nr 1/2008 INSTRUMENTY TRANSGRANICZNEJ WSPÓŁPRACY POLICYJNEJ W STREFIE SCHENGEN Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych wymagało wdrożenia przez Polskę dorobku prawnego Schengen, co skutkowało stworzeniem mechanizmów oraz wdrożeniem instrumentów kompensujących zniesienie kontroli. Z punktu widzenia Policji najważniejsze są mechanizmy i instrumenty współpracy policyjnej, przewidziane w tytule III Konwencji Wykonawczej do Układu Schengen – Policja i Bezpieczeństwo oraz tytule IV Konwencji – System Informacyjny Schengen, a także inne akty składające się na dorobek prawny Schengen. podinsp. Maria Halczyj-Siwecka p.o. naczelnik Wydziału ds. Wdrażania Dorobku Prawnego Schengen Biura Wywiadu Kryminalnego Komendy Głównej Policji Otwarcie zachodnich granic naszego kraju nastąpiło już 21 grudnia ubiegłego roku, jedynie zniesienie kontroli na granicach powietrznych zostało zaplanowane dopiero na marzec 2008 r. – różnica w terminie zniesienia kontroli na granicach morskich i lądowych oraz powietrznych jest spowodowana koniecznością dostosowania ruchu pasażerskiego w portach lotniczych do nowych procedur stosowanych wobec pasażerów udających się w podróż drogą powietrzną w ramach strefy Schengen (rozdzielenie pasażerów Schengen/non Schengen), co zawsze odbywa się w momencie zmiany czasu z letniego na zimowy lub odwrotnie. ŚRODKI KOMPENSACYJNE stosowane w celu zabezpieczenia strefy Schengen przed napływem osób niepożądanych oraz w celu zapobiegania, wykrywania i zwalczania przestępczości to m.in.: – jednolite zasady dotyczące kontroli na granicach zewnętrznych, wzoru wiz wydawanym cudzoziemcom; – wzajemna współpraca pomiędzy organami ścigania i wymiaru sprawiedliwości państw członkowskich, w szczególności obejmująca współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych; – udział i korzystanie z Systemu Informacyjnego Schengen. Z punktu widzenia polskiej Policji najważniejsze są mechanizmy i instrumenty współpracy policyjnej, przewidziane w tytule III Konwencji Wykonawczej do Układu Schengen – Policja i Bezpieczeństwo oraz tytule IV Konwencji – System Informacyjny Schengen, a także inne akty składające się na dorobek prawny Schengen. Podstawą do wdrożenia mechanizmów i instrumentów policyjnej współpracy transgranicznej są przepisy Konwencji Wykonawczej do Układu Schengen, unijne akty prawne powiązane bądź wynikające z dorobku prawnego Schengen,dotyczące współpracy policyjnej, a także umowy bilateralne i porozumienia z państwami-członkami strefy Schengen, zawierające m.in. przepisy dotyczące instrumentów, zakresów współpracy oraz możliwości tworzenia stałych struktur współpracy w rejonach przygranicznych, o których mowa w wymienionych aktach prawnych. Zalecenia w zakresie tworzenia i stosowania tych instrumentów są zawarte również w dokumentach niemających charakteru aktów prawnych, lecz zalecanych do stosowania, jak np. w EU Schengen Catalogue, Police Co-operation – Recommendations and Best Practices, dokumencie opracowanym przez ekspertów Unii Europejskiej, którego zadaniem jest objaśnienie i uszczegółowienie przepisów acquis Schengen, a także wskazanie zaleceń i dobrych praktyk, będących swojego rodzaju przykładem dla podejmowanych działań, zarówno dla państw przystępujących do Schengen, jak i tych, które w pełni uczestniczą we współpracy. POŚCIG TRANSGRANICZNY Ogólne zasady pościgu transgranicznego są wskazane w artykule 41 Konwencji Wykonawczej do Układu Schengen, który dopuszcza jednak jego rozszerzenie poprzez zawieranie umów bilateralnych pomiędzy państwami posiadającymi wspólną granicę lądową. W odniesieniu do polskiej Policji kwestie pościgu transgranicznego regulują umowy bilateralne oraz akty wykonawcze w formie Zarządzenia nr 1355 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie metod i form organizowania i prowadzenia przez Policję pościgów i zorganizowanych działań pościgowych oraz procedury prowadzenia pościgu transgranicznego z poszczególnymi państwami sąsiednimi. Ogólne ramy pościgu transgranicznego to: – prowadzenie pościgu transgranicznego tylko przez granice lądowe; – kontynuowanie pościgu transgranicznego na terytorium państwa Schengen, z którym Rzeczpospolita posiada wspólną granicę lądową; – pościg prowadzi się za osobą bezpośrednio po popełnieniu przez nią przestępstwa stanowiącego podstawę do ekstradycji lub wydania europejskiego nakazu aresztowania lub za osobą, która zbiegła z miejsca zatrzymania, m.in. z aresztu, zakładu karnego, zakładu poprawczego albo zakładu psychiatrycznego, w którym była umieszczona na podstawie orzeczenia sądu; – posiadanie elementów umundurowania służbowego (zależnie od treści umów) i/lub posługiwanie się oznakowanym pojazdem służbowym; – powiadomienie właściwego organu drugiego państwa o przekroczeniu granicy w ramach prowadzonego pościgu transgranicznego z reguły jeszcze przed jej przekroczeniem lub w jego trakcie; – obowiązek przestrzegania przepisów prawa wewnętrznego państwa, na terytorium którego pościg jest kontynuowany, oraz stosowanie się do poleceń właściwych organów tego państwa; – zakaz wstępu do mieszkań i miejsc ogólnie niedostępnych; – obowiązek przerwania pościgu transgranicznego na żądanie funkcjonariuszy właściwych organów państwa sąsiedniego; – w trakcie prowadzenia pościgu transgranicznego na terytorium drugiego państwa funkcjonariusze kontynuujący pościg traktowani są na równi z funkcjonariuszami tego państwa; – możliwość posiadania broni palnej w trakcie pościgu, której użycie dozwolone jest tylko w przypadku obrony koniecznej; – obowiązek posiadania legitymacji służbowej i okazywania jej na każde wezwanie funkcjonariuszy państwa, na którego terytorium pościg jest kontynuowany; – w zależności od treści umów z poszczególnymi państwami funkcjonariusze mogą mieć prawo ujęcia osoby ściganej na terytorium innego państwa. OBSERWACJA TRANSGRANICZNA Prowadzenie obserwacji transgranicznej regulują przepisy art. 40 Konwencji, umowy i porozumienia bilateralne, a także Zarządzenie nr 1356 KGP z dnia 20 grudnia 2007 r. zmieniające zarządzenie 19 z dnia 8 listopada 2002 r. w sprawie prowadzenia przez Policję poszukiwania osób ukrywających się przed organami ścigania lub wymiaru sprawiedliwości. Obserwację transgraniczną można prowadzić nie tylko pomiędzy państwami bezpośrednio graniczącymi między sobą. Przewidziane są dwa tryby obserwacji transgranicznej: zwykły i pilny, które mogą być zastosowane w określonych warunkach i których wykonanie opiera się na odmiennych zasadach. Warunkiem prowadzenia obserwacji transgranicznej jest wymóg przekazania wniosku z prośbą o prowadzenie działań, który można przekazać właściwym organom w formie pisemnej lub ustnej (dotyczy obserwacji w trybie pilnym). W przypadku ustnego powiadomienia o prowadzonych działaniach wymagane jest niezwłoczne przekazanie pisemnego wniosku. Należy pamiętać, iż istnieje możliwość przejęcia obserwacji transgranicznej przez funkcjonariuszy właściwych organów państwa, na terytorium którego obserwacja jest kontynuowana. W przypadku obserwacji transgranicznej dyżurni jednostek mają za zadanie (oprócz powiadomienia organu wydającego zgodę na obserwację – organy te są różne w zależności od przepisów umów z poszczególnymi państwami) niezwłoczne przekazanie informacji lub wniosku o obserwację do właściwej komórki techniki operacyjnej. WSPÓLNE PATROLE Ich prowadzenie odbywa się na podstawie umów bilateralnych, natomiast techniczne warunki planowania i realizacji powinny być określone w porozumieniach wykonawczych do umów. Podobnie jak w przypadku innych instrumentów współpracy, szczegółowe zasady prowadzenia patroli, ich cele i zadania mogą się różnić z uwagi na odmienne uregulowania z poszczególnymi partnerami zagranicznymi. Przykładem może być podpisane 17 grudnia 2007 r. Porozumienie pomiędzy Komendantem Głównym Straży Granicznej RP, Komendantem Głównym Policji RP a Prezydium Policji Republiki Czeskiej o wspólnych patrolach. Zgodnie z powyższym porozumieniem celem wspólnych patroli polsko-czeskich jest: – efektywne wykorzystanie sił i środków właściwych organów; – gromadzenie doświadczeń; – zacieśnianie współpracy; – budowanie zaufania między Stronami Porozumienia; – zapobieganie i zwalczanie przestępczości, ochrona porządku publicznego, w tym zwalczanie nielegalnej migracji. Do zadań patroli należy: – legitymowanie, kontrola osób i pojazdów; – współpraca przy poszukiwaniu osób i rzeczy; – podejmowanie działań o charakterze prewencyjnym oraz ujawnianie sprawców przestępstw i wykroczeń, a także podejmowanie innych czynności z tym związanych; – współpraca przy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym; – wymiana uwag i doświadczeń związanych z pełnioną służbą. Porozumienie określa również m.in. skład patroli, sposób ich realizacji (pieszo lub z użyciem środków transportu), kwestie uzbrojenia, użycia urządzeń technicznych potrzebnych do wykonywania obowiązków służbowych, utrzymania łączności, środków przymusu bezpośredniego, a także kwestie powiadamiania o miejscu przekroczenia granicy. Porozumienie wskazuje również organy kompetentne w tym zakresie po obu stronach. Obecnie prowadzenie wspólnych patroli jest możliwe, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, na wszystkich granicach z sąsiadującymi z Polską krajami-członkami strefy Schengen. PLACÓWKI Z MIESZANĄ OBSADĄ – WSPÓLNE CENTRA WSPÓŁPRACY Tworzenie placówek stanowi realizację zobowiązań RP wynikających z przystąpienia do Unii Europejskiej. Przy tworzeniu placówek brane są pod uwagę w głównej mierze postanowienia umów bilateralnych i porozumień wykonawczych z poszczególnymi państwami. Obecnie na polskich granicach (lub w ich pobliżu) utworzona została placówka z mieszaną obsadą ds. polsko-niemieckiej współpracy policyjnej w Świecku, która zgodnie z ustaleniami realizuje zadania na rzecz województw zachodniopomorskiego, lubuskiego i dolnośląskiego. Obsadę placówki stanowią przedstawiciele polskiej Policji, Straży Granicznej i Służby Celnej, a także funkcjonariusze niemieckiej Policji – landowej i federalnej oraz służby celnej. Planowane jest utworzenie podobnie zorganizowanych i funkcjonujących placówek na granicy z Czechami, Litwą i Słowacją. Obecnie w Barwinku funkcjonuje struktura, w której skupieni są przedstawiciele polskiej Straży Granicznej i Policji oraz strony słowackiej, jednak nie realizuje ona funkcji placówki z mieszaną obsadą, ponieważ nie zostały spełnione warunki formalne do jej utworzenia (brakuje przewidzianego w umowie jako podstawy utworzenia placówki podpisanego porozumienia ze stroną słowacką i jego wymiany w formie not dyplomatycznych). Warto podkreślić, że są prowadzone zaawansowane prace zmierzające do uruchomienia dwóch placówek na granicy z Czechami w Chotebuz i Kudowa Słone (obecnie funkcjonują tam struktury mające na celu współpracę, w których – obok funkcjonariuszy czeskiej Policji – ulokowani są przedstawiciele polskiej Straży Granicznej). Ponadto trwają rozmowy w sprawie utworzenia placówki (punktu kontaktowego) na granicy z Litwą. Biorąc pod uwagę doświadczenia innych państw obszaru Schengen, w których funkcjonują placówki, oraz zalecenia i rekomendacje unijne, wskazano poniżej przykładowe zadania placówek: – gromadzenie i wymiana informacji w odniesieniu do możliwych zdarzeń lub działań w rejonie przygranicznym (w tym korzystanie z dostępnych baz danych); – zarządzanie przepływem informacji dotyczących działań w rejonie przygranicznym; – pośredniczenie w przekazywaniu wniosków w zakresie wzajemnej pomocy; – ustanawianie i utrzymywanie kontaktów pomiędzy właściwymi organami państwa sąsiedniego; – sprawdzenia dokumentów oraz weryfikacja danych daktyloskopijnych; – opracowywanie analiz kryminalnych, statystyk i ocen wynikających z doświadczeń funkcjonowania punktu w odniesieniu do rejonu przygranicznego; – udział w organizowaniu i wdrażaniu wspólnych szkoleń; – udział w przygotowywaniu propozycji rozwoju transgranicznej współpracy policyjnej; – wsparcie jednostek krajowych uczestniczących w działaniach transgranicznych (gromadzenie informacji odnośnie do wszelkich zmian w prawie państwa sąsiedniego); – koordynacja działań w zakresie zapobiegania i zwalczania przestępczości w rejonie przygranicznym; – udział w koordynacji działań związanych z obserwacją i pościgiem transgranicznym; – udział w koordynacji działań wspólnych patroli; – koordynacja wspólnych działań o charakterze prewencyjnym i operacyjno-rozpoznawczym na terenach przygranicznych. Oczywiście szczegółowe zadania w poszczególnych jednostkach będą się różnić, ponieważ zależą one od ustaleń oraz przepisów umów bilateralnych pomiędzy właściwymi podmiotami umawiających się stron, których funkcjonariusze będą pełnić służbę w danej placówce. Najważniejsze zadania realizowane w ramach placówek to koordynacja działań transgranicznych, których realizacja wymaga nie tylko ścisłej współpracy obu krajów, lecz również wszystkich służb krajowych, kompetentnych w zakresie realizacji policyjnej współpracy transgranicznej. Placówka funkcjonująca w Świecku realizuje na razie wyłącznie zadania związane z wymianą informacji. Realizacja innych zadań, szczególnie w zakresie działań operacyjnych, wymaga gruntownego przeszkolenia personelu oraz uwzględnienia ich w obowiązujących procedurach współpracy, realizowanych przez inne podmioty, co nie było uwzględnione z uwagi na pilny tryb powołania placówki. Założono, iż po pół roku funkcjonowania placówki zostanie przeprowadzona ewaluacja działania pod kątem zakresu realizowanych zadań, obsady etatowej, wydajności i efektywności podejmowanych działań transgranicznych. Należy pamiętać, iż wspólne placówki na granicach wewnętrznych nie są jednostkami policyjnymi, a „strukturami narodowymi”, skupiającymi w jednym miejscu przedstawicieli różnych służb np. Policji, Służby Celnej oraz Straży Granicznej – w związku z tym Policja nie może podejmować samodzielnych działań i decyzji w przedmiotowym zakresie. Dlatego też nie mogą być one docelowo przewidziane jedynie do wymiany informacji, gdyż takie działania mogłyby być i są obecnie realizowane z powodzeniem przez komendy wojewódzkie Policji w rejonach przygranicznych. PODRĘCZNIK WSPÓŁPRACY POLICYJNEJ (POLICE CO-OPERATION HANDBOOK) zawiera wykaz krajowych podmiotów wszystkich państw uczestniczących we współpracy, kompetentnych w zakresie stosowania instrumentów transgranicznej współpracy policyjnej oraz wykaz regulacji dotyczących powyższych kwestii we wszystkich państwach obszaru Schengen. Zgodnie z przyjętymi założeniami dokument ten powinien być aktualizowany przez Sekretariat Rady Unii Europejskiej co pół roku (przez każdą Prezydencję). Niestety, z uwagi na ostatnie zmiany, tzn. konieczność włączenia do Podręcznika danych 9 nowych państw, publikacja aktualnej wersji została znacząco opóźniona. Po jego publikacji, zgodnie z zaleceniem zawartym w Katalogu Dobrych Praktyk, powinien być przekazany do jednostek polskiej Policji, szczególnie w regionach przygranicznych. Tryb i zasady przekazania Podręcznika zostaną ustalone przez Biuro Kryminalne KGP, które jest odpowiedzialne zarówno za opracowanie polskiego wkładu do dokumentu, jak i jego dystrybucję. PODSUMOWANIE Powyżej omówiono jedynie część zagadnień związanych z realizacją transgranicznej współpracy policyjnej, wskazując tylko nowe instrumenty współpracy, realizowane bezpośrednio na terenach przygranicznych, których stosowanie jest możliwe od momentu zniesienia kontroli na wewnętrznych granicach UE. Należy jednak pamiętać, iż sytuacja w tym zakresie ulega dynamicznym zmianom, stąd też informacje np. na temat aktualnie działających centrów współpracy policyjnej oraz nowo tworzonych placówek na pozostałych granicach mogą ulec szybkiej dezaktualizacji. Zmiany te mogą dotyczyć – w zależności od potrzeb, definiowanych np. w toku realizacji konkretnych działań – zakładanych planów w zakresie zadań i funkcji placówek z mieszaną obsadą oraz modyfikacji istniejących przepisów i procedur współpracy. Ponadto opracowane zostaną szczegółowe procedury innych form współpracy. Podjęcie, w czerwcu i grudniu 2007 r., przez Radę Unii Europejskiej dwóch decyzji o stosowaniu dorobku prawnego Schengen w Polsce jest ważnym etapem na drodze do realizacji współpracy transgranicznej Policji przy pełnym zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych, ale nie kończy działań z zakresu dostosowywania przepisów krajowych i ich wdrożenia do praktyki policyjnej – w tej kwestii pozostało jeszcze bardzo dużo do zrobienia. q Tekst powstał na podstawie materiałów opracowanych przez Wydział ds. Wdrażania Dorobku Prawnego Schengen BWK KGP zdj. Piotr Niemiec i Izabela Szymczak Wydział Komunikacji Społecznej GKG SG.