obecnie większość funkcjonuje w ramach działów, a nieliczne podporządkowane są premierowi (np. Prezes UOKiK, Szef Służby Cywilnej, Prezes GUS, Polski Komitet Normalizacyjny, Szef ABW, Szef AW).

• Relacja między ministrami czy premierem a urzędami centralnymi - nadzór

• nadzór z reguły dotyczy organu a nie urzędu, ale czasem dotyczy urzędu (art. 9 ust. 3, art. 33a ustawy o działach) → podyktowane min. podkreśleniem, że nadzór sięga nie tylko kierownika urzędu, ale także obejmuje podporządkowany mu aparat pracy; uwzględnieniem fakty, że w nielicznych przypadkach mogą polegać na określeniu całego urzędu jako organu administracji;

• zakres i środki nadzoru - decydują przepisy powołujące do życia dany urząd, ale z reguły są bardzo skąpe, choć z reguły organ nadzorujący ma wpływ na obsadę stanowisk kierowniczych, na strukturę urzędu, na strukturę ogniw terenowych, na kierunki działania urzędu;

• w zakresie obsady stanowisk kierowników urzędów centralnych regułą jest obsadzanie ich przez premiera, niezależnie czy dany urząd podlega nadzorowi premiera czy ministra;

• organy nadzorujące reprezentują urzędy i sprawy z nimi związane na forum RM;

• w ustawie o RM ustanowiony został pewien standard nadzoru, ale tylko ze strony ministra, a nie ze strony premiera (nie licząc kompetencji do wydawania wytycznych i poleceń w celu realizacji polityki rządu)

• zróżnicowana struktura - organy monokratyczne - większość (np. Komendant Główny Straży Granicznej, Szef Służby Cywilnej, Naczelny Dyrek­tor Archiwów Państwowych) oraz kolegialne (np. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych czy Komisja Papierów Wartościowych);

• organy centralne nie mają kompetencji kierownictwa państwowego (warstwa polityki administracyjnej) w zakresie spraw którymi zawiadują, a jedynie pozostają w sferze realizacyjnej i wykonawczej (bieżąca realizacja zadań i stosowanie prawa na szczeblu centralnym)

• dziedziny związane są ze sferą reglamentacji administracyjnej, funkcjami policyjno-ochronnymi, reprezentacji służb państwowych (np. statystyczna, archiwalna, geologiczna) czy z funkcjami regulatywnymi (np. telekomunikacja - Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty; energetyka - Prezes Urzędu Regulacji Energetyki);

• rozstrzygnięcia zarówno o charakterze generalnym jak i indywidualnym, oraz po części współudział w wypracowywaniu polityki (inicjatorskie czy projektodawcze możliwości), ale dominujące zadania polegają na bieżącym stosowaniu prawa i realizacji wynikających zeń zadań administracyjnych (w tym również roz­strzygnięcia w zakresie problemów ogólnych jak i orzekaniu w kwestiach konkretnych).

• dzięki takiej roli pozostają stabilne i uniezależnione od zmian politycznych na szczeblu rządowym czy resortowym → pomimo tego brak unormowania ich na szczeblu konstytucyjnym;

Inspekcje spe­cjalne - to grupa w miarę jednorodnych, o określonym stopniu samodzielności (i odrębności organizacyjnej) instytucji, będących istotnym skład­nikiem całego systemu kontroli w państwie, a także elementem składowym aparatu administracyjnego, np. Inspek­cja Handlowa, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Ochrony Środowiska, Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Inspekcja Weterynaryjna, Inspekcja Farmaceutyczna, Inspekcja Transportu Drogowego;

• podobne do inspekcji w zakresie spełnianej roli - dozory czy nadzory specja­listyczne, jak np. Inspektorat Dozoru Jądrowego, Urząd Dozoru Technicznego;

• ujęcie strukturalne w przepisach

• inspekcja w przepisach nie jest tożsama z określonym podmiotem (jednostką administracyjną), lecz jest traktowana zbiorczo jako ogólna instytucja, powołana do określonych zadań → tak pojęta inspekcja powiązana jest z wyodrębnionym substratem organizacyjnym, który ma realizować zadania inspekcji, tzn. inspekcja (dozór, nadzór) w instytucjonalnym, organizacyjnym sensie oznacza nie jeden podmiot, ale złożoną strukturę powiązanych ze sobą (z reguły w układzie pionowym) jednostek organizacyjnych, występujących jako organy inspekcji;

• centralne organy inspekcji, tj. główni inspektorzy, działają­cy przy pomocy głównych (centralnych) Inspektoratów, zajmują pozycję centralnych organów administracji rządowej → z reguły główni inspektorzy wyposażeni są we własne zadania i kompetencje oraz podporządkowani są określonym ministrom, funkcjonując w strukturach działów administracji (z wyjątkiem Państwowej Inspekcji Pracy powiązanej z Sejmem);

• terenowe organy inspekcji funkcjonują w zasadzie w ramach zespolonej administracji wojewódzkiej oraz w formule zespolenia administracji pod zwierzchnictwem starosty powiatowego;

• ujęcie kompetencyjne w przepisach

• przeważnie nie są instytucjami monofunkcyjnymi, tzn. posiada­jącymi wyłącznie zadania i kompetencje kontrolne, ale również zadania i kompetencje typowe dla organów administracji państwowej (w tym kompetencje władcze, np. polegające na wydawaniu decyzji);

• ze względu na profil działania zalicza się je do sfery administracji obejmującej realizację reglamentacji administracyjnej w różnych dziedzinach; stanowią „policje administracyjne” wyposażone w silne atrybuty władzy administracyjnej sprawo­wanej w formie nakazów i zakazów → inspekcje (dozory, nadzory) stanowią wyspecjalizowane służby administracyjne o funkcjach nadzorczo-regulatywnych i kontrolnych w wydzielonych dziedzinach spraw (przez co podobne są do urzędów centralnych).

NIETYPOWE JEDNOSTKI ORGANIZACYJNE ADMINISTRACJI CENTRALNEJ

• Agencje

• czasem sytuacja prawna zbliżona do centralnych organów administracyjnych, np. Prezes Państwowej Agencji Atomistyki z mocy prawa wykonuje funkcje centralnego organu ad­ministracji państwowej, co znajduje potwierdzenie w sferze kompetencyjnej.

• większość to agencje mające status państwowych osób prawnych lub państwowych jednostek organizacyjnych, a nie organów administracji państwowej (np. Agencja Rynku Rolnego, Agencja Nieruchomości Rolnych, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), nie stanowią też odrębnego typu podmiotu administrującego.

• mają różny charakter prawny, wykonują wydzielone zadania administracji publicznej często o gospodarczej i finansowej naturze, dysponują majątkiem państwowym i są podporząd­kowane ministrom lub premierowi, a ich organy kierownicze obsadzane najczęściej przez premiera;

• Inne  Fundusze np. fundusze celowe (Fundusz Pracy, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnospraw­nych), fundacje prawa publicznego (Zakład Narodowy im. Ossolińskich) czy nie­które państwowe osoby prawne, których organy pełnią funkcje administracyjne (Polska Konfederacja Sportu i Prezes Konfederacji).

PODZIAŁY TERYTORIALNE PAŃSTWA

RYS HISTORYCZNY

• Do odzyskania niepodległości w 1918 r.:

• zabór pruski - podział wielostopniowy, w którym funkcjonowały organy samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej;

• największa - prowincja → rejencje → powiaty (2 funkcje: jednostka terytorialna dla administracji rządowej i samo­rządu terytorialnego) → gminy i obszary dworskie (właściciel ziemski);

• zabór austriacki - podział dwustopniowy → najniżej - gminy i obszary dworskie → powiaty (2 zarówno administracji rządowej, jak i samorządowej)

• często bardzo duże powiaty → wtedy wydzielano mniejsze dla samorządu powiatowego;

• zabór rosyjski - podział trzystopniowy → najniżej - gminy (składały się z gromad jako wewnętrz­nych jednostek pomocniczych) → powiaty (organ I instancji - naczelnik powiatu, a odwołania do gubernatora) i gubernie;

• Po odzyskaniu niepodległości → przyjęto podziały państw zaborczych, wprowadzając niewielkie korekty;

• województwa - wyznaczone według byłych prowincji i guberni - było ich 17, a w tym 2 o szczególnym statusie - śląskie (autonomia) i Warszawa (grodzkie);

• powiat - podstawowa jednostka terytorialna; stosunkowo duży obszar;

• gminy początkowo zróżnicowane → ziemie zachodnie prze­ważnie nadal gminy jednostkowe, dawny zabór rosyjski - gminy zbiorowe;

• lata 30'te - próba unifikacji podziały terytorialnego - brak sukcesu, ale zlikwidowano obszary dworskie, zmniejszono liczbę gmin i powiatów, oraz korekta granic województw: poznańskiego, pomorskiego, warszawskiego i łódzkiego.

• Okres okupacji Polski podczas II wojny światowej - podział admini­stracyjny został dostosowany do wymogów Niemiec i Związku Radzieckiego;

• z ziem niewłączonych ani do Niemiec ani do Rosji utworzono tzw. Generalne Gubernatorstwo (5 dystryktów: Warszawa, Lublin, Kraków i Radom, a do 1941 r. Lwów).

• Po wojnie - podział terytorialny oparty na podziale z okresu międzywojennego → województwa, powiaty, miasta i gminy, a jednostkami pomocniczymi były gromady oraz dzielnice w dwóch miastach (Warszawie i Łodzi)

• nowe jednostki terytorialne były z reguły mniejsze od dawnych → tendencja do zmniejszania jednostek terytorialnych utworzono w 1950 r. województwa rzeszowskie i gdańskie, a potem opolskie, zielonogórskie i koszalińskie;

• podział większych miast na dzielnice, którym zmieniono status z jednostek pomocniczych na podział zasadniczy;

• utworzono nowe powiaty, zmniejszając dotychczasowe, oraz wydzielono pewną liczbę miast jako samodzielne powiaty miejskie;

• poziom gmin i małych miast → tendencja do zmniejszania;

• w 1950 r. były 22 województwa, w tym 3 miasta szczebla wojewódzkiego, 324 powiaty, w tym 53 miasta powiatowe, 2994 gminy oraz 40124 gromady.

• 1954 r. - reforma podziału terytorialnego → polegała na zniesieniu gmin i powołaniu w ich miejsce gromad oraz na utworzeniu osiedli → oficjalnie po to by władza była bliżej ludności, a w rzeczywistości chodziło o stworzenie warunków do zmiany struktury własnościowej rolnictwa i wprowadzenia nowych metod zarządzania rol­nictwem uspołecznionym;

• zasady podziały: liczba ludności w groma­dzie - 1000-3000; obszar gromady - 15 km²-50 km²; w skład gromady - wchodzą wsie powiązane ze sobą pod względem komunikacyjnym i posiadające wspólne urządzenia gospodarcze, kul­turalne itp.; siedziba gromadzkiej rady - położona centrycznie; osiedla robotnicze - tworzone z miejscowości położonych w pobliżu zakładów przemysłowych i mających zwartą zabudowę typu miejskiego, jeżeli min. 2/3 ludności czerpie dochody nie z rolnictwa; osiedla rybackie - tworzone z miejscowości nadmorskich typu miejskiego, jeżeli min. 2/3 mieszkańców czerpie dochody z prac związanych z rybołówstwem; osiedla uzdrowiskowe - tworzone z miejscowości kuracyjnych posiadają­cych zabudowę typu miejskiego, jeżeli kuracjusze stanowią w sezonie kuracyjnym min. ½ ludności;

• znaczny wzrost liczby podstawowych jednostek podziału terytorialnego (przed: 3000 gmin, po 8790 gromad).

• do roku 1969 - liczba podstawowych jednostek podziału maleje, gdyż państwo odchodzi od polityki przyspieszonej kolektywizacji rolnictwa i kierowania rolnictwem metodami administracyjnymi, oraz ze względu na rozpoczęcie procesu de­koncentracji i decentralizacji władzy i administracji państwowej (aby zadania mogły być wykonywane na niższych szczeblach musiały mieć te jednostki potencjał) → liczba gromad - 4672.

• 1972 r. - ustawa o utworzeniu gmin → tendencja do zwiększania i wzmacniania najniższych jednostek podziału, które miały tworzyć samodzielne mikroregiony społeczno-gospodarcze, zdolne do samodzielnego wykonywania przypisanych im zadań gos­podarczych, kulturalnych, oświatowych, zdrowotnych itp → 2365 gmin;

• zniesiono osiedla i włączono do gmin i miast, albo przekształcono w miasta;

• 1975 r. - ustawa dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych → zniesiono ona powiaty (przekazanie ich zadań i kompetencji gminom, z pewnymi wyjątkami na rzecz organów nowo powołanych województw oraz dla wyspecjalizowanych organów terenowych i innych jednostek organizacyj­nych);

• nowy podział na poziomie województw - utworzono 49 i 3 miasta wojewódzkie stołeczne warszawskie, krakowskie i łódzkie oraz niewielkie województwo wrocławskie (miasto wraz z otaczającymi je gminami → Rada Miasta Wrocławia, Prezydent Wrocławia)

• Lata kolejne - zmiany w strukturze gmin - tendencja do zmniejszania liczby gmin; 1977r - 275 gmin;

• 1990 r. - ustawa o samo­rządzie gminnym oraz ustawa o terenowych organach rządowej administracji ogólnej → definicja gminy - wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium; jednostki zasadniczego podziału terytorialnego stopnia podstawowego, a województwo jest jednostką zasadniczego podziału terytorialnego „dla wykonywania administracji rządowej”;

• dla właściwości rozporządzeń RM - tworzenie, łączenie i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedziby władz po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami;

• dla właściwości rozporządzeń RM - zmiana granicy województwa po zasięgnięciu opinii województw oraz gmin, których te zmiany dotyczyły, a także po konsultacjach społecznych;

• dla właściwości ustawy - tworzenie i znoszenie województw, ustalanie i zmiana ich nazw oraz ustalanie siedziby wojewody;

• pomimo deklarowanego dwustopniowego podziału (art. 49) ustawa wprowadziła dodatkowy stopień - rejony administracyjne → tworzone na podstawie ustawy, w sposób określony w ustawie i w celu wykonywania określonych przez ustawę zadań i kompetencji, a więc im tylko przypisanych, więc były jedno­stkami terytorialnymi tworzonymi dla potrzeb rejonowych organów administracji ogólnej (terenowych organów państwowych);

• 1998 r. (do teraz) - wprowadzenie podziału trójstopniowego - gminy - powiaty - województwa.

KLASYFIKACJA PODZIAŁÓW TERYTORIALNYCH

3 podziały terytorial­ne państwa:

• Podział zasadniczy - tworzy się ze względu na konieczność wykonywania na określonym obszarze zadań państwowych (publicznych) o istotnym znaczeniu z punktu widzenia podstawowych celów państwa i zasad jego funkcjonowania, a korzystają z niego przede wszystkim terenowe organy państwowe o właś­ciwości ogólnej oraz organy samorządu terytorialnego;

• Podział specjalny - tworzy się dla potrzeb or­ganów nienależących do systemu ogólnych organów administracji rządowej ani do samorządu terytorialnego, dokonany na podstawie prawa, odrębny od podziału zasadniczego oraz względnie trwały, a korzystają z niego też organizacje i instytucje niepaństwowe, wykonujące zadania zlecone;

• nie utożsamia się tego podziału z podziałem pomocniczym, ani ze zjawiskiem rejonizacji.

• Podział pomocniczy - tworzy się w celu wykonywania zadań należących do terenowych organów państwowych (uzupełnia podział zasadniczy lub spe­cjalny);

• Rejonizacja - to następstwo wyznaczenie dla poszczególnych instytucji lub organizacji wykonujących w formach niewładczych zadania produkcyjno-usługowe, kulturalne, oświatowe itp. obszaru działania, który nie pokrywa się z jednostkami zasadniczego i specjalnego podziału terytorium państwa;

• Regionizacja - dotyczy z reguły większych obszarów, obejmujących kilka województw i nie jest uregulowana ustawowo, gdyż powstające regiony tworzone są na podstawie porozumień i umów zawieranych między or­ganami tworzącymi region,

• np. regiony dolnośląski utworzony z inicjatywy sejmików samo­rządowych w 1993 r.; obejmuje 4 dawne województwa dolnośląskie: jeleniogórskie, legnickie, wałbrzyskie i wrocławskie; organem regionu jest Dolno­śląska Rada Regionalna, a w jej skład wchodzą przedstawiciele samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej; cel - koor­dynowanie działań i rozwiązywanie problemów wspólnych dla regionu;

• też tworzony przez organy różnych państw, np. region Karpaty - płd.-wsch. województwa Polski, tereny przygraniczne Ukrainy, Słowa­cji i Węgier;

• też w poprzednim ustroju tworzono tzw. makroregiony (po kilka województw) w celu podejmowania rozstrzygnięć o rozmiesz­czeniu poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej i społecznej o znaczeniu międzywojewódzkim;

• ustawa z 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego → obszary wsparcia, tj. obszary wyodrębnione ze względu na występujące w nich problemy rozwojowe;

• w doktrynie pogląd → regiony to jednostki pośrednie między jedno­stkami terytorialnymi dla wyższej administracji rządowej i samorządowej a władza­mi centralnymi, jako forma dekoncentracji lub decen­tralizacji administracji państwowej; określane niekiedy mianem regionów administracyjnych jako innych niż regiony państw federacyjnych czy regiony polityczne będące formą decentralizacji także wła­dzy państwowej (także ustawodawstwa);

• regiony mają różny status i mogą występować w pań­stwach federacyjnych, jak i unitarnych;

• regiony nie mają jednak nieograniczonej władzy; państwo nakłada na nie pewne nakzay i zakazy (np. zakaz dyskryminacji, nakładania ceł itp.);

• Europejska Konwencja Ramowa o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi, podpisana w Madrycie 21 maja 1980 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 287) → przyczyniła się do zawarcia wielu porozumień i umów międzynarodowych o współpracy transgranicznej, a także do powoływania pierwszych wspólnych organów do spraw współpracy międzyregionalnej przez zainteresowane państwa;

• np. porozumie­nia z 1992 r. między Polską a Łotwą i Estonią; porozumienie między Polską a Rosją; Polsko-Niemiecka Komisja Międzynarodowa do spraw Współpracy Regionalnej i Przygrani­cznej; Komitet do Spraw Współpracy Międzyregionalnej między RP a RFN; w 1993 r. porozumienie o współpracy międzyregional­nej między Polską a Ukrainą; porozumienie między Polską a Republiką Kirgiską.

PODZIAŁ ZASADNICZY

• ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa → gminy, powiaty i województwa; w załączniku wykaz gmin wchodzących w skład województw;

Gmina

• zasady i tryb tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin, ustalania ich granic i nazw oraz siedzib władz, a także nadawania gminie statusu miasta są w:

• Konstytucji - art. 15 - nakaz uwzględnienia więzi społecznych, gospodarczych lub kulturowych i zapewnienie zdolności wykonywania zadań publicznych;

• ustawie z 1990 r. o samorządzie gminnym - nakaz dążenia by gmina zajmowała obszar jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze zapewniające zdolność wykony­wania zadań publicznych.

• tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalenie ich granic i nazw oraz siedzib władz w drodze rozporządzenie RM po przeprowa­dzeniu konsultacji z mieszkańcami, także statut gminy, ale bez konieczności konsultacji;

Powiat

• ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiato­wym → tryb i zasady tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia powia­tów → rozporządzenie RM po zasięgnięciu opinii zainteresowanych rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (rozporządzeniem z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów);

• nakaz dążenia by powiat obejmował obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze, zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych;

Województwa

• ustawa z lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa → wskazano siedziby władz województw, tj. wojewody i sejmiku województwa, nazwę urzędu wojewody oraz tryb dokonywania zmiany województw.

• 16 województw, nazwy z reguły geograficzne, a nie od miast siedzib (jak dotychczas);

• możliwość ustalenia różnych miast siedzibami różnych władz, np. woj. kujawsko-pomorskie - wojewoda - Bydgoszcz, sejmik wojewódzki - Toruń;

• nazwa wojewody od nazwy województwa;

• tryb dokonywania zmian w granicach → rozporządzenie RM po zasięgnięciu opinii organów jednostek samorządu terytorialnego, których zmiana dotyczy (więc tak samo jak gmin i powiatów).

PODZIAŁY POMOCNICZE

Podstawy prawne rozrzucone po aktach różnej rangi, zależnie od pozycji organu, którego zadania czy kompetencje są wykonywane w takim podziale:

• gdy podział dot. organu działającego w jednostce terytorialnej → podstawą prawną będzie ustawa lub akt wydany na jej podstawie, np. podział gmin na sołectwa oraz miast na dzielnice i osiedla;

• wg. art. 5 ustawy o sam. gm. - sołectwo lub dzielnicę (osiedle) tworzy rada gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, a zasady tworzenia tych jednostek określa statut gminy uchwalany przez radę gminy (jedynie przy gminach pow. 300tyś mieszkańców konieczne są uzgodnienia z premierem w sprawie statutu);

• też rada gminy nadaje statut tym jednostkom, określając ich zadania i organizację;

• rada gminy może upoważnić w drodze uchwały organy wykonawcze jednostek pomocniczych do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, które będą je jednak wykonywać w imieniu i na rzecz gminy;

• tzn. porozumienia komunalne (art. 74 ustawy o sam. gm.) → upoważnienie gmin do wchodzenia z innymi gminami w porozumienia dot. powierzenia danych spraw jednej z nich z obowiązkiem partycypowania w kosztach powierzonego zadania;

• też tworzone na szczeblu powiatów i województw przez ich organy dla różnych potrzeb: projektowania inwestycji rolniczych, geodezji, weterynarii, kwarantanny i ochrony roślin, leśnictwa, byłyby to np.:

• rejony usług projektowych podporządkowane wojewódzkim zarządom inwestycji rolniczych;

• rejonowe oddziały wojewódzkich biur geodezji i terenów rolnych;

• rejony lecznicze dla zwierząt;

• rejonowe oddziały wojewódzkich stacji kwarantanny i ochrony roślin;

• obwody nadzorcze lasów niestanowiących własności państwa.

PODZIAŁY SPECJALNE

• ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie - możliwość istnienia podziałów specjalnych dla wykonywania zadań organów administracji niezespolonej

• art. 5 - tworzenie ich jedynie w drodze ustawowej, uzasadniane ogólno-państwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem dzia­łania przekraczającym obszar jednego województwa;

• art. 8 - zasady ustalania podziałów terytorialnych w celu wykonywania administracji niezespolonej określa odrębna ustawa.

Przeszłość

• szczególnie wiele nowych podziałów po zniesieniu powiatów i zwiększeniu liczby woje­wództw w 1975 r. - ok. 35-40 rejonów różnych typów (jak rejony dróg publicznych, ubezpieczeń społecznych, skarbowe, zatrudnienia, opieki zdrowotnej, geodezyjne, gospodarki komunalnej, sądowe, notarialne, spraw wewnętrznych, różnego rodzaju spółdzielni oraz innych organizacji społecznych)

• tworzone - przeważnie przez centralne organy administracji państwowej lub organizacji spółdzielczych bądź ich okręgowe organy czy jednostki organizacyjne; inne albo przez terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego albo za ich zgodą przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego;

• podziały ponadwojewódzkie - korzystały z nich różne instytucje - organy administracji państwowej, przedsiębiorstwa, zakłady administracyjne oraz inne jednostki organizacyjne państwowe i społeczne (np. okręgi stacji chemiczno-rolniczych, okręgi zarządów lasów państwowych, okrę­gi dyrekcji dróg publicznych, okręgi dyrekcji gospodarki wodnej);

• powstałe przed 1975 r. (wprowadzenie 2-stopniowego podziału) - opierały się z reguły na kryteriach geograficzno-fizycznych lub geograficzno-przemysłowych ukształtowanych historycznie; granice tych podziałów nie powinny jednak przecinać granic jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, chyba że jest to z przyczyn wyżej podanych wskazane i nie odbija się ujemnie na wykonywaniu zadań administracji publicznej.

• powstałe po 1975 r. i później - przeważnie powstały na skutek zmiany wielkości województw.

Po reformie z 1998 r.

• można z tych podziałów zrezygnować, ale te decyzje powinny być poprzedzone dokładną analizą następstw, gdyż podział ten opierać się powinien na kryterium organizacyjno-technicznych możliwości działania, możliwościach wykorzystania istniejących urządzeń, analizie kosztów i efektów gospodarczych.

ORGANIZACJA ADMINISTRACJI TERENOWEJ

WPROWADZENIE

• 2 znaczenia terminu „organizacja administracji terenowej”:

• jako część organizacji administracji publicznej, składającej się z jednostek organizacyjnych administracji rządowej (wojewoda sprawujący władzę administracji ogólnej i organy administracji niezespolonej) oraz jednostek administracji samorządu terytorialnego → strukturalne ujęcie (administracja w sensie podmiotowym);

• jako zorganizowana działalność powołanych lub upoważnionych prawnie podmiotów, podjętej w celu realizacji ustawowo określonych zadań publicznych → funkcjonalne ujęcie (administracja w sensie przedmiotowym);

• pierwsze znaczenie daje jedynie statyczny opis zjawiska, drugie pozwala dojrzeć relacje pomiędzy różnymi podmiotami. W przepisach ustawy o administracji rządowej w województwie (art. 1 i 2) jest 2-gie znaczenie;

• przedmiotowe rozumienie przez ustawodawcę „administracji" oznacza m.in. jedność działań organizacyjno-ustrojowych i materialnoprawnych podmiotów reali­zujących administrację;

• jedność = spójny system zasad budo­wy i funkcjonowania szeroko rozumianego aparatu administracji publicznej:

zasada prawnej legitymizacji działania organów
zasada optymalnej pojemności kompetencyjnej organów	zasada identyfikacji dobra wspólnego
zasada rozdzielności kompetencji	zasada ważenia interesów państwa, wspólnot i obywateli
zasada określenia form organizacyjnego działania	zasada określenia form prawnego działania
zasada oznaczenia organizacyjno-prawnych skutków administrowania	zasada oznaczenia materialnoprawnych skutków administrowania
zasada realizacji dobra wspólnego

• funkcja tych zasad to współzależność w procesie realizowania dobra wspólnego mimo odmiennego przedmiotu odniesienia (z jednej strony relacje organizacyjne, z drugiej strony stosunki materialnoprawne), przy czym zasada dobra wspólnego spina te wszystkie zasady, będące środkiem do jej zrealizowania;

• zasada prawnej legitymizacji działania organów - to nie tylko zakaz realizacji wartości leżących poza systemem prawnym demokratycznego państwa prawa oraz nakaz realizacji wskazanych w ustawodawstwie wartości, ale także ustawowe zidentyfiko­wanie podmiotu administrującego z jednej strony i podmiotu wyznaczającego sytuację prawną osoby fizycznej bądź prawnej z drugiej;

• zasada realizacji dobra wspólnego - wyznacza rację istnienia i funkcjonowania systemu administracji publicznej;

• całkowicie odmienne założenia dla administracji terenowej niż dla systemu rad narodowych - jednostki samorządu terytorialnego wyko­nują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, mają prawo własności i osobowość prawną, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej;

• założenie konstrukcji systemu organów administracji rządowej jest koncepcja zespolenia (jak w okresie międzywojennym): w województwie pod zwierzchnictwem wo­jewody, a w stosunku do kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży pod zwierzchnictwem starosty:

• zwierzch­nictwo jako podstawowa cecha zespolenia, przypisane jednocześnie do administracji rządowej i samorządowej;

• ustawowe wyodrębnianie organów administracji niezespolonej;

• przesłanki wyodrębnienia: ogólnopaństwowy cha­rakter wykonywanych zadań lub terytorialny zasięg działania przekraczający obszar jednego województwa (art. 5 ust. 1).

• 2 pojęcia-narzędzia:

• (dot. strukturalnego znaczenia) organizacyjne więzi prawne to układ zależności praw­nych między jednostkami organizacyjnymi, który jest warunkiem spójności i jed­nolitości struktury organów, a składają się na niego 2 elementy:

• bezpośredni i decydujący wpływ jednostki wyższego szczebla na obsadę personalną jednostki organizacyjnej niższego szczebla;

• celowość jako uprawnione kryterium oceny działania jednostki organizacyjnej niż­szego szczebla;

• (dot. funkcjonalnego znaczenia) pozaorganizacyjne więzi prawne to wszystkie zależności prawne między podmiotami administracji publicznej, które nie mają charakteru organizacyjnego, a które występują w systemie prawnym ze względu na proces organizowania działalności podjętej w celu realizacji ustawowo określonych zadań publicznych. Są one bardzo zróżnicowane, gdyż wynikają z różnorodności rozwiązań prawnych obowiązujących w naszym sys­temie — inna jest treść więzi typu koordynacyjnego, a inna wynikająca z zakresów orzekania organów II instancji w postępowaniu administracyjnym.

ORGANIZACJA ZESPOLONEJ ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

Struktura systemu organów

• System organów administracji rządowej w terenie stanowią:

• wojewoda;

• kierow­nicy zespolonych służb, inspekcji i straży

• wykonują zadania w imieniu wojewody z ustawowego upoważnienia;

• wykonują zdania w imieniu własnym, jeśli ustawy tak stanowią;

• szczególny charakter prawny działań kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży w art. 23 ust. 3 - w przypadkach określonych w ustawach (głównie w zakresie wydawania indywidualnych aktów administracyjnych) kierownicy ci są organami administracji zespolonej  konstrukcja ta ma pogodzić zasadę określenia form prawnego oddziaływania i oznaczenia materialnoprawnych skut­ków administrowania z postulatem jednoznacznego wskazania podmiotu odpowie­dzialnego za ich wywołanie;

• organy administracji niezespolonej;

• Wojewoda spełnia następujące podstawowe funkcje:

• przedstawiciela Rady Ministrów w województwie → wskazanie rodzajów działal­ności skierowanej na realizację polityki rządu oraz generalne zobowiązanie woje­wody do wykonywania zadań ustalonych przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów;

• zwierzchnika zespolonej administracji rządowej → określone jako:

• kierowanie administracją zespoloną i koordynowanie jej działalności,

• zapewnienie warunków do jej skutecznego działania,

• ponoszenie przez wojewodę odpowiedzialności za rezultaty działalności administracji zespolonej.

• organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego → uregulowana w ustawach samorządowych;

• organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym → uregulowane głównie w prawie administracyjnym materialnym i prawie cywilnym,

• reprezentanta Skarbu Państwa w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach → uregulowane głównie w prawie administracyjnym materialnym i prawie cywilnym.

• właściwość miejscowa wojewody obejmuje obszar województwa, a tworzenie i znoszenie województw następuje w drodze ustawy (ustawa o wprowa­dzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa), natomiast zmiana granic województw, w tym związana z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem lub znoszeniem powiatów, następuje w drodze rozporządzenia RM, po zasięgnięciu opinii jednostek samorządu terytorialnego, których zmiana dotyczy;

• właściwość i zasięg terenowych delegatur właściwych ministrów - na mocy powołujących je przepisów mogą działać w jednostkach podziału terytorialnego specjalnego.

Organizacyjne więzi prawne

• powiązania z RM:

• RM może ustalić inne zadania, nie przewidziane w ustawie, w szczególności może ustanowić go pełnomocnikiem rządu w zakresie zadań o zasięgu i w warunkach „szczególnie uzasadnionych wypadków”;

• wojewoda może poprzez ministra właściwego do spraw administracji publicznej przedstawiać RM projekty dokumentów rządowych w sprawach dotyczących woje­wództwa;

• nakaz złożenia przez wojewodę i wicewojewodów dymisji wraz z przyjęciem przez Prezydenta dymisji rządu, a o przyjęciu jej rozstrzyga nowy premier;

• obowiązek dostarczania wojewodzie protokołu ustaleń z posie­dzenia Rady Ministrów;

• powiązania z premierem (władza organizacyjna premiera pełna w stosunku do wojewody):

• premier powołuje i odwołuje premiera na wniosek ministra właściwego do spraw adm. publ.;

• premier kieruje działalnością wojewody, wydając zarządzenia i polecenia, z inicjatywy własnej bądź właściwych ministrów;

• premier sprawuje nadzór nad działalnością wojewody pod względem zgodności jego działania z prawem oraz polityką rządu, jak również pod względem rzetelności i gospodarności;

• premier ma pra­wo dokonywania okresowej oceny pracy wojewody i w drodze rozporządzenia określa zasady i tryb składania sprawozdań z wykonywanej działalności;

• premier musi uchylić rozporządzenia wojewody w razie ich niezgodności z ustawami lub aktami, które miały wykonywać, a może uchylić z powodu niezgodności tych aktów z polityką rządu lub naruszenia zasad rzetelności i gospodarności

• powiązania z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej:

• premier może upoważnić tego ministra do wykonywania w imieniu premiera uprawnień dot. wojewody, z wyjątkiem powoływania i odwoływania wojewody oraz rozstrzygania sporów między wojewo­dą a właściwym ministrem;

• więzi łączące wojewodę i kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży - kierowników tych powołuje i odwołuje woje­woda, z wyjątkiem komendanta wojewódzkiego Policji (potrzebna opinia) i komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (potrzebna zgoda, a do odwołania opinia) i komendanta Stołecznego Policji (potrzebna opinia wojewody i prezydenta W-wy);

• w sprawach szczegółowych warunków lub trybu zatrudniania i zwalniania kierowników, a także powierzania im funkcji i stanowisk generalne odesłanie do odrębnych przepisów..

Właściwość organów zespolonej administracji rządowej

• Wojewoda zajmuje kluczowe miejsce, co w konsekwencji związane jest z określeniem jego właściwości jako sumy spraw mu przypisanych (5 funkcji w/w)

• najszersza funkcja to wykonywanie administracji rządowej; 3 grupy spraw (z UoARwW):

• kierowanie pracą i zapewniania warunków działania zespolonej adm. rząd.;

• sprawy indywidualne z zakresu adm. rozstrzygane w drodze decyzji;

• inne zadania określone w ustawach;

• wojewoda ma prawo wglądu w tok każdej sprawy prowadzonej na obszarze województwa przez organy adm. rząd. oraz przez samorząd w zakresie zadań zleconych/powierzonych (z zachowaniem przepisów o tajemnicy państwowej i in.) oraz ma prawo żądać informacji i wyjaśnień od kierowników państwowych osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych, agencji i funduszy (z danego województwa);

• wojewoda może powierzyć wykonywanie części swoich kompetencji organom samorządu terytorial­nego z danego województwa na podstawie porozumienia (ogłaszane w wojewódzkim Dz. Urz.);

• też pracownikom urzędu wojewódz­kiego (ale niezatrudnionych w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat po­mocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży → to wyłączenie ze względu na zasadę rozdzielności kompetencji organów i zasadę oznaczenia prawnych skutków administrowania) do określonych spraw (też dot. decyzji adm.) w jego imieniu i na jego odpowiedzialność; upoważnienie na piśmie;

• w zakresie reprezentanta Skarbu Państwa - w zakresie mienia powierzonego mu w celu wykonywania jego zadań oraz wyko­nuje uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego wobec przedsiębiorstw pań­stwowych do czasu przekazania tej funkcji ministrowi SP lub do czasu wygaśnięcia tych uprawnień i obowiązków z innych tytułów.;

• wykonuje uprawnienia (kontrolno-nadzorcze) wynikające z przepisów o fundacjach w stosunku do fundacji korzystających ze środków publicznych i działających na obszarze całego kraju, w zakresie ich działalności na terenie województwa;

• wojewoda poniekąd kreuje politykę rządu, gdyż zgodnie z ustawą „dostosowuje do miejscowych warunków szczegółowe cele polityki rządu”, w związku z tym:

• kontroluje i koordynuje wykonanie zadań z zakresu polityki rządu,

• współpracuje z organami innych państw oraz międzynarodowymi organizacjami rządowymi i pozarządowymi na zasadach określonych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych.

• jako przedstawiciel rządu:

• kontroluje wykonywanie na obszarze województwa zadań administracji rządowej,

• zajmuje się sprawami zapobiegania zagrożenia życia, zdrowia lub mienia oraz środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, dokonywania oceny stanu zabezpieczenia przeciwpowodziowego województwa i opracowania planu operacyjnego ochrony przed powodzią, ogłaszania i odwoływania pogotowia i alarmu przeciwpowodziowego, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków,

• wykonuje i koordynuje zadania z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa,

• reprezentuje rząd na uroczystościach państwowych i podczas oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw obcych.

• w stosunku do samorządu terytorialnego - nadzór w kategoriach legalności rozstrzygnięć oraz podejmowanie stosownych środków prawnych.

Formy prawne realizacji zadań przez organy administracji zespolonej

• najwięcej środków działania ma wojewoda, choć i kierownicy zespolonej służby, inspekcji i straży też mają przypisane im formy działania;

• wojewoda wydaje decyzje administracyjne, po­dejmuje również inne akty administracyjne (np. rozstrzygnięcia nadzorcze w sys­temie samorządu terytorialnego), zawiera porozumienia i stosuje środki koordyna­cyjne, oraz podejmuje działania typu społeczno-organizacyjnego i materialno-technicznego.

• wojewoda ma też kompetencje prawodawcze → na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części:

• rozporządzenia porządkowe w zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli wydanie takiego rozporządzenia jest niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego → sankcja za naruszenie ich to grzywna (wykroczenie);

• obowiązek przekazania rozporządzenia innym władzom na terenie województwa oraz premierowi;

• konieczność ogłoszenia aktów prawa miejscowego w wojewódzkim Dz. Urz.:

• akty prawa miejscowego stanowionego przez sejmik województwa, wojewodę i organy administracji niezespolonej,

• akty premiera uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,

• akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu i gminy,

• wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez organ administracji rządowej, organ samorządu województwa, organ powiatu i gminy,

• statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatowych,

• porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte między jednostkami samorządu terytorialnego lub między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej,

• uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu województwa,

• obwieszczenie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy,

• statut urzędu wojewódzkiego,

• inne akty prawne, w tym informacje i obwieszczenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

• wojewoda ma obowiązek prowadzenia zbioru tych dzienników i udostępniania do jednostkom samorządu terytorialne­go na obszarze województwa i umożliwienia powszechnego wglądu do tego zbioru;

• kontrola tych aktów:

• premier w drodze rozporządzenia ustala tryb kontroli;

• uchyla obligatoryjnie - gdy niezgodne z ustawami lub rozporządzeniami normatywnymi; uchyla fakultatywnie - gdy niezgodne z polityką rządu lub zasadami rzetelności i gospodarności;

• zgodnie z art. 44 ust. 1 - skarga na przepis prawa miejscowego do sądu adm. dla każdego, kogo interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone tym przepisem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może — po bez­skutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia organu, który wydal przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru — zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Pozaorganizacyjne więzi prawne w administracji rządowej

• 2 grupy tych więzi:

• prawne zależności łączące wojewodę z organami rządowej administracji niezespolonej i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi → patrz dalej;

• relacje prawne wojewody z ministrami i organami centralnymi administracji państwowej → relacje te dzielą się na dotyczące spraw:

• składających się na funkcję przedstawiciela rządu w terenie (realizacja polityki rządu) → spór z powodu braku uzgodnienia stanowisk między wojewodą a jednostką adm. niezespolonej (czyli ministrem) - rozstrzyga premier, a wojewoda i minister mają pozycję równorzędną;

• z zakresu administracji rządo­wej:

• pozaorganizacyjne więzi prawne występujące w toku postępowania administracyjnego (decyzje adm. wojewody) - minister jest organem odwoławczym w przypadku, gdy organem I instancji jest wojewoda, a zakres kontroli obejmuje legalność i celowość decyzji, ale to jest możliwe tylko jeśli strona złoży odwołanie. Jeśli go nie złoży to minister ma możliwość kontroli w trybie nadzwyczajnego wzruszenia decyzji (kpa), a podstawą oceny jest zgodność z prawem;

• relacje występujące poza postępowaniem administracyjnym:

• (art. 30 UoARwW) częścią regulaminu urzędu wo­jewódzkiego są regulaminy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyj­nych, będących aparatem pomocniczym kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich → ustalają je kierownicy, ale zatwierdza wojewoda, jeśli nie zatwierdzi kierownik może wystąpić do ministra o wszczęcie sporu z wojewodą. (spór szczególny, bo dot. aktu organizacyjnego jednostki podległej wojewodzie);

• (art. 38 ustawy o działach) obowiązek współdziałania ministra z min. wojewodą w celu realizacji swoich zadań;

Pozaorganizacyjne więzi prawne w administracji publicznej

• 3 rodzaje tych więzi:

• upoważnienia nadzorcze wojewody wobec podmiotów samorządu terytorialnego → patrz dalej,

• pozaorganizacyjne więzi prawne w toku postępowania administracyjnego → tak samo jak wojewodą a ministrem, ale zakres spraw zleconych samorządowi terytorialnemu przez adm. rząd.,

• obowiązek współdziałania wojewody z jednostkami samorządu terytorialnego.

Struktura aparatu pomocniczego w administracji rządowej

• urząd wojewódzki - aparat pomocniczy wojewody, ale pewne stanowiska wskazane w ustawie (min. zespolenie w urzędzie wojewódzkim);

• wojewoda wykonuje swoje zadania przy pomocy:

• I i II wicewojewody → powoływani przez premiera na wniosek wojewody, I wice zastępuje wojewodę;

• kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich,

• dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego → powołany ustawą o służbie cywilnej; zakres zadań w dziedzinie SC;

• dyrektorów wydziałów

• kolegium doradcze (organ opiniodawczo-doradczy) wg art. 37 to:

• wicewojewodowie,

• dyrektor generalny urzędu,

• komendant wojewódzki Policji,

• komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej,

• inne osoby wymienione w statucie.

• wojewoda może zapraszać też inne osoby, w szczególności kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży;

• wojewoda może tworzyć inne zespoły doradcze

• statut - określa organizację zespolonej administracji rządowej w województwie

• nadawany przez wojewodę i zatwierdzany przez premiera;

• zmiany - każda zatwierdzana przez premiera, chyba że dot. uzupełnienia zakresów działania jednostek i komórek organizacyjnych urzędu o nowe zadania nałożone przez ustawy na wojewodę lub kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży oraz aktualizacji wykazu jednostek podporządkowanych wojewodzie lub przez ten or­gan nadzorowanych;

• podlega ogłoszeniu w Woj. Dz. Urz. → akt normatywny, określający relacje jednostek organizacyjnych, zakresy działania, kluczowe stanowiska i inne sprawy istotne dla organizacji urzędu;

• regulamin (zarządzenie wojewody) - szczegółowa organizacja oraz tryb pracy urzędu, a jego częścią są regulaminy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych, będących aparatem pomocni­czym kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży (patrz wyżej);

• udostępnia się go powszechnego wglądu;

• wojewoda może modyfikować tą strukturę poprzez:

• ustanawiać swojego pełnomocnika (w przypadkach uzasadnionych szczególnymi potrzebami) na czas oznaczony do prowadzenia spraw w zakresie okreś­lonym w pełnomocnictwie;

• tworzenie delegatur urzędu wojewódzkiego (dla usprawnienia pracy) oraz delegatur jednostek aparatu pomocniczego kierow­ników zespolonych służb inspekcji i straży wojewódzkich;

ORGANIZACJA ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ

System podmiotów i organów w administracji samorządowej

• Założenia systemu organizacyjnego administracji samorządowej:

• obligatoryjna przynależność mieszkańców do wspólnot samorządowych;

• poszanowanie prawa własności jednostek samorządowych i innych samorządowych osób prawnych;

• zasada pomocniczości;

• ustawowa gwarancja samodzielności samorządu;

• sądowa ochrona samorządów;

• zakres działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego nie narusza samodzielności pozostałych;

• organy samorządu wojewódzkiego nie są wobec powiatu i gminy organami nadzoru lub kontroli oraz nie pełnią funkcji organów wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym;

• utrzymano podział właściwości jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne oraz zlecone, a także odrębność organów odwoławczych (samorządowe kolegium odwoławcze i wojewoda);

• jednostki samorządu terytorialnego mogą w trybie umownym (porozumieniem o powierzeniu spraw z zakresu zadań własnych samorządu lub administracji rządowej zawartym z wojewodą) modyfikować zakres swojej właściwości;

• funkcjonuje jednolity dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego system organów nadzoru (trzon to organy administracji rządowej);

• wprowadzono jednolite kryterium nadzoru nad realizacją zadań samorządu terytorialnego (legalności);

• ujednolicono charakter prawny i strukturę organów jednostek samorządu terytorialnego.

• System podmiotów i organów samorządowych → wiele zróżnicowanych pod względem statusu prawnego jednostek (więzi organizacyjne i poza-) - obok jednostek samorządu terytorialnego, samorządowe jednostki organiza­cyjne posiadające osobowość prawną i nieposiadające osobowości prawnej, a administrację tą dopełniają podmioty spoza systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego: samorządowe kolegium odwoławcze, regionalna izba obrachunkowa oraz pozostałe organy nadzoru w systemie samo­rządu terytorialnego (wszystkie działają poprzez swoje organy);

• na system ten składają się:

• gmina - powstała z mocy prawa wspólnota samorządowa mieszkańców gminy,

• powiat - powstała z mocy prawa lokalna wspólnota samorządowa,

• województwo - powstała z mocy prawa regionalna wspólnota samorządowa,

• sołectwo, dzielnica, osiedle - powstałe na podstawie uchwały rady gminy, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, jednostki pomocnicze nieposiadające osobowości prawnej,

• gminne osoby prawne - jednostki organizacyjne tworzone przez gminę w celu wykonywania zadań gminy,

• powiatowe jednostki samorządowe - jednostki organizacyjne tworzone przez powiat w celu wykonywania zadań powiatu,

• wojewódzkie jednostki samorządowe - jednostki organizacyjne tworzone przez województwo w celu wykonywania zadań województwa,

• związek komunalny - powstały na podstawie uchwały dwóch lub więcej rad gmin (powiatów), nabywający osobowość prawną po przeprowadzonym postępowaniu rejestracyjnym, fakultatywny lub obligatoryjny,

• stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego - stowarzyszenie osób prawnych powołane w celu wspierania idei samorządu terytorialnego, posiadające osobowość prawną, tworzone przez zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego,

• samorządowe kolegia odwoławcze - powołane na podstawie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, są to państwowe jednostki budżetowe, będące w rozumieniu ustawy (k.p.a.) organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych załatwianych przez organy jednostek samorządu tery­torialnego,

• regionalne izby obrachunkowe - powołane na podstawie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, są to państwowe jednostki budżetowe, sprawujące nadzór i kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych oraz innych samorządowych osób prawnych.

Właściwość podmiotów w administracji samorządowej

Gmina

• domniemanie kompetencyjne na rzecz gminy wzmocnione domniemaniem prawa gminy do decydowania o swoich sprawach (art. 6 USG - ustawa o samorządzie gminnym), dodatkowo zaznaczone i wzmocnione w ustawie o samorządzie powiatu (art. 4 - zakaz naruszania kompetencji gminy przez powiat) i w ustawie o samorządzie województwa (art. 4 - zakaz naruszania kompetencji gminy i powiatu)

• zadania gminy to:

• zadania własne (zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty) - zostały jedynie przykładowo wyliczone; ustawa może nadać im charakter obowiązkowy

• zadania zlecone - z zakresu administracji rządowej i organizacji przygotowania i przeprowadzania wyborów powszechnych i referendów; albo wynika z ustawy albo z porozumienia zawartego z wojewodą;

• zawsze nowe zadania dla gminy (czy własne czy zlecone) muszą zapewniać środki na ich wykonanie;

• sprawy prowadzenia działalności gospodarczej na zasadach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej;

• możliwe modyfikacje zakresu właściwości gminy:

• z zakresu adm. rząd. oraz o umownym trybie - patrz wcześniej;

• gminy mogą zawierać ze sobą porozumienia komunalne w sprawie powierzenia jednej z nich zadań publicznych (konsekwencje podobne jak przy porozumieniach, tj. stosowny udział w kosztach);

• gmina ma prawo wystąpić z wnioskiem do powiatu o przekazanie jej zadania z zakresu powiatu (porozumienie gminy i powiatu);

• związek gminny - to osoba prawna, na którą może przejść część zadań gminy (wraz z prawami i obowiązkami);

• gmina może zawrzeć związek z miastem na prawach powiatu;

Powiat

• zadania mają charakter ponadgminny, z zakresów wymienionych w art. 4 USP, wykonywane zgodnie z zasadą pomocniczości i samodzielności gminy;

• może tworzyć jednostki organizacyjne i za­wierać umowy z innymi podmiotami, ale nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej;

• może zawierać porozumienia z innymi powiatami czy województwem (w którym się znajduje);

Województwo

• zakres właściwości uregulowany odmiennie niż gminy i powiatu → 2 rodzaje spraw:

• określanie strategii rozwoju województwa, uwzględniającą przykładowo wymienione cele oraz prowadzenie polityki rozwoju województwa (art. 11 USW);

• zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami

• Ten drugi rodzaj spraw należących do właściwości województwa jest skon­struowany analogicznie do właściwości gmin i powiatów.

• może zawierać porozumienia z innymi województwami lub swoimi jednostkami samorządowymi;

• domniemanie kompetencji - do zakresu działań samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej;

• inne uregulowanie w zakresie możliwości w sferze działalności gospodarczej → może tworzyć sp. z o.o. lub S.A. w zakresie użyteczności publicznej oraz przystępować do takich spółek jeśli ich działalność jest promocyjna, edukacyjna i wydawnicza, służąca rozwojowi województwa;

• właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych - sprawy z za­kresu administracji publicznej, należące do właściwości jednostek samorządu tery­torialnego rozstrzygane jako II instancja, a także rozpatrywanie zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nie­ważności decyzji oraz rozpatrywanie skarg i wniosków stosownie do przepisów kpa.

• właściwość regionalnych izb obrachunkowych to sprawy:

• kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych i innych komunalnych osób prawnych,

• nadzoru nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych,

• informacji i szkolenia w zakresie spraw budżetowych.

Struktura podmiotów administracji samorządowej

Jednostki samorządu terytorialnego i ich organy.

• oznaczają jednocześnie wspólnotę mieszkańców i odpowiednie terytorium (jednostkę po­działu terytorialnego kraju);

• RM (rozporządzeniem) tworzy, łączy, dzieli i znosi te jednostki, po przeprowadzonej procedurze konsultacyjnej z mieszkańcami i radami tych jednostek, przy jednoczesnym uwzględnieniu układu osadniczego i przestrzennego, tak by obszar ten był w miarę jednorodny;

• RM (rozporządzeniem) nadaje status miasta gminie lub miejscowości;

• organy jednostek to: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa;

• wybieralne, kadencyjne (4 lata) o określonej ustawowo wielkości:

• gmina: od 15 (do 20tyś mieszkańców) do 45 radnych, W-wa - 60;

• powiat: 15 (do 40tyś mieszkańców) + 2 (za każde rozpoczęte 20tyś mieszkańców), maks. 25;

• województwo: 30 (do 2mln mieszkańców) + 3 (za każde rozpoczęte 500tyś mieszkańców).

• działają in pleno, na posiedzeniach (zwoływane przez przewodniczącego, nie rzadziej niż raz na kwartał);

• powołują swoje organy (stałe i doraźne do określonych zadań) oraz komisje o szczególnych zadaniach: komisję rewizyjną (skład - tylko radni, bez przewodniczącego, wice i członków zarządu), kontrolującą działalność zarządu oraz samorządowych jednostek organizacyjnych;

• też osoby spoza rady (ale nie więcej niż ½ w danym organie;

• organami rady są też przewodniczący i wiceprzewodniczący (od 1-3, w powiecie max. 2) - tylko radni, wybrani bezwzględną większością, przy ½ obecnych rady/sejmiku, głosowanie tajne;

• obowiązki radnego - uczestniczy w pracach rady/sejmiku, komisji i innych organów, oraz utrzymuje kontakt z mieszkańcami, przyjmuje postulaty i przedstawia je radzie do rozpatrzenia;

• organy wykonawcze - wójt (bur­mistrz, prezydent) w gminie oraz zarząd powiatu i województwa (skład - przewodniczący - starosta/marszałek, zastępcy, członkowie - od 3 do 5);

• zakaz łączenia (ustawy samorządowe):

• mandatów radnego gminy, powiatu i województwa;

• członkostwa zarządu gminy z zatrudnieniem w administracji rządowej;

• członkostwa zarządu województwa z członkostwem w organach gminy i powiatu, zatrudnieniem w administracji rządowej oraz z mandatem posła i senatora;

• członkostwa w zarządzie powiatu z członkostwem w organie samorządu gminy i województwa oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora;

• mandatu w danej jednostce samorządu terytorialnego z zatrudnieniem w aparacie pomocniczym samorządu (urząd gminy, starostwo, urząd marszałkowski), z wyjątkiem stosunku pracy nawiązanego w trybie wyboru;

• niektórych funkcji w strukturze organów samorządu, np. funkcji przewodniczącego rady, z członkostwem w zarządzie rady czy komisji rewizyjnej.

• zakaz wchodzenia przez radnego województwa w stosunki cywilno­prawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządo­wymi jednostkami organizacyjnymi (określone wyjątki);

• domniemanie kompetencyjne we wszystkich spra­wach pozostających w zakresie działania jednostki, o ile ustawy nie stanowią inaczej dla organów stanowiących (rady/sejmik) oraz określono sprawy które należące do wyłącznej kompetencji rad/sejmiku. Natomiast organy wykonawcze zajmują się wykonywaniem uchwał rad oraz za­dań określonych przepisami prawa (przygotowanie projektów uchwał rady gminy, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gmin­nych jednostek organizacyjnych);

Jednostki pomocnicze gminy.

• statut gminy określa zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia tych jednostek, a odrębny statut nadaje rada gminy jednostce określający organizację i za­kres działania tej jednostki;

• sołectwo - zebranie wiejskie, dzielnica (osiedle) - rada (liczba taka jak radnych) → organy stanowiące;

• sołtys wspomagany radą sołecką, zarząd z przewodniczącym na czele - organy wykonawcze;

Związki międzygminne.

• organ stanowiący (i kontrolny) - zgromadzenie związku → skład: wójtowie i burmistrzowie gmin związku, albo inna osoba za zgodą rady; statut związku może dawać jednej gminie więcej niż jeden głos;

• organ wykonawczy - zarząd → skład: członkowie zgromadzenia, wybrani przez zgromadzenie, możliwe inne osoby, ale nie więcej niż 1/3 zarządu; do przewodniczącego zarządu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wójta i burmistrza.

Związki międzypowiatowe.

• konstrukcja jak wyżej, ale tworzone przez powiaty, lub wyjątkowo miasto na prawach powiatu z gminami;

• skład zgromadzenia - po 2 z powiatu, a zasady reprezentacji ustala rada powiatu;

• rejestr związku prowadzi minister właściwy do spraw adm. pub.;

Formy prawne realizacji zadań administracji samorządowej

1. głosowanie powszechne (wybory i referendum) - referendum → każda ważna sprawa wspólnoty jej zakresu działań, a samoopodatkowanie i odwołanie rady gminy/powiatu lub wójta/burmistrza tylko w drodze referendum; wymogi formalne:

• inicjatywa rady lub 1/10 wyborców;

• frekwencja - 30%;

• odwołanie - nie wcześniej niż po 12 miesiącach od wyborów lub referendum w sprawie odwołania;

• za pośrednictwem organów wspólnoty samorządowej

• organy stanowiące - gmina i powiat - na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych mogą wydawać przepisy porządkowe i przepisy o ustroju wewnętrznym:

• gmina:

• wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych,

• organizację urzędów i instytucji gminnych,

• zasady zarządu mieniem gminy,

• zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

• powiat:

• wymagających uregulowania w statucie,

• porządkowych,

• szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu,

• zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

• województwo - nie ma przepisów porządkowych (ma je wojewoda) ani ustrojowych, a jedynie kompetencja prawodawcza w razie upoważnienia ustawowego;

• forma - uchwały, wyjątkowo uchwałę o przepisach porządkowych też zarząd powiatu i wójt (burmistrz, prezydent miasta), wtedy zatwierdzenie na najbliższej sesji rady gminy lub powiatu, albo traci moc;

• konieczność ogłoszenia (porządkowe poprzez obwieszczenia lub inaczej jeśli taki zwyczaj oraz ogłoszenie w miejscowej prasie, czasem konieczność w W.Dz.Urz. - np. plan zagospodarowania przestrzennego, a przepisy powiatowe i wojewódzkie w W. Dz. Urz.). Vacatio legis (chyba, że ustawa lub przepis prawa miejscowego stanowi inaczej):

• gmina - z reguły dzień ogłoszenia to dzień wejścia w życie;

• powiat - z reguły 14 dni od ogłoszenia (tzn. wydania W.Dz.Urz.)

• zbiory tych przepisów w urzędach dostępne do powszechnego wglądu;

• przepisy prawa miejscowego podlegają zaskarżeniu (zgodnie z ustawą o NSA, Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi);

• organy wykonawcze - zarządy wyjątkowo wydają przepisy prawne, a w razie upoważnienia ustawowe­go rozstrzygają sprawy administracyjne w drodze decyzji, natomiast wójt, bur­mistrz, prezydent, starosta, marszałek głównie wydają decyzje administracyjne w sprawach z zakresu administracji publicznej;

Organizacyjne więzi prawne

• centralne miejsce w strukturze organów samorządowych → rada gminy, powiatu, sejmik wojwództwa:

• tworzy samorządowe jednostki organizacyjne

• powołuje organy wewnętrzne (komisje stałe i doraźne, przewodniczącego i zastępców);

• wybiera zarząd

• wybiera kontrolujący organ gminy

• ustala statut danej jednostki → akt prawa powszechnie obowiązującego, W.Dz. Urz.;

• wybór organów wykonawczych:

• powiat i województwo - przez radę/sejmik starosta/marszałek bezwzględna większość ustawowego składu, głosowanie tajne; zastępcy - na wniosek starosty/marszałka zwykła większość przy ½ obecnych, głosowanie tajne;

• gmina - wójt/burmistrz/prezydent miasta - wybory powszechne, bezpośrednie, równe w głosowaniu tajnym;

• termin 3 miesięcy na wybór zarządu (bez gminy), inaczej ulega rozwiązaniu z mocy prawa;

• odwołanie starosty/marszałka = odwołanie zarządu (w powiecie i województwie):

• nieudzielenie absolutorium (bezwzględna większość składu) → jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o nieudzielenie absolutorium zarządowi→ rozpatrywane na sesji po upływie 14 dni od uchwały, zapoznanie się z opinią komisji rewizyjnej i regionalnej izby obrachunkowej oraz wysłuchanie wyjaśnień zarządu → głosowanie tajne, 3/5 składu;

• z innej przyczyny → uzasadniony pisemny wniosek min. ¼ składu, zaopiniowany przez komisję rewizyjną → głosowanie tajne, po 1 miesiącu od wniosku, 3/5 składu, jeśli nie odwołają, to dopiero po 6 miesiącach kolejny wniosek;

• złożenie rezygnacji z członkowstwa w zarządzie - rada/sejmik podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji na najbliższej sesji (jeśli nie to następuje to z mocy prawa po określonym terminie, zależy czy dot. członka zarządu, czy starosty/marszałka);

• odwołanie wójta/burmistrza/prezydenta miasta - w referendum, nieudzielenie absolutorium = inicjatywa o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta/itd.

• organy wykonawcze spełniają funkcje zlecone z zakresu adm. rząd. oraz bieżąco zarządzają sprawami samorządowymi, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek samorządowych;

• przewodniczący zarządu organizuje pracę zarządu, kieruje bieżącymi sprawami oraz reprezentuje samorząd na zewnątrz, a wyjątkowo może podejmować czynności za zarząd (gdy zagrożenie bezpieczeństwa publicznego), które muszą być zatwierdzone przez zarząd na najbliższym posiedzeniu inaczej tracą moc; przewodniczący nie może sam wydać przepisów porządkowych;

• starosta - zwierzchnictwo nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażą:

• powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek w uzgodnieniu z wojewodą,

• zatwierdza programy ich działania,

• uzgadnia wspólne działania tych jednostek na obszarze powiatu,

• w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek,

• zleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli.

• decyzje w indywidualnych sprawach wydaje przewodniczący zarządu, ale może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników;

• jeśli przepis wskazuje zarząd jako właściwy do wydania decyzji - podpisuje przewodniczący, a w treści wymienieni członkowi biorący udział w wydaniu decyzji;

• aparat pomocniczy zarządu to urząd gminy, starostwo oraz urząd marszałkowski (regulamin uchwalany przez organ stanowiący na wniosek przewodniczącego zarządu);

• kierownikiem jest przewodniczący zarządu (zwierzchnik służbowy w stosunku do pracowników urzędu i kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych);

Pozaorganizacyjne więzi prawne

• dla skutecznej i prawidłowej realizacji zadań publicznych konieczny jest stan jednolitości spełnianych przez podmioty funkcji, przy zachowaniu ich organizacyjnej odrębności, który osiągany jest poprzez pozaorganizacyjne więzi prawne (w postaci współdziałania, kontroli, nadzoru i kierownictwa);

Współdziałanie.

• gminy i powiaty - związki i porozumienia komunalne tych jednostek;

• województwo - szczególny nakaz współpracy przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju (choć brak sprecyzowania prawnych form tego współdziałania):

• z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz z samorządem gospodarczym i zawodowym,

• z administracją rządową, szczególnie z wojewodą,

• z innymi województwami,

• z organizacjami pozarządowymi,

• ze szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi,

• z organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich.

• współdziała ze społecznościami regionalnymi innych państw oraz uczestniczy w działalności międzynarodowych instytucji i zrzeszeń → zasady tej współpracy uchwalane w formie „Priorytetów współpracy zagranicznej województwa” (bezwzględna większość składu sejmiku oraz za zgodą MSZ)

• współdziałanie z adm. rząd. - (było wyżej przekazywanie zadań), ale też współdziałanie w innych sprawach (np. w sprawach wspólnej realizacji inicjatyw obywatelskich czy załatwiania ważnych społecznie problemów);

Kontrola.

• poza NIK i inspekcjami specjalistycznymi, kontrola uregulowana w ustawach samorządowych oraz ustawach o regionalnych izbach obrachunkowych:

• premier, wojewoda, regionalna izba obrachunkowa (organy nadzoru) → szeroki zakres kontroli:

• prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących or­ganizacji i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego;

• przewodniczący zarządów muszą przedkładać wojewodzie uchwał rad i sejmiku w cią­gu 7 dni od ich podjęcia (co samo w sobie daje instrument do bieżącej i wszechstronnej kontroli)

• regionalna izba obrachunkowa - powołana do kontroli gospodarki finansowej gmin, przy czym ustawa ściśle określa kryteria (zgodności z prawem, zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym), zakres przedmiotowy (min. nakaz kontroli min. raz na 4 lata kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gmin), procedurę kontrolną i upraw­nienia kontrolujących inspektorów;

Nadzór.

• zasada jednolitej regulacji nadzoru nad samorządem terytorialnym (przepisy o nadzorze stosuje się też do związków i porozumień komunalnych);

• organy nadzoru: premier, wojewoda i regionalna izba obrachunkowa (sprawy budżetowe);

• kryterium nadzoru - zgodność z prawem;

• środki:

• stwierdzenie nieważności uchwały or­ganu samorządowego w części lub w całości (konieczne uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o możliwości wniesienia skargi do NSA w razie stwierdzenia uchybień)

• możliwość jednocześnie wstrzymania wykonania uchwały po wszczęciu postępowa­nia w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (budżetowa z mocy prawa wstrzymana);

• wstrzymanie wykonania uchwały i przekazanie do ponownego rozpatrzenia (UoAdm.Rząd.wWoj i USG) → stosowany przez wojewodę, dot. spraw zleconych;

• wojewoda wskazuje uchybienia oraz termin załatwienia sprawy → w razie braku rozstrzygnięcia lub nie uwzględnienia wskazówek wojewoda może uchylić uchwałę i wydać zarządzenie zastępcze, powiadamiając o tym właściwego ministra, który ma 30 dni na inne rozstrzygnięcie;

• możliwość uruchomienia sądowej kontroli przez osoby fizyczne i prawne (ustawy samorządowe, ustawa o NSA, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi);

• założenia regulacji nadzoru:

• możliwość zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (do 1.01.2004 do NSA) → kryterium zgodności z prawem,

• terminy ustawowe:

• 30 dni od daty doręczenia - organ nadzoru orzeka;

• do 1 roku od daty podjęcia rozstrzygnięcia nadzoru - uchylenie tego rozstrzygnięcia, chyba, że uchybienie 7-dniowego terminu przedłożenia uchwały;

• w sprawach nieuregulowanych dot. nadzoru stosuje się kpa;

Kierowanie.

• ze względu na możność wpływu na personalną obsadę organu i kryterium celowości więzi te zbliżają się do formy kierownictwa → art. 96 i 97 USG, art. 83 i 84 USP, art. 84 i 85 USW.

1. Sejm rozwiązuje radę gminy, powiatu i sej­miku w razie powtarzającego się naruszania K. lub ustaw na wniosek premiera w drodze uchwały; w przypadku wójta, wojewoda najpierw wzywa do zaprzestania, potem wniosek do premiera, a premier odwołuje i wyznacza następcę do czasu wybrania nowego wójta;

2. zarząd komisaryczny - w razie nierokującego szybkiej poprawy i przedłużającego się braku skuteczności w wyko­nywaniu zadań publicznych, po przedstawieniu zarzutów organom i wezwaniu do natychmiastowego przedstawienia programu naprawy sytuacji, premier może zawiesić organy samorządu i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat (albo do końca kadencji) → komisarz rządowy - przedstawiony przez wojewodę, za pośrednictwem ministra , powołany przez premiera;

USTRÓJ ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ W WARSZAWIE

• ustawa z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (4-ta ustawa) → zaskarżona do TK (utrzymał w mocy, bez art. 16 ust. 2);

Status Warszawy

• obligatoryjny związek komunalny tworzony przez gminy: Bemowo, Białołęka, Bielany, Centrum, Rembertów, Targówek, Ursus, Ursynów, Wawer, Wilanów, Włochy - osobowość prawna z mocy prawa, wpisany do rejestru związków komunalnych;

• ustawa zniosła w/w gminy, dzielnice w gminie Centrum oraz związek komunalny m.st. War­szawy → Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu, o obowiązkowym podziale pomocniczym na dzielnice i zniesiono dotychczasowy powiat warszawski;

• zgodnie z USG Rada ma prawo tworzenia, znoszenia, łączenia i dzielenia jednostek pomocniczych w drodze uchwały, po konsultacjach z mieszkańcami → nadaje statut, określa nazwę dzielnicy, granice, zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania organów dzielnicy;

• dzielnice ustawowo utworzone: Bemo­wo, Białołęka, Bielany, Mokotów, Ochota, Praga Południe, Praga Północ, Re­mbertów, Śródmieście, Targówek, Ursus, Ursynów, Wawer, Wesoła, Wilanów, Włochy, Wola i Żoliborz;

• zmiana statusu z mocy prawa przedsiębiorstw komunalnych i zakładów budżetowych (zadania o znaczeniu dla całego miasta) na jednoosobowe spółki prawa handlowego m.st. Warszawy (z dniem 1 stycznia 2003 r.) → MPO, MPWiK, SPEC oraz zakładów budżetowych: MZA, Tramwaje Warszawskie, Metro Warszawskie;

• podstawowe akty prawne dla organizacji i funkcjonowania Warszawy to statuty:

• dzielnic - rada je nadaje;

• Warszawa - uchwala rada, po opinii dzielnic i po uzgodnieniu z premierem (milczenie uznaje się za zaopiniowanie). W przypadku gdy premier stwierdzi uchybienia, przekazuje go do ponownego rozpatrzenia (ustawa milczy na temat możliwości sądowej kontroli rozstrzygnięcia premiera, ale ponieważ jest to jeden ze środków nadzoru, to raczej przysługuje środek prawny);

Zadania

• Warszawy - właściwa w sprawach gminnych i powiatowych oraz zadania zlecone, które wynikają ze stołeczności W-wy:

• funkcjonowanie w mieście naczelnych i centralnych organów państwa, obcych przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych oraz organizacji międzynarodowych,

• przyjmowanie delegacji zagranicznych,

• funkcjonowanie urządzeń publicznych o charakterze infrastrukturalnym, mających znaczenie dla stołecznych funkcji miasta.

• dzielnic - zadania określone w statucie oraz w innych uchwałach rady, w których rada przekazuje:

• zadania i kompetencje gminne i powiatowe,

• zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej,

• zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.

• ustawa wymienia przykładowe sprawy lokalne należące do zakresu działania dzielnicy - utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, utrzymywanie placówek oświaty, kultury, pomocy społecznej, rekreacji i sportu, dzielnicowych obiektów administracyjnych, utrzymywanie zieleni i dróg o charak­terze lokalnym, zadania związane z ochroną zdrowia;

Rada

• Warszawa - 60 radnych; dzielnice (tak samo jak do rady gmin, max. 21) - zakaz jednoczesnego kandydowania do rady dzielnicy i rady Warszawy;

• skład, tryb wyboru i odwołania → rady dzielnicy - ustawa o ustroju m.st. W-wy, a tryb wyboru i odwołania Prezydenta m.st. W-wy - USG;

Zarząd

• skład - 3-5 osób (zależy od liczby mieszkańców) = burmistrz dzielnicy, zastępca lub zastępcy i ew. inni członkowie;

• burmistrz - wybór przez radę w głosowaniu tajnym, bezwzględna większość, pozostali członkowie zwykła większość

• brak powołania 30 dni - prezydent W-wy powołuje cały zarząd;

• odwołanie burmistrza - wniosek prezydenta W-wy lub ¼ rady dzielnicy, bezwzględna większość = odwołanie zarządu;

• odwołanie członka zarządu - j/w + burmistrza, zwykła większość, głosowanie tajne;

Następstwo prawne w systemie organizacyjno-prawnym Warszawy.

• zachowanie ważności zawartych wcześniej porozumień pomiędzy organami adm. rząd. lub jednostek samorządu terytorialnego a dotych­czasowymi gminami warszawskimi, związkiem komunalnym m.st. Warszawy lub powiatem warszawskim;

• uznanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin (uchwalone po 1.01.1995 r.) za wiążący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy;

• dotychczasowy planu zagos­podarowania m.st. Warszawy będzie pełnił funk­cję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy.

TERENOWE JEDNOSTKI ORGANIZACYJNE ADMINISTRACJI SPECJALNEJ

• powody zespolenia:

• zapewnienie operatywnego kierownictwa w skali kraju (względy zarządzania), np. adm. wojskowa;

• względy terytorialnego zasięgu działania, gdy zasadniczy podział nie jest adekwatny i potrzeba podziału specjalnego, np. dla urzędów górniczych, żeglugi śródlądowej, celnych i morskich;

• wąska specjalizacja i charakter zadań, np. organy dozoru technicznego, urzędy probiercze, urzędy normalizacji i miar;

• uniezależnienie od lokalnych wpływów, gdy w zakres zadań wchodzi sprawowanie kontroli;

Administracja zespolona

• to kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży (zwierzchnictwo wojewody) oraz kierownicy powiatowych służb, in­spekcji i straży (zwierzchnictwo starosty) → więc organem adm. zespolonej są: wojewoda, starosta, a w przypadkach ustalonych w ustawie, w szczególności w zakresie wydawania decyzji adm. też kierownicy służb, inspekcji i straży;

• statut urzędu wojewódzkiego określa organizację tej adm., w szczególności: nazwy stanowisk kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, nazwy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódz­kich oraz ich zakresy działania;

• delegatury urzędu wojewódzkiego - tworzone przez wojewodę w celu usprawnienia pracy adm. zespolonej;

• są to obecnie min:

• Inspekcja Handlowa→ organy: Główny Inspektor (powoływany i odwoływany przez prezesa UOKiK) oraz wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora inspekcji handlowej (powoływany i odwoływany przez wojewodę za zgodą Głównego Inspektora), który kieruje działalnością wojewódzkiego inspektoratu inspekcji handlowej i wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje IH;

• w powiecie zadania z zakresu ochrony konsumenta (spoczywają na samorządzie) wykonuje powiatowy (miejski) rzecznik konsu­mentów (powoływany i odwoływany przez radę powiatu/radę miasta na prawach powiatu);

• Inspekcja Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych,

• Służba Geodezyjna i Kartograficzna,

• Policja → wojewoda przy pomocy Komen­danta Wojewódzkiego Policji (KWP), Komendanta Powiatowego (Miejskiego) Policji (KPP/KMP) i Ko­mendanta Komisariatu Policji (KKP);

• KWP działa w imie­niu wojewody albo w imieniu własnym (czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i czynności z zakresu ścigania wykroczeń oraz w sprawach wydawania decyzji administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią) - powoływany i odwoływany przez MSW (zgoda/opinia wojewody);

• w razie potrzeby, w porozumieniu z Komendantem Głównym Policji (KGP) tworzy komisariaty specjalistyczne (wodne, lotnicze, kolejowe, iin.), podległe właściwemu terytorialnie KWP;

• KPP/KMP powołuje komendant woje­wódzki w porozumieniu ze starostą;

• KKP powołuje KPP/KMP po zasięgnięciu opinii właściwego terytorial­nie wójta;

• KGP, KWP i KPP/KMP - komendy; KKP - komisariat;

• Państwowa Straż Pożarna;

• Inspekcja Ochrony Środowiska,

• Inspekcja Ochrony Roślin i Na­siennictwa,

• Inspekcja Weterynaryjna i inne;

• też kurator oświaty i wojewódzki konserwator zabytków jako pra­cownicy urzędu wojewódzkiego;

• wspólna cecha - wojewoda powołuje i odwołuje ich (ale komendanci wojewódzcy Policji i Straży powoływaniu za zgodą, a odwoływani po opinii wojewody);

• reaktywowanie zasady podwójnego podporządkowania (z czasów rad narodowych) - szczególnie widoczna w zakresie kierowników powiatowych, ale i na szczeblu wojewódzkim. Wada → trudność precyzyjnego rozgraniczenia zakresu podporządkowania w pionie i w poziomie oraz możliwość wystąpienia na tym tle sporów w praktyce → w obecnym prawie brak uregulowań dot. procedury i organów właś­ciwych do rozstrzygnięcia sporów wynikających z podwójnego podporządkowania;

Administracja niezespolona

• to terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwym ministrom oraz kierownicy państwowych osób prawnych i kierownicy innych państwowych jednostek organizacyj­nych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze woje­wództwa;

• ustanowienie tylko w drodze ustawy, pod warunkiem uzasadnienia ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem działania przekraczającym obszar jednego województwa;

• delegatury ministrów - w drodze ustawy określającej ich zadania i zasięg terytorialny (podział terytorialny specjalny);

• skład adm. niezespolonej:

• dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojsko­wych, wojskowi komendanci uzupełnień → dowódcy okręgów wojskowych i szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych podlegli MON;

• oprócz tych organów w zakresie obronności kraju istnieją jeszcze wojewódzkie komitety obrony (obronność w skali województwa) pod przewodnictwem wojewody;

• dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, inspektorzy kontroli skarbowej → izby skarbowe i urzędy skarbowe, podlegają MF. Zadania: ustalanie i pobór podatków oraz kontrola podatkowa;

• dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych;

• dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar → podlegają prezesowi Głównego Urzędu Miar. Zadania: nadzorują urządzenia pomiarowe;

• dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych i naczelnicy obwodowych urzędów probierczych → podlegają prezesowi Głównego Urzędu Miar. Zadania: badanie i cechowanie wyrobów z metali szlachetnych, kon­trola naprawy i sprzedaży tych wyrobów oraz wnioski o ukaranie za naruszenie przepisów prawa probierczego;

• dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej;

• dyrektorzy urzędów celnych;

• dyrektorzy urzędów morskich;

• dyrektorzy urzędów statystycznych;

• dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej;

• komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci strażnic oraz komendanci granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Straży Granicznej;

• regionalni inspektorzy celni;

• okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego;

• Główny Inspektor Sanitarny i inspektorzy sanitarni;

• powoływanie i odwoływanie - przez właściwego ministra na wniosek lub za zgodą właściwego wojewody, a w razie jej braku minister występuje do premiera o rozstrzygnięcie sporu; ustawa może wprowadzić inny tryb;

• akty prawa miejscowego → obowiązujące na obszarze województwa lub jego części, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych albo gdy jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego

• muszą być uzgadniane z wojewodą;

• ogłaszane w W.Dz.Urz.;

• premier może uchylić (obligatoryjnie lub fakultatywnie) w trybie nadzoru w drodze rozporządzenia (publikowane w W.Dz.Urz.);

• skarga powszechna do sądu administracyjnego na te akty (art. 44 ust. 1 UAdmRządW);

• organy tej administracji są zobowiązane do zapewnienia zgodności swoich działań z poleceniami wojewody, który może w ramach funkcji przedstawiciela RM, w trybie nadzoru, wydawać polecenia, o których niezwłocznie informuje ministra, który może wstrzymać wykonanie polecenia i wystąpić do premiera o rozstrzygnięcie sporu;

• wojewoda zapewnia współdziałanie wszystkich organów adm. rząd. i samorządowej na obszarze województwa oraz kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu dla życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bez­pieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatel­skich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagroże­niom oraz zwalczania i usuwania ich skutków;

• polecenia nie mogą dot. istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji adm.;

• wojewoda ma prawo żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec każdego pracownika adm. rząd. niezespolonej i samorządu, który naruszył prawo;

• organy adm. niezespolonej muszą składać: roczne informacje, a na żądanie wojewody także bieżących wyjaśnień o swej działalności na obszarze woje­wództwa (z uwzględnieniem tajemnicy państwowej i służbowej dot. to każdej sprawy);

• skarga powszechna - gdy organy nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich, to każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tym naruszo­ne może wnieść skargę do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia albo zaprzestania bezczynności;

• podstawa prawna zależności organów adm. rząd. niezespolonej od organów centralnych w poszczególnych aktach z zakresu prawa materialnego, ale pewne elementy są wspólne w zakresie środków oddziaływania:

• określanie organizacji wewnętrznej organów administracji niezespolonej poprzez nadawanie statutu lub regulaminu określającego wewnętrzną organizację;

• prowadzenie polityki personalnej (powoływanie i odwoływanie kierowników);

• pomoc i szkolenie kadr w organach administracji niezespolonej;

• wydawanie poleceń, regulaminów, zarządzeń wewnętrznych, instrukcji, wytycznych i zaleceń;

• dokonywanie kompleksowej kontroli, analizy i oceny działalności nadzorowanych jednostek;

• możliwość otrzymania okresowych informacji i sprawozdań o pracy tych organów;

• prawo wglądu w dokumenty i uzyskania wyjaśnień;

• koordynowanie działalności jednostek administracji niezespolonej w terenie;

PRACOWNICY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

ZAKRES REGULACJI PRAWA URZĘDNICZEGO

• główna regulacja to 3 ustawy: ustawa z 16.09.1982 o pracownikach urzędów państwowych, ustawa z 18.12.1998 o służbie cywilnej oraz ustawa z 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych;

• + kodeks pracy, ustawy ustrojowe, akty wykonawcze wydane na ich podstawie oraz statuty i regulaminy organów administracji publicznej

• zakres zastosowania bardzo zbliżony:

• ustawa o pracownikach urzędów państwowych i ustawa o pracownikach samorządowych - wskazanie urzędów administracyjnych, w których zatrudnione osoby (urzędnicy państwowi lub pracownicy samorządowi) oraz upoważnienie RM i właściwego do stanowienia statutu bądź regulaminu organ samorządowy do wyznaczenia stanowisk w urzędach, na których nawiązuje się stosunek pracy z pracownikiem w określonym trybie;

• ustawa o służbie cywilnej - podlegają jej urzędnicy służby cywilnej zatrudnieni w urzędach administracji rządowej oraz innych urzę­dach (np. RCSS czy aparat pomocniczy kiero­wników zespolonych służb, inspekcji i straży);

• ustawa z 16.09.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych:

• Kancelarii Sejmu,

• Kancelarii Senatu,

• Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,

• Sądzie Najwyższym,

• Biurze Trybunału Konstytucyjnego,

• Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich,

• Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,

• Krajowym Biurze Wyborczym,

• Państwowej Inspekcji Pracy,

• regionalnych izbach obrachunkowych,

• Biurze Rzecznika Praw Dziecka,

• Biurze Rzecznika Interesu Publicznego,

• Biurze Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych,

• Instytucie Pamięci Narodowej — Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

• pracownicy administracyjni, pomoc­niczy, techniczni i obsługi SN i innych sądów, prokuratury;

• kuratorzy zawodowi i komornicy;

• rozszerzony ustawą o SC o osoby zatrudnione w:

• kancelarii premiera,

• urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej,

• urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej,

• Rządowym Centrum Studiów Strategicznych,

• Rządowym Centrum Legislacji,

• komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, wobec których nie mają zastosowania przepisy ustawy o służbie cywilnej z 1998 r. (są to np. doradcy w zespole doradców członków Rady Ministrów).

• RM oraz organy określone w art. 48 ustawy o pracow­nikach urzędów państwowych wyznaczają stanowiska = urzędnik państwowy;

• ustawa o pracownikach samorządowych - podobne rozwiązania:

• urząd marszałkowski, wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne,

• starostwo powiatowe, powiatowe jednostki organizacyjne,

• urząd gminy, jednostki pomocnicze gminy oraz gminne jednostki i zakłady budżetowe,

• biura (ich odpowiedniki) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakładów budżetowych utworzonych przez te związki,

• biura (ich odpowiedniki) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

• różnice w zakresie regulacji pomiędzy ustawą o pracownikach samorządowych a pracownikach urzędów państwowych:

• RM może rozciągnąć przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych w całości lub w części na pracowników zatrudnionych w innych urzędach administracji państwowej — rada gminy uczynić tego nie może;

• ustawa o pracownikach samorządowych - podstawa nawiązania stosunku pracy prawie każda (poza spółdzielczą umową o pracę), a ustawa o pracownikach urzędów państwowych jedynie na podstawie mianowania i umowy o pracę;

• w adm. rząd. - powoływanie na podstawie odrębnych przepisów (natomiast związane z funkcją terenowego organu adm. rząd.), natomiast w samorządzie ustawa o pracownikach samorządowych przewiduje powołanie osób na niektóre stanowiska w urzędzie gminy (sekretarza gminy i skarbnika gminy).

STATUS PRAWNY URZĘDNIKA PAŃSTWOWEGO (w rozumieniu ustawy o pracownikach urzędów państwowych)

• 3 grupy pracow­ników urzędów państwowych:

• urzędnicy państwowi mianowani,

• urzędnicy państwowi zatrudnieni na podstawie umowy o pracę,

• pracownicy niebędący urzędnikami państwowymi.

• w grupie urzędników niemianowanych 2 szczególne podgrupy („pracownicy polityczni”) zatrudniane na podstawie umowy o pracę na czas określony, związany z czasem pełnienia funkcji przez osobę zajmującą kierownicze stanowisko państwowe:

• doradcy w zespole doradców członków RM;

• doradcy lub pełniący funkcje doradcze innych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, które są wybrane lub powołane na czas określony;

• status prawny urzędnika mianowanego wyznacza:

• administracyjnoprawny tryb nawiązania stosunku pracy,

• stałość stosunku służby,

• dyspozycyjność urzędnika państwowego,

• szczególna konstrukcja obowiązków urzędniczych,

• zasady i tryb odpowiedzialności dyscyplinarnej,

• regulacja niektórych praw urzędnika,

• mieszany tryb rozstrzygania sporów ze stosunku pracy.

• status prawny urzędnika niemianowanego wyznacza kodeks pracy i modyfikacje w tej ustawie;

• jednakowe warunki przyjęcia do pracy:

• posiadanie obywatelstwa polskiego,

• ukończenie 18 lat życia i posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych oraz korzystanie z pełni praw publicznych,

• nieskazitelny charakter,

• odpowiednie wykształcenie i odbycie aplikacji administracyjnej,

• stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym stanowisku.

• zakaz zatrudnienie w tym samym urzędzie małżonków oraz osób do 2-giego stopnia pokrewieństwa (1-wsze powinowactwa), jeśli miałby być stosunek służbowej podległości;

• nawiązanie stosunku pracy (nie służby) to jednostronny akt administracyjny („mianowanie”) dokonywany przez kierownika urzędu za zgodą zainteresowanego.

• wszystkie istotne ele­menty stosunku pracy, tzn. stanowisko służbowe i miejsce pracy, składniki i wyso­kość wynagrodzenia oraz datę nawiązania stosunku pracy);

• złożenie pisemnego ślubowania przez urzędnika przed podjęciem pracy;

• odbycie aplikacji administracyjnej (RM określa zasady i tryb);

• jego konsekwencją jest także administracyjnoprawna droga rozpatrywania sporów ze stosunku pracy, dot. wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy, przeniesienia albo zlecenia innej pracy, przeniesienia na niższe stanowisko lub zawieszenia - odwołanie w ciągu 7 dni do kierownika organu nadrzędnego, a potem skarga do WSA (do 2004 do NSA)

• nie można złożyć skargi na odmowę mianowania, chyba że jest to obowiązek;

• inne spory o roszczenia ze stosunku pracy rozpatrywane są w trybie z kodeksu pracy;

• stałość stosunku pracy - oznacza, że rozwiązanie stosunku pracy bez zgody możliwe jest jedynie w ściśle oznaczonych przypadkach, w jednym z 3 trybów:

• w drodze wypowiedzenia dokonanego przez kierownika urzędu → fakulatywnie, gdy:

• ujemna ocena kwalifikacyjna dwa razy z rzędu w okresie 3 miesięcy;

• likwidacja/reorganizacja urzędu, gdy nie ma możliwości przeniesienia na inne stanowisko w tym samym urzędzie;

• niezawiniona utrata uprawnień do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku;

• trwała utrata zdolności fizycznej lub psychicznej dla danego stanowiska (orzeczenie komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia), gdy nie ma możliwości zatrudnienia na innym stanowisku odpowiednim dla stanu urzędnika lub gdy nie ma zgody urzędnika na przejście do takiej pracy;

• nabycie prawa do emerytury na podstawie przepisów dotyczących ogółu pracowników;

• bez wypowiedzenia z winy urzędnika → obligatoryjnie, gdy:

• prawomocny wyrok pozbawienia praw publicznych albo prawa wykonywania zawodu;

• prawomocne ukaranie karą dyscyplinarną wydalenia z pracy w urzędzie;

• zawiniona utrata uprawnień koniecznych do pracy na zajmowanym stanowisku;

• bez wypowiedzenia:

• obligatoryjnie - utrata obywatelstwa pol­skiego;

• fakultatywnie - nieobecność w pracy z powodu choroby trwającą dłużej niż rok lub odosobnienie ze względu na chorobę zakaźną w okresie pobierania z tego tytułu zasiłku, a także usprawiedliwiona nieobecność w pracy z innych przyczyn, po upływie okresów przewidzianych w kodeksie pracy;

• inne możliwości:

• za zgodą pracownika - 3-miesięczny okres wypowiedzenia, w którym urzędnik może być zwolniony z pełnienia obowiązków z zachowaniem prawa do wynagrodzenia;

• za porozumieniem stron;

• wypadki przewidziane w kodeksie pracy oraz przepisach szczególnych;

• dyspozycyjność - oznacza możliwość zmiany stosunku pracy w zakresie rodza­ju, miejsca i czasu wykonywanej przez urzędnika pracy (większa u mianowanych);

• miejsce pracy (dot. urzędnika mianowanego):

• na 0,5 do 2 lat do innego urzędu w tej lub innej miejscowości, przy zachowaniu zgodności kwalifikacji i wymogów pracy i gwarancja min. dotychczasowego wynagrodzenia;

• w razie reorganizacji urzędu na inne stanowisko; gwarancja takiego samego wynagrodzenia na okres 6 miesięcy;

• gdy koniecz­ne ze względu na szczególne potrzeby urzędu na inne stanowisko odpowiadające kwalifikacjom urzędnika i równo­rzędne pod względem wynagrodzenia;

• rodzaj pracy → każdemu urzędnikowi na okres do 3 m-cy w roku wykonywanie innej pracy, gdy taka potrzeba urzędu. Obowiązkiem kierownika jest zapewnienie pracy zgodnej z kwalifikacjami i wynagrodzenia adekwatnego, ale min. takie jak dotychczasowe.

• za zgodą lub na wniosek urzędnika - przeniesienie do innego urzędu w tej lub innej miejscowości;

• czas pracy → zasada - 8h dziennie, średnio 40 h na tydzień przy 8 tyg. okresie rozliczeniowym;

• gdy uzasadnione rodzajem i organizacją pracy praca do 12 h dziennie, ale średnio 40 h tyg. w okresie rozliczeniowym do 12 tyg.;

• praca poza godzinami na zlecenie przełożonego - wynagrodzenie albo dzień wolny, wg wyboru urzędnika;

• w urzędach naczelnych i centralnych na stanowiskach kierowniczych i samo­dzielnych za pracę w nocy lub w niedziele i święta - czas wolny;

• zawieszenie w pełnieniu obowiązków przez kierownika urzędu, gdy:

• fakultatywnie → wszczęto postępowanie dyscyplinarne (na 3 miesiące) przy zachowaniu prawa do wynagrodzenia i innych świadczeń; dot. tylko mianowanego;

• obligatoryjnie → tymczasowe aresztowanie do czasu wygaśnięcia stosunku pracy; dot. każdego urzędnika;

• obowiązki urzędników państwowych - nie mają charakteru jednorodnego:

• standardy ocenne i elementy treści działalności - ochrona interesów państwa, praw i słusznych interesów obywateli → duża ogólność, stąd konieczność doprecyzowania w innych aktach normatywnych, indywidualnych (zakres czynności) czy wewnętrznych (regulaminy);

• „upłynnienie” granicy między prawem a etyką, jak obowiązek godnego zachowywania się w pracy i poza nią; nieskazitelny charakter urzędnika;

• konieczność samodoskonalenia, poprzez rozwijanie własnej wiedzy zawodowej;

• sumienne wypełnianie poleceń służbowych przełożo­nych → ALE: ma prawo zgłaszania zastrzeżeń, a po pisemnym ich potwierdzeniu wykonać je, zgłaszając zastrzeżenia przełożonemu swojego przełożonego. Dotyczy sytuacji: gdy polecenie wg urzędnika niezgodne z prawem, godzi w interes społeczny, zawiera znamiona pomyłki;

• bezwzględny zakaz wykonywania poleceń, których wy­konanie stanowiłoby przestępstwo lub groziłoby niepowetowanymi stratami;

• zakazy doty­czące różnych form działalności urzędnika:

• uczestniczenie w strajku lub akcjach zakłócających działanie urzędu;

• działalność sprzeczna z obowiązkami urzędnika lub wywołująca podejrzenie o stronniczość lub inte­resowność;

• dodatkowe zatrudnienie bez zgody kierownika urzędu;

• (ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne) osoby zajmujące stanowiska kierownicze w urzędach naczelnych i centralnych oraz terenowych adm. publicznej - zakaz prowadzenia określonej w ustawie działalności;

• złożenie oświadczenia majątkowego przy nawiązaniu stosunku pracy lub na żądanie kierownika urzędu;

• obowiązek poddania się okresowym ocenom kwalifikacyjnym, a wg rozp. RM w sprawie aplikacji administracyjnej oraz ocen kwalifikacyjnych urzędników państwowych oceny te pełnią funkcje:

• stwierdzenie przydatności urzędnika na zajmowanym stanowisku;

• stworzenie podstawy doboru kandydatów na poszczególne stanowiska;

• wyeliminowanie urzędników, którzy nie nadają się na wyższe stanowiska lub z którymi stosunek pracy powinien zostać rozwiązany ze względu na ich nieprzydatność.

• odwołanie w ciągu 7 dni do kierownika jednostki nadrzędnej;

• uprawnienia urzędników państwowych:

• typowe uprawnienia pracownicze (dot. wszystkich):

• prawo do wynagrodzenia zależnego od zajmowanego stanowiska, posiadanych kwalifikacji zawodowych, jakości i stażu pracy;

• prawo do awansu, urlopów, nagród i nagród jubileuszowych, świadczeń emerytalnych, jednorazowej odprawy w razie przejścia na emeryturę lub rentę;

• inne uprawnienia:

• (mianowany) świadczenie pieniężne z budżetu państwa w razie rozwiązania stosunku pracy w przypadku likwidacji/reorganizacji urzędu na okres pozostawania bez pracy, nie dłużej niż na 6 miesięcy; obliczane jak ek­wiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy.

• (każdy) wcześniejsza emerytura, jeśli rozwiązanie stosunku pracy w przypadku likwidacji/reorganizacji urzędu (inne wymogi: wiek - m.60/k.55 i posiadają wymagany okres zatrudnienia);

• odpowiedzialność prawna urzędników państwowych → karna, cywilna, porządkowa, dyscyplinarna, regulowana przepisami kodeksu pracy. Dla mianowanego najbardziej charakterystyczna jest porządkowa i dyscyplinarna;

• podstawa wszczęcia obu postępowań: naru­szenie obowiązków pracownika, bez sprecyzowania znamion, a jedynie nieostre kryterium „przewinienia mniejszej wagi” za które kierownik wymierza karę upomnienia (odwołanie w ciągu 3 dni do kierownika nadrzędnego);

• odpowiedzialność dyscyplinarna (tylko mianowani) → zasady tej odpowiedzialności:

• zasada zamkniętego katalogu kar - zakaz innych niż w ustawie i zakaz ich łączenia;

• nagana,

• nagana z ostrzeżeniem,

• nagana z pozbawieniem możliwości awansowania przez okres do dwóch lat do wyższej grupy wynagrodzenia lub na wyższe stanowisko,

• przeniesienie na niższe stanowisko,

• wydalenie z pracy w urzędzie;

• zasada niezależności odpowiedzialności dyscyplinarnej - możliwość wymierzenia kary ukarany w innym rodzaju postępowania (np. karny), a dłuższe przedawnienie karne wydłuża przedawnienie dyscyplinarne;

• zasada przedawnienia - miesiąc od dnia uzyskania wiadomości o czynie, ale nie dłużej niż rok od czynu;

• zasada prawa do sądu równych - członkami komisji dyscyplinarnej tylko urzędnicy mianowani, o stażu min. 5 lat, dający rękojmię należytego pełnienia tej funkcji;

• zasada niezawisłości członków komisji - podlegają tylko ustawom i nie są związani poleceniami kierownika urzędu;

• zasada dwuinstancyjności - nawet w naczelnym urzędzie, np. Kancelaria Prezydenta, wtedy II inst. to komisja działająca przy Prezydencie;

• zasada kontradyktoryjności - 2 strony: rzecznik dyscyplinarny obwiniający urzędnika mianowanego o naruszenie obowiązku pracownika urzędu państwowego i obwiniony urzędnik państwowy mianowany, a szczególny tryb w rozporządzeniu RM w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec urzędników państwowych oraz w sprawie komisji dyscyplinarnych i rzeczników dyscyplinarnych;

• zasada kontroli sądowej orzeczeń dyscyplinarnych - NSA w stosunku do orzeczeń II instancji;

• zatarcie kary - po 2 latach od prawomocnego orzeczenia, z możliwością skrócenia na wniosek urzędnika lub przełożonego przez komisję dyscyplinarną;

• 5 lat dla kary wydalenia z urzędu i tylko na wniosek;

• odpowiedzialność porządkowa (niemianowani) - tryb kodeksu pracy, z mołżiwością odwołania na drogę sądową;

• odpowiedzialność karna i cywilna - taka jak powszechna, ale obowiązek odszkodowawczy za odpowiedzialność regresową zgodnie z kodeksem pracy ograniczony do 3-miesięcznego wynagrodzenia;

STATUS PRAWNY CZŁONKA KORPUSU SŁUŻBY CYWILNEJ

• cel: stworzenie nowoczesnego, zawodo­wego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego korpusu służby cywilnej, który ma stanowić trzon pracowniczy aparatu administracyjnego RP;

• poprzednia ustawa wprowadziła równoległe funkcjonowanie korpusu urzędników służby cywilnej i korpusu pracowników urzędów państwowych (mianowanie w trybie ustawy z 1982 r. miało być przekształcone w stosunki umowne dopiero w 2008 r.) obecna ustawa wprowadza z dniem wejścia w życie korpus służby cywilnej, składający się z: urzędników służby cywilnej (mianowanie) i pracowników służby cywilnej (umowa o pracę);

• podmiotowy zakres - zawężenie tylko do:

• Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,

• urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej,

• urzędów wojewódzkich oraz innych urzędów stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom/centralnym organom adm. rządowej,

• RCSS;

• komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

• przedmiotowy zakres - szeroki (podobny do urzędników państwowych, ale z pewnymi różnicami):

• status prawny członków korpusu służby cywilnej;

• zasady kwalifikacji kandydatów do służby;

• organizację państwowej służby cywilnej (instytucje służby cywilnej);

• szkolenie i doskonalenie w służbie cywilnej.

• podstawy finansowe (limity zatrudnienia, środki na wynagrodzenia, szkolenia) określa corocznie ustawa budżetowa;

Nawiązanie stosunku pracy

• warunki:

• obywatelstwo polskie,

• pełnia praw publicznych,

• nie karany za przestępstwo popełnione umyślnie,

• kwalifikacje wymagane w służbie cywilnej,

• nieposzlakowana opinia.

• zatrudnienie pracownika:

• na czas określony (nie dłuższy niż 3 lata) - gdy za pierwszym w SC;

• nieokreślony - gdy odbył służbę przygotowawczą oraz uzyskał pozytywną ocenę komisji egzaminacyjnej, powołanej przez dyrektora generalnego;

• pracownik może ubiegać się o mianowanie, gdy:

• odbył służbę przygotowawczą (nie dot. absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej),

• posiada tytuł magistra lub równorzędny,

• posiada co najmniej dwuletni staż pracy w służbie cywilnej (nie dot. absolwentów KSAP),

• zna co najmniej jeden język obcy,

• jest żołnierzem rezerwy lub nie podlega powszechnemu obowiązkowi obrony.

• wyższe stanowiska w służbie cywilnej (sekretarz RM, dyrektor generalny urzędu, dyrektor departamentu i jego zastępca, dy­rektor wydziału w urzędzie wojewódzkim i jego zastępcy) - tylko urzędnicy SC (nieliczne wyjątki) w drodze konkursu;

• postępowanie kwalifikacyjne przed mianowaniem - wniosek zainteresowanego do Szefa SC → w postępowaniu sprawdza się wiedzę, kwalifikacje i predyspozycje, a wynik przedstawia się w punktach, a rozporządzenie premiera ustala minimalną liczbę punktów konieczną do mianowania → mianowanie przez Szefa SC;

• postępowanie konkursowe też uregulowane w tej ustawie;

Stałość stosunku służby urzędnika służby cywilnej

• zachowane podstawowe funkcje tej instytucji, ale z pewnymi modyfikacjami, podkreślającymi publicznoprawny charakter stosunku prawnego urzędnika służby cywil­nej. Zmiany te to:

• zaakceptowanie deklaratoryjnego charakteru stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy urzędnika służby cywilnej;

• konsekwentne przypisanie do trybu rozwiązania stosunku pracy z przyczyn „niezawinionych” przez urzędnika 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia;

• przyczyny ustania stosunku pracy w trybie wygaśnięcia, które bezwzględnie uniemożliwiają wykonywanie obowiązków, to:

• odmowa złożenia ślubowania,

• zrzeczenie się obywatelstwa polskiego,

• prawomocne orzeczenie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby cywilnej,

• prawomocne skazanie na karę utraty praw publicznych lub prawa wykonywania zawodu urzędnika służby cywilnej,

• przekroczenie okresu 3 miesięcy nieobecności urzędnika w pracy z powodu tymczasowego aresztowania,

• odmowa wykonania decyzji w sprawie przeniesienia do pracy w innym urzędzie lub niepodjęcie pracy w urzędzie, do którego urzędnik został przeniesiony,

• prawomocne skazanie za przestępstwo popełnione umyślnie,

• niepodjęcie wykonywania obowiązków służbowych mimo wezwania przed upływem okresu stanu nieczynnego.

• przyczyny rozwiązania stosunku pracy z zachowaniem 3-miesięcznego wypowiedzenia to:

• trwała zmiana stanu zdrowia uniemożliwiająca wykonywanie obowiązków,

• osiągnięcie wieku emerytalnego,

• likwidacja urzędu, jeżeli niemożliwe jest przeniesienie,

• dwukrotna, następująca po sobie negatywna ocena,

• odmowa poddania się badaniu przez lekarza orzecznika ZUS,

• utrata nieposzlakowanej opinii,

• postępowanie karne toczące się przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

• oraz tryby rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem służby cywilnej bez wypowiedzenia, porozumienia stron oraz wypowiedzenia doko­nanego przez urzędnika.

Dyspozycyjność urzędnika służby cywilnej

• zmiana w stosunku do ustawy o urzędnikach państwowych → wraz z mianowaniem nie ma już aktu władztwa organizacyjnego - wyznaczenie stanowiska służbowego, a jedynie dyrektor generalny przyznaje najniższy stopień przysługujący;

• wyznaczenie innego stanowiska - jedynie 2 kluczowe wymogi:

• stanowisko odpowiadające przygotowaniu zawodowemu;

• gwarancja adekwatnego wynagrodzenia (3 miesiące okres ochronny na niższe wynagrodzenie);

• zmiana miejsca:

• Szef SC przenosi urzędnika do innego urzędu w tej samej (interes SC) albo inne (szczególny interes SC) miejscowości na okres max 2 lata, tylko 2 razy w ciągu służby;

• Szef SC w razie likwidacji/przekształcenia uniemożliwiającego dalsze zatrudnienie - do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości;

• dyrektor generalny przenosi urzędnika (interes SC) raz w roku na 6 miesięcy, też do innej miejscowości (w porozumieniu z generałem urzędu, do którego urzędnik się przenosi);

• zmiana czasu:

• zawieszenie stosunku pracy (jak było);

• Szef SC może (szczególny interes SC) przenieść w stan nieczynny (na max 6 miesięcy) - prawo do wynagrodzenia i innych uprawnień, obowiązek pozostawania w gotowości do wykonywania obowiązków na każde wezwanie Szefa, też przed zakończeniem okresu stanu nieczynnego;

• Szef SC może udzielić urlopu bezpłat­nego (max 5 lat) na czas wykonywania zajęć, zajmowania określonego stanowiska lub wykonywania funkcji poza służbą cywilną.

Obowiązki i prawa członka korpusu służby cywilnej

• obowiązki - regulacja jak w ustawie o urzędnikach państwowych, z pewnymi zmianami:

• rezygnacja z wymogu zawiadomienia organu nadrzędnego o zastrzeżeniach co do potwierdzonego pisemnie polecenia;

• wyelimi­nowanie z grupy kryteriów oceny poprawności polecenia „godzenia w interes społeczny”;

• ograniczenia w sferze praw politycznych (np. zakaz publicznego manifestowania poglądów politycznych, uczestnictwa w partiach politycznych, sprawowania funkcji związkowych);

• nowe uprawnienia (głównie związane z długością stażu):

• dodatkowy urlop wypoczynkowy (6 dni za 10 lat, 12 za 20 lat);

• płatny urlop dla poratowa­nia zdrowia na max 6 miesięcy (min. 10 lat stażu);

• prawo i obowiązek do szkolenia i doskonalenia w służbie cywilnej.

Odpowiedzialność dyscyplinarna urzędników służby cywilnej

• podstawa wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, procedura oraz zasa­dy wymierzania kary - te same zasady, ale kilka zmian:

• zrezygnowano z odpowiedzialności porządkowej, a upomnienie do kar dyscyplinarnych (wykonanie to samo, tj. za mniejsze przewinienie udzielane przez generała na piśmie , ale 7 dni na odwołanie do komisji dyscyplinarnej);

• dłuższe terminy przedawnienia - 2 lata od czynu i 3 miesiące od powzięcia przez generała wiadomości o naruszeniu obowiązków;

• odmiennie skonstruowano katalog kar dyscyplinarnych - według stopnia dolegliwości;

• wprowadzono Wyższą Komisję Dyscyplinarną jako organ II instancji;

• zróżnicowano liczbę członków komisji w zależności od kary i instancji (3 i 5 członków);

• okres zatarcia do 3 lat (poza wydaleniem ze służby - nadal 5 lat);

• w sprawach nieuregulowanych odesłano do kpk;

• stosuje się też do pracowników, a nie tylko mianowanych, przy zastosowaniu prawie takiego samego katalogu kar jak w ustawie o urzędnikach państwowych i ten sam system organów orzekających;

• nowe instytucje SC:

• Szef SC → centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach służby cywilnej, kadencyjny (5 lat), powoływany spośród urzędników SC przez premiera po opinii Rady SC;

• Rada SC → organ opiniodawczo-doradczy premiera; skład: 8 - osoby wybrane ze względu na wiedzę, doświadczenie, autorytet oraz 8 reprezentujące wszystkie kluby parlamentarne;

• dyrektor generalny urzędu → podlega bezpośrednio właściwemu ministrowi, kierownikowi urzędu centralnego lub wojewodzie; zapewniający funkcjonowanie i ciągłość pracy urzędu, warunki jego działania oraz organizację pracy urzędu;

• Wyższa Komisja Dyscyplinarna → powoływana przez premiera na wniosek Szefa SC spośród urzędników służby cywilnej, kadencyjna (6 lat), licząca 15 członków;

• Urząd Szefa SC → aparat pomocniczy obsługujący Szefa SC, statut nadany przez premiera określa organizację i zadania urzędu;

STATUS PRACOWNIKA SAMORZĄDOWEGO

• tryb nawiązania stosunku pracy różnicują ustawy szczególne:

• pracownicy zatrudnieni na podstawie wyboru i powołania - ustawy samo­rządowe;

• pracownicy zatrudnieni na podstawie mianowania - ustawa o pracow­nikach urzędów państwowych;

• pracownicy kontraktowi - kodeks pracy;

• pewne warunki jednakowe dla wszystkich:

• obywatelstwo polskie;

• odpowiedni staż pracy i kwalifikacje;

• pełnoletniość, pełna zdolność do czynności prawnych, pełnia praw publicznych;

• stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym stanowisku;

• osoby z umowy o pracę - nie muszą mieć obywatelstwa, pełnoletniości, ale muszą mieć min. ograniczoną zdolność do czynności prawnych;

• nie może powstać stosunek służbowej zależności między małżonkami, pokrewieństwem do 2 stopnia i powinowactwem do 1 stopnia;

• mianowani:

• tylko stanowiska określone w statucie gminy bądź związku gminnego;

• podobne rozwiązania co do urzędników państwowych dot. treści aktu mianowania, zawieszenia (obligatoryjnego i fakultatywnego), przeniesienia do pracy w innym urzędzie, przesłanek rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem samorządowym (te same co z urzędnikiem państwowym mianowanym), innych trybów rozwiązania stosunku pracy, ograniczeń i zakazów dotyczących pracownika mianowanego, uprawnień emerytalnych (łącznie z możliwością przejścia na wcześ­niejszą emeryturę w razie reorganizacji urzędu), czasu pracy urzędników, odpowiedzialności dyscyplinarnej i porządkowej;

• zmiany (wynikają z cech ustrojowych samorządu), np:

• nie ma obowiązku zawiadamiania organu nadrzędnego (w przypadku zastrzeżeń co do polecenia), bo takich organów nie ma (jednoszczeblowość);

• modyfikacja zasady dwuinstancyjności - komisja I instancji to osoby wybrane przez radę gminy spośród pracowników samo­rządowych (bez na umowę o pracę i z wyboru), a komisja II instancji składa się z radnych;

• obowiązki: dbałość o wyko­nywanie zadań publicznych gminy, z uwzględnieniem interesu państwa, właściwej gminy i indywidualnych obywateli, w szczególności prze­strzeganie prawa i wykonywanie zadań urzędu sumiennie, sprawnie, bezstronnie, czy zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach ze zwierzchnikami, pod­władnymi, współpracownikami oraz w kontaktach z obywatelami.

• też z kodeksu pracy ze względu na generalną klauzulę odesłania do kodeksu pracy;

• spory ze stosunku pracy rozstrzygają sądy pracy bez względu na podstawę prawną zawartego stosunku pracy

• dwuinstancyjność: I inst. to sądy pracy w strukturze sądów rejonowych; II inst. to sądy pracy i ubezpieczeń społecznych.

Funkcjonowanie administracji

PRAWNE FORMY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI

WPROWADZENIE

• prawna forma działania administracji to prawnie określony typ konkretnej czynności organu administracji, niezwiązanej z zakresem spraw, w jakich te czynności występują;

• odpowiednik czynności prawnych w prawie cywilnym;

• wyodrębnione przez doktrynę i orzecznictwo;

• podlegają ewolucji, wraz z koncepcją administracji;

• brak bezdyskusyjnego katalogu ze względu na to, iż niektórzy autorzy tworzą własne typy, a nawet klasyfikacje, oraz ze względu na występowanie form hybrydalnych, tj. z pogranicza różnych form;

• akt administracyjny → podstawowa forma działania - różne znaczenia: szerokie - każde działanie administracji → z francuskiej kultury prawniczej, ale w Polsce ma węższe znaczenie, a w szerszym nazywany jest aktem administracji;

• katalog (wg Starościaka):

• akty normatywne;

• akty administracyjne;

• ugody;

• porozumienia administracyjne;

• czynności cywilnoprawne;

• czynności faktyczne;

• 2 sfery działania:

• zewnętrzna → działalność w stosunku do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo;

• wewnętrzna → stosunki prawne z organami, jednostkami organizacyjnymi czy z pracownikami bezpośrednio służbowo podporządkowanymi danemu organowi;

• w/w katalog występuje w obu sferach działania, ale przybiera różne formy i warunki zastosowania oraz nazwy → dalej będzie głównie o sferze zewnętrznej;

• formy działań można podzielić na:

• władcze → to akty administracyjne i akty normatywne; organ jednostronnie rozstrzyga o pozycji prawnej drugiej strony stosunku, która musi się podporządkować woli organu, ze względu na istnienie po stronie organu środków przymusu państwowego;

• niewładcze → pozycja obu stron jest sobie równa, a jeśli nawet występuje zróżnicowanie to organ nie ma pozycji zdecydowanie nadrzędnej;

• ciąg działań prawnych lub tzw. działania złożone administracji → gdy konieczne jest zastosowanie kolejno kilku działań administracji;

AKTY NORMATYWNE ADMINISTRACJI

• to władcze rozstrzygnięcie organu władzy publicznej zawierające normy postępowania skierowanie do ogólnie określonego adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji, choć możliwe jest jednorazowe określenie sytuacji, np. gmina nakazuje opuszczenie terenów zagrożonych powodzią;

• nazwy → rozporządzenie, zarządzenie, uchwała (gdy organ kolegialny), ale czasem może nie być to akt normatywny → w Konstytucji: uchwały RM oraz zarządzenia premiera mają charakter wewnętrzny → czasem termin „rozporządzenia/zarządzenia porządkowe” → czasem organy adm. mają prawo dokonywania czynności zbliżonych w skutkach do aktu normatywnego, np. znaki drogowe;

• brak powszechnie obowiązujących przepisów proceduralnych dot. tworzenia prawa przez administrację;

• system kontroli aktów normatywnych administracji z Konstytucją i ustawami (ustawa o TK):

• TK orzeka o zgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umo­wą międzynarodową lub ustawą aktów normatyw­nych wydawanych przez naczelne i centralne organy administracji państwowej;

• bada treść, kompetencję do wydania katu oraz prawidłowość procedury;

• gdy stwierdzi niezgodność - przedkłada organowi, który wydał ten akt orzeczenie, w celu niezwłocz­nego dokonania zmian albo uchylenia go w całości lub w części;

• NSA → gdy stwierdzi niezgodność z Konstytucją lub ustawą zawiadamia o tym organ i stosuje ustawę, pomijając akt;

• Prezes NSA może pytać TK o zgodność z w/w aktami, oraz informuje TK o wszystkich sygnalizowanych mu przez inne organy nieprawidłowościach aktów normatywnych administracji;

• RPO z własnej ini­cjatywy lub na wniosek obywateli czy też ich organizacji albo organów samorządów - wniosek do TK o stwierdzenie nie­zgodności aktu normatywnego administracji z Konstytucją lub ustawą;

• RPO może występować do organów administracji o zmianę aktów, gdy dot. wolności obywatelskich;

• z wnioskiem do TK też np. rady gmin gdy akt dot. spraw objętych ich zakresem działania;

• TK dokonuje też interpretacji w wątpliwych kwestiach;

• np. w 1998 r. „za akty normatywne należy uznać także instrukcje, regulaminy itp. w tych wypadkach, gdy zawierają one normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym (...) tym bardziej jeśli na ich podstawie są podej­mowane decyzje stosowania prawa w określonych sprawach. Na takie rozumienie aktu normatywnego wpływa przede wszystkim praktyka prawotwórcza, ukształ­towana w ramach tzw. otwartego systemu aktów normatywnych. (...) pojęciowe zawężanie zasięgu aktów normaty­wnych (...) pozostawiłoby pokaźną liczbę aktów prawotwór­czych poza kontrolą ich legalności”;

AKT ADMINISTRACYJNY

• to oparte na przepisach prawa admini­stracyjnego (o randze ustawowej, lub na wyraźne upoważnienie z ustawy) władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicz­nej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie;

• różne nazwy: „decyzja administracyjna”, „postanowienie”, „zezwolenie”, „nakaz", często z określeniem czego dotyczy;

• tryb wydawania aktów adm. to postępowanie administracyjne, szczegółowo uregulowane w kpa;

• cechy aktu administracyjnego:

• czynność oparta na przepisach prawa administracyjnego;

• władcze oświadczenie woli:

• oświadczenie woli - rozumienie cywilistyczne - przejaw woli, wyrażający zamiar wywołania skutku prawnego w postaci ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego;

• władczy - wydane w imieniu państwa i na jego rachunek, czyli skutki istnieją niezależnie od istnienia organu, który go wydał, a jego wykonanie jest zagwarantowane przez możliwość stosowania środków przymusu;

• skutki nie muszą mieć tylko charakteru adm., też np. cywilne w przypadku wywłaszczenia;

• wydany przez organy administracji i inne podmioty pełniące funkcję tych organów, np. zakłady administracyjne, organizacje społeczne, czy rzadziej organy przedsiębiorstw państwowych;

• cecha podwójnej konkretności;

kategoria pośrednia pomiędzy aktem normatywnym a administracyjnym - dot. konkretnej sytuacji, ale nie konkretnego adresata (np. zarządzenie ewakuacji z powodu powodzi, decyzja o założeniu cmentarza). W doktrynie niemieckiej to osobna kategoria, ale nasza doktryna się tym nie zajmowała, a praktyka różnie traktuje takie przypadki, przy czym zasada ogólna jest taka, że gdy rozstrzygnięcie dot. wąskiego kręgu osób czy sytuacji prawnej łatwej do ustalenia jest to akt adm., a gdy krąg osób jest szeroki uznaje się je za nieoznaczony rodzaj czynności, np. ustanowienie rezerwatu to akt normatywny, a ustanowienie danego drzewa pomnikiem przyrody to akt administracyjny;

• domniemanie istnienia aktu administracyjnego poprzedzającego dokonanie czynności faktycznej;

• aktem adm. jest rozstrzygnięcie organów zakładów użyteczności publicznej dot. stosunków łączących zakład z użytkownikiem;

• forma aktu - pisemna albo ustna;

• podziały: normatywny i nienormatywny; władczy i niewładczy; oświadczenie wiedzy i woli (zaświadczenia i akty administracyjne; informacja urzędowa i tzw. przyrzeczenie administracyjne)

• kwestia sporna rozróżnienie informacji urzędowej i tzw. przyrzeczenia administracyjnego → wg SN jeśli w stosunku do konkretnego adresata dla konkretnej sytuacji na jego pytanie udzielił odpowiedzi o stosowanej praktyce, a potem w takiej sytuacji zachował się odmiennie jest to sprzeczne z zasadą zaufania do państwa i prawa, będącej elementem zasady demokratycznego państwa prawa. Jest możliwość korygowania interpretacji, ale tylko pro futuro, czyli do nowych adresatów, z którymi nie nawiązano jeszcze kontaktu w fazie wstępnej, a organ powinien zadbać o rozpowszechnienie informacji o zmianie interpretacji czy praktyki;

• w nauce niemieckiej → uważane za akt administracyjny, gdyż spełnia jego wymogi z niem. postęp. adm., tj. rozstrzygnięcie organu administracji w zakresie prawa publicznego, nakierowanym na wywołanie bezpośrednich skutków na zewnątrz;

• NSA - to nie jest decyzja wg kpa;

• uogólnienie: informacja urzędowa to oświadczenie wiedzy, a przyrzeczenie administracyjne to oświadczenie woli, a dla rozróżnienia konieczna jest ocena samodzielna, wg całokształtu okoliczności, przy założeniu, że treścią przyrzeczenia jest zamiar organu, określający sposób i treść załat­wienia w przyszłości konkretnej sprawy, oznaczonej imiennie osoby, wobec której organ administracji ten zamiar ujawnia;

Rodzaje aktów administracyjnych

• akty wewnętrzne i zewnętrzne:

• akty wewnętrzne - akty wydawane w sferze wewnętrznej administracji;

• nie wymagają żadnej szczególnej podstawy prawnej, wystarcza ogólne upoważnienie do kierowania podmiotami będącymi adresatami aktu;

• brak procedury ich wydawania (nie stosuje się kpa);

• sankcje - tylko porządkowe i dyscyplinarne;

• nie są nimi akty kierowane do pracowników, które wykraczają poza zakres podległości służbowej, np. nawiązanie lub rozwiązanie stosunku pracy bądź zmiana tego stosunku;

• dawniej: jako res internae;

• akty zewnętrzne - to akty kierowane do wszystkich innych podmiotów, tj. do obywateli i ich organizacji, oraz organów administracji niepodległych organizacyjnie wydającemu akt;

• typowy akt to decyzja administracyjna:

• tylko wyraźnie przewidziana przez prawodawcę poprzez podanie nazwy decyzja czy odpowiedni opis;

• wg art. 104 kpa organ musi podjąć działanie w formie decyzji zawsze, gdy załatwia sprawę administracyjną co do istoty w całości albo w części;

• wyczerpująco unormowana w przepisach - tryb, kryteria prawidłowości i wadliwości, skutki oraz w orzecznictwie → wg NSA podstawą prawną decyzji - tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego, a nie tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego, postanowienia wojewodów, zarządzenia wydane na podstawie przepisu o charakterze normy ogólno-kompetencyjnej, wytyczne czy instrukcje ministra;

• istnieją też inne akty zewnętrzne, nie będące decyzją wg kpa → np. akty organów założycielskich przedsiębiorstw państwowych (unormowane w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych);

• mogą być wydawane w różnych formach co ma odbicie w ich nazewnictwie oraz treści → pewne rozstrzygnięcia zapadają w sferze:

• reglamentacji (inaczej policji administracyjnej) = tzw. policyjne działania administracji → wprowadzają nakazy, zakazy, obowiązki lub uprawnienia w sferze ściśle reglamentowanej przez administrację (pozwolenia, zezwolenia, decyzje), przykłady: pozwolenie budowlane, zezwolenie na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP, nakaz rozbiórki budynku, zakaz odbycia imprezy artystycznej lub rozrywkowej; decyzja o zmianie nazwiska;

• organizatorskiej admini­stracji publicznej → nadają uprawnienia osobom fizycznym lub prawnym do wykonywania określonej działalności produkcyjnej lub usługowej albo upoważniają do wykonywania określonych czynności, uzależniając to od posiadania przez zain­teresowanego określonych prawem kwalifikacji zawodowych (koncesje i licencje), przykłady: koncesja na wydobywanie kopalin podległych prawu górniczemu, koncesja na rozprowadzanie programów radiowych i telewizyjnych poza telewizją publiczną, licencja pilota, licencja sędziego sportowego, licencja dla zawodnika, zezwalającą na uprawia­nie określonej dyscypliny sportowej, przyznaną przez właściwy polski związek spor­towy;

• wszystkie w/w akty są decyzjami;

• akty deklaratoryjne i konstytutywne:

• akty de­klaratoryjne → nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają ich powstanie z mocy samego prawa, organ orzekający jedynie stwierdza, czy zaistniał wymagany stan rzeczy by powstało określone uprawnienie, dlatego wywołują skutki prawne wstecz (ex tunc) i z reguły nazywane są orzeczeniami, ze względu na podobieństwo do orzeczeń cywilnych (o ustalenie prawa);

• stwarza nową sytuację prawną w zakresie prawa procesowego, nie materialnego, tzn. dopiero od wydania aktu strona może skutecznie powoływać się na swoje prawo;

• odróżnienie od zaświadczeń → zaświadczenia nie są aktami adm., lecz czynnościami faktycznymi, gdyż są oświadczeniem wiedzy (organ jedynie stwierdza co jest mu wiadome) i może być ich wydane wiele, a akt adm. tylko jeden rozstrzygający co do istoty sprawy. Wydanie zaświadczenia często poprzedzone aktem adm.;

• akty konstytutywne → tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne i wywołują skutki prawne od chwili ich wydania (ex nunc);

• akty wydawane w ramach uznania adm. (tzw. akty swobodne);

• z reguły nazwa zezwolenie, pozwolenie, nakaz, zakaz, zarządzenie;

• ma pewne elementy deklaratoryjne - stwierdzenie dot. sytuacji, która już zaist­niała i która uzasadnia wkroczenie organu administracji do sprawy.

• akty deklaratoryjne mogą uzyskać cechę prawomocności materialnej, której nie mają akty konstytutywne = stan prawny stwierdzony aktem deklaratoryjnym nie może być zmieniony poprzez wzruszenie samego aktu np. z przyczyn proceduralnych, ma moc prawną dopóki obowiązuje przepis, na mocy którego go wydano, natomiast wzruszenie aktu konstytutywnego powoduje zmianę sta­nu prawnego, którego on dotyczy, stąd może być prawomocny tylko formalnie;

• akty zależne od woli adresata (akty dwustronne) i akty od niego niezależne (akty jednostronne):

• akty zależne od woli adresata → do ich wydania konieczny jest uprzedni wniosek adresata o wydanie aktu (konieczna jego zgoda), z reguły przyznającego pewne uprawnienie i od uznania strony zależy czy będzie z niego korzystała, czy się jego zrzeknie (nie zawsze może, np. nazwisko);

• przykłady: zezwolenie na wykonywanie pewnego zawodu, decyzja o zmianie nazwiska, po­zwolenie na prowadzenie pojazdów mechanicznych, pozwolenie na broń;

• akty niezależne od woli strony → wydawane z urzędu, choć też na wniosek strony lub innej osoby, ale wniosek nie jest niezbędny. Z reguły nałożenie obowiązków;

• przykłady: decyzja wywłaszczeniowa, nakaz rozbiórki, decyzja o wydaleniu cudzoziemca;

• akty wywołujące skutki cywilnoprawne i akty niewywołujące takich skutków → zawsze są skutki w prawie adm., ale czasem też w cywilu (np. decyzja wywłaszczeniowa), a kontrola prawidłowości odbywa się na drodze adm., co wyklucza kognicję sądów powszechnych. Jednak wielokrotnie w sprawach cywilnych sąd musi ocenić prawidłowość tego aktu, a wg SN może go potraktować jako per non sunt tylko w przypadku nieważności bezwzględnej (np. zarzut kompetencyjny lub proceduralny);

• są akty o pośrednim skutku w prawie cywilnym - gdy stanowią przesłankę dokonania czynności cywilnoprawnej (np. warunek umowy), np. decyzja o sprzedaży cudzoziemcowi nieruchomości przez SP, wykonanie prawa pierwokupu przez SP najpierw poprzez decyzję o skorzystaniu, a potem oświadczenie woli w formie aktu notarialnego;

• co gdy akt będący podstawą zostanie uchylony lub uznany za wadliwy → brak jednolitego stanowiska, ale dominuje pogląd, iż nie wpływa na ważność późniejszej czynności prawnej, ale przesłanki powodujące wadliwość decyzji mogą stanowić podstawę do uchylenia się od skutków złożonych oświadczeń woli;

• niektóre z tych aktów są traktowane przez praktykę jako wewnętrzne, np. decyzja w sprawie skorzystania z prawa pierwokupu,

• akty regulujące sytuację prawną osób i akty regulujące sytuację prawną rzeczy:

• wszystkie akty adm. regulują sytuację osób fizycznych, prawnych i ułomnych, a zasadą jest, że praw tych nie można przenieść na inne osoby;

• możliwe powiązanie praw z danego aktu adm. adresowanego do konkretnego podmiotu z rzeczą, wtedy przechodzą one na nabywcę rzeczy, np. pozwolenia wodnoprawne, uznanie obiektu za zabytek, pozwolenie na budowę, uznanie za pomnik przyrody;

• akty związane i tzw. swobodne (wydawane na zasadzie uznania adm.):

• kryterium - swoboda organu administracji przy wyda­waniu aktu wynikająca z instytucji uznania adm.;

• kiedyś akty swobodne nie podlegały kontroli, ale dziś podlegają kontroli sądowej z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem, czy odpowiada formalnym wymogom prawa), ale gdy w przepisie, będącym podstawą wydania aktu znajdują się wyrażenia nieostre, pozostawione do interpretacji organowi administracji, to wg NSA organ kontrolujący (czyli NSA) musi rozważyć czy organ adm. nie przekroczył dopuszczalnej granicy swobody interpretacji i czy nie nosi ona cech dowolności na tle konkretnego stanu faktycznego;

Uznanie administracyjne

• takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne → 3 możliwości sformułowania:

• określa dokładny stan faktyczny, ale bez obowiązku podjęcia działania (organ może);

• określenie działania bez wskazywania stanu faktycznego, kiedy działanie to może być dokonane, więc organ może podejmować działanie gdy uzna to za stosowne;

• gdy w przepisie są zwroty nieostre przy opisie stanu faktycznego uzasadniającego działanie organu (interes społeczny, względy bezpieczeństwa państwa, spokój publiczny itp.);

• pojęcie interesu społecznego (publicznego) → bardzo szerokie, inaczej nazywane jako swobodna ocena, i przez niektórych nie zaliczana do uznania adm., gdyż gdy organ ustali iż zachodzi interes publiczny musi podjąć działanie, więc swobodna nie dot. podjęcia działania, ale dokonania oceny stanu faktycznego;

• stosowane ze względu na względy techniki legislacyjnej:

• uniknięcie zbytniej kazuistyki w wyliczeniu stanów faktycznych, co czasem może być trudne albo niemożliwe;

• umożliwienie organowi wzięcia pod uwagę wszelkich możliwych względów przed pod­jęciem decyzji, głównie dot. to obsadzania stanowisk o kluczowym znaczeniu w administracji;

• dawniej - nie podleganie kontroli sądowej;

• nie oznacza dowolności w decydowaniu, gdyż związany jest wieloma czynnikami:

• nie może naruszać praw podmiotowych wynikających z innych prze­pisów czy rozstrzygnięć innych organów państwa;

• musi mieścić się w granicach celów, dla których wydany został dany przepis prawny;

• wcześniej złożone obietnice publiczne, informacje urzędowe czy przyrzeczenia adm.;

• akty wewnętrzne organów nadrzędnych (wytyczne, instrukcje, polecenia służbowe), choć ich naruszenie nie powoduje wadliwości aktu, to może powodować wyciągnięcie konsekwencji służbo­wych w stosunku do osób, które im się nie podporządkowały;

• kontrola sądowa tylko w zakresie legalności, tzn. że bada przede wszystkim stronę procesową, a badając wykonanie tych obowiązków sąd opiera się na aktach sprawy i uzasadnieniu decyzji:

• wg NSA:

• uprawnienie do wydania decyzji uznaniowej nie zwalnia z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wyda­nia decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym;

• obowiązek organu dokonania wszechstronnej oceny oko­liczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału do­wodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez kpa;

• nie wolno pominąć istotnych okoliczności, gdyż stanowi to naruszenie prawa;

• gdy sąd stwierdzi naruszenie tych obowiązków może uchylić decyzję, ale nie może badać jej pod kątem celowości i zasadności, chyba, że została wydana w celu oczywiście innym niż przewiduje to ustawa, gdyż to organy adm. powołane są do merytorycznego rozstrzygania;

• sąd bada też czy organ adm. nie przekroczył dopuszczalnej granicy swobody interpretacji i czy nie nosi ona cech dowolności na tle konkretnego stanu faktycznego;

• ważny wyrok NSA z 1992 r. „współ­cześnie stosunki między jednostką a organem administracji, reglamentującym jej sytuację, w poważnym stopniu odeszły od modelu, w którym wyłącznie legalność działania administracji była brana pod uwagę przy ocenie prawidłowości i prawnej relewantności władczych działań administracji. Obecnie wymaga się, aby działanie to było nie tylko legalne, ale i rzetelne, tj. wolne od arbitralności, dające się racjonalnie wyjaśnić okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy, niezawierające znamion szykany czy ekscesu (zarówno na rzecz, jak i przeciw zainteresowanemu). Kierunek ten, niewątpliwie inspirowany rozwojem teorii praw człowieka, przejawia się w wielu konstrukcjach ograniczających arbitralność (dowolność) działań administracji wobec jednostki, nawet gdy działania te skąd­inąd niewątpliwie mieszczą się w granicach swobody decydowania administracji; dotyczy to np. indywidualnych aktów administracyjnych. „Swobodne uznanie”, zgodnie z ustalonym orzecznictwem musi być realizowane w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, chyba że wchodzi on w konflikt z interesem ogólnym”  teoria „samozwiązania” się administracji przez różne czynniki: przepisy, orzeczenia sądów, akty wewnętrzne organów nadrzędnych, umowy w sferze prawa cywilnego, kwestia sporna: przyrzeczenia adm.;

Moc obowiązująca aktu administracyjnego

• warunkiem prawidłowości aktu jest jego zgodność z prawem → z prawem materialnym, wydany przez organ właściwy, w przypisanym postępowaniu, w wymaganej formie;

• wymogi prawa materialnego oraz dot. właściwości organów → w ustawie dot. danego rodzaju spraw i aktach do niej wykonawczych;

• przepisy proceduralne → zasada w kpa, ale odmienności mogą być w poszczególnych ustawach (np. ustawy podatkowe);

• wymagania co do formy → w kpa, ale też możliwa szczególna forma z ustawy (rozporządzenia) szczególnej;

• akt wadliwy → gdy nie spełnia warunków określonych przepisami → rodzaje wadliwości:

• wadliwość nieistotna - nie pociąga za sobą ani nieważności ani potrzeby uchylenia aktu, a sposobem naprawienia jest sprostowanie lub uzupełnienie, które musi być dokonane;

• przykłady: brak pouczenia o prawie odwołania się do wyższej instancji;

• wadliwość istotna - może stanowić podstawę do jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, co powoduje utratę mocy obowiązującej, a kpa wymienia przyczyny nieważności decyzji adm.;

• zasadnicza zmiana okoliczności faktycznych, która może uniemożliwić realizację aktu lub pociąga za sobą możliwość poniesienia znacznych strat przez społeczeństwo. Taka zmiana/uchylenie aktu z tego powodu może nastąpić tylko gdy ustawa tak stanowi, przy spełnieniu warunków chroniących interesy strony (reguluje kpa). Może dot. tylko aktów konstytutywnych, bo deklaratoryjne zmieniane tylko z mocy prawa  w prawie administracyjnym zasada res iudicata i instytucja prawomocności ma mniejsze znaczenie niż w innych dziedzinach;

• domniemanie prawidłowości aktu administracyjnego → wynika z faktu, że akt admini­stracyjny jest czynnością władczą państwa, ale ma znaczenie jedynie dla odpowiedzialności osób, które się mu podporządkowały, ale nie wyklucza możliwości jego obalenia - ustalone orzecznictwo sądów powszechnych dopuszczało taki dowód, pomimo nie stwierdzenia nieważności aktu w postęp. adm., ale dot. to wad szczególnie istotnych (niewłaściwa kompetencja i procedura). Dopuszczalne to jest, gdyż nieważność jest stanem istniejącym z mocy prawa i nie wymaga aktu stwierdzającego, choć zasadniczo niezbędne jest stwierdzenie nieważności aktu przez właściwy organ lub sąd adm.;

• w/w uwagi nie dot. tzw. „nieaktu” - czynność mająca tylko pewne pozory aktu adm., lecz niebędąca nim, w związku z tym nie można go uchylić/zmienić/stwierdzić nieważności, gdyż nie wywołuje żadnych skutków prawnych, np. wydanie decyzji na skradzionych formularzach, czy przez jednostkę niebędącą organem adm.;

UGODA

• to pisemne porozumienie zawarte między stronami postępowa­nia administracyjnego przed organem I lub II instancji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne i zatwierdzonym przez ten organ po skontrolowa­niu jego prawidłowości;

• przesłanka dopuszczalności - charakter sporny sprawy, która jest w toku, a ugoda ma przyspieszyć lub uprościć rozwiązanie, przy czym żaden przepis prawa nie może stać temu na przeszkodzie;

• strony mają prawo, a nie obowiązek do zawarcia ugody, a jedynie urzędnik ma obowiązek nakłaniania stron do ugody, co wynika z zasady ogólnej polubownego załatwiania spraw spornych (art. 13 § 2 kpa);

• termin do zawarcia ugody to tzw. termin wyznaczony, tj. jego długość jest określona przez organ → w razie nie dotrzymania terminu, lub w razie nie podjęcia rokowań do ugody, lub jej niewypełnienia organ załatwia sprawę w formie decyzji;

• wymogi formalne - oznaczenie organu i stron, data, przedmiot i treść ugody, wzmianka o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron i upoważnionego pracownika organu;

• niezbędny element - zatwierdzenie ugody przez organ w formie postanowienia, gdy jest zgodna z prawem, interesem społecznym, ze słusznym interesem stron oraz uwzględnia stanowisko organu → skutki prawne jak decyzja i podlega egzekucji adm.;

• w razie zaistnienia sprzeczności z w/w przesłankami organ odmawia zatwierdzenia (postanowieniem), co ma charakter rozstrzygnięcia incydentalnego (nie ma charakteru decyzji adm.) i jest etapem poprzedzającym wydanie w sprawie decyzji adm.;

• oba w/w postanowienia można skarżyć w drodze zażalenia oraz skargi na postanowienie do sądu administracyjnego;

• ugoda daje stronom możliwość wpłynięcia na ukształtowanie swoich obowiązków i uprawnień, w zakresie regulowanym przez administrację, ale te prawa i obowiązki mają moc prawną z mocy woli organu, a nie woli stron → pytanie czy ugoda jest prawną formą działania administracji, skoro organ nie jest stroną porozumienia?  ugoda ma budowę dwuczłonową → 2 elementy konieczne to porozumienie stron w kwestiach spornych oraz zatwierdzenie tego porozumienia przez organ, przed którym toczy się postępowanie;

POROZUMIENIE ADMINISTRACYJNE

• należy do niewładczych form działania administracji i jest dwustronną lub wielostronną czynnością z za­kresu prawa administracyjnego, dokonaną przez podmioty wykonujące administra­cję publiczną, a dochodzącą do skutku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów, opiera się na zasadzie równości podmiotów niepowiązanych węzłami podległości organizacyjnej lub służbowej;

• przedmiot porozumień → zobowiązania dot. realizacji zadań ze sfery adm. publicznej;

• na podstawie porozumień powstają stosunki administracyjnoprawne, ale oparte o zasadę równości podmiotów;

• albo wspólne wykonanie zadań albo przeniesienie pewnych zadań z jednego podmiotu na drugi - szeroko rozumiana współpraca wewnątrz administracji lub z innymi organizacjami społecznymi lub spółdzielczymi (ale przynajmniej jedna strona musi mieć funkcję administracji publicznej) dlatego porozumienia nie są czynnościami wewnętrznymi, gdyż w ich wyniku może nastąpić albo przeniesienie kompetencji (co wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego), albo zobowiązanie do określonego wykonywania kompetencji;

• zakres objęty porozumieniem musi leżeć w zakresie samodzielnego decydowania stron;

• w doktrynie powszechnie przyjęta moc wiążąca porozumień, ale w przepisach rzadko uregulowane (np. ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o adm. rząd. w województwie), a co za tym idzie brak uregulowań dot. rozwiązywania sporów między stronami;

• przykłady:

• porozumienia międzygminne zawierane przez gminy w sprawie powie­rzenia jednej z nich określonych zadań publicznych;

• porozumienie o wykonywanie za­dań z zakresu administracji rządowej pomiędzy gminą a wojewodą, dot. przejęcia przez gminę zadań należących do kompetencji administracji rządowej i o zapewnieniu na nie środków;

• nie jest porozumieniem uzgodnienie treści aktu adm. przed jego wydaniem (np. gdy przepis wymaga by przepis był wydany w porozumieniu z innym organem);

• wg starszej doktryny za porozumienie adm. uważa się porozumienie między ministrami lub wojewodami zawierane w sprawach współdziałania lub wspólnego wykonywania zadań albo porozumienia tych podmiotów zawierane z organami stowarzyszeń lub zakładów administracyj­nych, przy czym wystarczającą podstawą do ich zawierania są ogólne normy kompetencyjne (brak uregulowań dot. rozwiązywania sporów);

• ugoda administracyjnoprawna ma charakter publicznoprawny ze względu na charakter prawny ich podstawy, stron, przedmiotu i środków ich egzekucji oraz jest podobna do umowy, gdyż treść porozumienia zależy od woli stron, ale umową nie jest  stąd nazywa się je czasem umowami publicznoprawnymi, nietrafnie o tyle, iż pojęcie to w doktrynie francuskiej ma odniesienie do „kontaktów organów publicznych z prywatnymi, mającymi na celu uzyskanie dóbr i usług o cechach użyteczności publicznej poprzez prawną czynność sprzedaży lub najmu”, a również tryb zawierania tych umów w drodze konkursu ofert (wybierana oferta z najniższą ceną), przetargu publicznego (wybierana oferta wg innych, uznanych kryteriów) czy obopólnej zgody (organ swobodnie wybiera ofertę) różni się od trybu zawierania porozumienia  umowa publicznoprawna (administracyjnoprawna) występuje wyłącznie w sferze działań zewnętrznych adm. publ., więc byłaby formą właściwą i pożyteczną głównie w sprawach zarządzania przez adm. mieniem państwowym i komunalnym;

CZYNNOŚCI CYWILNOPRAWNE

• w sferze prawa cywilnego organy administracji z zasa­dy nie występują jako nosiciele władztwa publicznego, lecz jako organy osoby prawnej (SP, gmina, powiat) lub jako samodzielne osoby prawne (niektóre zakłady adm., organizacje samorządowe lub społeczne, przedsiębiorstwa państwowe i nie­które inne jednostki);

• szerokie wykorzystanie prawa cywilnego przez organy adm. publ. może mieć miejsce tylko w warunkach administracji zdecentralizowanej, zwłaszcza w systemie samorządu terytorialnego, gdyż potrzebne jest dysponowanie swobodną, głównie w zakresie dysponowania majątkiem;

• 2 cele, w których adm. wykorzystuje instytucje prawa cywilnego:

• uzyskanie niezbędnych dóbr dla utrzyma­nia aparatu adm. i możliwości świadczeń rzeczowych na rzecz społeczeństwa przez ten aparat;

• realizacja często w sposób odmienny niż inne podmioty, np. poprzez wyposażenie organów w szczególne uprawnienia, jak prawo pierwokupu, czy wręcz możliwość zastąpienia instrumentów cywilnych administracyjnymi (wywłaszczenie);

• zapewnienie usług i świadczeń o pod­stawowym znaczeniu społecznym, których dostarczanie stanowi obowiązek admini­stracji publicznej;

• podział na świadczenia:

• odpłatne → przeważnie mają podstawowe znaczenie dla społeczeństwa, a realizowane za zasadzie monopolu naturalnego, poprzez umowy adhezyjne, przy czym przeważnie istnieje obowiązek ich zawarcia. Umowy adhezyjne przeważnie dają jednej stronie (przedsiębiorstwu użyteczności publicznej) szczególne uprawnienia (możliwość nakładania kar, ograniczenie odpowiedzialności, uprawnienia do kontroli, możliwość wymuszenia wykonania zobowiązania przez egzekucję adm.), co powoduje dużą nierówność w stosunkach prawnych;

• nie wykonywane bezpośrednio przez organ, ale tworzy się do tego specjalne przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, które choć mają wiele cech wspólnych z zakładami adm., ale są przedsiębiorstwami, a ich stosunki z użytkownikami mają charakter cywilnoprawny;

• przykłady: dostarczanie energii, wody, usuwa­nie nieczystości;

• nieodpłatne → z reguły wykonywane bezpośrednio przez organ lub za pośrednictwem zakładów adm., a natura tych działań jest sporna → czy jest to darowizna czy działanie faktyczne, będące wykonaniem aktu adm. → wg NSA w przypadku świadczeń z opieki społecznej są to działania faktyczne;

• przykłady: świadczenia z tytułu opieki społecznej;

• umowy czasami poprzedza akt administracyjny:

• akt wywołujący pośrednio skutki cywilnoprawne → stanowi warunek zawarcia umowy, która wywołuje dopiero skutki w sferze prawa cywilnego, np. decyzja o skorzystaniu z prawa pierwokupu;

• akt wywołujący bezpośrednie skutki cywilnoprawne → na jego podstawie adresat nabywa uprawnień o charakterze cywilnoprawnym lub zostaje zobowiązany do wykonania cywilnoprawnych obowiązków, np. akt wywłaszczenia nieruchomości, który przeno­si prawo własności;

CZYNNOŚCI FAKTYCZNE

• zdefiniowanie ich - kwestia sporna  czynności faktyczne mogą kształtować stosunki prawne poprzez fakty, a nie reguły postępowania, a procedura dokonywania tych czynności opiera się na czysto fizycznym działaniu, a do ich dokonania nie ma zastosowania kpa, choć czasem dokonanie tej czynności może być poprzedzone (i przeważnie jest) dokonaniem czynności prawnej;

• z reguły brak przepisów dot. procedury dokonywania tych czynności, przez co zastosowanie do nich mają tylko przepisy dot. skarg i wniosków;

• istnieje procedura do pewnych cz. fizycznych, jak wydawanie zaświadczeń lub podejmowanie czynności egzekucyjnych;

• w doktrynie dzieli się je na:

• działania społeczno-organizacyjne → to działania, które mogą być dokonywane przez każdą organizację społeczną i z reguły określane są jako działania niewładcze. W przypadku administracji publicznej muszą mieścić się w celach jej działania. Są to np. urządzanie prelekcji i zebrań, wywieszanie plakatów, podejmowanie apeli;

• możliwe stosowanie subsydiarne, np. wydano przepisy porządkowe, ale jednocześnie wywieszono plakaty przekonujące do tych przepisów;

• czasem występują samoistnie, gdy organ ma pewien obowiązek, ale nie zostały mu przydzielone środki prawne do jego wykonywania, to ze względu na wymóg by działania miały zawsze podstawę prawną może dokonywać jedynie tych czynności;

• nie można stosować środków przymusu za niepod­porządkowanie się tym działaniom;

• w praktyce często uważane za nieefektywne, co jest niesłuszne;

• czynności materialno-techniczne → to działania faktyczne ale oparte na wyraźnej podstawie prawnej (generalnej lub konkretnej) i wywołujące konkretne skutki prawne przez fakty, a nie przez tworzenie norm prawnych. Są to np. zajęcie rzeczy przez poborcę skarbowego, zatrzymanie pojazdu przez policjanta w związku z wykroczeniem, sporządzenie protokołu, doręczenie zawiadomienia, dokonanie zestawień statystycznych, po­stawienie tablicy ostrzegawczej w miejscu publicznym itd.;

• są to działania władcze, tzn. adresat musi się mu podporządkować i jest możliwość przymusowego ich egzekwowania;

• dzieli się je na:

• wewnętrzne → czynności w sferze wewnętrznej, jak sporządzanie sprawozdań, statystyki, czynności kancelaryjne. Unormowania prawne to tzw. prawo wewnętrzne;

• zewnętrzne → działania w stosunku do adresatów niepodporządkowanych służbowo czy organizacyjnie. Unormowania prawne to akty normatywne o charakterze źródeł prawa, albo akty administracyjne ostateczne (choć są wyjątki - klauzula natychmiastowej wykonalności);

ROLA SĄDÓW W FUNKCJONOWNIU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

UWAGI WPROWADZAJĄCE

• kasacyjny model orzecznictwa sądów administracyjnych → sąd bada i orzeka o legalności zaskarżonej czynności, a w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem uchyla albo stwierdza nieważność lub niezgodność z prawem, wyrażając ocenę prawną w wyroku, która wiąże w danej sprawie sąd i organ, do którego sprawa wróci, przy czym możliwe jest jedynie zawarcie wytycznych co do rozwiązania sprawy, ale nie może merytorycznie zastąpić tego rozwiązania;

• pewne elementy orzekania merytorycznego w sprawach zaskarżonego milczenia administracji w ustawie o NSA, ale nawet w tej sytuacji sąd rozstrzyga jedynie o wykładni prawa w danej konkretnej sprawie, a nie rozstrzygał sprawy uwikłanej celowościowo;

• sąd adm. może:

• oddalić skargę, gdy nie zachodzi niezgodność z prawem;

• uwzględnić skargę, gdy zachodzi niezgodność z prawem;

• odrzucić skargę ze względów formalnych;

• merytoryczny model orzecznictwa sądów powszechnych → sąd powszechny (sądy ubezpieczeń społecznych, sądy cywilne, wyjątkowo karne) rozpatruje sprawę me­rytorycznie i orzeka co do jej istoty;

• reguła ogólna → najpierw zapada decyzja w postęp. adm., a potem (gdy jest powództwo albo szczególny środek zaskarżenia/odwołania) sprawa przechodzi do właściwości sądu, który załatwia ją, wydając stosowne orzeczenie, a sprawowanie kontroli nie jest celem głównym tylko albo drugoplanowym albo równorzędnym;

• w orzecz. przyjęto zasadę związania sądów decyzją adm., a jedyny wyjątek dot. decyzji obarczonej szczególnie ciężką wadą (organ niewłaściwy lub brak podstawy prawnej) sąd cywilny może uchylić się od związania;

• cecha wspólna → zasada skargowości - procedura może być wszczęta jedynie gdy zaistnieje odpowiednia inicjatywa podmiotu uprawnionego, zgłoszona w wymaganej formie i terminie;

• ta inicjatywa to:

• skarga do sądu administracyjnego;

• skarga kasacyjna do NSA;

• szczególny środek zaskarżenia, jakim jest odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych;

• powództwo do sądu cywilnego;

• ważny element obok kontroli ma aspekt aksjologiczny funkcjonowania sądów i ich twórcza wola jak w procesie wykładni jak i stosowania prawa;

SĄDOWNICTWO ADMINISTRACYJNE

Podstawy prawne działania

• 1980 r. nowela do kpa (dział VI) wprowadziła NSA i sądową kontrolę enumeratywnie wyliczonych rozstrzygnięć adm. a organizację i funkcjonowanie NSA określiła ustawa o NSA i kpa;

• 1995 r. nowela ustawy o NSA, która uchyliła dział VI i przejęła pewne jego rozwiązania;

• obecnie  kompleks przepisów:

• ustawa z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych;

• ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

• ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające w/w ustawy;

• rozporządzenie Prezydenta RP z 25 kwietnia 2002 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyj­nych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości;

• rozporządzenie Prezydenta RP z 25 kwietnia 2002 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyj­nym niektórych spraw z zakresu działania Kierownika Urzędu do Spraw Kom­batantów i Osób Represjonowanych;

• też Konstytucja RP z 1997 r.;

• art. 45 ust. 1 (prawo do sądu) prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwło­ki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;

• art. 176 ust. 1 i art. 78 wprowadzenie zasady dwuinstancyjności;

• art. 175 sądy administracyjne biorą udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, co wyjaśnia art. 184 - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawa­mi uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej;

• najważniejsze znaczenie - zasada dwuinstancyjności postępowania (wojewódzkie i NSA) → w ustawie o sądownictwie administracyjnym nie jest wyrażona wprost, ale wynika z trybu rozpatrywania spraw - wojewódzkie rozstrzygają w pierwszej instancji sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych, natomiast NSA rozpoznaje środki odwoławcze od orze­czeń tych sądów;

• prawo do skorzystania z drugiej instancji to prawo podmiotowe, wiec wynika z niego uprawnienie (a nie obowiązek), a obowiązujący w poprzednim stanie prawnym środek rewizji nadzwyczajnej do SN od orzeczeń NSA przysługiwał tylko pewnym podmiotom (MS, Prokurator Generalny, Pierwszy Prezes SN, Prezes NSA, RPO)), więc nie był środkiem drugiej instancji;

Organizacja wojewódzkich sądów administracyjnych

• utworzone dla jednego wojewódz­twa lub dla kilku województw (Białystok, Bydgoszcz, Gdańsk, Gliwice, Kraków, Lublin, Łódź, Olsztyn, Opole, Poznań, Rzeszów, Szczecin, Warszawa, Wrocław);

• organy sądu to:

• prezes WSA:

• zadania: kieruje sądem i reprezentuje go na zewnątrz, pełni czynności administracji sądowej (min. ustala liczbę sędziów, tworzy i znosi wydziały WSA) i inne czynności ustawowo zastrzeżone na jego rzecz, podlega Prezesowi NSA;

• powołanie i odwołanie: przez Prezesa NSA spośród sędziów WSA lub NSA po opinii zgromadzenia ogólnego tego sądu (2 miesiące, opinia nie wiążąca) i opinii Kolegium NSA (opinia wiążąca, gdy minie 30 dni uważa się że opinia jest pozytywna);

• zgromadzenie ogólne → składa się z sędziów WSA i przewodniczy mu jego prezes, a zwoływane jest min. 1 raz w roku;

• zadania: rozpatruje informację prezesa o rocznej działalności sądu, przedstawia KRS kandydatów na stanowiska sę­dziów WSA, wyraża opinię w sprawie powołania lub odwołania prezesa (wiceprezesa) WSA, usta­la skład liczbowy kolegium sądu oraz wybiera jego członków i dokonuje zmian w jego składzie, zgłasza kandydatów na członków KRS oraz rozpoznaje i opiniuje inne sprawy przedłożone przez prezesa tego sądu lub zgłoszone przez członków zgromadzenia;

• kolegium sądu → kadencja 3 lata, przewodniczącym prezes WSA, a zadania to: ustala podział czynności w sądzie i określa szczegółowe zasa­dy przydziału spraw poszczególnym sędziom, przedstawia opinie o kandydatach na stanowiska sędziów, rozpatruje sprawy przedstawiane zgromadzeniu ogólnemu oraz inne sprawy przedstawione przez prezesa sądu albo z własnej inicjatywy;

• uchwały zgromadzenia i kolegium wymagają bezwzględnej większości przy ½ obecnych;

Organizacja Naczelnego Sądu Administracyjnego

• NSA ma siedzibę w Warszawie i działa w nim kancelaria Prezesa NSA (wykonywanie zadań związanych z pełnieniem przez Prezesa NSA jego czynności w sprawach finan­sowych, kadrowych i administracyjno-gospodarczych) oraz Biuro Orzecznictwa (wykonywanie zadań związanych z pełnieniem przez Prezesa NSA czynności dotyczących sprawności postępowania sądowego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych);

• NSA dzieli się na izby:

• Izba Finansowa → nadzór nad sprawami zobowiązań podatkowych i innych świadczeń pieniężnych, do których stosują się przepisy podatkowe oraz o egzekucji świadczeń pieniężnych;

• Izba Gospodarcza → nadzór nad sprawami działalności gospodarczej, ochrony własności przemysłowej, budżetu, dewizowymi, papierów wartościowych, bankowości, ubezpieczeniowymi, ceł, cen, stawek taryfo­wych oraz opłat;

• Izba Ogólnoadministracyjną → nadzór nad pozostałymi sprawami administracyjnymi (min. budownictwo i nadzór budowlany, zagospodarowanie przestrzenne, gospodarka wodna, ochrona śro­dowiska, rolnictwo, leśnictwo, zatrudnienie, ustrój samorządu terytorialnego, gos­podarka nieruchomościami, prywatyzacja mienia, powszechny obowiązek wojs­kowy, spraw wewnętrznych, a także cen, opłat i stawek taryfowych związa­nych ze sprawami należącymi do właściwości tej Izby);

• organami NSA są:

• Prezes NSA:

• zadania: kieruje pracami NSA i reprezen­tuje go na zewnątrz, oraz wykonuje czynności administracji sądowej w stosunku do NSA, ma prawo wglądu w czynności NSA, może żądać wyjaśnień i usunięcia uchybień, może być obecny na rozprawie toczącej się z wyłączeniem jawności, może wystąpić o podjęcie przez NSA uchwały wyjaś­niającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, tworzy i znosi wydziały w Izbach, w Kancelarii Prezesa i w Biurze Orzecznictwa oraz powołuje i odwołuje przewod­niczących wydziałów, Szefa Kancelarii Prezesa i dyrektora Biura Orzecznictwa, wydaje zbiór urzędowy orzeczeń sądów administracyjnych;

• powoływany: kadencja 6 lat przez Prezydenta spośród 2 kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA (głosowanie tajne, spośród sędziów NSA);

• Wiceprezesi NSA → zastępcy Prezesa NSA w zakresie przez niego okreś­lonym, kierują pracą każdej z izb. Powoływaniu i odwoływani przez Prezydenta na wniosek Prezesa NSA za zgodą ZOS NSA;

• Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA (ZOS NSA) - tworzą sędziowie NSA, a przewodniczącym prezes, zwoływane min. raz w roku, a uchwały bezwzględna większość za przy ½ obecnych;

• zadania: rozpatruje informację Prezesa NSA o rocznej działalności tego Sądu, przedstawia KRS kandydatów na stanowiska sędziów, wybiera kandydatów na stanowisko Prezesa NSA, wyraża zgodę w sprawie powołania i odwołania wiceprezesów NSA, ustala skład liczbowy Kolegium NSA oraz wybiera jego członków i dokonuje zmian w jego składzie, rozpatruje i opiniuje inne sprawy przedłożone przez Prezesa NSA lub zgłoszone przez sędziów NSA;

Zakres właściwości sądów administracyjnych

• sądy adm. są powołane do rozpatrywania spraw sądowoadministracyjnych, tj. to sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy na mocy ustaw szczególnych;

• kontrola działalności adm. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

• decyzje administracyjne;

• postanowienia wydane w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, jeżeli służy na nie zażalenie albo kończą one postępowanie albo rozstrzygają sprawę co do istoty;

• postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, jeżeli służy na nie zażalenie;

• inne niż w/w akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

• akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

• inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

• akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

• bezczynność organów w przypadku niewydania decyzji administracyjnej, wymienionych wyżej postanowień w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej;

• gdy ustawy szczególne przewidują sądową kontrolę (też wraz ze środkami z tych przepisów);

• wyłączenia (art. 5) - nie są właściwe w sprawach:

• wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;

• wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;

• odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa;

• kryterium kontroli - zgodność z prawem, chyba, że ustawa stanowi inaczej;

• właściwość WSA - wszystkie sprawy adm. chyba, że zastrzeżone dla NSA;

Zakres właściwości rzeczowej NSA

• zakres właściwości rzeczowej NSA (nadzór nad działalnością WSA w dziedzinie orzecznictwa):

• spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego a samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej → na wniosek; w formie postanowienia wskazującego podmiot właściwy;

• rozpoznawanie środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych;

• podejmowanie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie oraz podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej;

• rozpoznawanie innych spraw należących do właściwości NSA na mocy odrębnych ustaw;

ROLA SĄDÓW POWSZECHNYCH W KONTROLI ADMINISTRACJI

• sądy powszechne sprawują kontrolę decyzji adm. tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez przepisy obowiązującego prawa (podkreślane przez SN), a dot. to 2 sytuacji:

• sąd jest uprawniony rozpoznawać szczególne środki zaskarżenia wobec decyzji administracyjnej, które na ogół noszą miano odwołań;

• sąd rozpoznaje sprawę w drugiej kolejności po organie admini­stracji, czyli sprawę, w której zapadła już decyzja administracyjna, jednak strona z rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji nie jest zadowolona i ma alternatywną drogę dochodzenia roszczenia w postępowaniu przed sądem;

Sądy ubezpieczeń społecznych:

• dawniej → kontroli tych sądów nie zostały poddane decyzje organów rentowych podejmowane w ramach swobodnego uznania (a jedynie w administracyjnym toku instancji i w trybie skargi do NSA), a jedynie decyzje „związane” organu rentowego oraz na bezczynność tego organu  organ rentowy był stroną i mógł w toku postępowania zmienić swoją decyzję, uwzględniając w całości lub w części żądanie strony i tym sposobem usunąć decyzję spod kontroli tego sądu, a gdyby do tego nie doszło sąd mógł albo oddalić odwołanie albo uwzględnić je i zmienić zaskarżoną decyzję w całości lub części, orzekając co do istoty sprawy; a w przypadku skargi na bezczynność sąd mógł albo wyznaczyć termin organowi albo orzec co do istoty;

• obecnie → sądowa kontrola decyzji w sprawach ubezpieczeń społecznych jest sprawowana w pełnym zakresie kontroli legalności i merytorycznej;

Sąd antymonopolowy (Sąd Okręgowy w Warszawie)

• odwołanie od decyzji (jako środek przesuwający sprawę do sądu) od decyzji Prezesa UOKiK (też Prezes Regulacji Energetyki) - I inst. (ustawa o ochronie konkurencji ...) w terminie 2 tygodni do Sądu antymonopolowego - II inst.  prezes ma pozycję strony, a postępowanie na podstawie kpc, a wniesienie odwołania do tego sądu blokuje możliwość nadzwyczajnych trybów adm.. Sąd może albo oddalić odwołanie, gdy uzna je za bezzasadne, albo uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję lub zmienić w całości albo w części, orzekając co do istoty sprawy → od tego orzeczenia przysługuje kasacja do SN;

Sąd powszechny

• gdy wydano decyzję administracyjną o odszkodo­waniu za szkodę poniesioną wskutek działań administracji nie satysfakcjonującej strony albo gdy decyzja ta jest niezaskarżalna w adm. toku instancji, a na podstawie obowiązującego prawa strona ma możliwość zaskarżenia jej do sądu (art. 160 i 161 kpa)  gdy strona dochodzi odszkodowania od organu, to nie może wystąpić do sądu z powództwem, póki nie zostanie wydana decyzja, a z chwilą wniesienia powództwa do sądu nie można podważyć decyzji w adm. trybie → sąd rozpoznaje sprawę od nowa i nie orzeka o decyzji (nie uchyla/zmienia decyzji), tj. nie dokonuje jej kontroli;

KONTROLA ADMINISTRACJI

CHARAKTERYSTYKA KONTROLI ADMINISTRACJI

• kontrola to porównywanie tego, co jest, z tym, co być powin­no, a tak gdzie kontrola jest elementem szerszego działania polega też na wyjaśnieniu przyczyn niezrealizowania stanu postulowanego, podaniu sposobu i środków jego urzeczywist­nienia;

• kontrola administracji - przedmiot:

• badanie stanu organizacyjnego pod kątem racjonalnej or­ganizacji pracy, zasad budowania administracji, zgodno­ści z przepisami ustrojowymi itp.;

• badanie za­chowania się ze względu na określone kryteria z punktu widzenia zgodności z prawem lub polityką państwa, celowości, rzetelności, zasad sprawiedliwości społecznej itp.;

• sposób, prawa i obowiązki stron, zakres kontroli i następstwa prawne reguluje prawo;

podziały kontroli (nie zawsze się pokrywają):

• kontrola zewnętrzna

• wykonywana przez osoby fizyczne, prawne, jednostki organizacyjne państwowe i niepaństwowe, na podstawie uznanego zwyczaju lub przepisów prawa (osoby fizyczne oraz organizacje społeczne), pozostałe tylko na podstawie i w zakresie wyznaczonym przez prawo;

• kontrola wewnętrzna

• wykonywana przez pracownika, wewnętrzną jed­nostkę organizacyjną lub inny podmiot należący do systemu jednostek organizacyj­nych administracji;

• jako samokontrola albo kontrola innych;

• może wynikać z zajmowanego kierowniczego stanowiska, z upoważnienia ze statutu organizacyjnego urzędu albo z indywidualnego upoważnienia wydanego przez kierownika na podstawie przepisu prawa;

• też odrębna, ale wewnętrzna jednostka powołana tylko do kontroli;

• też kontrola niższych urzędów, związana z reguły z ustrojową nadrzędnością, a wyjątkowo tylko z zależnością funkcjonalną → wtedy może obejmować podmioty należące do różnych pionów organizacyjnych, a nawet dzia­łów administracji, np. rewizja finansowo-księgowa, inspek­cja sanitarna, ochrona środowiska, dozór techniczny;

• kontrola społeczna → sprawowana przez osoby fizyczne, organizacje społeczne, organy państwowe o przedstawicielskim charakterze;

• bezpośrednia (niezorganizowana) i pośrednia (zorganizowana - za pośrednictwem organizacji społecznych lub organów państwowych);

• kontrola zawodowa → sprawowana przez organy państwowe i państwowe jedno­stki organizacyjne, a także pracownika organizacji społecznej (związkowej, społecz­nej, samorządowej i innej);

przydatność w/w podziałów:

• podział na kontrolę zewnętrzną i wewnętrzną jest podziałem zasadniczym dla prawa o ustroju administracji państwowej oraz nauki o or­ganizacji pracy aparatu państwowego;

• podział na kontrolę społeczną i zawodową jest istotny dla prawa i postępowania administracyjnego;

KONTROLA ZEWNĘTRZNA ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

• podział na kontrolę:

• państwową - dokonywany przez podmioty wewnątrz administracji, ale na zewnątrz administracji rządowej;

• niepaństwową - dokonywana przez podmioty zewnętrzne do adm., tj. osoby fizyczne i organizacje społeczne;

Kontrola niepaństwowa

• uregulowana w sposób niepełny w prawie, z reguły jedynie ogólne podstawy i określenie trybu i formy zwracania się do organów państwowych z uwagami oraz obowiązków tych organów wobec owych wystąpień;

• z reguły nie jest wprost powiedziane, że jest to prawo do kontroli; trzeba je wyprowadzić z przepisów ustrojowych oraz przyznających prawo do petycji, itp;

• prawo osób fizycznych do kontroli wynika pośred­nio z konstytucji:

• prawo składania pety­cji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby, za jej zgodą, do organów władzy publicznej;

• prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, obejmujące dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu;

• prawo do porównania tego co jest z tym co być powinno, aby móc formułować wnioski i zarzuty;

• forma i tryb zwracania się osób fizycznych i organizacji społecznych do organów państwowych ze skargami i zażaleniami, odwołaniami, wnioskami itp. jest dokładnie określona w prawie (tryb postępowania, warunki i sposoby rozpatrywania sprawy), co ma na celu:

• albo uruchomienie kontroli państwowej i nadzoru dla sprawdzenia ich zasadności oraz weryfikacji zaskarżonych działań;

• albo urzeczywistnienie zawartych we wnioskach i zarzutach propozycji;

• czasem określone organizacje społeczne są z mocy szczególnych przepisów powołane do kontroli, zwykle w pewnym zawężonym zakresie, zwykle poza postępowaniem administracyjnym, o charakterze ogólnym lub organizacyjno-technicznych, o określonych środkach kontroli → nie zawsze nazwane jest to wprost kontrolą, czasem ukryte jest pod innymi kompetencjami, np. Prawo ochrony środowiska (organizacje ekologiczne mogą występować na prawach strony w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, oraz nakaz współdziałania organizacji ekologicznych, samorządu pracowniczego, jednostek ochot­niczych straży pożarnej oraz związków zawodowych w dziedzinie ochrony środowi­ska z organami administracji publicznej);

Kontrola państwowa

Sejm RP - ustala sposób kontroli i jej zakres, min. może powołać komisję do zbadania określonej sprawy, z prawem wzywania i przesłuchiwania świadków (tryb kpk);

• też poszczególni posłowie - interpelacje (składana pisemnie, 21 dni na odpowiedź, w razie niezadowalającej odpowiedzi poseł może wystąpić do Marszałka Sejmu o dodatkową odpowiedź lub o udzielenie jej na posiedzeniu sejmu) i zapytania (zgłaszane ustnie, na posiedzeniu, bezpośrednia odpowiedź);

• zakres tej kontroli nie jest prawnie ograniczony, ale powinien obejmować tematykę wykonywania ustaw, określania podstawowych kierunków działalności państwa, wykonania budżetu i planów finansowych, ale w praktyce zależy od kultury politycznej posłów;

Prezydent RP - to min. prawo wydawania rozporządzeń i zarządzeń (art. 92 i 93 K.), prawo ratyfikowania oraz wypowiadania umów międzynarodowych, prawo obsadzania określonych stanowisk;

Najwyższa Izba Kontroli

• podlega Sejmowi, co wyraża się w tym, iż Sejm obsadza stanowiska kierownicze NIK:

• prezesa NIK powołuje Sejm na wniosek marszałka Sejmu lub 35 posłów, za zgodą Senatu oraz odwołuje;

• wice­prezesów NIK powołuje i odwołuje marszałek Sejmu na wniosek prezesa;

• członków kolegium NIK powołuje Marszałek Sejmu na wniosek prezesa;

• Marszałek Sejmu wyraża zgodę na powołanie i odwołanie dyrektora generalnego NIK;

• zakres kontroli:

• obligatoryjnie - cała działalność wszystkich organów administracji rządowej, NBP, państwowych osób prawnych i innych pań­stwowych jednostek organizacyjnych;

• fakul­tatywnie:

• działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyj­nych;

• działalność innych jednostek organiza­cyjnych i przedsiębiorców o ile wykorzystują one majątek państwa lub z ich zobowiązań finansowych względem państwa;

• kryterium → legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, ale:

• samorząd terytorialny w zakresie zadań własnych - bez celowości;

• prywatne jednostki organizacyjne i przedsiębiorcy - tylko legalność i gospodarność;

• uprawnieni do inicjatywy kontrolnej:

• z własnej inicjatywy, na podstawie własnych okresowych planów pracy;

• doraźnie, na wniosek Prezesa Rady Ministrów i Prezydenta RP;

• na zlecenie Sejmu i jego organów;

• kontrola przeprowadzana jest na podstawie legitymacji służbowej i imiennego upoważnienia wydanego przez prezesa (wiceprezesa) lub dyrektora (wicedyrektora) jednostki organizacyjnej NIK, a jedynie w/w osoby oraz pracownicy nadzorujący czynności kontrolne (tj. dyrek­torzy i wicedyrektorzy jednostek organizacyjnych oraz doradcy) nie potrzebują upoważnienia, chyba że przedmiotem kontroli są sprawy zakwalifikowane jako tajne specjalnego znaczenia;

• postępowanie kontrolne:

• przeprowadzane w siedzibie i miejscach jednostki kontrolowanej oraz w czasie jej pracy, a dla dobra kontroli też w dniach wolnych od pracy i poza godzinami pracy;

• też w siedzibie jedno­stki organizacyjnej NIK (ustalenie stanu faktycznego na podstawie zebranych dowodów);

• kontroler musi przekazać niezwłocznie kierownikowi jednostki kontrolowanej o stwierdzeniu bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo niepowetowanej szkody w mieniu, a kierownik musi niezwłocznie poinformować go o podjętych działaniach, a jeśli kontroler uzna je za niewystarczające musi powiadomić o tym kierow­nika jednostki nadrzędnej lub właściwy organ państwowy;

• protokół kontroli - wyniki kontroli, zawierające opis stanu faktycznego, w tym ustalonych niezgodności i przyczyn ich powstania oraz osób odpowiedzialnych;

• kierownik może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie → kontroler przekazuje piśmie swoje stanowisko kierownikowi, który ma 7 dni na złożenie zastrzeżeń do dyrektora właściwej jednostki NIK, w celu przekazania ich do komisji odwoławczej, która podejmuje uchwałę, zatwierdzaną przez prezesa lub wiceprezesa NIK → decyzja ostateczna;

• w razie niezatwierdzenia prezes lub upoważniony przez niego wiceprezes powołuje tzw. komisję rozstrzygającą (3 pracowników upoważnionych do nadzorowania czynności kontrol­nych) i wyznacza jej przewodniczącego → decyzja ostateczna

• przekazanie ostatecznej decyzji wraz z uzasadnieniem kierownikowi;

• narada pokontrolna - na wniosek kontrolera przez kierownika jednostki kontrolowanej lub nadrzędnej dla omówienia kontroli;

• wystąpienia pokontrolne - NIK przekazuje je kierownikowi jednostki kontrolowanej (może też nadrzędnej), zawierające ocenę kontrolowanej działalności oraz wnioski, a adresat wystąpienia musi poinformować NIK o sposobie wykorzystania wniosków i o podjętych działaniach;

• informacja o wynikach kontroli - na podstawie protokołów kontroli i wystąpienia pokontrolnego przekazywana określonych organom:

• sejmowi - dot. kontroli zleconych przez sejm, prezydenta, premiera oraz innych ważniejszych kontroli;

• prezydentowi - dot. kontroli zleconych przez sejm, prezydenta, premiera oraz innych ważniejszych kontroli;

• premierowi - dot. kontroli zleconych przez sejm, prezydenta, premiera;

• wojewodom - dot. ważniejszych kontroli działalności terenowych organów administracji rządowej;

• wojewodom, sejmikom samorządowym i organom stanowiącym samorządu terytorialnego - dot. działal­ności samorządu terytorialnego;

• przed przedłożeniem ich w/w organom, prezes NIK przesyła te informacje do właściwego organu naczelnego/centralnego, które w ciągu 7 dni mogą przedstawić swoje stanowisko. To stanowisko, jak i opinia o nim prezesa NIK dołączana jest do w/w informacji;

• NIK jest naczelnym organem kontroli państwowej, więc nie jest jedynie organem Sejmu, ale jest wyodrębniona organizacyjnie i kompetencyjnie;

Państwowa Inspekcja Pracy

• podlega sejmowi;

• składa się z: Główny Inspektorat Pracy, okręgowe inspektoraty pracy oraz inspektorzy pracy;

• Główny Inspektor - powoływany i odwoływany przez marszałka sejmu po opinii Rady Ochrony Pracy;

• zastępcy GI - powołuje i odwołuje marszałek na wniosek GI;

• Okręgowy inspektor oraz jego zastępcy - powołuje i odwołuje Główny Inspektor Pracy;

• statut PIP, tryb kontroli oraz siedzibę i terytorialny zakres okręgowych inspektoratów ustala prezydium sejmu na wniosek GIP;

• zadania (kontrola i nadzór przestrzegania prawa pracy, w szczególności bhp) to min:

• nadzór i kontrola przestrzegania przez zakłady pracy prawa pracy;

• kontrola przestrzegania przepisów bhp przy projektowaniu budowy, przebudowy i modernizacji zakładów pracy oraz jego wyposażenia;

• analizowanie przyczyn wypadków przy pracy i chorób zawodowych, kontrola środków zapobiegających tym wypadkom i chorobom oraz udział w badaniu okoliczności wypadków przy pracy;

• opiniowanie projektów aktów prawnych z zakresu prawa pracy;

• inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie przestrzegania prawa pracy;

• też kontrola pracy osób zatrud­nionych w administracji państwowej;

• nadzór nad PIP sprawuje Rada Ochrony Pracy, powoływana spośród posłów, senatorów i kandydatów zgłoszonych przez premiera, ogólnokrajowe związki zawodowe i ogólnokrajowe zrzeszenia związków zawodowych oraz przez inne organizacje społeczne dot. prawa pracy, też eksperci i przedstawiciele nauki;

• rada uchwala swój regulamin, zatwierdzany przez marszałka;

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (od 1997)

• powołuje i odwołuje sejm za zgodą senatu na 4-letnią kadencję (maksymalnie 2);

• GIODO składa sejmowi raz do roku sprawozdanie ze swojej działalności (wraz z wnioskami);

• organ pomocnicy - biuro GIODO (statut nadaje prezydent);

• zadania min to:

• kontrola zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych;

• wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych;

• prowadzenie rejestru zbiorów danych oraz udzielanie informacji o zarejestrowanych zbiorach;

• opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących ochrony danych osobowych;

• podmiot kontrolowany (kieronik jednostki lub osoba fizyczna) muszą umożliwić inspektorowi kontrolę, w tym: udostępnienie pomieszczenia ze zbiorem danych, złożenie wyjaśnień, udostępnienie dokumentów, urządzeń itd;

• protokół - podpisywany przez kontrolera i administratora danych, z możliwością:

• zapisania w nim umotywowanych zastrzeżeń i uwag przez administratoral

• brak podpisu administratora, o czym wzmiankę pisze w protokole kontroler, a administrator może w ciągu 7 dni przedstawić swoje stanowisko GIODO;

• Na podstawie wyników kontroli inspektor przeprowadzający kontrolę może:

• wystąpić do GIODO o wydanie nakazu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, np. przez usunięcie uchybień, uzupełnienie, uaktualnienie, sprostowanie, udostępnienie lub nieudostępnienie danych osobowych, zastosowanie dodatkowych środków zabezpieczających, wstrzymanie przekazywania danych osobowych za granicę;

• wniosek administratora o ponowne rozpatrzenie sprawy → skarga do sądy administracyjnego;

• żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub innego przewidzianego prawem;

• zawiadomić organ powołany do ścigania przestępstw o popełnieniu przestępstwa, dołączając posiadane dowody;

Trybunał Konstytucyjny

• zadania:

• orzekanie w sprawach zgodności:

• ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,

• ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,

• przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami;

• orzekanie w sprawach skargi konstytucyjnej;

• orzekanie w sprawach sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa;

• orzekanie w sprawach zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych;

• stwierdzenie, na wniosek marszałka sejmu, istnienia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez prezydenta;

• udzielanie sądom odpowiedzi na pytania prawne dotyczące zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą;

• przedstawianie organom stanowiącym prawo uwag o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie;

• informowanie Sejmu i Senatu o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału;

• skład: 15 sędziów (kandydat zgłoszony przez min. 50 posłów lub prezydium), wybieranych przez sejm na 9 lat

• niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji, a usunięcie możliwe tylko w drodze uchwały Zgromadzenia Ogólnego Trybunału na skutek:

• prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego o skazaniu na karę usunięcia ze stanowiska sędziego Trybunału,

• prawomocnego wyroku sądu;

• zrzeczenia się stanowiska przez sędziego;

• trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków z powodu choroby, ułomności lub utraty sił, potwierdzonej orzeczeniem komisji lekarskiej;

• organami TK są:

• Zgromadzenie Ogólne → to sędziowie TK. Zadania: wybór kandydatów na Prezesa i wiceprezesa, uchwalenie regulaminu TK i statutu Biura TK, uchwalenie projektu dochodów i wydatków TK;

• Prezes Trybunału - powoływany przez prezydenta spośród 2 kandydatów (wiceprezesi też). Zadania: reprezentuje TK na zewnątrz oraz wyko­nuje czynności określone w ustawie i regulaminie;

• postępowanie przed TK:

• na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej uprawnionego podmiotu;

• TK nie jest związany wnioskami dowodowymi i może z urzędu dopuścić dowody;

• sądy i inne organy władzy publicznej są obowiązane udzielić TK pomocy i na jego żądanie przed­stawić akta postępowania związanego z postępowaniem przed TK;

• sędziowie mają dostęp do tajem­nicy państwowej związanej z rozpoznawaną przez TK sprawą, ale świadek lub biegły, by złożyć wyjaśnienia musi być zwolniony z tej tajemnicy, a odmowa tylko jeśli ważny interes państwa;

• orzekając o zgodności TK bada tekst oraz dochowanie trybu i kompetencji;

• skarga konstytucyjna - dopiero po wyczerpaniu toku instancyjnego, w ciągu 2 miesięcy od doręczenia zaskarżonego aktu. Wymogi dot. skargi:

• dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją,

• wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone,

• uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego.

• sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, chyba że skarżącym jest sędzia, prokurator, notariusz, profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych;

• forma rozstrzygnięcia:

• wyrok → sprawa zgodności aktów normatywnych z konstytucją, sprawa skarg konstytucyjnych oraz sprawa zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych;

• podlega ogłoszeniu w Dz.U.RP lub w tym, w którym został ogłoszony dotyczący ich akt, a jeśli nie został ogłoszony to w Monitorze Polskim;

• postanowienie → wszystkie inne;

• podlega ogłoszeniu w Monitorze Polskim

Trybunał Stanu

• właściwość:

• prezydent RP,

• osoby wchodzące w skład RM,

• Prezes NIK i NBP,

• Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych,

• osoby, którym premier powierzył kierowanie ministerstwem lub urzędem centralnym,

• członkowie KRRITV;

• posłowie i senatorowie w zakresie przewidzianym w art. 107 Konstytucji;

• odpowiedzialność za czyny, którymi w zakresie swego urzędowania albo w związku z zajmowanym stanowiskiem, w sposób zawiniony, naruszyły Konstytucję lub inne ustawy (odpowiedzialność konstytucyjna);

• jeśli czyny te wypełniają znamiona przestępstwa, a w uchwale sejmu o postawieniu przed TS jest warunek łącznego rozpoznania TS orzeka też o odpowiedzialności karnej;

• rozpatruje sprawę na podstawie i w granicach określonych w uchwale ZN albo sejmu;

• kary (łącznie lub osobno):

• utrata czynnego i biernego prawa wyborczego na urząd Prezydenta oraz do Sejmu, Senatu i rad gmin;

• zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i organizacjach społecznych;

• utratę wszystkich lub niektórych orderów, odznaczeń i tytułów honorowych oraz utratę zdolności do ich uzyskania;

• stwierdzenie winy oskarżonego, jeżeli „szczególne okoliczności sprawy” za tym przemawiają;

• kary z ustawy karnej za czyny wypełniające znamiona przestępstwa;

Rzecznik Praw Obywatelskich

• stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji i innych przepisach prawa;

• powołuje go Sejm za zgodą Senatu na okres pięciu lat;

• niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie;

• zadanie to badanie czy na skutek działania lub zaniechania organów, organizacji lub instytucji nie nastąpiło naruszenie prawa oraz zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej

• inicjatywa → z chwilą powzięcia informacji lub na wniosek obywatela lub organizacji;

• po wniosku może:

• „podjąć sprawę”;

• wskazać wnioskodawcy przysługujące mu środki działania;

• przekazać sprawę według właściwości;

• nie „podjąć sprawy”

• podejmując sprawę może:

• samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające;

• zwrócić się o zbadanie sprawy do właściwych organów (organy nadzoru, prokuratura, kontrola państwowa, zawodowa lub społeczna);

• zwrócić się do sejmu o zlecenie NIK przeprowadzenia kontroli w celu zbadania określonej sprawy;

• prowadząc samodzielnie postępowanie może:

• zbadać sprawę na miejscu;

• żądać złożenia wyjaśnień i przedstawienia akt sprawy prowadzonej przez organ administracji państwowej lub organizacji społecznej (w tym spółdzielczej, zawodowej i społeczno-zawodowej), samorządu lub innej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną;

• żądać przedłożenia informacji o stanie sprawy prowadzonej przez sąd, prokuraturę lub inny organ ścigania;

• zlecać sporządzanie ekspertyz i opinii;

• z uwzględnieniem przepisów o ochronie informacji niejawnych;

• po zbadaniu sprawy powinien:

• wyjaśnić wnioskodawcy, że nie stwierdził naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela;

• skierować wystąpienie do danego podmiotu, w którym stwierdził naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela (opinie i wnioski) oraz może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych, a adresat ma 30 dni na poinformowanie RPO o podjętych działaniach → RPO może wystąpić do organu nadrzędnego, jeśli uzna je za niewystarczające;

• zwrócić się bezpośrednio do organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie prawnych środków;

• żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych oraz wziąć udział na prawach prokuratora w każdym toczącym się postępowaniu;

• żądać wszczęcia postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa ścigane z urzędu;

• zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnieść skargę do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach (na prawach prokuratora);

• wystąpić z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawach o wykroczenia;

• wnieść kasację lub rewizję nadzwyczajną od każdego prawomocnego orzeczenia;

• inne środki:

• wystąpienie do właściwego organu o podjęcie inicjatywy ustawodaw­czej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych;

• wystąpienie do TK z wnioskiem o stwierdzenie zgodności;

• przedstawić odpowiednim organom oceny i wnioski zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony praw i wolności;

• organ lub instytucja muszą współdziałać i pomagać RPO;

• kontakty z sejmem:

• RPO przedstawia roczne sprawozdanie ze swojej działalności (podawane do wiadomości publicznej);

• też może przedstawić określone sprawy prezydium;

• prezydium może zwrócić się do RPO o podjęcie czynności w danej sprawie lub złożenie informacji o danej sprawie;

• organ pomocniczy - Biuro RPO (statut nadaje prezydium na wniosek RPO);

Sądy powszechne i administracyjne

• przede wszystkim sądy administracyjne, sąd ubezpieczeń społecznych oraz sąd ochrony konkurencji i konsumentów (sąd antymonopolo­wy) → tylko one są upoważnione do uchylania decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem (kontrola bezpośrednia);

• sądy powszechne: jedynie kontrola pośrednia, gdyż stwierdzenie nielegalności aktu administracyjnego wiąże tylko sąd rozpatrujący i ma znaczenie jedynie dla rozstrzygnięcia danej sprawy cywilnej lub karnej;

• Sąd Administracyjny - od 1.01.2004 - 3 ustawy:

• ustawa Prawo o ustroju sądów administracyjnych;

• ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

• przepisy wprowadzające w/w ustawy;

• Sąd Ubezpieczeń Społecznych - obecnie odrębna jednostka organizacyjna sądu powszechnego, ale złożona z sędziów sądów powszechnych obeznanych z tą problematyką (prawo o ustroju sądów powszechnych). Można utworzyć w sądzie okręgowym:

• albo wspólną jednostkę organizacyjną dla rozpatrywania spraw z zakresu prawa pracy oraz ubezpieczeń społecznych (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych);

• albo odrębne jednostki organizacyjne, tj. sąd pracy i sąd ubezpieczeń społecznych;

• rozpatrują odwołania od decyzji w sprawach o świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego i mogą uchylić, albo zmienić w całości lub części zaskarżone orzeczenie;

• Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Sąd Antymonopolowy) - wyodrębniona jednostka organizacyjna w Sądzie Okręgowym w Warszawie. Zakres:

• sprawy związane z ochroną konkurencji oraz z zakresu regulacji energetyki, telekomunikacji i transportu kolejowego;

• rozpatrywanie odwołań od decyzji (i zażaleń od postanowień) wydanych przez:

• prezesa UOKIK;

• prezesa urzędu Regulacji Energetyki;

• prezesa urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty;

• prezesa urzędu Transportu Kolejowego;

• w razie uwzględnienia odwołania albo uchyla albo zmienia w całości lub części i orzeka co do istoty sprawy;

KONTROLA WEWNĘTRZNA

• kontrola instytucjonalna → gdy kontrola jest wyłączną lub główną funkcją danego podmiotu, który usytuowany jest na pierwszym szczeblu podziału organizacyjnego urzędu;

• przykład: kiedyś Minister Kontroli Państwowej (do 1957), nadanie prezesowi NIK statusu naczelnego organu administracji państwowej (lata 70'te);

• kontrola funkcjonalna (niesamoistna) → gdy kontrola stanowi jedynie część zadań, funkcji sprawowanych przed dany podmiot;

• przykład: Departament Kontroli i Koordynacji w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów; podobne departamenty/oddziały/referaty/stanowiska w administracji terenowej;

• też inne podziały:

• międzyresortowa i wewnątrzresortowa (kryterium rzeczowe)

• lokalna i ogólnokrajowa (kryterium terytorialne);

• gospodarcza, finansowa, działalności organizacyjno-administracyjnej, działalności w formach działania administracji (kryterium przedmiotowe);

• niezawodowa (kryterium podmiotowe);

Kontrola międzyresortowa

• wykonywana przez:

• wyspecjalizowane jednostki instytucjonalnej kontroli;

• organy o pełnym zakresie międzyresortowym → min. Główny Inspektor Kontroli Skarbowej podporządkowany MF;

• organy o ograniczonym zakresie międzyresortowym;

• Inspekcja Handlowa, podległa prezesowi UOKIK. Zadania wykonują: GIIH oraz wojewoda przy pomocy kierownika wojewódzkiego inspektoratu inspekcji handlowej (adm. zespolona);

• Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (organ centralny), podległa M. Rolnictwa. Zadania wykonują: GIJHARS oraz wojewoda przy pomocy kierownika wojewódzkiego inspektora;

• Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa - GI (organ centralny, podległy MR) oraz wojewoda przy pomocy kierownika wojewódz­kiego inspektoratu (adm. zespolona);

• inne instytucje powołane do wykonywania też innych zadań;

• każdy organ administracji o kompetencjach ogólnych i koordynacyjnych (np. RM, naczelne organy adm. rząd. o charakterze funkcjonalnym lub sprawujące koordynację w określonych działach, GUS, Urząd Patentowy, Wyższy Urząd Górniczy, ZUS);

• premier może upoważnić swoją KPRM do kontroli realizacji zadań wskazanych przez RM (tryb w rozporządzeniu RM) oraz do koor­dynowania kontroli wobec organów adm. rząd;

• prokuratura

• w latach od 1950 do 1990 r. - uprawnienie do kontroli administracji państwowej (szczególnie ważne zadanie) → początkowo jako nadzór prokuratorski, potem jako prokuratorska kontrola przestrzegania prawa (szeroki zakres spraw i środków);

• praktyka: kontrola była uważana za działalność uboczną i nietypową, przeprowadzana w coraz węższym zakresie, choć czasem jej rola wzrastała w stosunku do administracji niższych szczebli;

• po 1990 nowela zmieniła to uprawnienie na „udział prokuratora w innych postępowaniach”:

• skład: Prokurator Generalny (MS), prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy IPN;

• zadanie: strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw;

• kompetencje prokuratury:

• sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami;

• prowadzenie lub nadzorowanie postępowania przygotowawczego w sprawach karnych;

• wyta­czanie powództw oraz udział w postępowaniu sądowym stosunków pracy i ubezpieczeń społecznych;

• nadzór nad wykonaniem wyroków w sprawach karnych, postanowień o tymczasowym aresztowaniu oraz innych decyzji o pozbawieniu wolności;

• prowadzenie badań w zakresie przestępczości;

• podejmowanie środków zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach;

• zaskarżanie do sądów niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu przed NSA;

• opiniowanie projektów aktów normatywnych;

• współdziałanie z organami i instytucjami państwowymi oraz organizacjami społecznymi w zapobieganiu przestępczości i innym naruszeniom prawa itd.

• kompetencje prokuratora:

• pozycja prokuratora w postęp. cywilnym, administracyjnym, o wykroczenia oraz innych - odrębne ustawy;

• prawo żądania nadesłania lub przedstawienia akt i dokumentów oraz pisemnych wyjaśnień;

• prawo przesłuchiwania świadków, zasięgania opinii biegłych;

• prawo przeprowadzania oględzin

• w celu wyjaśnienie sprawy, którą prowadzi, bądź zamierza prowadzić, bądź dla ochrony praworządności;

• kontrola aktów normatywnych:

• Prokurator Generalny może wystąpić do TK z wnioskiem o zbadanie zgodności oraz brać udział w postępowaniu przed TK, ale przed wystąpień w sprawie aktu wydanego przez naczelny/centralny organ, powinien wystąpić do tego organu o jego zmianę lub uchylenie;

• prokurator w stosunku do aktów samorządu terytorialnego lub terenowego organu administracji, które uzna za niezgodne z prawem może zwrócić się do tego organu o zmianę lub uchylenie tego aktu, albo skierować wniosek do właściwego organu nadrzędnego. W przypadku uchwały samorządu terytorialnego może także wystąpić do sądu administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie;

Kontrola wewnątrzresortowa

• kontrola funkcjonalna → przez upoważnionych pracowników, wszystkich kierowników wewnętrznych jednostek organizacyjnych, głównego księgowego itp.;

• związana ze wszystkimi rodzaja­mi i formami działalności, prowadzona na podstawie przepisów określających obowiązki służbowe i zakres czynności dla poszczególnych stanowisk;

• kontrola instytucjonalna → przez wy­odrębnione jednostki organizacyjne i pracowników zajmujący stanowiska pracy utworzone wyłącznie w celu wykonywania kontroli;

• na podstawie ustawy o RM (obowiązek ich tworzenia);

• statut i regulamin danego urzędu określają pozycję, nazwę, zadania i zakres działania takiej jednostki;

• np. w KPRM jest Dep. Kontroli i Koordynacji, w MSW jest Dep. Nad­zoru i Kontroli;

Kontrola niezawodowa (społeczna)

• przez pracowników administracji oraz organizacje społeczne zrzeszające pracowników państwowych o ogólnej podstawie prawnej → m.in. obowiązek dbania o dobro zakładu (kodeks pracy), obowiązek ochrony interesu państwowego oraz doskonalenia funkcjonowania urzędu (ustawa o pracownikach urzędów państwowych) (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 86, poz. 953 z późn. zm.) itp z innych pragmatyk;

• też przez organizacje społeczne funkcjonu­jące w ramach administracji publicznej i zrzeszające pracowników tej administracji, niezależnie od działalności, dla której zostały utworzone, np. związki zawodowe oraz organy upoważnione do orzekania o karach za przewinienia popełnione przez pracowników urzędu, zakładu lub instytucji.

1

---