Prawo budżetowe
Wykład specjalizacyjny
Dr T. Augustyniak-Górna
2012/2013
Wykład I – 24.02.1013r.
Egzamin pisemny ,dwa pytania otwarte, ogólne- wyczerpująca odpowiedz. Godzinny egzamin. Zakres tematyczny obejmuje wykłady.
Książki;
prof. Dembowska-Romanowska „Prawo finansowe” (część konstytucyjna, wraz z częścią ogólną), Warszawa 2010.
prof. Andrzej Borodo „Prawo budżetowe”, Warszawa 2008.
Joanna Glinecka, Jerzy Harasimowicz „Zasady Polskiego prawa budżetowego” , Gdańsk, Bydgoszcz 2000r.
ZAGADNIENIA :
Pojęcie prawa budżetowego
Źródła prawa budżetowego
Zakres prawa budżetowego
Pojęcie budżetu
Ad. 1. → Pojęcie prawa budżetowego
W doktrynie można spotkać trzy różne rozumienia terminu prawo budżetowe :
Pierwszy z nich ma charakter najszerszy. Przez prawo budżetowe rozumie się jako całokształt przepisów prawnych, regulujących z jednej strony organizacje i funkcjonowanie budżetu, a z drugiej strony określające zadania budżetowe na dany rok. Istnieją zatem w tym rozumieniu dwie grupy przepisów stanowiących prawo budżetowe.:
Są to przepisy ogólne, ustanawiające pewne reguły, mające zastosowanie do kolejnych budżetów. Z przepisów tych wynikają tradycyjne normy prawne. Przepisy te zawarte są w aktach prawnych – bezterminowych. Obowiązują one do czasu ich zmiany, bądź uchylenia.
To przepisy wynikające z uchwalanych budżetów. Mieszczą się one w corocznych ustawach budżetowych, bądź w uchwałach budżetowych. Wynikają z nich normy o charakterze szczególnym. Określa się je mianem norm planowych. Są ściśle związane z budżetami rocznymi.
Drugi sposób rozumienia prawa budżetowego nawiązuje do węższego zakresu tego prawa. Przez prawo budżetowe rozumie się jedynie te przepisy, które ustanawiają reguły ogólne, dotyczące budżetu. Nie obejmuje się tym pojęciem norm szczególnych, związanych z kwotami i dochodami budżetu danego roku. Owe przepisy ogólne mogą być ujęte, bądź w jednym akcie prawnym, bądź w kilku aktach. Jest to kwestia dogodności techniczno – legislacyjnej. Najczęściej podstawowe dyspozycje dotyczące budżetu są zawarte w konstytucjach. Zdarza się także często, że większość przepisów zawierające reguły ogólne jest ujęta w jednej ustawie. Taką ustawę zwykło się w teorii określać mianem ordynacji budżetowej.
Po trzecie zdarza się niekiedy tak, że przez prawo budżetowe rozumie się jedynie przepisy zamieszczone w ordynacji budżetowej. Jest to rozumienie najwęższe. W historii w okresach przejściowych, bywało niekiedy tak, że nie było aktów prawnych ustanawiających reguły ogólne dotyczące budżetu. W takich przypadkach owe reguły ogólne ustanowiono, bądź w corocznych ustawach skarbowych , to były odpowiedniki dzisiejszych ustaw budżetowych, oraz owe reguły ustanowiono w aktach normatywnych dotyczących ogólnych kompetencji Rady Ministrów czy Ministra Finansów. Współcześnie zdarza się dość często ,że mimo obowiązywania ordynacji budżetowej w corocznych ustawach budżetowych, obok kwot dochodów i wydatków, zamieszcza się także pewne reguły ogólne dotyczące tego budżetu. One albo konkretyzują postanowienia ordynacji budżetowej albo niekiedy je zmieniają. Są to przepisy specjalny ,obowiązują one jedynie prze rok budżetowy.
Ad. 2. → Źródła prawa budżetowego
W Polsce międzywojennej nie uchwalono ordynacji budżetowej. Podstawowe regulacji dotyczące budżetu były zawarte w konstytucjach. Najpierw w Konstytucji Marcowej, a potem w Konstytucji Kwietniowej z 1935r. oraz w corocznych w ustawach marcowych. Część postanowień była zawarta w rozporządzeniach Prezydenta, Rady Ministrów i Ministra Skarbu. Istotne znaczenie miały wówczas zwyczaje budżetowe, a więc stała stosowana praktyka. W Polsce powojennej formalne podstawy dla gospodarki budżetowej stanowiła najpierw tzw. Mała Konstytucja z 1947r.a potem Konstytucja z 1952r. Ta ostatnia Konstytucja normowała problematykę budżetową w sposób szczątkowy. W 1950r. zlikwidowano ostatecznie samorząd terytorialny. W jego miejsce wprowadzono terenowe organy jednolitej władzy państwowej. Były one podporządkowane organom wyższych szczebli. Na podstawie Konstytucji z 1952r. wydano dekret o uchwaleniu i wykonaniu budżetu państwa. Ów dekret przyznawał szerokie uprawnienia budżetowe i ograniczał rolę. Sejm odzwierciedlał obowiązującą wówczas zasadę centralizmu demokratycznego. Pierwsza Polska ordynacja budżetowa została uchwalona w 1958r. Była to ustawa o „Prawie budżetowym” . Została uchylona 1970r. ustawą prawo budżetowe a tę uchylono w 1984r. kolejno ustawą Prawo budżetowe. Tymi kolejnymi ustawami stopniowo rozszerzano kompetencje Sejmu i Rad Narodowych. Kompleksowo regulowano zagadnienia budżetowe. Zasadnicze zmiany ustrojowe dokonane w latach 1989-1990 znalazły odzwierciedlenie w tzw. Małej Konstytucji z 1992r oraz w ustawie Prawo budżetowe z 1991r. W 1990r. restytuowano samorząd terytorialny, a w ordynacji budżetowej z 1991r szczegółowo uregulowano zasady gospodarki budżetowej państwa i gmin. Konstytucje uchwalono w 1997r. zawarto w niej bardzo obszerne regulacje dotyczące budżetu państwa i gospodarki finansowej samorządu terytorialnego. W przypadku budżetu państwa Konstytucja określa formy budżetu, jego treść, inicjatywę ustawodawczą w zakresie budżetu ,kompetencje budżetowe Sejmu oraz ograniczenia w tym zakresie , kompetencje budżetowe Senatu, Prezydenta, Rady Ministrów, Najwyższej Izby Kontroli, Absolutorium budżetowe i limit państwowego budżetu publicznego. Żadna wcześniejsza Polska Konstytucja nie normowała tak obszernie tej problematyki. W odniesieniu do samorządów Konstytucja ustaliła zasadę samodzielności, w tym samodzielności finansowej samorządu, zasadę adekwatności zadań samorządów i ich dochodów, rodzaje dochodów samorządów i nadzór nad sprawami finansowymi samorządów.
Drugim źródłem prawa budżetowego w czasach współczesnych są ratyfikowane umowy międzynarodowe, zwłaszcza chodzi o traktaty unijne:
traktat akcesyjny ( na mocy którego Polska w 2004r. przystąpiła do Unii Europejskiej)
traktat z Maastricht normujące m.in. tzn. zasady konwergacji w tym limit deficytu budżetowego, długu publicznego czy inflacji
traktat Lizboński
Kolejne w hierarchii źródeł prawa są ustawy pod rządami z Konstytucji z 1997r. są to ustawy o finansach publicznych:
z 1998r
z 2005r
obowiązujące z 2005r
Te ustawy pełniły i pełnią funkcję ordynacji budżetowej, choć ich zakres jest nieco szerszy niż prawo budżetowe. Obok ustawy o finansach publicznych istnieją inne ustawy ,które zalicza się do źródeł prawa budżetowego np. ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z 2004r. czy ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003r.
Akty prawne wykonawcze w stosunku do ustaw, a więc Rozporządzenia Rady Ministrów i Ministrów głównie Ministra Finansów.
Ostatnim źródłem prawa budżetowego są akty prawa miejscowego wydawany przez organy samorządowe. Obowiązują jedynie na terenie działania tych organów. Są to np. uchwały o zasadach udzielania pożyczek i budżetu samorządowego, czy uchwały o zasadach dotowania z danego budżetu samorządowego.
Ad 3. → Zakres prawa budżetowego.
W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że prawo budżetowe jest niewątpliwie częścią prawa finansowego. Jest jednym z działów tej gałęzi prawa; prawa finansowego albo prawa finansów publicznych. Nie ma wątpliwości, że do prawa budżetowego zalicza się przepisy normujące:
strukturę budżetu
zakres budżetu
jego wewnętrzny układ
zasady budżetowe
procedurę budżetową
A więc przygotowanie projektu budżetu, uchwalanie budżetu, jego wykonanie, sprawozdania budżetowe oraz przepisy dotyczące kredytu publicznego inaczej dotyczące długu publicznego. Wątpliwości dotyczące natomiast przepisów normujących dochody i wydatki budżetowe. Przepisy dotyczące dochodów budżetowych, to przede wszystkim prawo podatkowe, które wykazuje tendencje do wyodrębniania się emancypacji, a także prawo opłatowe czy prawo zabezpieczenia społecznego, dotyczące poboru obowiązkowych składek. Wydatki budżetowe są normowane różnymi podmiotowo ustawami, należącymi do innych gałęzi prawa np. stypendia dla uczniów i studentów, prawo odszkodowawcze.
Część teoretyków twierdzi, że te przepisy nie są zaliczane do prawa budżetowego. Są to przepisy innych gałęzi prawa, jednakże treścią budżetu są dochody i wydatki publiczne. Podatki stanowią około 90% dochodów budżetu państwa. Wielkość wydatków publicznych w tym wydatków budżetowych jest oparta na przepisach tych różnych ustaw. Prawo budżetowe nie może zatem abstrahować od problematyki dotyczącej dochodów i wydatków. Wydaje się, że można przyjąć, że do prawa budżetowego należy zaliczyć te przepisy, które normują rodzaje dochodów, wydatków budżetowych, sposób ich ujęcia w budżetach i kompetencje organów publicznych do gromadzenia dochodów budżetowych oraz reguły ogólne wykonywania wydatków budżetowych. Przepisy tego rodzaju są w większości zawarte w ordynacjach budżetowych. Poza zakresem zainteresowania prawa budżetowego, winny pozostać te przepisy, które określają prawa i obowiązki osób trzecich, które są normowane w ustawach, zaliczanych do źródeł innych gałęzi prawa.
Prawo budżetowe dość często dzieli się na prawo budżetowe państwa związane z konstrukcją budżetu państwa i państwowego długu publicznego, oraz na prawo budżetowe samorządu terytorialnego wliczone z budżetami samorządowymi i długiem samorządów. Dzieli się je niekiedy na prawo budżetowe materialnie i formalne.
Prawo budżetowe materialne normuje przykładowo takie kwestie jak:
struktura budżetu
zakres budżetu
nadwyżka i deficyt budżetowy
tytuły dłużne
Prawo budżetowe formalne nazywanie niekiedy proceduralnym normuje postępowanie z budżetem, a więc:
przygotowanie projektu budżetu
jego uchwalanie, wykonywanie i kontrolę wykonania
Wykład II – 03.03.2013r.
Geneza rozwoju budżetu.
Instytucja budżetu pojawiła się stosunkowo późno bo w II poł VII w. ale przesłanki jej istnienia rodziły się znacznie wcześniej. Przyjmuje się, że dla wykształcenia budżetu konieczne było spełnienie warunków trojakiego rodzaju.
Wykształcenie technik ewidencjonowania zjawisk finansowych,
Rozdział majątku panującego od majątku państwa,
Wykształcenie się parlamentu i dyrektywności planowania.
Ad. 1. Techniki ewidencjonowania zjawisk pojawiły się już w starożytności. Już w starożytnym Egipcie spisywano majątki i czynsze należne świątyniom i faraonom. Ale owe spisy dotyczyły przeszłości a nie zjawisk przyszłych. Pierwsze planistyczne urządzenia spisy przyszłych dochodów i wydatków, pojawiły się dopiero w starożytnym Rzymie. Ale one nie miały charakteru dyrektywnego (wiążącego). Nie były kierowane do konkretnego podmiotu, który był zobowiązany do ich wykonania.
Ad. 2. Drugi warunek rozdział majątku państwa od majątku panującego, najwcześniej został spełniony we Francji już w XIV w. znaczenie później bo dopiero w I poł XIX w. spełniono go w pełni w Anglii. Choć to w Anglii instytucja budżetu pojawiła się po raz pierwszy. W Polsce do tego rozdziału doszło na początku XVI w. to były czasy panowania króla Aleksandra. Wyrażało się to w powołaniu odrębnych urzędów. Podskarbiego koronnego i nadwornego podskarbiego. Podskarbi koronny odpowiadał za majątek państwa, a koronny nadworny za majątek króla.
Ad. 3. Wreszcie trzecim z warunków, dyrektywność planowania wyrażała się planowo począwszy od średniowiecza. Była związana z walką o ograniczenie praw monarchy. W pierwszej kolejności ograniczono prawo monarchy do nakładania podatków. W okresach trudności politycznych monarcha zrzekał się tych uprawnień najbardziej znanym aktem tego rodzaju jest wielka karta wolności z 1215 r. ówczesny król Angielski Jan bez ziemi zrzekł się prawa nakładania podatków bez zgody rycerstwa. Kapitulacje tego rodzaju były kilkakrotnie powtarzane przez innych władców. Aby wyrażać zgodę na nałożenie podatku wykształcił się parlament. W drugim etapie ograniczono prawo monarchy do decydowania o wydatkach państwowych. W końcu utrwaliła się reguła, że parlament corocznie uchwalał plan dochodów i wydatków na rok przyszły. To prawo parlamentu Angielskiego zostało potwierdzone w wielu oprawach w 1688r. Ten rok jest powszechnie uznawany za datę narodzin budżetu. Drugim państwem w którym pojawił się budżet była Polska. Już w roku 1374 Ludwik Węgierski zobowiązał się do niepobierania podatków bez zgody szlachty. Pierwszy polski budżet uchwalono w roku 1768 (nie całe 100 lat po pierwszym budżecie angielskim). Stosunkowo późno budżet narodził się we Francji (monarchia absolutna tam bardzo długo panowała). Dopiero w roku 1789 Zgromadzenie Narodowe zagwarantowało sobie prawo wyrażania zgody na pobór podatków. A w roku 1817 Ludwik XVIII uznał prawo Parlamentu do decydowania o wydatkach. Jeszcze później bo dopiero w roku 1921 budżet pojawił się z Stanach Zjednoczonych (dopiero I Wojna Światowa wymusiła na niech zmiany).
Instytucja budżetu zrodziła się jako narzędzie ograniczające uprawnienia monarchy i jego egzekutywy. Poprzez uchwalenie budżetu parlament miał wiązać działalność finansową władzy wykonawczej. Wiązano ją powszechnie z Monteskiuszowską zasadą trójpodziału władzy. Monteskiusz twierdził, że istnieją trzy władze:
władza ustawodawcza należąca do parlamentu,
władza wykonawcza należąca do rządu i monarchy,
władza sądowa należąca do sądów.
Te władze są od siebie niezależne, ale nawzajem się hamują. Uchwalając budżet parlament, a więc władza ustawodawcza, wyznaczał władzy wykonawczej granice działalności finansowej. Granice dysponowania środkami pieniężnymi, wykonanie budżetu podlegało kontroli po zakończeniu roku budżetowego. Budżet ma zatem charakter dyrektywny (wiążący). Jego postanowienia muszą być przestrzegane. Budżet pojawił się z powodów politycznych - ograniczał władzę wykonawczą, krępował ją. W teorii formułowano szereg wzorców prawidłowego budżetu. Określano cechy, które powinien posiadać budżet idealny. Owe cechy nazywano zasadami budżetowymi. Niemal wszystkie zasady budżetowe wywodziły się z politycznych funkcji budżetu. Zabezpieczały władztwo parlamentu. Taki wzorzec budżetu utrzymał się do pierwszych dziesięcioleci XX wieku. Zasadnicze zmiany zostały w nim dokonane pod wpływem wielkiego kryzysu gospodarczego w latach 30. XX w. i nową doktryną ekonomiczną, doktryną interwencjonizmu państwowego. Zgodnie z tą doktryną to państwo jest odpowiedzialne za zapewnienie równomiernego wzrostu gospodarczego. Państwo ma łagodzić wahania koniunkturalne. W okresach słabnącej koniunktury gospodarczej, państwo winno wspierać podmioty gospodarcze. Winno wspomagać je dotacjami, finansowaniem prac publicznych, finansowaniem infrastruktury technicznej, np. budową dróg, i obniżeniem podatków.
Zmiana poglądów na rolę państwa i posługiwanie się przez państwo instrumentami interwencji gospodarczej, spowodowała zmianę poglądów na temat roli budżetu. Budżet przestał być traktowany jako instytucja o charakterze politycznym, i zaczął być postrzegany jako instytucja o charakterze ekonomicznym. Stał się podstawowym instrumentem interwencji gospodarczej państwa. Wprowadzenie takiej ingerencji, wymaga bardzo szybkiego reagowania i posiadania specjalistycznej wiedzy i umiejętności. Taka wiedzę i umiejętności posiada przede wszystkim technokratyczny aparat rządowy. W wyniku tych zmian, zaczęto modyfikować rozumienie klasycznych zasad budżetowych. Rola rządu, w zakresie budżetu, musiała wzrosnąć, a prawa parlamentu, musiały doznać istotnych ograniczeń.
Pojęcie budżetu.
Termin budżet, jest niemal powszechnie recypowany z terminologii angielskiej. Współcześnie budżet jest zazwyczaj definiowany za pomocą definicji o charakterze opisowym, poprzez wskazanie jego istotnych cech. Definicje budżetu są budowane przez doktrynę a niekiedy także przez normodawcę. Definicje ustalane przez normodawcę, określa się mianem definicji legalnych. W doktrynie polskiej przyjmuje się, że budżet charakteryzuje się 6-oma cechami:
Budżet jest to zestawienie bądź spis lub plan finansowy przyszłych dochodów i wydatków; są to planowane dochody i wydatki a nie już wykonane, bo wykonane są ujmowane w sprawozdaniach. Współcześnie najczęściej mówi się, że budżet to plan finansowy. Plan finansowy a więc wyrażony w pieniądzu.
Jest to plan finansowy związku publiczno-prawnego. A więc podmiotu publicznego czyli podmiotu sprawującego władzę. Jest to zatem plan państwa, które sprawuje władzę z woli suwerena a więc z woli narodu, bądź samorządu terytorialnego, któremu państwo przekazuje część swoich uprawnień władczych bądź przez organizację międzynarodową jak np. Unia Europejska, której państwo przekazuje część swoich uprawnień władczych. Budżet jest zatem zawsze planem finansowym podmiotów publicznych, choć w języku potocznym, używa się tego terminu także w stosunku do innych podmiotów.
Trzecią cechą jest to, że planowane dochody i wydatki w budżecie mają charakter bezzwrotny. Jest to bezzwrotność w rozumieniu prawnym. Oznacza brak prawego obowiązku prawidłowo pobranych dochodów i prawidłowo dokonanych wydatków. To bezzwrotność dochodów i wydatków budżetowych przesądza o randze budżetu. W ostatnich latach ogromny wzrost długów publicznych, długów zaciąganych przez państwo i JST spowodował, że w budżetach obok bezzwrotnych dochodów i wydatków zaczęto ujmować także operacje zwrotne, związane z długami publicznymi. W Polsce od 1993r. w budżetach ujmuje się także przychody i rozchody związane, w zasadzie, z operacjami zwrotnymi. Podobnie jest we Francji, gdzie obok budżetu generalnego uchwala się także budżet operacji zwrotnych. W Republice Federalnej Niemiec, budżet składa się z budżetów resortów oraz tzw. budżetu ogólnego. W tym ostatnim, w budżecie ogólnym ujmuje się wpływy z pożyczek i kredytów oraz kwoty przeznaczone na spłatę długów, ale niezbywalnym fragmentem budżetu, stałym będącym jego istotą, są bezzwrotne dochody i wydatki publiczne.
Budżety są uchwalane, co do zasady, na okres roczny (na rok budżetowy). Ten termin planowania budżetowego okazał się w praktyce optymalny. Inne formy wieloletniego planowania finansowego oznacza się innymi terminami, np. wieloletni plan finansowy państwa, wieloletnia prognoza finansowa samorządu, wieloletnia perspektywa budżetowa/finansowa.
Piątą cechą jest to, że jest on uchwalany przez organ przedstawicielski – przez parlament. W niektórych państwach jak np. w Polsce, Francji, czy w Republice Federalnej Niemiec (RFN), jest on uchwalany w formie ustawy, ale w innych państwach np. w państwach Skandynawskich jest odrębnym dokumentem uchwalanym obok ustaw przez parlament. Projekt budżetu przedkładany przez rząd określa się w doktrynie mianem preliminarza budżetowego. Dopiero po uchwaleniu przez parlament staje się budżetem.
Budżet jest planem wiążącym, dyrektywnym. Uchwalając budżet, parlament wiąże rząd co do jego wykonania. Upoważnia rząd, zezwala na dokonanie wydatków na określone zadania publiczne do określonej kwoty w związku z planowanymi dochodami. Wykonanie budżetu przez rząd podlega co roku kontroli przez parlament. Parlament podejmuje uchwałę w przedmiocie absolutorium(albo udziela rządowi absolutorium w przedmiocie wykonania ustawy budżetowej, albo odmawia udzielenia tego absolutorium).
Definicje legalne budżetu są zazwyczaj budowane na podstawie definicji doktrynalnych (art. 211 ustawy o finansach publicznych – definicja zawarta).
Wykład III – 10.03.2013r.
Rodzaje budżetów.
W rozwoju historycznym wykształciły się różne rodzaje budżetów. Podstawowy charakter ma podział budżetów ze względu na podmiot publiczno-prawny. Wyróżniamy wówczas budżety państwa obejmujące dochody i wydatki organów i instytucji państwowych oraz budżety lokalne, w tym samorządowe. Obejmują one dochody i wydatki organów i instytucji lokalnych. W państwach federalnych istnieją nadto budżety federalne a organizacje międzynarodowe jak na przykład UE, mają własne budżety (Polska jest krajem unitarnym, mamy budżet państwa i budżety samorządowe).
Drugi podział budżetów to podział na budżety zwyczajne i nadzwyczajne. Budżety zwyczajne obejmują dochody i wydatki zgodnie ze stanem prawodawstwa i planowanymi kierunkami działania podmiotu publicznego. Budżety nadzwyczajne były uchwalane wówczas, gdy niezbędność jakichś wydatków ujawniła się dopiero w trakcie trwania roku budżetowego. Ich dochody pochodziły najczęściej z nowo wprowadzonych lub podwyższonych dochodów publicznych. W czasach współczesnych nie stosuje się w zasadzie tej instytucji. Uchwala się nowele budżetowe. Ustawy (na szczeblu państwowym) bądź uchwały (na szczeblu samorządu) zmieniające ustawę bądź uchwałę budżetową.
Jeszcze inny podział budżetów to podział na budżety bieżące i budżety majątkowe. W budżetach bieżących ujmuje się wydatki i dochody na utrzymanie państwa i jego instytucji. W budżetach majątkowych ujmuje się wydatki o charakterze rozwojowym, zwłaszcza inwestycyjne. Są one na ogół pokrywane z dochodów zwrotnych, z kredytów i pożyczek. W Polsce współczesnej, taki podział nie jest stosowany. W jednym budżecie ujmuje się zarówno wydatki bieżące jak i wydatki majątkowe (w tym inwestycyjne).
Kolejny podział budżetów to podział na budżety jednostkowe i zbiorcze. Był charakterystyczny dla państw socjalistycznych. Budżety jednostkowe były tworzone na wszystkich szczeblach rad narodowych i na szczeblu państwa. Każda gmina, powiat, województwo to trójstopniowy model stosowany w Polsce od 1975r. miała własny budżet jednostkowy. Na szczeblu państwa budżetem jednostkowym był tzw. budżet centralny. Niektórzy politycy i ekonomiści nadal operują tym pojęciem mając na myśli budżet państwa. Na szczeblu powiatów, wszystkich powiatów, województw i na szczeblu państwa istniały nadto budżety zbiorcze obejmowały one budżet jednostkowy danego szczebla oraz wszystkie budżety jednostkowe szczebla bezpośrednio niższego. Budżet państwa obejmował budżet centralny i budżety zbiorcze województw, itd. – budżety zbiorcze województw obejmowały budżety jednostkowe województwa i budżety zbiorcze powiatów itd. Ta budowa budżetu, odpowiadała panującej wówczas zasadzie, jednolitości władzy państwowej. Ale jednocześnie ograniczała bardzo samodzielność poszczególnych rad narodowych. Najpierw uchwalano budżety zbiorcze, które wyznaczały ramy w jakich musiały być uchwalane poszczególne budżety jednostkowe.
Najnowszy podział budżetów, jeden z najnowszych, to podział na budżet tradycyjny i tzw. budżet zadaniowy. Budżet zadaniowy to taki budżet, w którym stosuje się jedną z nowoczesnych technik planowania i prezentowania wydatków budżetowych. Ogromny wzrost wydatków publicznych jaki nastąpił w XX wieku, spowodował, że zaczęto szukać metod pozwalających racjonalizować te wydatki oraz oceniać efektywność wydatków publicznych. Jedną z najnowocześniejszych technik owej racjonalizacji wydatków budżetowych jest owa technika budżetu zadaniowego. Dotyczy ona wyłącznie wydatków budżetowych. Dla techniki tej charakterystyczne są 3 etapy:
Ustala się cele które chce się osiągnąć w działalności publicznej, np. Ministerstwo Sprawiedliwości ustala cel jakim jest skrócenie postępowań sądowych, albo Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych i Mostów chcą zwiększyć bezpieczeństwo na Polskich drogach i to jest ich celem. Cele te określa się w rozmaitych strategiach na szczeblu państwa w strategiach rządowych.
W drugim etapie, dokonuje się wyboru środków za pomocą których chce się te cele zrealizować, np. w MS zakłada się dokonanie zmian w procedurach sądowych, albo zakłada się cyfryzację, wprowadza e-sądy, itp. te różne środki określa się zarówno w strategiach rządowych jak i w planach wieloletnich. Taki sam cel często można osiągnąć za pomocą rozmaitych środków.
Trzeci i ostatni etap, to pomiar efektów które się osiąga za pomocą odpowiednio dobranych wskaźników. Te wskaźniki ustala się np. w corocznych budżetach. Budżety zadaniowe charakteryzują się zatem tym, że są powiązane z celami publicznej działalności finansowej określanymi w strategiach rządowych oraz określonymi sposobami realizacji tych celów wynikającymi z wieloletnich planów finansowych. Te budżety są inaczej zbudowane. Przyszłe polskie budżety zadaniowe po stronie wydatków będą ujmowane w podziale na funkcje państwa, zadania budżetowe i podzadania budżetowe. Oprócz tego, będzie im towarzyszył opis celów tych zadań i podzadań oraz mierniki wykonania tych zadań.
Pierwszy polski budżet zadaniowy ma być uchwalony na rok 2014. A więc już w tym momencie powinny zaczynać się prace nad tym pierwszym, uchwalonym budżetem zadaniowym. Do tej pory Parlament budżetu w formie całkowicie zadaniowym nie uchwalił. Dotychczas był on tylko jednym z elementów uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej.
Budżet zadaniowy ma zapewnić większą efektywność wydatków budżetowych. Umożliwi porównywanie efektów osiąganych przez poszczególne jednostki organizacyjne państwowe bądź samorządowe. Budżet środków europejskich funkcjonuje w Polsce od 2010r. jest wewnętrzną, ale wyodrębnioną częścią składową budżetu państwa. Obejmuje wydatki na realizację tzw. programów operacyjnych dofinansowywanych ze środków europejskich oraz dochody pochodzące z tych środków.
Kwestie zakresu przedmiotowego i podmiotowego budżetu.
Zakres budżetu jest określony poprzez rodzaje dochodów i wydatków ujętych w budżecie. Za pośrednictwem tych dochodów i wydatków, następuje powiazanie z budżetem różnych rodzajów działalności społeczno-gospodarczej, a więc różnych publicznych jednostek organizacyjnych. Zakres budżetu wiąże się ściśle z tzw. zasadą zupełności budżetu, nazywaną inaczej zasadą powszechności budżetu. Wydatki budżetu są powiązane z zadaniami publicznymi realizowanymi przez państwo i samorząd terytorialny. Zakres tych zadań zmieniał się istotnie w czasie. W okresie gdy zrodził się budżet, upowszechnił zadania realizowane przez państwo były głównie zadaniami administracyjnymi. Państwo zapewniało obronę zewnętrzną bezpieczeństwo publiczne, wymiar sprawiedliwości, oraz funkcjonowanie władzy wykonawczej. W tamtych czasach zrodziła się zasada zupełności budżetu, która oznaczała postulat aby w budżecie ujmować wszystkie dochody i wszystkie wydatki publiczne. Ta zasada miała rodowód polityczny. Miała zabezpieczać władztwo parlamentu w decydowaniu o wszystkich wydatkach publicznych. Administracja nie mogła dokonywać jakichkolwiek innych wydatków niż ujęte w budżecie. Tak rozumiana zasada zupełności budżetu była zupełnością w ujęciu przedmiotowym. Każdy dochód i wydatek publiczny jest dochodem i wydatkiem budżetowym. Aby zapewnić zupełność przedmiotową budżetu poszczególne służby publiczne, publiczne jednostki organizacyjne były powiązane z budżetem tzw. metodą brutto, określanym inaczej budżetowaniem brutto. Ta metoda polega na tym, że jednostka odprowadza do budżetu każdy osiągnięty dochód, a na każdy wydatek otrzymuje pieniądze z budżetu. Jednostka nie może pokrywać swoich wydatków z osiąganych dochodów. W miarę upływu czasu zadania publiczne rozrastają się poważnie. Pojawiają się nowe wydatki związane z rosnącą urbanizacją. Ludność skupia się w miastach, pojawiają się usługi komunalne, takie jak dostarczanie wody, odprowadzanie ścieków, wybudowanie dróg, itp. Pojawiają się nowe zadania związane z budową dróg, portów, kolei, infrastrukturą techniczną. Pojawiają się zadania edukacyjne, bo kapitał potrzebuje początkowo ludzi wyedukowanych na poziomie elementarnym, ale do obsługi coraz bardziej skomplikowanych maszyn i urządzeń, zadania z zakresu ochrony zdrowia, pojawiają się zadania z zakresu zabezpieczenia społecznego, czy zadania związane z polityką społeczną. Ogromny wzrost zadań publicznych prowadzi do ogromnego wzrostu publicznej działalności finansowej. Okazuje się, że metoda powiązania brutto z budżetem, ma szereg wad. Nie można jej stosować do niektórych służb publicznych, publicznych jednostek organizacyjnych. Jednostki budżetowane brutto nie dbają o dochody uzyskiwane przez nie, nie zawsze efektywnie i oszczędnie dokonują wydatków. Ich działalność finansowa, jest usztywniona. Aby zmienić ich wydatki, trzeba wcześniej zmienić budżet. A żeby zmienić budżet należy zwołać posiedzenie parlamentu. Rozrost zadań publicznych i wady budżetowania brutto spowodowały, że w odniesieniu do wielu jednostek wykonujących zadania publiczne zaczęto stosować inną metodę budżetowania, powiązania ich z budżetem – tak zwane budżetowanie netto. Powiązanie netto z budżetem oznacza, że jednostka pokrywa swoje wydatki z osiąganych przez nią dochodów, samofinansuje się. Z budżetem rozlicza się natomiast tylko wynikiem swojej działalności. Jeśli wydatki jednostki są większe niż jej dochody, to jednostka otrzymuje z budżetu dotację na pokrycie brakującej kwoty. Jeśli natomiast wydatki są mniejsze niż dochody, to nadwyżkę wpłaca do budżetu. Takie powiązanie z budżetem, to prosta forma budżetowania brutto. Niekiedy owa forma jest bardziej złożona. Jednostka otrzymuje z budżetu dotacje różnego rodzaju, bądź dokonuje wpłat z kilku tytułów. Pojawienie się budżetowania netto, prostego i złożonego, spowodowało, że część jednostek publicznych uzyskała pewną swobodę pewna autonomie w zakresie prowadzenia własnej działalności finansowej. Jednostki te mogą na przykład dokonać wyższych wydatków niż planowano, jeśli uzyskają wyższe dochody niż planowano. Ale stosowanie tej metody, spowodowało, że budżety nie mogły być już zupełne w rozumieniu przedmiotowym. Część dochodów i wydatków publicznych, nie była w nich już ujmowana. Zjawisko to określono mianem debudżetyzacji – wyłączania z budżetu niektórych dochodów i wydatków publicznych. Zmieniono wówczas rozumienie zasady zupełności budżetu. Zaczęto przyjmować, że zupełność budżetu ma być zupełnością podmiotową. W budżecie ma znaleźć odzwierciedlenie działalność wszystkich państwowych bądź samorządowych jednostek organizacyjnych. Metody powiązania tych jednostek mogą być jednak różne. Mogą to być jednostki budżetowane brutto, ale także budżetowane netto posiadające szerszy bądź węższy zakres autonomii finansowej. W Polsce współczesnej ogół jednostek publicznych wykonujących zadania publiczne określa się mianem sektora finansów publicznych. W ramach tego sektora działają:
Jednostki budżetowe – są to państwowe bądź samorządowe jednostki organizacyjne budżetowane brutto. Świadczą swoje usługi publiczne na ogół nieodpłatnie. Nie mają bądź mają niewielkie dochody. Jednostkami budżetowymi są przykładowo szkoły publiczne, rozmaite urzędy państwowe i samorządowe, prokuratury, sądy.
Zakłady budżetowe – funkcjonujące obecnie tylko na szczeblu samorządu i zbliżone do nich instytucje gospodarki budżetowej (nowa forma działająca na szczeblu państwa), które są powiązane z budżetem netto, wynikowo.
Wykład IV – 17.03.2013r.
Jeszcze inną szczególna formą są tzw. fundusze celowe. Polegają one na tym, że z ogółu dochodów budżetowych wyodrębnia się niektóre z nich, i przeznacza na finansowanie wyodrębnionych z budżetu zadań publicznych. Owego wydzielenia z budżetu dokonuje się wówczas, gdy zachodzi potrzeba finansowania pewnych zadań w sposób bardziej elastyczny, a zadania są szczególnie istotne. Utworzenie funduszu celowego dobrze zabezpiecza finansowanie tych zadań. Fundusze można określić mianem mini-budżetu, dla wyodrębnionego zadania publicznego. W odróżnieniu od budżetu, środki niewykorzystane w funduszu celowym, przechodzą na rok następny. Są wydatkowane na to samo zadanie.
Jeszcze inna formą są jednostki prowadzące samodzielnie własną gospodarkę finansową. Są to jednostki które posiadają osobowość prawną. A więc występują w obrocie prawnym we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Osobowości prawnej nie posiadają natomiast jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, i obecnie fundusze celowe. Jednostki prowadzące samodzielnie własną gospodarkę finansową realizują różne zadania publiczne przypisane im ustawami. Są to przykładowo:
uczelnie publiczne,
instytucje kultury,
samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
agencje wykonawcze.
Te podmioty nie działają na zasadach komercyjnych. Z tego powodu korzystają w mniejszym bądź większym stopniu ze środków publicznych, różnych dotacji budżetowych. Świadczą swoje usługi nieodpłatnie częściowo odpłatnie bądź odpłatnie. Samodzielnie sporządzają własne plany finansowe, które są uchwalane najczęściej przez uprawniony organ tych jednostek. Mogą dość dowolnie dokonywać zmian w tych planach w ciągu roku. Ogół jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne w sposób niekomercyjny określa się mianem sektora finansów publicznych. Sektor ten wraz z sektorem przedsiębiorstw państwowych i banków państwowych które działają na zasadach komercyjnych stanowi sektor publiczny. Istnienie różnych jednostek organizacyjnych publicznych, budżetowanych zarówno brutto jak i netto powoduje, że w doktrynie wyróżnia się tzw. gospodarkę budżetową, jest to to gospodarka budżetowana brutto, objęta w całości budżetem oraz gospodarkę pozabudżetową, gospodarkę budżetowaną netto. Ta gospodarka funkcjonuje w zasadzie poza budżetem, jest z nim jedynie powiązana wpłatami do budżetu oraz udzielanymi jej dotacjami. Nadto plany finansowe niektórych jednostek budżetowanych netto są uchwalane w ustawie budżetowej, bądź w uchwałach budżetowych samorządów. W ustawach budżetowych ujmuje się na przykład:
plany finansowe państwowych funduszy celowych,
plany agencji wykonawczych,
ale plany te są ujmowane ze znacznie mniejszym stopniem szczegółowości, niż w przypadku gospodarki budżetowej i mogą być łatwo zmieniane w trakcie trwania roku budżetowego. Kontrola parlamentu nad tymi planami jest znacznie mniejsza. Zjawisko debudżetyzacji występuje we wszystkich państwach współczesnych. Przykładowo we Francji przyjmuje postać funduszów wsparcia. Są to środki pochodzące z darowizn, które są wyłączane z budżetu i przeznaczane na cele wskazane przez darczyńcę. Poza budżetem funkcjonują także tzw. budżety aneksy. Są to plany finansowe niektórych instytucji publicznych które mają istotną swobodę w ich wykonywaniu, jest to np. francuska poczta i telekomunikacja, legia honorowa, czy mennica francuska. Te plany są ustalane we francuskich ustawach finansowych, ale obok budżetu. Wreszcie trzecią formą świadczącą o debudżetyzacji we Francji są rachunki specjalne skarbu państwa. Są one związane z pożyczkami i zaliczkami. Pozostałości tych rachunków, przechodzą na rok następny.
Zakres czasowy budżetu.
Dochody i wydatki budżetu są związane, dotyczą, określonego okresu budżetowego. Po upływie tego okresu, wydatki budżetowe, wygasają – nie mogą być dokonane w następnym okresie. Ów okres budżetowy jest okresem rocznym. Początek i koniec okresu budżetowego mogą być ustalone różnie, dość często jest to rok kalendarzowy. Ale przykładowo w Wielkiej Brytanii (podobnie jak w Polsce międzywojennej) rok budżetowy rozpoczyna się 1 kwietnia a kończy 31 marca, Szwecji – 1 lipca, a w Stanach Zjednoczonych – 1 października. Podejmowane były próby wydłużenia okresu budżetowego. Na przykład Konstytucja Urugwaju z 1952r. przewidywała budżety 4-o letnie. Chciano je dostosować do kadencji rządu. Ale to się nie udało. Konstytucja RFN stanowi natomiast, że budżet może być sporządzony na okres 2-u letni, ale z podziałem na lata. To rozwiązanie nigdy nie było zastosowane. Roczność budżetu wiąże się ściśle z polityczną funkcją budżetu. Tylko w tym krótkim okresie czasu, kontrola parlamentu nad władzą wykonawczą może być efektywna. Roczność budżetu rodzi niekiedy problem z przynależnością czasową dochodów i wydatków do danego roku budżetowego. Zdarza się dość często, że tytuł prawny danego dochodu bądź wydatku powstaje w jednym roku budżetowym, ale dochód jest osiągnięty bądź wydatek dokonany w następnym okresie budżetowym. Rodzi się wówczas pytanie do którego budżetu należy zaliczyć ów dochód, bądź wydatek. W teorii prawa budżetowego, wyróżnia się tzw. budżet przynależności prawnej i budżet przynależności faktycznej, kasowej. Budżet przynależności prawnej, to budżet, w którym o przynależności decyduje czas powstania tytułu prawnego. W praktyce jego zrealizowanie, nie jest możliwe. Długo nie można by było zamknąć takiego budżetu. Ustawodawcy przyjmują zatem zawsze jako punkt wyjścia budżet przynależności faktycznej. W przypadku dochodów budżetowych nie wprowadza się żadnych wyjątków od tej koncepcji. Dochody są zawsze zarachowywane na rachunek budżetu w okresie którego dochód wpłynął. W przypadku wydatków budżetowych, wprowadza się niekiedy jednak pewne wyjątki od budżetu przynależności faktycznej. W Polsce współczesnej, przyjmują one postać wydatków niewygasających. Po zakończeniu roku budżetowego niektóre wydatki związane z budżetem tego roku, mogą być dokonane w nowym roku budżetowym, do określonego terminu. Katalog tych wydatków ustala Rada Ministrów w odniesieniu do budżetu państwa i organy stanowiące samorządu, rada gminy, powiatu i sejmik województwa, w odniesieniu do budżetów samorządowych. Są to często wydatki związane z realizacją projektów unijnych. We Francji takim wyjątkiem są tzw. wydatki przełożone. Odrębną ustawą parlament upoważnia wykonawców do dokonania w nowym roku wydatków które były ujęte w poprzednim roku budżetowym, na ogół są to wydatki inwestycyjne. W Niemczech natomiast, ujmuje się niekiedy w budżetach tzw. wydatki przenośne, z mocą obowiązującą przez dwa lub więcej lat. Roczność budżetu ma charakter umowny, sztuczny. Życie społeczne toczy się ponad tymi cezurami czasowymi. Wiele przedsięwzięć ma charakter wieloletni, zwłaszcza przedsięwzięcia inwestycyjne. Istnieje zatem potrzeba zapewnienia płynności działalności publicznej ponad cezurami czasowymi. Owej płynności służą rozmaite rozwiązania:
Tzw. planowanie kroczące – polega na tym, że ustala się szczegółowy budżet na dany rok oraz ogólne założenia na rok następny. W kolejnym roku uszczegóławia się owe ogólne założenia oraz dodaje ogólne założenia na kolejny rok budżetowy. Tę metodę planowania stosowano w Polsce w latach 60-tych pod nazwą dwuletniego planowania budżetowego.
Rozwiązanie zapewniające ciągłość planowania to amerykańskie programy rządowe. Kongres Amerykański uchwala wieloletnie programy rządowe dla wybranych zadań państwa. W tych programach ustala się wydatki przypadające na poszczególne lata, które są następnie wstawiane bez dyskusji do kolejnych rocznych budżetów.
W Anglii stosuje się natomiast tzw. wydatki skonsolidowane. Wysokość tych wydatków jest uchwalona definitywnie i nie podlega corocznej weryfikacji. Tak się na przykład ustala wydatki na obsługę długu publicznego, albo tzw. listę cywilną króla. A więc wydatki na utrzymanie monarchy na cały okres jego panowania.
W Polsce i we Francji obok rocznych budżetów uchwala się wieloletnie plany finansowe. Na szczeblu państwa uchwala się wieloletni plan finansowy państwa, na cztery lata do którego co roku dokłada się kolejny rok. Plan jest uchwalany przez Radę Ministrów i jest podstawą opracowania co roku projektu ustawy budżetowej. W samorządach organy stanowiące uchwalają wieloletnie prognozy finansowe, co najmniej na cztery lata. Wieloletnia prognoza jest podstawą opracowywania projektów budżetów samorządowych. We Francji uchwala się natomiast wieloletnie programy finansów publicznych. Ustawy o programowaniu finansów publicznych nie posiadają jakiejkolwiek mocy prawnej. Wskazują jedynie kierunki finansów publicznych oraz termin w którym budżet ma być zrównoważony.
Struktura budżetu.
Strukturę budżetu rozpatruje się w dwóch aspektach:
jako strukturę zewnętrzną budżetu, która odzwierciedla związki danego budżetu z innymi budżetami tego samego podmiotu bądź innych podmiotów,
jako strukturę wewnętrzną budżetu, która oznacza, wewnętrzny układ budowę budżetu.
Struktura zewnętrzna budżetu nazywana niekiedy strukturą organizacyjną, zależy od dwóch czynników:
od ustroju organów władzy i administracji publicznej,
od zasady jedności formalnej budżetu.
W państwach, w których istnieje samorząd terytorialny, budżety poszczególnych związków publiczno-prawnych są od siebie niezależne. Każdy podmiot publiczno-prawny ma własny budżet będący budżetem odrębnym, nie powiązanym organizacyjnie z budżetem innego podmiotu publicznego. W Polsce współczesnej, ustrój terytorialny jest zbudowany na zasadzie decentralizacji władzy publicznej. Samorządy terytorialne wykonują istotną część zadań publicznych samodzielnie we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Każda gmina, każdy powiat, każde województwo ma własny niezależny budżet. W państwach socjalistycznych, głównym czynnikiem determinującym strukturę budżetu była zasada centralizmu demokratycznego i jednolitości władzy ludowej. Wszystkie budżety istniejące w państwie były zintegrowane w ramach budżetu zbiorczego państwa. Każdy budżet jednostkowy wchodził w skład budżetu zbiorczego, wyższego szczebla. W ten sposób samodzielność organów lokalnych, była istotnie ograniczona, a budżety tych jednostek, silnie powiązane z budżetami wyższego stopnia.
Wykład V – 07.04.2013r.
Prawo
budżetowe |