Organizacje międzynarodowe 10.05.2010
Polityka regionalna
Polityka regionalna jest drugą pod względem budżetu polityką - ponad 30 % budżetu UE (zaraz po polityce rolnej). Początki - 1951 r. - traktat o EWWiS, chociaż polityka wyrównywania różnic w poszczególnych krajach istniała już w dwudziestoleciu międzywojennym.
Dla Wspólnoty Europejskiej, taki problem jak wyrównanie poziomów rozwoju regionów danego państwa, które wyraźnie odbiegały od pozostałych części danego kraju nie istniał, jego waga dla całej wspólnoty była nie istotna, albowiem pierwotna szóstka europejska była na dosyć jednorodnym poziomie rozwoju, z wyjątkiem południowych Włoch (problem ten jednak był zbyt mało istotny aby w tamtym okresie wykształcić wspólną politykę regionalną). Dopiero poszerzenie Wspólnoty w 1973 r. o 3 nowe państwa (Wielką Brytanię, Danię i Irlandię), z których 2 miały problemy regionalne spowodowało, że tym zajęto się nimi szczeblu centralnym Wspólnoty, co doprowadziło do startu Europejskiej polityki regionalnej w roku 1975. Jej istota polega na redystrybucji dochodów z budżetu wspólnotowego na rzecz biedniejszych regionów WE.
Po co się robi politykę regionalną? Z jakim zamiarem politycznym? Podobnie jak większość rzeczy podejmowanych w ramach Wspólnoty, tak i polityka regionalna, mimo iż jest polityką gospodarczą, ma motywy polityczne (jaki i sama Integracja). Mówiąc otwarcie, jest to przekupywanie biedniejszych regionów po to, by zgodziły się na kontynuowanie procesu integracji - wszyscy bowiem muszą mieć poczucie, że zyskują.
Do 1988 r. wyrównanie poziomów rozwoju regionów danego państwa, które wyraźnie odbiegały od pozostałych części danego kraju, realizowane było w oparciu o proste zasady: z kasy wspólnotowej pieniądze przepływały prosto do budżetów państw, które miały zacofane regiony (polityka dotacji budżetów) a te z kolei same decydowały o dystrybucji dotacji - pojawiła się tendencja do łatania własnych dziur budżetowych przez te państwa. Przyłączenie Hiszpanii, Portugalii, Grecji, Irlandii , więc krajów dosyć biednych wymusiło konieczność reformy polityki regionalnej, którą wdrożono w 1988 r.
Pierwotne liberalne teorie zakładały, że to prawa rynkowe wyrównają wszelkie zacofania.
Konwergencja oparta na 2 procesach: migracje z regionów biednych do rozwiniętych w poszukiwaniu pracy, rozwój gospodarczy biednych regionów (w regionach zapóźnionych jest tania siła robocza, są więc atrakcyjne dla inwestorów -> rozładowanie bezrobocia w regionach biednych przez regiony bogate; regiony wiodące - źródło przepływu kapitału do regionów biednych).
Powyższe przekonanie okazało się niesłuszne, ponieważ zakładało, że ludzie pełnią jedynie funkcję pracowniczą (a przecież ludzie są też klientami, pełnią rozmaite funkcje społeczne, maja np. sentymentalną więź z miejscem zamieszkania). Wniosek: sam rynek nie był w stanie wyrównać zapóźnienia biednych regionów. Teoria ta spowodowała powiększenie przepaści między regionami, a nie ich zbliżanie (rozwój biednych regionów wynosił wtedy około 2% rocznie co zajęłoby stulecia aby wyrównać poziomy).
Zgoda na zniesienie kontyngentów, ceł:
W interesie regionów bogatych leży, aby biedne były chłonnym rynkiem konsumenckim - bogate mają rynki zbytu.
Rekompensata strat wynikających ze zniesienia ceł, kontyngentów w państwach biednych w postaci dotacji - biedne mają dotacje.
!!!Instrumenty polityki regionalnej (fundusze, których środki są wykorzystywane na działania strukturalne):
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
Europejski Fundusz Społeczny
Europejski Fundusz Spójności (Fundusz Kohezyjny!* - pozostałe są funduszami strukturalnymi)
Europejski Instrument Wspierania Rybołówstwa
*Do korzystania z Funduszu Kohezyjnego uprawnione są te regiony, w których dochód na głowę jest niższy niż 90% średniego dochodu per capita w unii (należy mówić o dochodzie na głowę mieszkańca czyli per capita !).
!!!W ramach reformy z 1988 r. wyznaczono 5 celów polityki regionalnej (są modyfikowane w kolejnych perspektywach):
Pomoc dla regionów opóźnionych w rozwoju (charakter terytorialny)
Pomoc dla regionów o problemach strukturalnych (charakter terytorialny)
Walka z długotrwałym bezrobociem (celem są grupy społeczne)
Walka z bezrobociem wśród młodzieży (celem są grupy społeczne)
a) dotacje dla regionów o problemach strukturalnych w rolnictwie (cele związane z rolnictwem)
b) dotacje w ramach orientacji rolnej (cele związane z rolnictwem)
Polityka regionalna rozwijała się i ewoluowała. Po przystąpieniu Austrii, Szwecji i Finlandii w 1995 do pięciu celów dodano cel szósty:
Objęcie pomocą regionów o niskim poziomie zaludnienia
Te 3 powyższe kraje były wysoko rozwinięte, ale chciały dostać taką dotację dla swoich regionów, której warunków żadne inne państwo nie będzie w stanie spełnić - udało im się, ponieważ tylko one spełniały określone kryteria-posiadają regiony o niskim poziomie zaludnienia: tereny alpejskie czy te położone poza kręgiem polarnym).
W roku 1999 wdrożono tzw. Agendę 2000 (pakiet reform na lata 2000-2006 ), w ramach której ograniczono sześć celów do trzech:
1. Pomoc dla regionów o niskim stopniu rozwoju (cel terytorialny)
2. Restrukturyzacja w rolnictwie
3. Pomoc w rozwoju zasobów ludzkich (ich kształceniu) (cel społeczny)
Kolejne cele zostały wyznaczone na lata 2007-2013 (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny oraz Fundusz Spójności realizują trzy cele: konwergencja, konkurencyjność i zatrudnienie w regionach oraz europejska współpraca terytorialna).
!!! Zasady polityki regionalnej:
Zasada koncentracji - skupienie środków na danym przedsięwzięciu.
Zasada koordynacji - koordynacja działań instrumentów polityki regionalnej.
!!!Zasada dodatkowości - UE nie finansuje w 100% przedsięwzięć, tzn. pieniądze z budżetu otrzymuje tylko ten region, który jest w stanie częściowo samodzielnie pokryć przedsięwzięcie; dotacje dochodzą do 85%(przykład Grecji), stąd zdolność do absorpcji środków unijnych, zdolność skutecznego wnioskowania oraz zdolność do wnoszenia wkładu własnego (im dany region przeznaczy większa sumę - tym dostanie większa dotację).
Zasada współpracy - Komisja Europejska rozdzielając dotacje współpracuje z podmiotami samorządowymi, które będą otrzymywać pomoc, tak aby odpowiadać na realne potrzeby.
Zasada celowości - przedstawiane projekty działań o dofinansowanie muszą znajdować się w którymś z celów określonych w ramach polityki regionalnej.
Zasada programowania - długotrwałość poczynań inwestycyjnych.
!!!Struktura regionalna UE
Istnieją jednostki terytorialne pod nazwą NUTS. Jest 5 poziomów NUTS (ale tyko 3 są używane w polityce regionalnej).
NUTS 1 - to regiony, odpowiadające wielkością niemieckim krajom związkowym (Länder).
NUTS 2 - obejmuje takie regiony, jak np. francuskie Régions, czy hiszpańskie Communidades Autonomas.
NUTS 3 - to obszary odpowiadające francuskim Departements, czy niemieckim Kreise.
Niektóre kraje jak Irlandia czy Dania znajdowały się całe w kategorii NUTS 1 tak jak każdy land niemiecki stanowił osobny NUTS 1, w kategorii NUTS 2 znajdowały się np. Katalonia, Andaluzja, i to owe regiony badane są czy są uprawnione do pomocy UE.
!!!Konieczność odróżnienia dwóch pojęć: regionów europejskich i euroregionów.
Regiony europejskie są to jednostki administracyjne w państwach członkowskich.
Euroregiony są to struktury współpracy transgranicznej na obszarach pogranicznych, pomiędzy państwami niekoniecznie nawet członkowskimi (np. euroregion Polski z Ukrainą).
Jako najbogatsze regiony uważa się Londyn i Hamburg, najbiedniejsze: grecki region Epiru północnego i czasem hiszpański region Norte. Nowe państwa członkowskie w całości należą do kategorii uprawnionych, z dwoma wyjątkami Warszawy (ale nie całego Mazowsza) i Budapesztu.
Regiony mają w UE swoją reprezentację w postaci Komitetu Regionów, który jest elementem rozwoju polityki regionalnej. Ma charakter doradczy, składa się z przedstawicieli regionów europejskich nominowanych przez rządy państw członkowskich.
Regiony upoważnione do otrzymania pomocy zostały wybrane na podstawie tego, jaki jest średni dochód w UE na 1 mieszkańca - środki regionalne dostaje ten region, w którym wyżej dochód na 1 mieszkańca nie przekracza 75% średniego dochodu na 1 mieszkańca (Średni dochód na 1 mieszkańca oczywiście się zmienia, kiedy zmienia się liczba państw członkowskich). Przy czym dotacja nie może przekraczać 4% PKB danego kraju.
Kwestia owego progu 75% skutkuje niestabilnością uprawnień do otrzymywania pomocy i który region skuteczniej wykorzystuje otrzymywane fundusz, tym oczywiście szybciej wychodzi z kategorii uprawnionych do ich otrzymywania i pod tym względem najbardziej dramatyczna walka rozgrywała się w drugiej połowie lat 90, kiedy to w perspektywie wejścia do Unii nowych państw członkowskich, doszło do kolejnej reformy polityki rolnej, zakończonej właśnie przyjęciem owych trzech nowych celów, a jednocześnie w związku z faktem, że komisja Santera, czyli ta która przygotowała Agendę 2000, w związku z aferą korupcyjną została zmuszona do dymisji i nie dokończyła zatem całego programu i otworzyła pole do dosyć chaotycznej walki poszczególnych krajów, zwłaszcza tych kohezyjnych (krajów spójności). Owymi krajami były Hiszpania, Portugalia, Irlandia, Grecja, południowe Włochy i Szkocja. Najskuteczniej z tej pomocy skorzystali Irlandczycy i są podawani jako przykład sukcesu polityki regionalnej. Na drugim biegunie są Grecy, którzy są z kolei podawani jako przykład zmarnowanej szansy jaką owa polityka oferuje (tutaj przepaść pomiędzy regionami jeszcze się powiększyła, do czego doprowadziło m.in. zafałszowywanie danych przesyłanych UE). Różnica była taka, iż Irlandczycy inwestowali w ludzi, a Grecy w infrastrukturę. Jednak tak naprawdę rzecz jest bardziej skomplikowana. Nie same fundusze regionalne są przyczyną tego, że dziś Irlandia jest bogatsza od jej północnej części. W Polsce mówi się, że jeśli wykorzystamy dobrze fundusze regionalne, to odniesiemy sukces podobny do Irlandii. Nie jest to do końca prawdą. Na sukces Zielonej Wyspy złożyło się to, że mieszka tam 3,5 miliona ludzi (w Polsce 40 mln., więc trudniej taką ilość ludzi wykształcić), należy pamiętać, że w USA żyje 40 mln obywateli irlandzkiego pochodzenia, którzy z sentymentu inwestują w Irlandii (przy 10 mln Polonii w USA) i wreszcie językiem urzędowym w Irlandii jest angielski, co przyciąga inwestorów.
Pod koniec lat 90-tych rozgorzała dyskusja, co zrobić z regionami, które przekroczyły już próg 75%, gdyż wraz z nadchodzącym rozszerzeniem Unii do 25 państw, powodowało obniżenie per capita owych 75 % (co innego średnia per capita 75 % dla 15 a co innego dla 25, to są dwa różne poziomy). Pociągało to za sobą taki problem, iż te regiony które jeszcze nie przekroczyły 75 % , po rozszerzeniu automatycznie przeskakiwały by ten próg bez awansu gospodarczego, tylko ze względu na obniżenie średniej ze względu na przyjęcie 10 nowych członków. To nie podobało się przede wszystkim Hiszpanom, którzy sprawę stawiali jasno: „my godzimy się na rozszerzenie pod warunkiem, że zapłacą za to Niemcy, a nie Hiszpanie”
Doszło do kompromisu, gdzie ustalono że na lata 2000 - 2006 regiony dotąd uprawnione do otrzymywania funduszy regionalnych, będą nadal je otrzymywać jako fundusze przejściowe, na czas dostosowania się do sytuacji, w której już ich nie będą potrzebować (np. Hiszpania). W ten sposób zachowano dawne przywileje, część państw dokonała jeszcze nowych podziałów administracyjnych (Irlandczycy wydzielili Dublin jako osobny region co spowodowało powrót tego miasta do roli uprawnionych do funduszy o których mówimy).
Perspektywy walki o ograniczenie budżetowania: obecnie nie ma perspektyw na stworzenie dostatecznie silnej grupy, która miałaby utrzymać obecne budżetowanie. Konkurencyjną dla polityki regionalnej jest polityka badań i rozwoju -> alternatywą jest przeznaczenie środków na placówki badawcze.
Komisja Europejska chce wypracować zasadę dystrybucji środków, aby te wydawane były na właściwe cele. Stąd każdy projekt realizowany w ramach polityki regionalnej podlega ocenie w 3 etapach : przed rozpoczęciem realizacji projektu, na etapie planowania; w trakcie realizacji; po zakończeniu w postaci sprawozdania z przebiegu realizacji inwestycji.
Motor rozwoju polityki regionalnej - przystępowanie kolejnych państw.
Zasada subsydiarności
NIE chodzi o dotacje, subsydia!!!
Formuła w ramach której jest reguła, że problemy rozwiązuje się na szczeblu możliwie najniższym, jak najbliżej obywatela (mamy 3 stopnie: wspólnotowy, państwowy, regionalny).
Jest to w rzeczywistości tylko założenie teoretyczne, gdyż faktycznie te wyższe stopnie absorbują coraz to nowe problemy (regiony w UE nie mają jednakowego charakteru, stąd tendencja do przejmowania problemów).
Pojawia się teza, że umacnianie kompetencji regionów może prowadzić do rozpadu państw w oparciu o tendencje odśrodkowe. ALE przecież: Tendencje odśrodkowe (np. katalońskie lub baskijskie) nie są wytworem polityki regionalnej a daleko posuniętej regionalizacji.
Koordynacja europejska - zdolność państwa członkowskiego do zaprezentowania jednolitego, spójnego stanowiska narodowego (a nie stanowisk poszczególnych resortów).
Do końca lat 90 Wielka Brytania była liderem koordynacji
Antyprzykłady: Grecja (brak zaskoczenia) oraz Niemcy (są podzielone na mnóstwo landów stąd opóźnienia w prezentowaniu stanowiska; zwykle ich stanowisko prezentowane jako ostatnie).
W każdym państwie istnieją instytucje koordynujące międzyministerialną aktywność europejską, w Polsce jest to Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, który opracowuje ostateczne stanowisko na szczeblu narodowym(funkcja nadzorcza), we Francji jest to premier.