Sobieralski Krzysztof

monografia

Zakamycze 2003

Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego.

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

AVG - Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz — ustawa o postępowaniu administracyjnym (Austria)

BauGB - Baugesetzbuch — federalne prawo budowlane (Niemcy)

EGZPO - Einführungsgesetz zum Zivilprozessordnung — ustawa wprowadzająca Kodeks postępowania cywilnego (Niemcy)

GG - Grundgesetz — ustawa zasadnicza (Niemcy)

GKG - Gerichtskostengesetz — ustawa o kosztach sądowych (Niemcy)

k.c. - ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. — Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)

k.k. - ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.)

k.p.a. - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

k.p.c. - ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. — Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.)

k.p.k. - ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.)

k.r. i o. - ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. — Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.)

p.p.s.a. - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270)

p.u.s.a. - ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269)

r.p.a. - rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341)

VwGG - Verwaltungsgerichtshofgesetz — ustawa o Trybunale Administracyjnym (Austria)

VwGO - Verwaltungsgerichtsordnung — ustawa o sądownictwie administracyjnym (Niemcy)

VwVfG - Verwaltungsverfahrensgesetz — ustawa o postępowaniu administracyjnym (Niemcy)

ZPO - Zivilprozessordnung — Kodeks postępowania cywilnego (Niemcy i Austria)

2. Organy orzekające

BGH - Bundesgerichtshof — Sąd Najwyższy (Niemcy)

FSA - Bundesverwattungsgericht — Federalny Sąd Administracyjny (Niemcy)

NSA - Naczelny Sąd Administracyjny

NTA - Najwyższy Trybunał Administracyjny

OVG - Oberverwaltungsgericht — okręgowy sąd administracyjny (Niemcy)

SN - Sąd Najwyższy

TK - Trybunał Konstytucyjny

VfGH - Verfassungsgerichtshof — Trybunał Konstytucyjny (Austria)

VwGH - Verwaltungsgerichtshof — Trybunał Administracyjny (Austria)

3. Czasopisma

AnwBl - Anwaltsblatt — Gazeta Adwokacka (Austria i Niemcy)

GP - Gazeta Prawna

GAP - Gospodarka Administracja Państwowa

JuS - Juristische Schulung — Kształcenie Prawnicze (Niemcy)

KSP - Krakowskie Studia Prawnicze

Mon.Prawn. - Monitor Prawniczy

NP - Nowe Prawo

NJW - Neue Juristische Wochenschrift — Nowy Tygodnik Prawniczy (Niemcy)

OMT - Organizacja — Metody — Technika

ONSA - Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

OSN - Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNCAP - Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna oraz Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSP - Orzecznictwo Sądów Polskich

OSPiKA - Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

ÖJZ - Österreichische Juristenzeitung — Austriacka Gazeta Prawna

PiP - Państwo i Prawo

PiŻ - Prawo i Życie

PPC - Polski Proces Cywilny

RPEiS - Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

PS - Przegląd Sądowy

Rz. - Rzeczpospolita

SC - Studia Cywilistyczne

SP - Studia Prawnicze

ST - Samorząd Terytorialny

ZfVB - Zeitschrift für Völkerrecht und Bundesstaatsrecht — Prawo Międzynarodowe i Związkowe (Niemcy)

ZNIBPS - Zeszyty Naukowe Instytutu Badania Prawa Sądowego

ZNUG - Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego

ZNUJ - Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego

ZNUŁ - Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego

ZNUWr. - Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego

ZZP - Zeitschrift für Zivilprozess — Czasopismo Procesu Cywilnego (Niemcy)

4. Inne skróty

BGBl. - Bundesgesetzblatt — Federalny Dziennik Ustaw (Niemcy)

BverfGE - Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts — Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (Niemcy)

Dz.U. - Dziennik Ustaw

M.P. - Monitor Polski

RPO - Rzecznik Praw Obywatelskich

UAM - Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu

Uniw. - Uniwersytet

VwSlgNF - Sammlung der Erkenntnisse und Beschlüsse der Verwaltungsgerichtshof, Neue Folge – Zbiór wyroków i postanowień Trybunału Administracyjnego, Nowa Seria (Austria)

Zb.Wyr. NTA - Zbiór Wyroków Najwyższego Trybunału Administracyjnego

ZN - Zeszyty Naukowe

Wstęp

Reaktywowane w roku 1980 polskie sądownictwo administracyjne sprawowane było przez jednoinstancyjny Naczelny Sąd Administracyjny, działający jednolicie w Warszawie i w ośrodkach zamiejscowych. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przewiduje, w przepisach art. 175 ust. 1 i art. 176 ust. 1, że sądownictwo administracyjne powinno być co najmniej dwuinstancyjne. Ustawodawca uznając, że dostosowanie istniejącego modelu sądownictwa administracyjnego do wymogów konstytucyjnych jest zadaniem trudnym z przyczyn ustrojowo–organizacyjnych, odroczył termin wejścia w życie tych rozwiązań. Artykuł 236 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawy wprowadzające w życie postanowienia w zakresie sądownictwa administracyjnego zostaną uchwalone przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie Konstytucji. Zadanie to zostało wykonane. W roku 2002 uchwalono pakiet ustaw wprowadzających nowy model sądownictwa administracyjnego. Ustawodawca uznał za słuszne wprowadzenie dwuinstancyjnego postępowania przed sądami administracyjnymi, pozostając jednocześnie przy zasadniczo kasacyjnym charakterze orzeczeń sądowych. Biorąc pod uwagę fakt, że legislacyjne zabiegi reformujące były prowadzone na istniejącym i funkcjonującym organie wymiaru sprawiedliwości, potrzebny był czas na dostosowanie struktury sądownictwa do wymogów nowego modelu. Konstytucja RP przewidziała to we wspomnianym art. 236 ust. 2, w którym przyjęła, że do czasu wejścia w życie ustaw reformujących obowiązuje obecny kształt normatywny. Ustawy wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. Z tą chwilą reforma polskiego sądownictwa administracyjnego będzie w pełni dokonana. Dlatego też omawiając instytucję wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego dokonałem jej analizy już w oparciu o nowy model normatywny, nie tracąc jednak z pola widzenia obowiązujących dotychczas rozwiązań prawnych. Specyfika dokonanej reformy polega bowiem na tym, że nie zerwano ciągłości generalnych założeń bytu prawnego sądownictwa administracyjnego, dzięki czemu istnieje możliwość wykorzystania dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowego, przez co ocena funkcjonowania poszczególnych instytucji procesowych jest pełniejsza.

Dr Krzysztof Sobieralski

Wrocław, maj 2003 roku

Rozdział I

Zagadnienia wprowadzające

1. Cel i zakres pracy

Coraz większa sfera stosunków społecznych zostaje poddawana ingerencji współczesnej administracji. W myśl zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.¹, organy władzy publicznej podejmują swe działania na podstawie i w granicach prawa. Stąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych² oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi³, sądowa kontrola stanowi dla stron zasadniczy instrument obrony przed bezprawnymi działaniami organów administracji. U podstaw wprowadzenia i funkcjonowania sądownictwa administracyjnego legła zatem potrzeba ochrony publicznych praw podmiotowych oraz obiektywnego porządku prawnego. Stosownie do postanowień art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1–2 p.u.s.a. i art. 2 p.p.s.a. kontrolę tę od dnia 1 stycznia 2004 r. wykonują Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne.

Obowiązek ochrony praw nabytych i powszechnie obowiązującego porządku prawnego jest konsekwencją przyjętych w demokratycznych państwach prawnych uniwersalnych zasad prawa do sądu i prawa do procesu. W wielu systemach prawnych stanowią zasadę konstytucyjną wyrażoną wprost w ustawie zasadniczej lub z niej wyinterpretowaną. Na gruncie polskiego ustawodawstwa zasady te wyprowadzono z treści art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Formalnym źródłem „prawa do sprawiedliwego procesu sądowego" — rozumianego jako prawo każdej jednostki ludzkiej do korzystania z ochrony swych praw podmiotowych na drodze postępowania sądowego, w którym przestrzegane są odpowiednie gwarancje proceduralne z zagwarantowaniem prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia — są również wiążące Polskę uregulowania prawnomiędzynarodowe. Artykuł 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych⁴, wywodzący się z zasady wyrażonej w art. 10 Deklaracji Praw Człowieka, stanowi: „Każdy ma prawo do (...) rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd ustanowiony przez ustawę, przy orzekaniu co do zasadności oskarżenia przeciwko niemu w sprawach karnych oraz co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych (...)." Fundamentalną regułę zawiera art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności⁵. Rozszerzająca wykładnia tego przepisu pozwoliła przyjąć, że zasada prawa do procesu to prawo jednostki do obrony interesu prawnego także w sprawach administracyjnych na drodze procesu administracyjnego, z przeniesieniem następnie sporu o zgodność z prawem aktu administracyjnego przed niezawisły sąd⁶.

Zdaniem L. Wiśniewskiego prawo każdego do sądu oznacza: „prawo domagania się rozpoznania i ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy karnej, cywilnej i administracyjnej przez sąd niezależny od innych organów państwowych i partii politycznych, podległy tylko konstytucji i ustawie" ⁷. Z idei prawa do sądu można wywieść zasadę praworządnego działania sądowego. W doktrynie opisowo sformułował ją L. Garlicki. Jego zdaniem ograniczenie praw obywatela możliwe jest tylko na podstawie rozstrzygnięcia sądowego, wydanego po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania, a w aspekcie podmiotowym formułuje prawo obywatela, którego prawa zostały naruszone, do żądania ostatecznego określenia jego sytuacji prawnej przez organ sądowy⁸. Zgodnie z poglądami K. Sterna, zasada państwa prawnego byłaby niepełna, gdyby nie było sądownictwa jako instytucji zapewniającej prymat konstytucji i prawa. Aby państwo prawa stało się rzeczywistością, nie wystarczy ustanowienie prawa przez ustawę, lecz musi istnieć orzecznictwo, które wskaże prawo mające zastosowanie w konkretnym przypadku i stworzy tym samym podstawę do jego przywrócenia tam, gdzie zostało naruszone. Kanon państwa prawnego oznacza współcześnie szeroko rozwiniętą ochronę prawną, z zapewnieniem warunków instytucjonalnych, któremu to kryterium odpowiada ochrona sądowa⁹.

Fundamentalnym zagadnieniem z punktu widzenia ideologii państwa prawnego jest problem ochrony praw nabytych¹⁰. Chodzi o to, że jedną z podstawowych wartości porządku normatywnego w takim państwie stanowi bezpieczeństwo prawne polegające m.in. na pewności, że prawa podmiotowe uzyskane zgodnie z przepisami ustawy i zasadami słuszności, a także tzw. oczekiwania prawne (ekspektatywy) nie zostaną w sposób niespodziewany i bez uzasadnionej racji zniesione lub ograniczone¹¹.

U podstaw nabycia praw z orzeczenia sądu administracyjnego leży interes prawny podmiotu inicjującego to postępowanie. Interes to potrzeba — jest ona wywołana zawsze chęcią osiągnięcia jakiejś korzyści, rzeczywistej lub domniemanej. „Interes prawny to nie indywidualny, subiektywny interes jednostki, ale interes oceniony przez ustawodawcę jako zasługujący na ochronę i zabezpieczenie, interes zgodny z wolą ustawodawcy wyrażoną w obowiązujących przepisach. Wynika on z konkretnej normy prawnej, która przyznaje konkretne uprawnienie. O prawnym charakterze interesu decyduje obiektywna ocena ustawodawcy" ¹².

W literaturze prawa administracyjnego wyróżniono kilka odmiennych sytuacji prawnych kwalifikowanych jako interes prawnie chroniony. Za T. Hilarowiczem można wskazać na ten interes jako „specjalne prawo proszenia", kiedy po stronie organu nie istnieje bezwzględny obowiązek zadośćuczynienia żądaniu strony. Musi on natomiast dać temu interesowi pierwszeństwo przed innymi interesami prawnymi zaangażowanymi w sprawę¹³. Drugim rodzajem takiej sytuacji jest sfera nieobjęta regulacją administracyjną. Może to być sfera objęta działaniem prawa innego niż administracyjne lub sfera w ogóle nieregulowana prawem¹⁴. Trzecią konfiguracją, w której występuje interes prawnie chroniony, jest tzw. „prawo refleksowe" przysługujące osobie trzeciej. Chodzi tu o sytuację, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego prowadzi do naruszenia interesu innej osoby¹⁵.

Na gruncie nauki procesu cywilnego przyjmuje się także, iż interes prawny określa kierunek czy też zakres, w jakim jest dopuszczalne zaskarżenie przez osobę legitymowaną. Ów kierunek zaskarżenia wynika z założenia, że służy ono ochronie indywidualnych interesów uczestników postępowania i w konsekwencji tylko w granicach uszczerbku prawnego doznanego przez skarżącego na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia¹⁶. Cywiliści upatrują interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu zmierzającym wyłącznie do usunięcia uchybień procesowych, a mianowicie wówczas, gdy skarżący żąda uchylenia zaskarżonego orzeczenia z powodu nieważności postępowania z przyczyn stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 401 k.p.c.) ¹⁷.

Skarga sądowoadministracyjna, jako wyraz braku akceptacji ze strony skarżącego aktów, czynności czy bezczynności organów administracji publicznej, determinowana jest istnieniem interesu prawnego, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Chociaż w procesie sądowoadministracyjnym interes w poddaniu kontroli sądowej legalności działań administracji publicznej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. można traktować także jako interes w uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności aktów lub czynności, o których mowa w ustawie.

Idea ochrony praw nabytych koresponduje z zasadą pacta sunt servanda, zaliczaną do pryncypiów konstruujących istotę państwa prawnego. W związku z tą zasadą kwestia ochrony praw nabytych rozważana jest w doktrynie w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze jako problem ochrony praw nadanych obywatelom in abstracto, tzn. w formie przewidzianych w ustawach norm, określających przesłanki powstania oznaczonych uprawnień oraz nabywania ich w drodze ekspektatyw przez nieskonkretyzowanych adresatów. Po drugie, jako zagadnienie ochrony praw nabytych in concreto — w postaci umów lub decyzji administracyjnych, dotyczących uprawnień osób indywidualnie określonych¹⁸. Prawa nadane in abstracto pozostają pod ochroną w ramach szerzej pojętej formuły pacta sunt servanda. Ochrona praw nabywanych in concreto opiera się na zasadzie pacta sunt servanda rozumianej węziej jako reguła nakazująca respektowanie uprawnień konkretnych osób określonych w decyzji administracyjnej lub innych aktach prawnych o charakterze indywidualnym¹⁹.

Funkcja ustrojowa Naczelnego Sądu Administracyjnego ewoluowała „od" sądu wykonującego kontrolę legalności decyzji administracyjnych „do" sądu wykonującego kontrolę pod względem zgodności z prawem nieomal całej działalności administracji, wykonywanej w formach publicznoprawnych²⁰. Wynikająca z art. 184 Konstytucji RP zasada sądowej kontroli działalności administracji publicznej ma charakter proceduralno–ustrojowy, nie tworząc samych praw i wolności w znaczeniu materialnym, spełnia funkcje ochronne dla zagwarantowania już istniejących²¹. Uzasadniony jest zatem pogląd, iż wymiar sprawiedliwości sprawowany przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne stanowi realizację prawa do sądu i prawa do procesu, mimo że jego orzeczenia co do zasady nie mają charakteru merytorycznego w potocznym rozumieniu — tzn. nie rozstrzygają o prawach lub obowiązkach stron z zakresu prawa materialnego.

Czy można przyjąć, że skoro sąd administracyjny orzeka, co jest zgodne z prawem, co jest prawem w konkretnym przypadku, to jego działania ukierunkowane są na ochronę praworządności?

Prawo przedmiotowe jest tą wartością (rzeczywistością), do której odnoszone są działania organów administracji publicznej względem podmiotów administrowanych. W prawie obowiązującym tkwi źródło uprawnień podmiotowych, ono reguluje sytuacje i sposób ich przydawania. Prawo może być dobrze nabyte tylko w sytuacji, gdy przydanie to nastąpiło zgodnie z prawem materialnym i wszelkimi prawidłami procedury. Sprawowana więc przez sądy administracyjne kontrola legalności działań administracji de facto sprzyja ochronie praw dobrze nabytych — daje pewność co do ich legalności bądź umożliwia ich powtórne, zgodne z prawem, nadanie. Nawet powołany brak związania sądu granicami skargi może w pewnych sytuacjach służyć ochronie praw podmiotowych. Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organów administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści, niż to, o które wnosił skarżący²². Można podać jeszcze inne argumenty przemawiające za tezą, że działalność sądów administracyjnych gwarantuje, iż zaskarżone, niezgodne z prawem działania administracji publicznej, zostaną wyeliminowane — będzie to m.in. istnienie interesu prawnego skarżącego, zakaz reformationis in peius, możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, przywrócenie terminu do wniesienia skargi itp.

Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne jest szczególnym instrumentem ochrony publicznych praw podmiotowych oraz obiektywnego porządku prawnego, szczególnego znaczenia nabiera kwestia prawidłowości orzeczenia sądu. Mimo dążenia ustawodawcy do doskonałości regulacji, doświadczenie wskazuje, iż orzeczenie sądowe może być błędne (często niezależnie od sądu), a niezależnie od tego nie jest pozbawione skutku. Mimo rzymskiej maksymy, że sprawę osądzoną uważa się za osądzoną zgodnie z prawdą (res iudicata pro veritate habetur), mimo powagi rzeczy osądzonej, a w imię zasady prawdy obiektywnej wyjątkowo prawomocność ta może być obalona za pomocą nadzwyczajnych instytucji procesowych. W przeszłości obok wznowienia postępowania należała do nich rewizja nadzwyczajna. Ich istnienie uzasadnia się możliwością zaistnienia nadzwyczajnych, ściśle określonych sytuacji, w których jedynym wyjściem jest naruszenie powszechnie obowiązującej zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Nie chodzi tu o wotum nieufności dla sądu, ale o prawną możliwość eliminacji wadliwych orzeczeń.

Prawomocność, wykonalność i skuteczność, przysługujące orzeczeniom sądu administracyjnego, służą realizacji podwójnego celu tych rozstrzygnięć, a mianowicie urzeczywistnieniu normy prawnej w konkretnej sprawie administracyjnej, która objęta była kontrolą sądu administracyjnego i — jednocześnie — stworzeniu trwałej podstawy dla ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego między jego stronami, a więc zaprowadzeniu stanu pewności prawnej w tych stosunkach²³. Jednak cele te mogą być zrealizowane przez orzeczenie sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy skonkretyzowana w nim norma prawna została zastosowana przez sąd w sposób prawidłowy, a orzeczenie jest zgodne z rzeczywistym stanem sprawy²⁴. Jeżeli orzeczenie sądu jest sprzeczne z rzeczywistością, narusza prawo to, zaprzecza zasadzie praworządności, prawdzie obiektywnej i obniża autorytet wymiaru sprawiedliwości. „Naruszenie zasad prawidłowego wymiaru sprawiedliwości stanowi więc tak istotne zło, że jego naprawienie może wymagać poświęcenia tej wartości, jaką jest zachowanie pewności stanu prawnego ustanowionego prawomocnym orzeczeniem sądowym" ²⁵. Przeciwko wzruszeniu prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego przemawiają względy natury oportunistycznej (stabilność rozstrzygnięć, ochrona powagi sądu). Za wzruszeniem natomiast przemawia potrzeba wykrycia prawdy obiektywnej.

Funkcjonowanie instytucji wznowienia postępowania w procedurach przed organami państwa jest związane z konfliktem między pewnością praw nabytych a potrzebą ochrony praworządności. Z jednej strony musi istnieć mechanizm usuwania orzeczeń obarczonych kwalifikowanymi wadami, gdyż jego brak podważałby zaufanie uczestników postępowania do wymiaru sprawiedliwości oraz naruszałby społeczne poczucie sprawiedliwości. Z drugiej jednak strony często trudno sobie wyobrazić skutki ingerencji NSA po wznowieniu postępowania w ukształtowaną sferę praw na przykład uczestników procesu budowlanego (w sytuacji późniejszego zakwestionowania legalności wykonanej decyzji o rozbiórce samowoli budowlanej). Konflikt ten rozwiązuje się kompromisowo. Spowodowana przez prawomocność orzeczenia pewność prawa i osiągnięte przez to zaufanie strony (wygrywającej, uprzywilejowanej) do trwałości istnienia prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego stanowi wartość chronioną prawem. Przypadki naruszenia tej pewności w imię praworządności muszą zostać ograniczone do starannie dobranych, głęboko uzasadnionych i wyjątkowych sytuacji. Określenie granic tego kompromisu — czyli pokonanie rozbieżności między pewnością prawa a praworządnością (katalog przesłanek wznowienia) — musi zostać zastrzeżone dla ustawodawcy. Sąd stosujący prawo jest zatem zobowiązany uwzględnić decyzję ustawodawcy w tym względzie. Problem stanowić może jedynie właściwa ocena intencji prawodawcy²⁶.

Podstawowym zadaniem niniejszego opracowania jest odpowiedź na pytanie — jakie miejsce w systemie polskiego sądownictwa administracyjnego zajmuje instytucja wznowienia postępowania? Czy w obliczu wartości, których ochrona legła u podstaw wprowadzenia sądowej kontroli funkcjonowania administracji, potrzebna jest ta instytucja? Celem rozważań teoretycznych jest odpowiedź na pytanie — jak dalece publiczne prawa podmiotowe strony i praworządność są chronione w ramach instytucji wznowienia postępowania oraz jakie jest jej znaczenie w systemie gwarancji prawidłowego działania sądownictwa administracyjnego, a pośrednio organów administracji publicznej; a także czy wykorzystywanie tego środka procesowego nie doprowadza do naruszenia praw nabytych. Czy wreszcie nie stawia to na dłuższy czas stron, organów administracyjnych, ale i samego sądu administracyjnego w sytuacji swoistego „zawieszenia" w kwestii realności nabycia praw i trwałego uregulowania sytuacji prawnej, realności przeprowadzonej kontroli? Nie bez znaczenia jest kwestia mocy prawnej orzeczenia podlegającego wznowieniu i orzeczenia wydanego we wznowionym postępowaniu oraz wpływ tego ostatniego na działania organów administracji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne wykazuje oczywiście wiele związków z postępowaniem przed organami administracji, które wydały akt lub podjęły czynność, zaskarżone do sądu administracyjnego i przez ten sąd kontrolowane. Orzeczenie sądu administracyjnego oddziałuje na tę sferę funkcjonowania administracji publicznej stosownie do wyniku przeprowadzonej kontroli. W związku z tym orzeczenie podjęte przez sąd we wznowionym postępowaniu często będzie miało znaczenie praktyczne i prawne dla rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym, aktów prawa miejscowego itp. Należy się także zastanowić, co nowego wniosło wprowadzenie możliwości wznowienia postępowania w wypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie sądowe. Jakiego rodzaju orzeczenie sąd może wydać w tej sprawie?

Aby odpowiedzieć na te pytania, trzeba tę instytucję umiejscowić w systemie sądownictwa administracyjnego, przez określenie jej charakteru prawnego i funkcji oraz przez analizę poszczególnych jej elementów. Niewątpliwie jest to instytucja procesowa o złożonej strukturze wewnętrznej. Składa się na nią szereg zagadnień procesowych. Dopiero ich łączna kompozycja i analiza pozwala na jej właściwe zrozumienie.

Przedstawione zadania pracy determinują wykorzystanie metod badawczych; podstawową metodą zastosowaną w pracy jest metoda dogmatyczna. Jej zastosowanie pozwoli na określenie modelu normatywnego instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. W celu umożliwienia szerszego spojrzenia na badaną problematykę, posiłkowo wykorzystuję także metodę prawnoporównawczą, prezentując unormowania niemieckie i austriackie. Pozwoli to wskazać podobieństwa i różnice w zakresie badanych rozwiązań prawnych. Analiza samego materiału normatywnego nie wystarcza²⁷. Realizacja postawionych celów badawczych wymaga również wykorzystania poglądów nauki i praktyki polskiego postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego i cywilnego, orzecznictwa SN i NSA. Ujęcie omawianej instytucji na szerszym teoretycznym tle pozwoli ukazać, jak funkcjonuje ona w systemie naszej procedury. Można tu bowiem dostrzec pewien zakres odniesień. Warto zestawić w jednym miejscu zagadnienia teoretyczne, dotyczące poruszanej kwestii, aby przekonać się, czy w istocie rozważania teoretyczne i praktyka stosowania prawa podążają w jednym kierunku.

Przyjęte zadania i cele pracy wyznaczają zakres prowadzonych badań. W związku z tym, że umiejscawiam instytucję wznowienia postępowania w systemie polskiego sądownictwa administracyjnego, zakresem badań obejmuję rozwiązania przyjęte w ustawie — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeszcze nie tak dawno pojawiała się wątpliwość, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania prowadzonego przed NSA²⁸. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego²⁹, normująca do 30 września 1995 r. również postępowanie przed NSA, nie regulowała stosowania tego środka. Kontrowersje w doktrynie powstały szczególnie po wydaniu przez NSA w dniu 27 stycznia 1983 r. postanowienia, w którym sąd uznał, że: „od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalna jest skarga o wznowienie postępowania w trybie art. 399 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a." ³⁰. Przeciwnicy stosowania tej instytucji w postępowaniu przed NSA uzasadniali swe stanowisko odmiennym charakterem postępowania przed sądem administracyjnym, przede wszystkim zaś odmiennością orzeczeń NSA (które nie są orzeczeniami co do istoty sprawy w rozumieniu procedury cywilnej), następnie rangą NSA wśród sądów, a także tym, że art. 211 k.p.a. nie odsyłał do wszystkich przepisów postępowania cywilnego, a jedynie do tych o postępowaniu rewizyjnym³¹. Zwolennicy dopuszczalności wznowienia postępowania podkreślali dwuczłonowość odesłania z art. 211 k.p.a., który w pierwszym zdaniu nakazywał odpowiednio stosować przepisy procedury cywilnej w sprawach, których nie unormowano w dziale VI k.p.a., w drugim zaś — odesłanie ograniczone: „(...) rozpoznanie skargi następuje według przepisów tego kodeksu o postępowaniu rewizyjnym" ³². Spory te przeszły do historii za sprawą ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym³³, która w art. 58 stanowiła w sposób niebudzący wątpliwości o dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Unormowanie to było jednak bardzo fragmentaryczne. Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 59 tej ustawy, znajdowały tu odpowiednie zastosowanie przepisy procedury administracyjnej i procedury cywilnej. Zastosowanie tych przepisów w postępowaniu przed NSA budziło jednak pewne wątpliwości ze względu na odmienność charakterologiczną procesów, które regulują. Oznaczać to mogło tylko jedno — stosowanie owych przepisów z modyfikacjami wynikającymi ze specyfiki procesu sądowoadministracyjnego. Zakres tej modyfikacji, szczególnie w ramach rozważanej problematyki, nie był sprecyzowany, a badaniom w tym względzie poświęcono niewiele uwagi³⁴. W przeciwieństwie do ustawy o NSA, regulacja omawianej instytucji w p.p.s.a. jest kompletna, zbędne zatem stały się odesłania do k.p.a. oraz do ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. — Kodeks postępowania cywilnego³⁵; wyjątki w tym zakresie zostaną omówione w dalszych częściach pracy). Instytucję wznowienia postępowania przewidywały oba projekty ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — zarówno projekt Prezydenta RP z dnia 22 października 2001 r., który stał się prawem obowiązującym, jak i alternatywny projekt poselski z dnia 20 listopada 2001 r., opracowany przez Instytut Spraw Publicznych w 2000 r. Oznacza to, że projektodawcy uznali oczywistą wartość instytucji wznowienia postępowania również w tworzonym, zgodnie z postanowieniami Konstytucji RP, dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym. Oba projekty podobnie regulowały tę instytucję. Różnice tkwiły jedynie w przedmiotowym zakresie dopuszczalności jej wykorzystania.

2. Istota sądownictwa administracyjnego a instytucja wznowienia postępowania

Instytucja sądownictwa administracyjnego, sięgająca początkami XIX w., kształtowała się pod wpływem dwóch tendencji. Pierwsza polegała na wykorzystaniu dla kontroli legalności decyzji administracyjnych sądów powszechnych. Była ona charakterystyczna zwłaszcza dla systemu prawa anglosaskiego³⁶. Druga koncepcja, przyjęta głównie we Francji³⁷, polegała na tworzeniu w ramach administracji pewnych organów wyspecjalizowanych i powierzaniu im funkcji orzekania w szczególnych formach proceduralnych. Kierunek ten, łączony z monteskiuszowską teorią podziału władz, uwypuklał rozgraniczenie funkcji sądownictwa i administracji. Trzecia koncepcja — niemiecka — zakładała dwa modele sądowej ochrony publicznych praw podmiotowych: południowoniemiecki i północnoniemiecki (pruski). „Model południowoniemiecki ograniczał kompetencje sądów administracyjnych do ochrony publicznych praw podmiotowych jednostki i dla realizacji tej ochrony zakładał istnienie trybunału administracyjnego w systemie organizacyjnym administracji. Sąd administracyjny miał orzekać o legalności, a nie o celowości środków administracyjnych; rozstrzygnięcia wydane w ramach uznania pozostawać miały poza jurysdykcją sądową. Model północnoniemiecki zakładał realizowanie funkcji kontroli legalności działań administracji przez samą administrację"³⁸. Koncepcje francuska i południowoniemiecka, choć nie w czystej postaci, zainspirowały naszego ustawodawcę.

Co przemawia za przyjęciem sądowego modelu kontroli administracji? W nauce wskazuje się na zasadnicze wymagania stawiane kontroli działań administracji publicznej — jest to przede wszystkim bezstronność, fachowość i efektywność³⁹. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem M. Wyrzykowskiego, zgodnie z którym właśnie sądownictwo administracyjne w pełni realizuje te wymagania. „Okoliczność, że kontrola sprawowana jest przez sąd, daje gwarancję stosunkowo najpełniejszej bezstronności. Sędzia jest w zakresie orzekania niezawisły i podległy wyłącznie ustawie. Kryterium orzekania przez sąd jest legalność (...). W przypadku kontroli sądu nie wchodzi w grę w tak dużym stopniu element subiektywizmu i oportunizmu, odgrywający pewną rolę w modelu odwoławczym w systemie organów administracji państwowej. Fachowość jako drugi, komplementarny warunek prawidłowego funkcjonowania mechanizmu kontroli, spełniony zostaje przez wymagania stawiane kandydatom na sędziów oraz tryb powoływania sędziego. Efektywność kontroli to możliwość wykorzystania wyników kontroli do poprawy działalności aparatu administracyjnego, warunkiem czego są prawne możliwości ulepszenia procesu administrowania lub zapobieżenia powstawania błędom popełnionym w tym procesie" ⁴⁰. Poddanie administracji kontroli sądów wywodzi się z dążności do stworzenia jednostce ochrony względem działań władzy publicznej i swymi początkami sięga kształtowania się idei państwa praworządnego. W czasach absolutyzmu możliwości zwrócenia się obywatela do sądu przeciw administracji były bardzo ograniczone. Zakres ten uległ poszerzeniu dopiero wraz z rozwojem w XIX w. państwa prawnego.

Sądową kontrolę administracji ujmuje się obecnie w szerokim zakresie. W chwili utworzenia NSA można go już było określić jako sąd szczególny o kompetencjach kasacyjnych, sprawujący w zasadzie kontrolę legalności decyzji administracyjnych w sprawach wyznaczonych w drodze enumeracji pozytywnej. Unormowanie to zostało ocenione krytycznie w nauce⁴¹. Od momentu wprowadzenia w Polsce sądownictwa administracyjnego przedmiotowy i podmiotowy zakres tej kontroli podlegał ciągłej ewolucji. Pod koniec lat 80. został sformułowany w doktrynie ogólny postulat rozszerzenia sądowej kontroli na całą działalność administracji, a nie tylko na tę, która jest podejmowana w formie decyzji⁴². Daje się zauważyć tendencja, która zmierza do tego, aby objąć kontrolą całokształt działań administracji — cały proces administrowania — czyli ciąg działań administrujących w państwie organów w zakresie realizacji zadań administracji publicznej⁴³. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej stał się powszechny. Obejmuje akty prawa miejscowego, akty administracyjne, w pewnym zakresie czynności faktyczne organów administracji oraz innych podmiotów wykonujących funkcje z zakresu administracji publicznej. Kontrola obejmuje ciąg działań podmiotu kontrolowanego, a nie tylko ostatni element tego ciągu, choć ten właśnie element stanowi najczęstszy powód uruchomienia kontroli⁴⁴. Sąd rozpatrując określoną sprawę patrzy na działania administracji przez pryzmat jej działań jednostkowych; jednak dokonuje on sprawdzenia i oceny funkcjonowania organów administracji, które przez powtarzalność w poszczególnych przypadkach dają się odnieść do administracji publicznej jako całości⁴⁵. Sąd administracyjny podejmuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy (art. 135 p.p.s.a.) ⁴⁶.

Istotę sądownictwa administracyjnego określa ogólnie art. 184 Konstytucji RP, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zdaniem J. Bocia treścią działania kontrolnego jest ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności między stanem istniejącym a stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi regułami, które w prawie uznawane są za warunki jego poprawności⁴⁷. W odniesieniu do kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny określenie to nie wystarcza. Kontrola ta posiada bowiem szczególny charakter z uwagi na pozycję organu, który jej dokonuje oraz kryterium jej dokonywania.

Jest to sądowa kontrola działalności administracji publicznej. Wykonywanie tej kontroli zostało określone w art. 1 p.u.s.a. jako sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. W tym przypadku wymiar sprawiedliwości polega na rozstrzyganiu sporów co do istnienia lub treści stosunku administracyjnoprawnego środkami przymusu państwowego⁴⁸. Rozstrzygnięcie tego sporu zawsze następuje w sposób władczy przez wydanie orzeczenia stwierdzającego, jaka norma prawa administracyjnego (ustrojowego, materialnego lub procesowego) znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, i skonkretyzowanie dyspozycji tej normy. Zdaniem J. Wróblewskiego kontrola ta jest zgodna z założeniami wymiaru sprawiedliwości. „Podmiot stosujący prawo nie pozostaje w żadnym stosunku służbowym czy organizacyjnym wobec adresatów wydawanej decyzji stosowania prawa. Nie jest też osobiście zainteresowany w decyzji, która zapada na podstawie niezależnych od niego reguł. Niezainteresowanie decydenta wynikiem decyzji ma na celu jej obiektywność. (...) Podmiot stosujący prawo jest kompetentny w swym działaniu, a sposób stosowania prawa określają przepisy proceduralne. Kompetencja podmiotu nie wynika z pozycji, jaką zajmuje w systemie organizacji, lecz jest określona ze względu na charakterystykę rozstrzyganych spraw lub stosowanych przepisów. (...) Stosowanie prawa polega na ustalaniu konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione na podstawie obowiązujących norm prawnych. Stopnie luzu decyzyjnego są zróżnicowane, jednak w zasadzie nie ma decyzji opartych na swobodnym uznaniu. (...) Decyzja stosowania prawa podejmowana jest w sytuacji sporu lub też sytuacji nieustalenia, jest ona normą jednostkową i konkretną. Funkcjonowanie służy stwierdzeniu zgodności określonych faktów z regułami, które stanowią jej podstawę, oraz ustaleniu konsekwencji zgodnie z obowiązującymi regułami decyzji" ⁴⁹.

Natomiast jeśli chodzi o kryterium kontroli działalności administracji publicznej to, zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości (art. 3–5 i art. 13–15 p.p.s.a.) kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy wykonujące administrację publiczną, czyli ochrona prawa przedmiotowego⁵⁰. Efektem tej kontroli — w przypadku stwierdzenia przez sąd jego naruszenia — jest wydanie orzeczenia kasacyjnego.

Sprawowanie kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem wiąże się z formułowaniem zwrotów stosunkowych⁵¹. Zagadnienia związane ze zwrotami stosunkowymi, jako rodzajem wypowiedzi o zgodności z normą prawną pewnych zachowań, można uporządkować przyjmując modelowe ustalenia poczynione przez J. Wróblewskiego⁵², akceptowane przez J. Borkowskiego⁵³ i T. Wosia⁵⁴. Zwrotem stosunkowym jest wypowiedź kwalifikująca jakieś zachowanie jako zgodne (niezgodne) z określoną normą prawną. Jest on formułowany na podstawie normy odniesienia i normy dopełnienia. Norma odniesienia została zawarta w przepisie art. 1 § 2 p.u.s.a., określającym kryterium dokonywanej oceny oraz w przepisach art. 145–152 p.p.s.a., określających postacie niezgodności z prawem i uzasadniających sformułowanie przez sąd administracyjny zwrotu stosunkowego. Norma odniesienia wyznaczająca przesłanki i formy oraz charakter sprawowanej przez sąd kontroli jest niezmienna i stanowi stały punkt odniesienia tej kontroli⁵⁵. Nie jest jednak wystarczającą podstawą do sformułowania zwrotów stosunkowych. Niezbędne jest wskazanie normy dopełnienia. Jest ona określona przepisami dotyczącymi treści i trybu podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej; jest to zespół przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organu oraz treść osnowy decyzji administracyjnej, przepisy postępowania administracyjnego normujące tryb postępowania aż do momentu uzyskania przez decyzję przymiotu ostatecznej⁵⁶. Zespół tych przepisów będzie w każdej sprawie inny, dlatego regulacje prawne stanowiące źródło określenia treści normy dopełnienia będą mieć rozległy charakter. Różna będzie regulacja materialnoprawna w zależności od rodzaju sprawy administracyjnej. Różnice będą tkwić także w płaszczyźnie formalnoprawnej. Istnieje jednak pewien zespół przepisów procesowych, które będą bez wyjątku stosowane w każdej sprawie (przepisy dotyczące zasad ogólnych, postępowania wyjaśniającego, decyzji) ⁵⁷. Wspólne będzie także pojęcie „prawa", niezgodność z którym stanowi podstawę zaskarżenia rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Jako modelowa norma dopełnienia, odnosi się do wszystkich przepisów materialnych i formalnych. Przepisy prawa są miernikiem, zgodnie z którym sąd ustala legalność kontrolowanych działań administracji⁵⁸. Jest to możliwe dzięki związaniu zarówno organów administracji publicznej, jak i sądu tymi samymi przepisami prawa. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, jak należy rozumieć działanie zgodne z prawem: „W prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia zachowań obywateli zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Tak więc organ administracji państwowej wydając decyzję nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego określone przepisy prawa. Są to podstawowe zasady działania aparatu administracji państwowej w praworządnym państwie" ⁵⁹. Zamknięty katalog aktów prawnych zawiera art. 87 Konstytucji RP i tylko one mogą stanowić podstawę rozstrzygnięć administracyjnych.

Formułowanie przez sądy administracyjne zwrotów stosunkowych kwalifikujących dany przejaw działania lub zaniechania organów administracji publicznej jako zgodny lub niezgodny z prawem, jest niczym innym jak wyrażaniem tzw. „oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. (poprzednio art. 30 ustawy o NSA). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia. Granicę czasową mocy tej oceny prawnej wyznacza prawomocność orzeczenia NSA, w tym znaczeniu, iż w razie obalenia prawomocnego orzeczenia sądu traci moc wyrażona w nim ocena prawna. Dla rozważanego zagadnienia istotne znaczenie posiada wiążący sąd charakter tej oceny. Warto wskazać, że tą oceną związany jest sąd, który orzekał w sprawie — czyli albo NSA, albo wojewódzki sąd administracyjny. Zasada ta rozumiana jest w ten sposób w orzecznictwie sądowym. Potwierdza to wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r. Zdaniem Sądu Najwyższego zasada ta oznacza, że: „ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" ⁶⁰. Zakres oceny prawnej obejmuje stosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego, które stanowiły podstawę prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zaskarżonym do sądu aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Obejmuje zatem kontrolę poszczególnych etapów stosowania prawa. Pogląd ten akceptowany jest w doktrynie m.in. przez B. Adamiak⁶¹. „Sąd kontroluje prawidłowość stosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. W wyniku tej kontroli Naczelny Sąd Administracyjny formułuje ocenę prawidłowego lub nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej aktem zaskarżonym do sądu. W razie ustalenia wadliwego stosowania prawa, sąd w ocenie prawnej zawiera wskazania prawidłowego stosowania przepisów prawa. Ocena prawna w zależności od etapu wadliwego stosowania przepisu prawa materialnego przez organ administracji publicznej może zawierać wskazanie, że w danej sprawie przepis prawa, na podstawie którego organ orzekał, nie obowiązuje, w razie zaś obowiązywania przepisu prawa w ocenie prawnej sąd wskazuje na wadliwe ustalenie znaczenia normy prawnej, błąd subsumcji, mylne ustalenie następstwa prawnego przez orzeczenie następstwa, którego norma nie przewiduje, i w tych granicach w ocenie prawnej ustala wykładnię przepisu prawa materialnego. W zakresie stosowania przepisów prawa procesowego sąd w ocenie prawnej wskazuje na wadliwe zastosowanie w sprawie tych przepisów oraz zawiera wskazania ich prawidłowego zastosowania, na przykład oceny całego materiału dowodowego, a nie wybranych dowodów, potrzeby przeprowadzenia co do określonych faktów dowodów. Wprawdzie art. 30 ustawy o NSA nie zawiera, tak jak art. 386 § 6 k.p.c., rozwiązania stanowiącego o mocy wiążącej nie tylko oceny prawnej, ale i wskazań co do dalszego postępowania, jednakże nie sposób oddzielić od oceny prawnej zawartej w orzeczeniu wskazań co do dalszego postępowania. Ocena prawna zawiera bowiem ocenę nie tylko stosowania przepisów prawa materialnego, ale i przepisów prawa procesowego" ⁶².

Dokonywana kwalifikacja działań jako legalnych bądź nielegalnych nigdy nie będzie procesem mechanicznym. Norma prawna rzadko będzie rozumiana bezpośrednio i najczęściej wymaga interpretacji, wobec tego również w toku ustalania jej znaczenia będą występowały oceny⁶³. Często sam przepis prawny zawiera oceny albo do nich odsyła (oceny instrumentalne zawiera art. 145 p.p.s.a.). Oceny pojawiają się przy ustalaniu faktów i przy określaniu konsekwencji prawnych, kiedy pojawiają się tzw. luzy decyzyjne, będące istotą uznania administracyjnego⁶⁴. Ustalenie, co jest prawem obowiązującym w danej sprawie, wymaga często analizy szeregu aktów prawnych różnej rangi, następnie prawidłowej kolejności zastosowania różnych dyrektyw wykładni prawa. Zakres stosowania wielu przepisów bywa niezbyt ostry ze względu na występowanie w nich klauzul generalnych. Poza tym, zmienność stanu prawnego niekiedy bywa tak wysoka, że organy administracji publicznej nie nadążają za tymi zmianami i dopiero sąd określa, co jest prawem obowiązującym w danej sprawie. Zarówno więc organ administracji, jak i sąd posługują się ocenami. Jednak, jak pisze J. Wróblewski, „sąd i inny podmiot posługuje się dyrektywami interpretacyjnymi, lecz nie musi ani akceptować tych samych dyrektyw, ani też posługiwać się nimi w ten sam sposób", dodając, że wybór dyrektyw interpretacyjnych tylko wyjątkowo może być narzucony prawem, w zasadzie jest on pozostawiony decyzji interpretatora⁶⁵.

Określając istotę sądownictwa administracyjnego, należy odpowiedzieć na pytanie, czy jedynym kryterium działalności kontrolnej sądów administracyjnych jest kryterium legalności? Czy istnieje prawna dopuszczalność stosowania kryterium celowości przez sąd? W skrajnych ujęciach wskazuje się na wystarczalność kryterium legalności — legalność przesądza o celowości tego działania. Określając stosunek tych dwóch kryteriów przyjmował z reguły postać niezależności, choć oba występują w ramach reglamentacji prawnej⁶⁶. Ustawa nie wyklucza badania rozstrzygnięć według kryterium celowości. Sąd rozpatrując sprawę bada ją z różnych stron, w tym także z punktu widzenia celowości — por. art. 155 § 1 p.p.s.a. i nieobowiązujące: art. 32 ust. 1 ustawy o NSA oraz art. 214 k.p.a. Ograniczenia w tym względzie w ustawie byłyby sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, a także pośrednio z zasadą praworządności. Dopiero takie pełne poznanie sprawy pozwoli sądowi na wnikliwe rozważenie i ocenę stanowiska organu administracji. Badanie celowości postępowania pozwala lepiej zrozumieć proces motywacyjny podjęcia danej czynności przez organ administracji publicznej⁶⁷. Nie ulega jednak wątpliwości, że kryterium celowości pełni funkcję służebną względem zasadniczego kryterium legalności. Szczególnego znaczenia nabiera wykorzystywanie kryterium celowości w przypadku badania rozstrzygnięć wydawanych w granicach uznania administracyjnego. Chodzi tu o takie sytuacje, gdy ustawodawca w danym przypadku nie określił kryteriów celowościowych, dając organowi możliwość elastycznego działania w zależności od sytuacji w czasie i przestrzeni, w tym również możliwość większego indywidualizowania poszczególnych rozstrzygnięć, niż pozwalałby na to ścisły szablon normy prawnej⁶⁸. Sąd nie kontroluje jednak sądów wartościujących.

Czy sądy administracyjne dokonując kontroli funkcjonowania administracji publicznej chronią sprawiedliwość czy praworządność? Zdaniem R. Tokarczyka sprawiedliwość, jako wartość naczelna prawa, służy za kryterium oceny innych wartości — instytucji ustrojowych, systemów społecznych, działań jednostkowych i grupowych⁶⁹. Dalej autor przyjmuje, że: „na sali sądowej prawnonaturalne pojmowanie prawa ściera się z jego rozumieniem pozytywistycznym, dążenie do sprawiedliwości z dążeniem do praworządności" ⁷⁰. Rozważając następnie stosunek praworządności do sprawiedliwości dochodzi do wniosku, że są wzajemnie dla siebie komplementarne. „Tam bowiem, gdzie praworządność wyzbywa się niezbędnych dla funkcjonowania demokracji wartości, objawia się korygujące działanie sprawiedliwości. Tam natomiast, gdzie sprawiedliwość zbytnio wykracza poza granice legalności, objawia swoje znaczenie praworządność." ⁷¹ W przypadku sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne oba te pojęcia zdają się być równozakresowe. Zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jak i NSA, sprawując wymiar sprawiedliwości, chronić mają praworządność jako obiektywnie istniejący porządek prawny.

Stosownie do powyższych uwag, istotą polskiego sądownictwa administracyjnego jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości rozumianego jako sądowa kontrola funkcjonowania administracji publicznej. Sąd administracyjny formułując odpowiedni zwrot stosunkowy władczo rozstrzyga spór o zgodność z prawem zaskarżonego przejawu działania lub zaniechania organów administracji publicznej. Czy wobec tego z orzeczeń sądu administracyjnego można nabyć prawa?

Przysporzenie w sferze prawnej określonego podmiotu w ramach stosunków administracyjnych następuje z mocy rozstrzygnięć ostatecznych. Jeżeli jednak zostanie złożona skarga do sądu administracyjnego, nabycie praw uzależnione jest wówczas od wyników kontroli sprawowanej przez ten sąd. Z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oddalenie skargi powoduje, że zaczyna obowiązywać indywidualna norma prawna sformułowana w zaskarżonym akcie administracyjnym. Nabycie praw z orzeczenia sądu administracyjnego ma tu charakter niejako wtórny wobec praw nabytych z decyzji administracyjnej bądź innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Natomiast uwzględnienie skargi przez wiążący charakter oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądowym sprawia, że indywidualne uprawnienia stron będą kształtowane od początku przez organy administracji publicznej. W tym rozumieniu orzeczenie sądu administracyjnego będzie aktem, który wprowadza lub nie wprowadza do obrotu prawa nabyte. Zresztą wprowadzenie to będzie warunkowe, o ile skarżący nie wykorzysta instytucji wznowienia postępowania. Pomijam tu zwykłe środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Można także spojrzeć na problem szerzej. Prawem bezpośrednio nabytym przez jednostkę z kasacyjnego orzeczenia sądu administracyjnego będzie prawo roszczenia względem administracji o podjęcie odpowiednich działań mających na celu urzeczywistnienie orzeczenia sądu w konkretnej sprawie, do której ono się odnosi. Dlatego też krąg podmiotów, które nabywają prawa lub których prawa mogą być naruszone, jest bardzo szeroki. Będą to nie tylko strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., znajdą się tu także skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wszak kontrola administracji sprawowana przez sąd obejmuje nie tylko indywidualne akty administracyjne) i bliżej nieokreślona grupa podmiotów w przypadku ingerencji w te prawa drogą wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (por. art. 272 p.p.s.a.) w szczególności na skutek orzeczenia wydanego na skutek skargi, o której mowa na przykład w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym⁷².

Jakie znaczenie posiada instytucja wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na tle tak określonej istoty polskiego sądownictwa administracyjnego?

Uzasadnieniem istnienia instytucji wznowienia postępowania jest dążenie do wydania orzeczenia zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy. Proces orzekania jest procesem poszukiwania prawdy obiektywnej. Z jej ustaleniem wiąże się możliwość popełnienia szeregu błędów. Prawomocność orzeczenia przerywa możliwość popełnienia dalszych błędów, nie sanuje jednak błędów już popełnionych, które odtąd jedynie nie mogą być brane pod uwagę⁷³. Prawomocność pokrywa też często prawdę względną albo zupełny fałsz⁷⁴. Z prawdą względną mamy do czynienia wtedy, gdy jeden z jej elementów jest fałszywy. Osiągnąć ją można także postępując formalnie bezbłędnie, wykorzystując dostępne prawnie środki. Po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu może okazać się, że istniały jeszcze inne środki bądź też je wytworzono⁷⁵ — dotyczy to szczególnie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanką dopuszczalności wznowienia postępowania jest ciężkie naruszenie postulatu prawdy obiektywnej. Zdaniem Z. Resicha zasada prawdy obiektywnej sensu largo to nie tylko oparcie rozstrzygnięcia sądowego na stanie faktycznym odpowiadającym rzeczywistości, lecz także prawidłowa kwalifikacja prawna tego stanu faktycznego⁷⁶ — czyli prawda „faktyczna" i prawda „prawna". M. Waligórski uważa, że: „konkretyzacja stanu faktycznego jako podstawa konkretyzacji prawa, stanowiąc istotną część składową procesu, powinna w wynikach swych dać wierny obraz rzeczywistości, że zatem dokonane przez organ procesowy ustalenia faktyczne powinny być zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. W przeciwnym bowiem przypadku grozi niebezpieczeństwo, że skonkretyzowana w wyniku procesu norma prawna nie będzie zgodna z tym, co powinno być prawem w konkretnym przypadku" ⁷⁷.

Gdy prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego nie zostało oparte na prawdzie w opisanym znaczeniu, otwiera się droga jego weryfikacji w ramach omawianej instytucji. Ma ona realizować istotne wartości. Z jednej strony jej celem jest korekta wadliwych orzeczeń NSA, „represja" — przez doprowadzenie do eliminacji z obowiązującego porządku prawnego orzeczeń wadliwych, z drugiej jednak strony, z racji prawomocnego charakteru orzeczeń podlegających wznowieniu — uruchomienie tego środka koliduje z inną podstawową zasadą porządku prawnego, z jego stabilnością. Teoretycznie konflikt między zasadą praworządności a zasadą stabilności prawa może mieć charakter antagonistyczny⁷⁸. Czy jednak ten konflikt nie może być łagodzony w praktyce?

Okazuje się, że problem wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest znacznie głębszy niż sam proces kontroli legalności. Zwrot stosunkowy sformułowany przez wojewódzki sąd administracyjny lub NSA w toku sprawowania kontroli ma ustalać prawdę. I to kryterium determinuje sprawowany przez ten sąd wymiar sprawiedliwości, uzasadniając jednocześnie istnienie tej nadzwyczajnej instytucji procesowej, umożliwiającej swoistą „kontrolę" wadliwego orzeczenia w imię osiągnięcia celu najwyższego — legalności i poznania prawdy. Możliwość wznowienia postępowania pozwala skarżącemu na obronę swych praw, szczególnie w obliczu prawomocnego orzeczenia sądu i jego skutków. Inicjatywa skarżącego w tym zakresie pozwala sądom administracyjnym na kontrolę własnego orzecznictwa, a więc i jego korektę. W zasadniczy sposób gwarantuje to zachowanie autorytetu sądownictwa administracyjnego i wymiaru sprawiedliwości. Z drugiej jednak strony wkracza w istotę praw nabytych, godzi w ich stabilizację czasową, chociaż już obecnie nie istnieje możliwość działania sądu z urzędu w tym zakresie.

Normatywne korzenie polskiego sądownictwa administracyjnego tkwią w okresie porozbiorowym II Rzeczypospolitej, gdy przed ustawodawcą stanął istotny problem — ujednolicenia rozwiązań normatywnych na polskich obszarach, wchodzących uprzednio w skład trzech różnych państw o zróżnicowanych systemach prawnych. Polskie sądownictwo administracyjne powstawało pod znaczącym wpływem rozwiązań austriackich, chociaż na ziemiach byłego zaboru pruskiego funkcjonował niemiecki (pruski) model sądownictwa administracyjnego. Niewątpliwie nasze ustawodawstwo w zakresie sądownictwa administracyjnego rozwijało się pod wpływem obu tych systemów prawnych. W roku 1980, gdy reaktywowano w Polsce sądownictwo administracyjne, powrócono do wielu sprawdzonych już rozwiązań systemu austriackiego, ugruntowując to w roku 1995 ustawą o NSA. Dokonana obecnie reforma polskiego sądownictwa administracyjnego wskazuje na proces jego ewolucji. Następuje ona w kierunku charakterystycznym tylko dla polskiego modelu, mimo to można wskazać wiele zbieżności z niemieckimi rozwiązaniami procesowymi (choćby instancyjność) czy też z rozwiązaniami austriackimi (charakter i istota orzeczeń sądowych). W dobie dokonanej reformy warto zwrócić uwagę na oba te systemy prawne, co pozwoli na uwypuklenie roli omawianej instytucji wznowienia postępowania.

Jak określić istotę sądownictwa administracyjnego w procedurze niemieckiej i austriackiej?

Zgodnie z art. 95 ust. 1 niemieckiej Ustawy Zasadniczej (GG) z dnia 23 maja 1949 r. ⁷⁹ w zakresie powszechnego sądownictwa administracyjnego Federacja tworzy Federalny Sąd Administracyjny z siedzibą w Berlinie. Sądownictwo administracyjne w Republice Federalnej Niemiec zostało niejako reaktywowane w roku 1953 stosownie do ustawy z dnia 23 września 1952 r. o sądownictwie administracyjnym; Verwaltungsgerichtsordnung⁸⁰. Paragraf 1 tej ustawy stanowi, że sądownictwo administracyjne utworzone jest jako niezależne i oddzielone organizacyjnie od organów administracyjnych. Pod pojęciem sądownictwa administracyjnego w szerokim znaczeniu rozumie się sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w zakresie sporów publicznoprawnych o charakterze niekonstytucyjnym przez niezawisłe sądy. Ten wymiar sprawiedliwości sprawowany jest przez zwykłe sądy administracyjne i szczególne sądy administracyjne⁸¹. Sądy administracyjne są instancją zarówno kontrolną, jak i merytoryczną. Niemieckie sądownictwo administracyjne jest trójinstancyjne. Na szczeblu krajów związkowych tworzone są sądy administracyjne oraz wyższe sądy administracyjne po jednym dla każdego kraju.

Najniższą instancją są sądy administracyjne, rozstrzygające w pierwszej instancji wszystkie sprawy, dla których właściwa jest droga sądowoadministracyjna, chyba że ustawa o sądownictwie administracyjnym stanowi inaczej (§ 45 VwGO), jak również gdy spór dotyczy uchylenia orzeczenia organu administracyjnego związku, kraju lub gminy. Wyższy sąd administracyjny (Oberverwaltungsgericht) ⁸² orzeka o środkach prawnych odwoławczych wobec wyroków sądu administracyjnego oraz o skargach wobec innych rozstrzygnięć sądu administracyjnego. Federalny Sąd Administracyjny (Bundesverwaltungsgericht) realizuje przede wszystkim funkcje nadzoru judykacyjnego, przed którym można toczyć spór o naruszenie prawa związkowego przez krajowe sądy administracyjne. Zasadniczą funkcją tego sądu jest orzekanie rewizyjne w celu ochrony jednolitości związkowego prawa administracyjnego. FSA rozstrzyga o środkach prawnych wobec wyroków wyższych sądów administracyjnych, ponadto w enumeratywnie określonych przypadkach orzeka jako sąd pierwszej i ostatniej instancji oraz jako sąd skargowy.

Istota niemieckiego sądownictwa administracyjnego została określona przy wykorzystaniu konstytucyjnego pojęcia „drogi prawnej" ⁸³, zobowiązującego ustawodawcę do stworzenia prawnego mechanizmu efektywnej ochrony prawnej w sytuacji naruszenia prawa przez władzę publiczną. „Droga prawna" oznacza drogę sądową, czyli sądów jako instytucji państwowych, charakteryzujących się niezawisłością przedmiotową i osobową w rozstrzyganiu sporów prawnych. Stosownie do § 40 VwGO droga sądowoadministracyjna jest właściwa we wszystkich publicznoprawnych sporach o charakterze niekonstytucyjnym, o ile spory te nie zostały przez ustawę federalną wyraźnie przekazane innemu sądowi. Dla roszczeń majątkowych powstałych w wyniku działania dla dobra ogólnego oraz publicznoprawnego przechowania, jak również roszczenia o odszkodowanie za naruszenie obowiązków publicznoprawnych niewynikających z umowy administracyjnej, jest właściwa droga sądownictwa powszechnego. Pozostają w mocy szczególne przepisy prawa urzędniczego oraz sposób wyrównania szkód majątkowych wskutek uchylenia sprzecznych z prawem aktów administracyjnych. Pojęcia „spory publicznoprawne o charakterze niekonstytucyjnym" nie należy jednak interpretować w tym sensie, że obejmuje ono wszystkie spory publicznoprawne, które nie należą do sfery prawa konstytucyjnego. Celem i istotą tej konstrukcji jest ograniczenie drogi sądownictwa powszechnego od sądownictwa konstytucyjnego⁸⁴. Stosownie do tego formułuje się w niemieckiej doktrynie procesu sądowoadministracyjnego definicję sądownictwa administracyjnego (die Verwaltungsgerichtsbarkeit) jako sądownictwa właściwego do rozstrzygania sporów ogólnych o charakterze publicznoprawnym, nieposiadających konstytucyjnoprawnego charakteru. Celem jego istnienia jest sądowa kontrola działania organów administracji (Verwaltungshandeln), wykonywana przez sądy trzech instancji⁸⁵. Zatem istotą sądownictwa administracyjnego w Niemczech jest realizacja publicznych praw podmiotowych obywateli i kontrola legalności działań administracji publicznej.

Zgodzić się trzeba z M. Wyrzykowskim, że ustawowa regulacja zróżnicowanych typów skarg sądowoadministracyjnych, zawarta w ustawie o sądownictwie administracyjnym, pozbawiona jest jasnej systematyki. Paragraf 42 VwGO przewiduje skargę o uchylenie lub wydanie aktu administracyjnego (Anfechtungs- und Verpflichtungsklage) w razie odmowy lub zaniechania. O ile ustawa nie stanowi inaczej, dopuszczalne jest jedynie dochodzenie praw naruszonych wydaniem, odmową lub zaniechaniem wydania aktu administracyjnego. Skarga o uchylenie niezgodnego z prawem aktu administracyjnego służy kontroli prawnej wydanego przez organ administracyjny aktu, dotyczącego indywidualnego przypadku i wywołującego bezpośrednie skutki prawne. Zaskarżony akt musi istnieć obiektywnie, a naruszenie praw musi mieć realny charakter. Następuje to wówczas, gdy akt administracyjny narusza sferę prawną skarżącego, tzn. skarżący jest obciążony, czyli zobowiązany przez zaskarżony akt administracyjny. Skarżący musi stwierdzić naruszenie prawa zaskarżonym aktem, co oznacza, że w grę wchodzi tylko takie naruszenie prawa, które wynika z istniejących publicznych praw podmiotowych. Skarga ta kierowana jest przeciwko osobie prawnej, której organ wydał skarżony akt administracyjny, tzn. przeciw związkowi, krajowi, gminie itd. Ponadto z art. 19 ust. 4 ustawy zasadniczej wynika, że kontroli sądowej podlegają zachowania wszystkich organów władzy wykonawczej. Natomiast skarga o zobowiązanie w celu wydania aktu administracyjnego podlega zróżnicowanym regulacjom prawnym w zależności od tego, czy dotyczy odmowy wydania pozytywnego, uprawniającego aktu administracyjnego, czy też dotyczy braku wydania żądanego aktu. „Versagungsgegenklage, czyli skarga o zobowiązanie wydania aktu jest typem skargi skierowanej przeciwko aktowi administracyjnemu negatywnie rozstrzygającemu żądanie strony. Ma ona na celu zobowiązanie organu administracyjnego do wydania żądanego aktu lub rozstrzygnięcia uwzględniającego pogląd prawny sądu administracyjnego. Natomiast Untätigkeitsklage, czyli skarga na brak działania administracji, ma miejsce wtedy, gdy organ administracyjny bez uzasadnionych powodów nie rozstrzygnął w odpowiednim czasie w sposób merytoryczny wniosku lub podania strony. Skarga ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania określonego lub w ogóle do wydania aktu administracyjnego. Skarga ta jest dopuszczalna, gdy akt administracyjny dotyczy sfery prawnej skarżącego, milczenie zaś narusza prawa strony i strona stwierdza naruszenie tych praw w wyniku milczenia organu" ⁸⁶. Zgodnie z § 43 VwGO, stwierdzenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub nieważności aktu administracyjnego może żądać osoba mająca prawny interes w jego określeniu — tzw. skarga o ustalenie stosunku prawnego (Feststellungsklage) ⁸⁷. Ustalenia stosunku prawnego nie można dochodzić, jeżeli istniała lub istnieje możliwość dochodzenia praw w drodze wniosku o jego ukształtowanie albo o świadczenie. Nie ma ono zastosowania do żądania stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Wśród skarg o stwierdzenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego wyróżnia się: ogólną skargę o stwierdzenie (§ 43), szczególną skargę o stwierdzenie (§ 113 ust. 1 zd. 4), która jest rodzajem zastępczej skargi o uchylenie, i wywiedzioną z orzecznictwa sądowego prewencyjną skargę o stwierdzenie (vorbeugende Feststellungsklage) ⁸⁸. Ta ostatnia skarga jest dopuszczalna wówczas, gdy stwierdza się uzasadniony interes w orzeczeniu, że do określonego momentu w przyszłości będzie istniał lub nie będzie istniał określony stosunek prawny⁸⁹. Niedopuszczalna jest skarga o stwierdzenie, jeżeli skarżący może dochodzić swoich roszczeń prawnych przy pomocy skargi o ukształtowanie.

Zgodnie z § 47 VwGO wyższy sąd administracyjny rozstrzyga na wniosek w ramach swej właściwości o ważności przepisów wydanych na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 1986 r. — federalnego prawa budowlanego Baugesetzbuch (BauGB) ⁹⁰ oraz ustawy o popieraniu budownictwa w miastach, jak również decyzji wydanych na podstawie § 246 ust. 2 BouGB oraz o ważności innych przepisów prawnych o zakresie węższym od ustawy krajowej, o ile prawo krajowe tak stanowi. W myśl § 48 VwGO wyższy sąd administracyjny rozstrzyga w pierwszej instancji skargi na wydane zakazy zrzeszania się przez naczelne organy kraju w oparciu o prawo o stowarzyszeniach, a wyższy sąd administracyjny w Berlinie rozstrzyga w pierwszej instancji skargi od decyzji wydanych przez Senat Berlina na podstawie § 5 ust. 2 federalnej ustawy o stowarzyszeniach (Vereingesetz).

W myśl § 153 VwGO prawomocnie zakończone postępowanie sądowoadministracyjne może być wznowione według przepisów IV księgi Kodeksu postępowania cywilnego (Zivilprozessordnung — ZPO) ⁹¹. Jest to środek umożliwiający usunięcie prawomocności rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, gdy obarczone jest ciężkimi wadami, określanymi jako podstawy nieważności według § 579 ZPO oraz podstawy restytucyjne § 580 ZPO.

Ustawodawstwo austriackie wykształciło odmienny model sądownictwa administracyjnego. Jest on autonomiczny, niezależny od wpływów innych procedur, a także od wpływów rozwiązań innych państw. Obecnie źródłem prawa w zakresie sądownictwa administracyjnego jest Konstytucja z dnia 1 października 1920 r. — Bundes–Verfassungsgesetz B–VG (art. 129–136) w brzmieniu ustalonym nowelą z 1929 r. ⁹², do której to zasad powrócono w roku 1945. Obok Konstytucji obowiązuje ustawa o sądzie administracyjnym z 1965 r. — Verwaltungsgerichtshofgesetz (VwGG)⁹³, a także uchwała całego składu sądu administracyjnego dotycząca regulaminu sądu z 1965 r. oraz przepisy w sprawach porządkowych i kosztów.

Austriacki Trybunał Administracyjny w Wiedniu jest sądem jednoinstancyjnym. Przyjmuje się wyłączność kompetencji sądu administracyjnego w sferze prawnej kontroli decyzji administracyjnych. Ta monopolizacja doznaje pewnych ograniczeń przez dopuszczenie szczególnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i istnienie osobnych organów jurysdykcyjnych — unabhängige Verwaltungssenate (UVS). Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy zasadniczej Trybunał Konstytucyjny orzeka również w sprawach, w których jednostka doznała naruszeń swych konstytucyjnych praw w wyniku władczego rozporządzenia lub decyzji władz administracyjnych. Biorąc pod uwagę fakt, że UVS pełnią funkcję organów quasi–sądowych, w nauce austriackiej w ostatnich latach coraz częściej podnosi się problem wprowadzenia dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego⁹⁴.

Działania wszelkich organów administracyjnych mogą podlegać kontroli Trybunału Administracyjnego, ponieważ Konstytucja w art. 129 wyraźnie stanowi, że Trybunał powołany jest do zapewnienia przestrzegania prawa w działaniach całej administracji publicznej. Administrowaniem jest natomiast wszystko to, co nie należy do ustawodawstwa i sądownictwa. Artykuł 130 ust. 1 Konstytucji stwierdza, iż Trybunał Administracyjny rozpoznaje skargi o naruszenie prawa przez decyzję organu administracji albo o naruszenie obowiązku wydania decyzji przez ten organ. Zatem istotą sądownictwa administracyjnego w Austrii jest sprawowanie sądowej kontroli legalności działania lub zaniechania wszystkich organów administracji publicznej.

Austriackie sądownictwo administracyjne opiera się na trzech przewodnich zasadach: zasadzie uniwersalności, następczości i kasacyjności⁹⁵. Zgodnie z pierwszą z tych zasad kompetencje kontrolne sądu administracyjnego rozciągają się na całokształt działań administracji realizowanych we władczych formach. Kontrola ta uruchamiana jest następczo wobec prawomocnego aktu administracyjnego. Jeżeli sąd uwzględni skargę, to wyrok wydany w wyniku tej kontroli może uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność, nie może jej treściowo zmienić lub zastąpić. Wyjątkiem od zasady kasacyjności jest orzekanie w sprawach o milczenie administracji (Säumnisbeschwerde) — tu wyrok może zastąpić decyzję.

Piśmiennictwo austriackie wyróżnia cztery zasadnicze rodzaje skargi wnoszonej do sądu administracyjnego⁹⁶. Pierwszą z nich jest skarga przeciw decyzji (Becheidbeschwerde), kwestionująca zgodność z prawem decyzji organu administracji. Druga to skarga przeciwko działaniu (Massnahmebeschwerde), kwestionująca legalność bezpośredniego zastosowania władczego polecenia lub też wprost, przymusu administracyjnego wobec określonej osoby. Trzecia to wspomniana już skarga przeciwko milczeniu administracji (Säumnisbeschwerde), kwestionująca naruszenie przewidzianego prawem obowiązku wydania decyzji przez organ. Czwartym rodzajem jest skarga przeciwko poleceniu (Wiesungsbeschwerde), kwestionująca legalność wydania przez administrację polecenia, które w świetle prawa było niedopuszczalne⁹⁷.

Wydanie orzeczenia na skutek skargi sądowoadministracyjnej prawomocnie zamyka ten proces. Orzecznictwo Trybunału nie podlega kontroli instancyjnej, samokontroli ani kontroli innych organów państwa. Wykluczone jest również wnoszenie środków zaskarżenia przeciwko jego orzeczeniom. Wyjątkiem jest istnienie nadzwyczajnego środka prawnego w postaci wniosku o wznowienie postępowania lub o przywrócenie stanu poprzedniego⁹⁸. Paragraf 45 VwGG szczegółowo reguluje przypadki uzasadniające wznowienie postępowania.

Zasadniczo kasacyjny charakter orzeczeń Trybunału Administracyjnego odróżnia austriacki model sądownictwa administracyjnego od niemieckiego, w którym sąd jest zarówno instytucją kontrolną, jak i merytoryczną. Trybunał Administracyjny orzeka w sprawie jako pierwsza i ostatnia instancja, zatem wznowienie postępowania spełnia zasadniczą rolę jako właściwie jedyny środek przeciwko orzeczeniom tego sądu. Inaczej jest w niemieckim procesie sądowoadministracyjnym, gdzie strony mają zagwarantowane zwykłe środki zaskarżenia w toku postępowania przed sądami administracyjnymi. Wspólną cechę wznowienia postępowania w austriackim i niemieckim sądownictwie administracyjnym stanowi to, że owa instytucja, w ramach podstaw wznowienia, umożliwia kontrolę orzecznictwa sądowego pod względem zgodności z prawem⁹⁹ i eliminację z obrotu prawnego tych orzeczeń w przypadku stwierdzenia określonych ciężkich braków w przebiegu postępowania poprzedzającego ich wydanie.

3. Charakter prawny instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego

Samo semantyczne znaczenie pojęcia wznowienia — to tyle, co czynić coś po raz drugi, podejmować coś po czasowej przerwie, powracać do rzeczy dawnej, ponawiać, odświeżać¹⁰⁰. W tym też kontekście ukształtowana jest omawiana instytucja procesowa w postępowaniach przed organami państwa. W doktrynie procesu cywilnego wznowienie postępowania sądowego należy rozumieć jako środek obalania prawomocnych orzeczeń merytorycznych w wyjątkowych, ściśle określonych wypadkach, o odrębnych i właściwych sobie cechach¹⁰¹. Na gruncie postępowania administracyjnego wznowienie postępowania stwarza prawną możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną taksatywnie w przepisach prawa procesowego¹⁰². W procedurze karnej wznowienie postępowania jest rozumiane w znaczeniu konkretnym jako decyzja właściwego sądu o uchyleniu prawomocnego orzeczenia i o ponownym wdrożeniu procesu karnego prowadzonego o ten sam czyn oraz przeciwko tej samej osobie¹⁰³. W doktrynie procesu sądowoadministracyjnego wznowienie postępowania określa się jako środek obalania prawomocności orzeczeń¹⁰⁴, umożliwiający ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty¹⁰⁵ w celu zagwarantowania prawidłowości (zgodności z prawem) wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia¹⁰⁶.

W myśl art. 270 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. W istniejącym poprzednio jednoinstancyjnym modelu sądownictwa administracyjnego, stosownie do art. 58 ustawy o NSA, w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu postępowanie mogło być wznowione na wniosek uczestnika postępowania lub z urzędu. Obecnie instytucja ta została skonstruowana wyłącznie w oparciu o zasadę skargowości. Jej natura jest jednak trudna do określenia i nie jest jednolita. Wynika to ze szczególnej, kontrolnej pozycji procesu sądowoadministracyjnego. Podejmując próbę określenia natury wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, opierając się w pierwszym rzędzie na poglądach prezentowanych w doktrynie procesu cywilnego, rozważyć trzeba cechy tej instytucji, a następnie charakter prawny czynności (aktu) inicjującego to postępowanie, tj. skargi. Oceny tej należy dokonać przez pryzmat specyfiki sądownictwa administracyjnego. Już wcześniej w doktrynie zarysowały się trzy różne stanowiska na temat charakteru postępowania przed NSA. Zwolennicy pierwszego opowiadają się za administracyjnym charakterem tego postępowania¹⁰⁷. Drugi pogląd zmierza do uznania postępowania przed NSA za postępowanie cywilne¹⁰⁸. Według trzeciego poglądu postępowanie przed NSA należy uznać za szczególne postępowanie sądowoadministracyjne¹⁰⁹. Obecnie akceptowane jest trzecie stanowisko.

Wśród cech instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na czoło wysuwa się jej wyjątkowość. Tkwi ona w tym, że omawiana instytucja procesowa przysługuje od ściśle określonych orzeczeń i na ściśle określonych podstawach, a to zgodnie z zasadą legalności¹¹⁰. Racją tej wyjątkowości jest, zdaniem M. Sawczuka, konieczność racjonalnego zabezpieczenia stabilności merytorycznego orzeczenia prawomocnego pokoju prawnego stworzonego przez orzeczenie i autorytetu sądu, który wydał orzeczenie¹¹¹.

Z cechą wyjątkowości koresponduje nadzwyczajność, która to wskazuje na bardzo rzadkie występowanie danego zjawiska. Na gruncie poprzedniego stanu prawnego B. Adamiak, przyjmując, że od orzeczeń sądu administracyjnego „nie służą zwyczajne środki zaskarżenia", wskazywała a contrario, że służą nadzwyczajne, m.in. wznowienie postępowania¹¹². Na przymiot nadzwyczajności wskazuje również Z. Janowicz¹¹³. Postępowanie sądowoadministracyjne dzieli się więc na postępowanie zwykłe i nadzwyczajne. Przedmiotem postępowania zwykłego jest kontrola legalności działań administracji publicznej oraz weryfikacja tych orzeczeń w toku instancji na skutek wniesienia kasacji lub zażalenia. W przypadku wznowienia postępowania bezpośrednim jego celem jest przeprowadzenie kontroli, według określonych w prawie kryteriów, prawidłowości prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego i dopiero, w zależności od wydanego w tym trybie rozstrzygnięcia, oddziaływanie na zwykłe postępowanie sądowoadministracyjne.

Z kolei analiza podstaw wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego prowadzi do wniosku, że chodzi o wady postępowania, a nie o samo rozstrzygnięcie. Prawdą jest, że to ono obarczone jest wadą, ma ono jednak charakter wtórny i stanowi konsekwencję uchybień, które zaistniały w toku procesu sądowoadministracyjnego. Uchybienia te, określane jako kwalifikowana wadliwość, muszą pozostawać w związku przyczynowym z rozstrzygnięciem. Zaistnienie tych okoliczności uzasadnia wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek skarżącego. Wyraźnie widać, że byt postępowania wznowieniowego zależy od istnienia zwykłego postępowania kontrolnego przed sądem administracyjnym. Powstaje zatem pytanie, czy wznowienie postępowania jest instytucją samoistną.

Samoistność jest to cecha, która oznacza, że określony przedmiot lub podmiot istnieje lub powstał niezależnie od czegoś, samodzielnie, sam przez się, autonomicznie. Samoistny element tworzy odrębną całość i nie jest związany z niczym ani nie wchodzi w skład niczego¹¹⁴. W tej kwestii nauka polska, niemiecka i austriacka prezentują odmienne stanowiska, wychodząc z identycznego założenia, że celem skargi o wznowienie postępowania jest usunięcie poprzedniego rozstrzygnięcia o skutku wstecznym (die rückwirkende Beseitigung des früheren Urteils) i ponowne orzeczenie w sprawie¹¹⁵. W doktrynie niemieckiego procesu cywilnego przyjmuje się, że „skargę o wznowienie postępowania kieruje się przeciwko prawomocnemu wyrokowi, aby przez to móc na nowo prowadzić postępowanie i rozstrzygać o »starej skardze«"¹¹⁶. Przez uchylenie zaskarżonego orzeczenia zostaje wstecznie przywrócona jedność poprzedniego procesu z iudicium rescissorium — proces będzie w stadium sprzed wydania uchylonego orzeczenia¹¹⁷. Zdaniem G. Hellwiga skarga o wznowienie postępowania „nie jest skargą w rozumieniu § 253 ZPO, uruchamia jedynie proces dodatkowy, nadzwyczajną kontynuację postępowania" ¹¹⁸. J. Musielak przyjmuje, że w związku z uchyleniem orzeczenia prawomocnie kończącego sprawę, spór prawny leżący u podstaw tej sprawy pozostaje niezałatwiony, w związku z tym musi zostać przeprowadzony na nowo i zakończony wyrokiem¹¹⁹. Dalej idzie K. Bettermann uznając, że prawna zawisłość „sprawy głównej" w pierwotnym (wznowionym) procesie kończy się dopiero wówczas, gdy zaskarżony w trybie wznowienia postępowania wyrok stanie się formalnie prawomocny¹²⁰. Wznowienie postępowania pozwala przeprowadzić na nowo prawomocnie zakończony proces sądowy¹²¹ i w nauce niemieckiej uważane jest procesowo za kontynuację poprzedniego procesu sądowego¹²². Przedmiot sporu we wznowionym postępowaniu jest ten sam, co w poprzednim (prawomocnie zakończonym) postępowaniu, w którym ogólnie dopuszcza się zmiany stron sporu, stanu faktycznego albo zmianę wniosku. Oznacza to, że postępowanie wznowieniowe w procedurze niemieckiej nie jest procesem samoistnym.

Odmienne rozwiązanie dostrzec można w austriackim procesie sądowoadministracyjnym. Instytucja wznowienia postępowania umożliwia podjęcie na nowo sporu sądowoadministracyjnego. Z tym, że, jak przyjął Trybunał Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 września 1969 r. ¹²³, zasadniczym celem postępowania wznowieniowego przed sądem administracyjnym nie jest ponowne badanie prawomocnie zakończonego postępowania, lecz tylko badanie możliwości odnowienia poprzedniego sporu w oparciu o ustawowe przesłanki¹²⁴. Postępowanie w trybie wznowienia postępowania odznacza się więc autonomią wobec zwykłego procesu sądowoadministracyjnego, gdyż przy wznowieniu postępowania, jak stwierdza VwGH, nie jest przewidziana ustawowo kontynuacja wszczętego zwykłego procesu sądowoadministracyjnego, a jedynie jego odnowienie po ustaleniu przez sąd istnienia ku temu podstaw¹²⁵.

Również w polskim procesie sądowoadministracyjnym postępowanie wznowieniowe nie stanowi kolejnej fazy tego samego postępowania kontrolnego. Prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego definitywnie kończy postępowanie kontrolne — zamyka proces (pomijam tu na razie kwestię postanowień). Postępowanie o wznowienie postępowania jest nowym postępowaniem sądowoadministracyjnym, wiążącym się tylko ze zwykłym postępowaniem tożsamością uprzednio przesądzonej sprawy. Warto wskazać, że już w okresie międzywojennym SN formułował tezę, że: „Postępowanie dotyczące właściwego wznowienia postępowania, to jest rozpoznawanie dopuszczalności i zasadności samego żądania, nie jest dalszym ciągiem ukończonej prawomocnie sprawy, lecz nowym specjalnie unormowanym procesem. Skarga o wznowienie postępowania (...) nie może być uważana za czynność procesową, dopuszczalną według stanu sprawy, gdyż żadnej już sprawy nie ma, lecz jest pismem procesowym, przyrównanym do pozwu, rozpoczynającym nowy, specjalnie unormowany proces (...)."¹²⁶. Dlatego nie można zgodzić się z poglądami S. Gołąba¹²⁷ o tym, że wznowienie wywołuje ten sam proces na nowo, ani z tezą M. Waligórskiego¹²⁸, iż postępowanie wznowieniowe jest dalszym ciągiem postępowania pierwotnego. Wszczęcie postępowania wznowieniowego tworzy nowy proces¹²⁹ sądowoadministracyjny o innym autonomicznym celu, którym będzie stwierdzenie dopuszczalności wznowienia oraz ustalenie istnienia i następstw jednej z wyliczonych w p.p.s.a. wad postępowania.

Uzasadnienie dla tego twierdzenia można znaleźć także na gruncie postępowania administracyjnego, gdzie przez długi czas lansowano koncepcję kontynuowania stale jednego, tego samego postępowania, poczynając od daty rozpoczęcia czynności w postępowaniu instancyjnym zakończonym decyzją ostateczną, przez fazy postępowania prowadzonego w trybie nadzoru, aż do wydania w tym trybie decyzji ostatecznej¹³⁰. Sprawę tę przesądził ostatecznie SN w niepublikowanej uchwale z dnia 19 lipca 1991 r.: „Wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym), którego datę określa się na zasadzie art. 61 k.p.a." ¹³¹.

Nie przeczy temu teza o tożsamości sprawy w postępowaniach obu trybów. Jak to rozumieć? Otóż jeśli rzeczywiście zostanie spełniona jedna z pozytywnych przesłanek wznowienia postępowania, a nie zaistnieje przesłanka negatywna, to przedmiotem postępowania wznowionego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy sądowoadministracyjnej. Wszak art. 282 § 1 p.p.s.a. (dawniej art. 412 § 1 k.p.c.) stanowi: „Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia".

Inicjatywa uczestnika postępowania w zakresie wznowienia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym i przed NSA następuje w formie skargi. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, inaczej niż ustawa o NSA, posługuje się już terminem „skarga o wznowienie postępowania". W pierwszych przepisach dotyczących wznowienia postępowania p.p.s.a. nie używa określenia rzeczownikowego, tak jak czyniła to ustawa o NSA, która wykorzystując określenie „wniosek o wznowienie" odróżniała go od zwykłej skargi do NSA. Obecnie ustawa mówi najpierw o „żądaniu" wznowienia postępowania (art. 270–274), a następnie w art. 276 i n. używa określenia „skarga o wznowienie postępowania". Wskazuje to, że ustawodawca również obecnie stara się odróżnić ten akt zaskarżenia od zwykłej skargi sądowoadministracyjnej (art. 50 p.p.s.a.) i wniosku o wszczęcie postępowania (art. 63–64 p.p.s.a.). Można przyjąć, że to rozróżnienie jest celowym działaniem ustawodawcy, który chce uwypuklić szczególną rolę instytucji wznowienia postępowania. Termin „skarga" w odniesieniu do omawianej instytucji funkcjonuje w k.p.c., występuje w orzecznictwie sądowym, używają go również przedstawiciele doktryny postępowania administracyjnego. Wyraz „skarga" jest w procedurze cywilnej pozostałością porozbiorową. Wywodzi się z wieloznacznego wyrazu die Klage, znaczącego „pozew", „powództwo", „środek prawny" i „skarga w znaczeniu materialnym"¹³². Jest to zatem pojęcie bardzo pojemne (ogólne), a wielość określeń wprowadza zamęt terminologiczny. Można zatem przyjąć, że jest to nadzwyczajna skarga sądowoadministracyjna.

W kwestii prawnego charakteru aktu inicjującego ten tryb postępowania zarysował się spór między przedstawicielami doktryny procesu cywilnego. S. Gołąb wskazywał, że skarga o wznowienie postępowania jest środkiem prawnym wykształconym na tle ogólnej instytucji „przywrócenia do stanu poprzedniego" (restitutio in integrum) ¹³³. Stanowi ona zdaniem Autora „akt kierunkowy w tym znaczeniu, że musi być rozstrzygnięcie sędziowskie, przeciw któremu się zwraca, które zamierza obalić lub zmienić" ¹³⁴. M. Allerhand uznaje, że skarga o wznowienie postępowania nie jest pozwem, lecz skargą odwoławczą nadzwyczajną¹³⁵. Zdaniem M. Waligórskiego skarga o wznowienie postępowania powinna czynić zadość warunkom pozwu¹³⁶. „Nie jest jednak pozwem, gdyż zawiera w sobie żądanie zmiany lub uchylenia orzeczeń sądowych, (...) jest zatem środkiem odwoławczym i to nadzwyczajnym, jako skierowanym przeciw wyrokowi prawomocnemu" ¹³⁷. Z. Wusatowski wysuwa wniosek, że k.p.c. nie uznaje skargi o wznowienie za nadzwyczajny środek prawny, lecz za odrębny rodzaj postępowania¹³⁸. A. Lutwak uważa natomiast, że skarga o wznowienie jest „i jednym, i drugim", tzn. i środkiem prawnym i pozwem¹³⁹. Zdaniem J. Taubera „(...) samo wznowienie postępowania jest prawem podmiotowym pokrzywdzonego, opartym na normach prawa materialnego" ¹⁴⁰. W. Dudek proponuje tezę, iż skarga o wznowienie postępowania „stanowi środek zaskarżenia wyroku poza tokiem instancji" ¹⁴¹. Podobny wniosek wywodzą J. Krajewski¹⁴² i W. Siedlecki¹⁴³. Natomiast M. Sawczuk określa skargę o wznowienie postępowania jako wyjątkowy środek obalania prawomocnych orzeczeń sądu, który nie jest pozwem, choć zawiera liczne elementy postępowania z pozwu¹⁴⁴. Podobne kontrowersje istnieją w nauce niemieckiej. F. Schoetensack¹⁴⁵ oraz L. Rosenberg¹⁴⁶ uznają skargę o wznowienie postępowania za czyste powództwo, które otwiera nowe postępowanie, podporządkowane ogólnym przepisom. Natomiast H. Heinsheimer¹⁴⁷, O. Jauering¹⁴⁸, K. von Kreis¹⁴⁹, W. Kohler¹⁵⁰ i A. Schönke¹⁵¹ uzasadniają tezę, że skarga ta jest środkiem prawnym (zaskarżenia). J. Braun wspomina, że już w toku prac nad niemieckim ZPO powstał problem podwójnej natury tej skargi — jako powództwa i środka zaskarżenia zbliżonego do środków prawnych ze względu na podobne zasady postępowania¹⁵².

Należy zatem odpowiedzieć na zasadnicze pytanie — czym jest skarga (wniosek) o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego? Czy jest ona typowym powództwem, czy też środkiem zaskarżenia?

Pojęcie powództwa wywodzi się z prawa rzymskiego (tzw. actio). Jest czynnością procesową, przez którą powód poszukuje ochrony prawnej przed sądem. Określa się je jako wniosek o udzielenie określonej co do formy ochrony sądowej roszczeniu formalnemu¹⁵³. Jest więc ściśle związane z procesem, gdyż kieruje się je do sądu przeciw pozwanemu. Roszczenie jest pojęciem z zakresu prawa cywilnego i oznacza przysługującą uprawnionemu „możność (moc) domagania się (żądania) od oznaczonej osoby określonego zachowania się. Korelatem roszczenia jest odpowiadający jego treści obowiązek podmiotu, przeciwko któremu roszczenie się kieruje" ¹⁵⁴. Mogą istnieć różnego rodzaju powództwa w zależności od rodzaju i charakteru postępowania, a także, co ważne, od przedmiotu sporu¹⁵⁵. W przypadku wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego skarżący, występując przeciwko prawomocnemu orzeczeniu sądu, wywołuje na nowo do rozstrzygnięcia zakończony już przed tym sądem spór prawny¹⁵⁶. Nie będzie to jednak czyste powództwo z dwóch przyczyn. Po pierwsze, w tej sytuacji nie mamy do czynienia z klasycznym układem sporu toczonego przed sądem między powodem (skarżącym) a pozwanym (organem administracji publicznej). Adresatem tego roszczenia o przeprowadzenie, w ramach podstaw wznowienia, kontroli własnego orzeczenia jest sąd administracyjny, a nie przeciwnik procesowy. Po drugie, równorzędnym celem tej instytucji procesowej jest obalenie ex tunc dotychczasowego orzeczenia sądowego¹⁵⁷. Tę drugą funkcję spełnia jednak środek zaskarżenia.

W zależności od specyfiki procedury, w jakiej występuje środek zaskarżenia, bywa on różnie definiowany¹⁵⁸. Generalnie można przyjąć, że przez środek zaskarżenia rozumie się każdy wniosek dopuszczony w danym postępowaniu przez porządek prawny, przez który orzeczenie administracyjne lub orzeczenie sądowe może zostać wzruszone.

Powstaje jednak pytanie, czy skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego będzie typowym środkiem zaskarżenia czy też środkiem prawnym? W doktrynie wskazuje się, że skarga o wznowienie postępowania posiada liczne analogie ze środkami prawnymi¹⁵⁹. O. Jauering¹⁶⁰ pisze, że skarga o wznowienie postępowania przez to, iż umożliwia uzyskanie odmiennego orzeczenia zbliżona jest do środków prawnych. Autor wskazuje nawet, że § 20 ustawy wprowadzającej niemiecki Kodeks postępowania cywilnego (EGZPO) określa wznowienie postępowania mianem »nadzwyczajnego środka prawnego« (ausserordentliches Rechtsmittel). Czy ewentualne wyróżnienie pojęcia środka prawnego będzie miało praktyczne znaczenie na gruncie polskiego postępowania sądowoadministracyjnego? Ani p.p.s.a., ani k.p.c. (poprzednio także ustawa o NSA) nie posługuje się takim pojęciem. W doktrynie postępowania administracyjnego wprowadza je J. Starościak, twierdząc, że przez środki prawne należy rozumieć te instytucje proceduralne, które służą uczestnikom postępowania w celu zmiany treści rozstrzygnięcia administracyjnego. „Jeśli idzie o sens środków prawnych, to można powiedzieć, iż w istocie zmierzają one do przywrócenia prawidłowości stosunku prawnoadministracyjnego w przypadkach wadliwego jego ukształtowania przez organ administracyjny lub do przekonania obywatela albo innej zainteresowanej jednostki, że jest ona w błędzie, oceniając rozstrzygnięcie pewnej sprawy jako wadliwe" ¹⁶¹. Autor zalicza do środków prawnych w k.p.a. między innymi wniosek o wznowienie postępowania. Zdaniem M. Stahl, środki prawne to służące stronie lub uczestnikom postępowania na prawach stron prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięć administracyjnych, zarówno ostatecznych, jak i nieostatecznych, w celu ich zmiany lub uchylenia (zatem również odwołanie i zażalenie). Zasadniczymi elementami tego określenia jest istnienie kwalifikacji prawnych do skutecznego uruchomienia postępowania kontrolnego oraz dążenie do wzruszenia rozstrzygnięć administracyjnych zarówno w toku instancji administracyjnych, jak i poza tym tokiem w postępowaniu przed sądem¹⁶².

W pierwszych latach funkcjonowania w Polsce powojennej sądownictwa administracyjnego próbowano określać instytucje postępowania sądowoadministracyjnego mianem środków prawnych. R.J. Roesler wyraźnie zaliczył skargę do NSA do kodeksowych nadzwyczajnych środków prawnych¹⁶³. Co prawda autor nie wspomina o wznowieniu postępowania, jednak konsekwencje przyjęcia takiego stanowiska rozciągają się też na tę instytucję. Podaje kilka argumentów, które mają przemawiać za słusznością tej tezy. Po pierwsze uregulowanie kwestii skargi do NSA w tym samym kodeksie, w którym uregulowano inne środki prawne. Po drugie, analogiczny z administracyjnym pośredni tryb wnoszenia skargi. Po trzecie, autor podnosi, że do wniesienia skargi uprawnione są te same podmioty, które mogą zaskarżyć nieostateczną decyzję administracyjną. Poza tym podkreśla, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym przedmiotem konkretyzacji jest ten sam stosunek administracyjnoprawny — ta sama sprawa administracyjna. Na koniec podnosi jedność funkcji o charakterze kontrolnym, którą realizują skarga i pozostałe kodeksowe środki prawne.

Pierwsze dwa z powołanych argumentów zdezawuowały się w związku ze zmianą przepisów i wyłączeniem z kodeksu problematyki sądownictwa administracyjnego. Także krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi jest obecnie szerszy. Również teza o tożsamości sprawy i stosunku administracyjnoprawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym nie znajduje uzasadnienia. Natomiast teza o jedności funkcji kontrolnej nie może być argumentem za przyjęciem skargi do katalogu środków prawnych. Zasadniczo kontrola w postępowaniu administracyjnym ma charakter wewnętrzny i dokonywana jest najczęściej „przy okazji" konkretyzacji sprawy administracyjnej, gdy tym czasem kontrola sądowa ma charakter zewnętrzny i jest jedynym celem tego postępowania.

Jednoznaczny, choć kontrowersyjny pogląd w tej kwestii wyrażał Z. Janowicz, twierdząc, że skarga o wznowienie postępowania przed NSA jest nadzwyczajnym środkiem prawnym (odwoławczym) ¹⁶⁴.

Doktrynalne określenie grupy instytucji administracyjnoprocesowych mianem środków prawnych ma sens jedynie na gruncie postępowania administracyjnego, a to z uwagi na jego przedmiot. Aby rozgraniczyć pojęcia środka zaskarżenia i środka prawnego, należy odwołać się do koncepcji środka zaskarżenia, sformułowanej na gruncie niemieckiej doktryny procesu cywilnego i sądowoadministracyjnego. Zgodnie z tą koncepcją środek zaskarżenia (Rechtsbehelf) jest pojęciem nadrzędnym wobec pojęcia środka prawnego (Rechtsmittel) ¹⁶⁵. Środek prawny — czasami określany jako środek zaskarżenia w wąskim znaczeniu albo jako zwykły środek prawny — jest instytucją procesową, przez którą umożliwia się ponowne zbadanie niepomyślnego dla skarżącego i jeszcze nieprawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd wyższej instancji. Składający środek prawny chce za jego pomocą uzyskać kasację zaskarżonego orzeczenia przed sądem wyższej instancji i uzyskać pomyślne dla siebie orzeczenie o innej treści. Skargi o wznowienie postępowania w procesie sądowoadministracyjnym nie można określić mianem środka prawnego z przyczyn funkcjonalnych. Środki prawne umożliwiają sądową kontrolę nieprawomocnych rozstrzygnięć sądowych. Ich wykorzystanie wstrzymuje nastanie prawomocności formalnej zaskarżonych rozstrzygnięć sądowych i przekazuje kompetencję do rozstrzygania o nich sądowi wyższej instancji. Do istoty środka prawnego należy zatem wywoływany przezeń skutek suspensywny i dewolutywny. I właśnie oba te skutki odróżniają środek prawny od innych środków zaskarżenia¹⁶⁶. Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego nie posiada ani dewolutywnego, ani suspensywnego charakteru. Bowiem w myśl art. 275 p.p.s.a. do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Do wznowienia postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie.

W doktrynie niemieckiej przyjmuje się, że skarga o wznowienie postępowania nie jest środkiem prawnym¹⁶⁷. Tego rodzaju środkami prawnymi przysługującymi w toku instancji są w VwGO odwołanie (§ 124), rewizja (§ 132) i zażalenie (§ 146). Skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego określa się w nauce niemieckiej mianem „nadzwyczajnego środka ochrony prawnej wnoszonego przeciwko prawomocnie zakończonemu postępowaniu" (ausserordentlicher Rechtsbehelf gegenüber rechtskräftig beendeten Verfahren) ¹⁶⁸. Posiada zatem naturę środka zaskarżenia. W austriackim systemie prawnym jest to zasadniczo nadzwyczajny środek zaskarżenia¹⁶⁹ (wszak przysługuje stronie — auf Antrag einer Pertei zu bewilligen), tylko w jednym, ściśle określonym, przypadku instytucja ta może zostać uruchomiona przez Trybunał Administracyjny z urzędu¹⁷⁰.

Powstaje jednak kolejne pytanie — czy mimo braku tych skutków skarga o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym mieści się w pozostałym (poza środkiem prawnym) zakresie pojęcia środka zaskarżenia? Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem środka odwoławczego. Poświęca mu cały dział IV, określając tym mianem skargę kasacyjną oraz zażalenie. Stosownie do treści art. 168 § 1 p.p.s.a., wykorzystanie istniejących środków odwoławczych lub upływ terminu do ich wykorzystania sprawia, że orzeczenie staje się prawomocne. Poza kategorią środków odwoławczych pozostaje żądanie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Czy jest to zatem środek zaskarżenia? Na to pytanie p.p.s.a. nie daje odpowiedzi. Myślę, że w tej kwestii warto powrócić do rozwiązań przyjętych w podobnej procedurze sądowej, jaką jest k.p.c., a wyciągnięte wnioski przenieść na grunt sądownictwa administracyjnego.

Przyjęte w przepisie art. 363 § 1 k.p.c. pojęcie środka zaskarżenia opiera się na założeniu, że podstawową charakterystyczną cechą tego środka jest wywoływany przezeń skutek suspensywny — zatem w rozumieniu tego przepisu tylko te instytucje procesowe, które mogą wstrzymać uprawomocnienie się orzeczenia, są środkami zaskarżenia. Konsekwencją takiego ujęcia byłoby wyłączenie z katalogu środków zaskarżenia między innymi wznowienia postępowania¹⁷¹. Czy uruchomienie postępowania wznowieniowego przed sądem administracyjnym ma moc prawną wstrzymania wykonania zaczepionego rozstrzygnięcia? Zgodnie z art. 284 p.p.s.a. wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na skutek wniesienia skargi o wznowienie postępowania zaskarżone rozstrzygnięcie nie traci przymiotu prawomocności. Traci go dopiero po wydaniu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Generalnie jest to środek niesuspensywny, jednak wyjątkowo, gdy zostanie uprawdopodobnione, że skarżącemu groziłaby niepowetowana szkoda na skutek wykonania orzeczenia, może on wnioskować do sądu o wstrzymanie jego wykonania. Rozstrzygnięcie w tej kwestii pozostawione jest ocenie sądu. Możliwość wstrzymania wykonania zaczepionego rozstrzygnięcia będzie spełniała funkcję gwarancyjną dla innych stron zwykłego postępowania przed sądem administracyjnym, chroniąc przed ingerencją sądu w ukształtowany wcześniej stosunek prawny, często wbrew woli tych stron.

W art. 363 § 1 k.p.c. ustawodawca dokonuje rozróżnienia środków zaskarżenia na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia. W. Siedlecki podkreśla, że: „rozróżnienie środków odwoławczych i innych środków zaskarżenia przyjęte przez kodeks odpowiada przeprowadzonemu w nauce podziałowi środków odwoławczych na środki odwoławcze w ścisłym i szerokim tego słowa znaczeniu. Przez środki odwoławcze w szerokim znaczeniu rozumie się wszelkie sposoby, jakie przysługują stronom na podstawie przepisów ustawy procesowej dla uzyskania uchylenia lub zmiany zapadłego orzeczenia sądowego. Natomiast środki odwoławcze sensu stricto zmierzają do zmiany lub uchylenia zapadłego orzeczenia sądowego przez wywołanie orzeczenia sądu wyższej instancji. W ten sposób cechą specyficzną środka odwoławczego w ścisłym słowa znaczeniu jest jego charakter dewolutywny" ¹⁷². Kodeks postępowania cywilnego zacieśnia pojęcie środków odwoławczych przysługujących w toku instancji do środków mających charakter dewolutywny, a przeciwstawia im inne środki zaskarżenia — niemające takiego charakteru (art. 363 § 1 k.p.c.) ¹⁷³. Na gruncie postępowania cywilnego cel i funkcja środków obalania orzeczeń prawomocnych są identyczne jak cele i funkcje środków zaskarżenia — różnica tkwi jedynie w odniesieniu do obalanego orzeczenia. W oparciu o to S. Hanausek słusznie postuluje szerokie ujęcie środków zaskarżenia: „jako wszystkie przewidziane przez prawo procesowe środki, zmierzające bezpośrednio do uzyskania eliminacji wadliwego orzeczenia w specjalnie do tego celu powołanym postępowaniu, przy czym cechą charakterystyczną tego typu środków jest konieczność istnienia związku przyczynowego między faktem istnienia uprzednio wydanego orzeczenia a faktem wniesienia danego środka" ¹⁷⁴. W konsekwencji autorka dokonuje podziału na środki zaskarżenia w toku instancji — czyli te, o których mówi art. 363 § 1 k.p.c. (ich cechą charakterystyczną jest skutek w postaci suspensywności) oraz środki zaskarżenia poza tokiem instancji — nadzwyczajne środki zaskarżenia, niedewolutywne i niesuspensywne. Wobec dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego i istnienia środków odwoławczych (zwykłych środków zaskarżenia), powyższy podział ma duży walor — pozwala przyjąć, że skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego posiada cechy nadzwyczajnego środka zaskarżenia. Obowiązujące przepisy p.p.s.a. stoją na przeszkodzie w przyjęciu tezy o odrębności skargi o wznowienie postępowania i środka zaskarżenia. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jako środek zaskarżenia jest instytucją o charakterze represyjnym. W doktrynie procesu cywilnego wskazuje się na cel i funkcję środków zaskarżenia¹⁷⁵. Owo rozróżnienie ma szczególne znaczenie na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Celem zaskarżenia jest wszak dążenie do uzyskania zmiany w stanie prawnym stworzonym przez wydane już orzeczenie sądowe. Funkcja zaskarżenia polega zaś na zastąpieniu rozstrzygnięcia wadliwego orzeczeniem wolnym od wad, zasadnym i legalnym. Mimo wszystko, powyższe określenie nie wystarcza.

Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego nie posiada jednorodnego charakteru. Niewątpliwie jako represyjny akt kierunkowy, zwrócony przeciwko prawomocnemu orzeczeniu sądu administracyjnego, przez zawarte w nim żądanie kasacji, spełnia wymogi środka zaskarżenia. Natomiast żądanie zmiany w istniejącym stosunku prawnym to element charakterystyczny dla powództwa (choć nie w czystej postaci). Równorzędność obu tych celów uniemożliwia określenie skargi o wznowienie postępowania przy wykorzystaniu tylko jednego z tych pojęć. Moim zdaniem również określenie tej skargi jako powództwa o cechach środka zaskarżenia nie oddaje istoty jej charakteru prawnego, gdyż nie uwzględnia specyfiki procesu sądowoadministracyjnego. Dlatego trzeba spojrzeć na samą skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego z innego punktu widzenia.

Przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym jest zasadniczo rozstrzygnięcie między stronami sporu o zgodność z prawem zaskarżonego przejawu działania lub zaniechania organów administracji publicznej. W przypadku wykorzystania środków odwoławczych przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym drugiej instancji (NSA) będzie spór co do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, a pośrednio tylko funkcjonowanie administracji publicznej — w szczególności kwestia nieważności postępowania (zob. art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.). Rozstrzygając ten spór sąd administracyjny orzeka co do istoty sprawy sporu. W tym zakresie przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym jest ukształtowany podobnie jak w postępowaniu cywilnym. Orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz NSA są rozstrzygnięciami istoty sprawy — sporu o zgodność z prawem np.: zaskarżonego aktu administracyjnego¹⁷⁶. Skoro skarga o wznowienie postępowania zmierza w istocie do wzruszenia wadliwego orzeczenia sądowego przez jego kasację i reformację, to można przyjąć, że jest to powództwo pochodzące od uprawnionego podmiotu o ukształtowanie na nowo stosunku prawnego między stronami postępowania sądowoadministracyjnego. Prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego co do legalności zaskarżonych przejawów działania lub zaniechania organów administracji publicznej tworzy między stronami stosunek prawnoprocesowy, któremu przysługuje wzruszalne domniemanie prawidłowości. W wyniku wznowieniowego orzeczenia sądu ten (poprzedni) stosunek prawny jako wadliwy przestaje istnieć, a w to miejsce kształtowany jest na nowo — już wolny od wad¹⁷⁷. Oczywiście to powództwo kształtujące będzie miało swoisty charakter, wynikający z celów sądownictwa administracyjnego, dość odmienny od swego dalekiego cywilistycznego pierwowzoru¹⁷⁸. Skarżący (powód) nie zmierza w istocie do ukształtowania, czy przekształcenia prawa w rozumieniu prawa administracyjnego materialnego. Taką możliwość przewiduje k.p.a. w ramach instytucji odwołania, zażalenia czy wznowienia postępowania administracyjnego, kiedy następuje kasacja i merytoryczna (co do praw lub obowiązków) reformacja zaskarżonego rozstrzygnięcia. Również instytucja wznowienia postępowania cywilnego może zmierzać do ukształtowania praw i obowiązków w ramach rozstrzyganej sprawy cywilnej. Natomiast działanie sądu administracyjnego w tym trybie prowadzi do urzeczywistnienia normy prawnej, która uprawnia ten sąd do ponownego formułowania w swoim orzeczeniu zwrotu stosunkowego, czyli wypowiedzi kwalifikującej określone zachowanie jako zgodne albo jako niezgodne z prawem¹⁷⁹ — kształtującej na nowo „rzeczywistość pokontrolną". Skutek kształtujący następuje w tym przypadku nie w drodze egzekucji, lecz automatycznie z chwilą uzyskania przez orzeczenie przymiotu prawomocności (wydania orzeczenia). W związku z tym skarga nieważności oraz skarga restytucyjna są procesowo skargami o ukształtowanie (prozessuale Gestaltungsklagen) ¹⁸⁰. Wznowienie tego postępowania stwarza możliwość usunięcia prawomocnego orzeczenia przez wydany w tym trybie wyrok kształtujący — skarga o wznowienie postępowania ma zatem charakter powództwa o ukształtowanie na nowo sytuacji prawnej przez sąd administracyjny. W nauce niemieckiej w zależności od tego, czy ukształtowanie sytuacji prawnej dotyczy materialnoprawnych, czy procesowych stosunków prawnych, skargi te dzielą się na materialnoprawne i procesowe. Do tych ostatnich należy skarga o wznowienie postępowania¹⁸¹. Na gruncie polskiego postępowania cywilnego pogląd o kształtującym charakterze tej skargi neguje J. Krajewski, odrzucając koncepcje traktowania postępowania wznowieniowego jako powództwa o ukształtowanie prawa, gdyż: „skarga o wznowienie nie rozpoczyna nowego postępowania, ale stanowi kontynuację zakończonego prawomocnym wyrokiem procesu" ¹⁸². Przy założeniu, iż wznowienie postępowania jest instytucją samoistną, powyższy pogląd nie zasługuje na akceptację. Kształtujący charakter tego powództwa uznaje M. Sawczuk¹⁸³. Część doktryny przyjmuje, że przedmiotem kształtowania mogą być stosunki prawnoprocesowe. K. Korzan twierdzi wprost: „mówiąc o stosunkach prawnych mam na myśli również stosunki procesowe, gdyż one także zostały objęte działalnością konstytutywną sądów" ¹⁸⁴. Przyjęcie założenia, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawa wznowieniowa stanowi odrębny proces (nowe postępowanie), w ramach którego skarżący dąży do kasacji i reformacji poprzedniego rozstrzygnięcia, pozwala określić skargę w tym procesie mianem powództwa kształtującego.

Charakteryzując instytucję wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego według elementów składowych przyjętego w procedurach systemu weryfikacji rozstrzygnięć¹⁸⁵ (szczególnie procesu cywilnego i administracyjnego), uznać trzeba, że posiada ona charakter jednolity, obecnie zawiera ona bowiem elementy charakterystyczne tylko dla środka zaskarżenia. W poprzednim stanie prawnym do dnia 31 grudnia 2003 r. posiadała ona charakter mieszany, uruchamiała ją skarga uprawnionego podmiotu, a obok tego działanie sądu z urzędu. Była zatem oparta na zasadzie skargowości i oficjalności. Był to jedyny przypadek, gdy NSA działał z urzędu. Inicjatywa sądu budziła wątpliwości przede wszystkim dlatego, że to postępowanie nadzwyczajne, przy braku instancyjności, prowadził ten sam organ sądowy, który rozstrzygał skargę (sprawę) w zwykłym trybie, choć w innym składzie. Poza tym, przestrzegając ściśle podziału elementów składowych systemu weryfikacji, dostrzec można, iż w postępowaniu administracyjnym, obok środków zaskarżenia i nadzoru, istnieje tzw. „odwołalność decyzji", czyli prawna możliwość kasacji lub reformacji decyzji z urzędu przez organ, który ją wydał. W tym rozumieniu instytucja odwołalności obca jest procedurze cywilnej. Jednak biorąc pod uwagę istniejącą uprzednio specyfikę sądowoadministracyjnego postępowania wznowieniowego wynikającą z jednoinstancyjności tego sądownictwa, wskazać trzeba, że działanie sądu z urzędu konstrukcyjnie bliższe było właśnie odwołalności decyzji niż środkowi nadzoru. Nie należy jednak mylić tego ze środkami odwoławczymi, które są odrębną kategorią procesową. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu było instytucją tzw. samokontroli tego sądu, było środkiem niedewolutywnym. Obiektywizm orzecznictwa miał zapewnić tu inny skład orzekający. Co decydowało o inicjatywie sądu w zakresie wznowienia postępowania? Podstawa prawna owej „samokontroli" własnego orzecznictwa przez NSA tkwiło w zasadzie ogólnej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu (art. 7 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), które to mocą art. 59 ustawy o NSA znajdowały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pierwsza z tych zasad nakładała na sąd obowiązek lustracji swego orzecznictwa pod względem legalności, a w razie ustalenia naruszenia przepisów prawa obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Sąd był związany wydanym przez siebie wadliwym orzeczeniem, ale w określonych w przepisach prawa przypadkach mógł to orzeczenie odwołać. Konstrukcja wznowienia postępowania z urzędu była niedostosowana do procedury sądowej — „rozsadzała" ją od wewnątrz, a tym samym prowadziła do naruszenia praw jednostki.

4. Model regulacji prawnej instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poświęca instytucji wznowienia postępowania dział VII (art. 270–285). Większość przepisów tego działu posiada identyczną treść, jak przepisy działu VI k.p.c., które w poprzednim stanie prawnym odpowiednio regulowały postępowanie wznowieniowe przed NSA. Ustawa o NSA, poza przepisem art. 58, nie normowała instytucji wznowienia postępowania. Unormowanie to było jednak szczątkowe. Ustawodawca w art. 59 tejże ustawy odsyłał w zakresie nieuregulowanym do procedury administracyjnej i cywilnej. Warto dokonać krótkiej analizy poprzedniego sposobu prawnej regulacji omawianej instytucji, aby na tym tle wskazać odmienności obecnej regulacji i określić kierunek dokonanej ewolucji. W sposób oczywisty przekłada się to na możliwość praktycznego wykorzystania tej instytucji procesowej.

W poprzednim stanie normatywnym art. 59 ustawy o NSA był przepisem porządkującym — ogólnie wskazywał przepisy mające zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z tym przepisem w pierwszej kolejności znajdowały zastosowanie przepisy rozdziału trzeciego ustawy o NSA. Jeśli określona kwestia nie była unormowana w samej ustawie, w drugiej kolejności do postępowania odpowiednio stosowano taksatywnie wskazane przepisy k.p.a. Gdy brak było unormowania danej kwestii w ustawie o NSA oraz we wskazanych przepisach k.p.a., w trzeciej kolejności stosowano odpowiednio przepisy k.p.c. Ustawodawca nie dokonywał jednak ich bliższego określenia. Odpowiednie stosowanie przepisów wymagało uwzględnienia charakteru postępowania przed NSA oraz istoty spraw rozstrzyganych przez ten sąd.

Biorąc pod uwagę strukturę art. 59 ustawy o NSA można było wyodrębnić część nazywaną „zakresem odniesienia" — „(...) do postępowania przed Sądem" oraz tę część, która wskazywała, jakie przepisy mają być odpowiednio stosowane „(...) art. (...) Kodeksu postępowania administracyjnego, a w pozostałym zakresie (...) przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Tę drugą część można nazwać „przepisami stosowanymi" do jakiegoś zakresu odniesienia¹⁸⁶. Przepisy stosowane posiadają przynajmniej dwa zakresy odniesienia¹⁸⁷. W omawianym przypadku pierwszym z nich były określone zasady i instytucje postępowania administracyjnego, a w następnej kolejności postępowania cywilnego. Natomiast drugim zakresem odniesienia było postępowanie sądowoadministracyjne w sferze, której nie uregulowano w ustawie o NSA. To był właśnie efekt zastosowanego przez ustawodawcę podwójnego odesłania do subsydiarnego stosowania innych procedur. Jest oczywiste, że w przypadku wznowienia postępowania oba zakresy były zwężone — jedynie do przepisów związanych z tą instytucją. Przepisami stosowanymi przed NSA były pojedyncze artykuły bądź ich części, ale także, jak w przypadku k.p.c., większe grupy przepisów prawnych.

Usytuowanie instytucji wznowienia postępowania pośród przepisów omawianych procedur było swoiste. Biorąc pod uwagę, że instytucji tej poświęcono w ustawie o NSA tylko jeden przepis, nasuwa się oczywisty wniosek, iż dla ustawodawcy najważniejsze było formalne dopuszczenie wznowienia tego postępowania oraz wskazanie, że może ono nastąpić również z inicjatywy sądu. Jako bardzo pozytywne należy ocenić umieszczenie tego sformułowania wprost w ustawie. Artykuł 58 ustawy o NSA był więc przepisem bazowym, sytuującym tę instytucję w obrocie prawnym. Artykuł 59 ustawy w zakresie „nieuregulowanym" odsyłał do innych procedur. Najpierw zatem należało wziąć pod uwagę przepisy samej ustawy o NSA. I to jest pierwszy obszar, na którym znajdowały się reguły prowadzenia postępowania wznowieniowego. Drugi obszar wyznaczały konkretnie wskazane do odpowiedniego stosowania przepisy k.p.a., które w zależności od sytuacji znajdowały swoje zastosowanie, na przykład zawieszenie postępowania. Spośród nich jedynie art. 146 k.p.a. dotyczy ściśle instytucji wznowienia postępowania. Przepis ten w § 1 reguluje sytuacje, w których uchylenie decyzji (postanowienia) nie może nastąpić (przewidując terminy prekluzyjne dziesięcioletnie i pięcioletnie), oraz w § 2 stanowi, że nie uchyla się decyzji (postanowienia) także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja (postanowienie) odpowiadające w swej istocie dotychczasowej. Jeśli wtedy ustawodawca celowo wskazał tylko jeden przepis k.p.a. w sprawie wznowienia postępowania, oznacza to, że wyłączył świadomie stosowanie pozostałych przepisów tego kodeksu w zakresie omawianej instytucji. Z tych względów nie można było wówczas podzielić poglądu A. Zielińskiego, iż skoro art. 146 § 1 k.p.a. odwołuje się do treści art. 145 k.p.a., to na zasadzie podwójnego odesłania należy przyjąć, że do podstaw wznowienia postępowania przed NSA stosuje się również art. 145 k.p.a. ¹⁸⁸ Przecież w pozostałym zakresie — i będzie to trzeci obszar, na którym znajdowały się reguły prowadzenia postępowania wznowieniowego — stosowano odpowiednio przepisy k.p.c. Przesłanki wznowienia postępowania zostały tam wyliczone wyczerpująco i znajdowały zastosowanie w postępowaniu przed NSA. Stawiano wówczas pytanie, czy w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania przed NSA w ogóle znajdzie zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a., gdyż może być stosowany łącznie z art. 145 k.p.a. ¹⁸⁹

Wskazana wyżej ustawowa kolejność zastosowania przepisów różnych procedur dotyczyła zwykłego postępowania przed NSA. W przypadku samego wznowienia postępowania owa kolejność była jednak inna. Stawiając sobie pytanie, czy w toku postępowania wznowieniowego wolno stosować przepisy o postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, czy też przepisy o postępowaniu przed sądem cywilnym, rozważano tym samym kształt tego procesu. W art. 59 ustawy o NSA ustawodawca w sprawach nieunormowanych w tej ustawie do postępowania przed NSA nakazywał odpowiednio stosować przepisy k.p.a. i k.p.c. Ustawa o NSA regulowała postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej. Nie reguluje kwestii nieodnoszących się do sprawy sądowoadministracyjnej. Przepis art. 58 ustawy o NSA przewidywał jedynie prawną możliwość wznowienia postępowania, ogólnie określając zakres jego podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności. Sprawa sądowa w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania przed NSA nie była sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 ustawy o NSA, zatem nie odnosiły się do niej przepisy ustawy o NSA dotyczące zwykłego postępowania przed tym sądem. Sprawa ta należała do postępowania sądowoadministracyjnego nadzwyczajnego, ale nie rozstrzygała co do istoty sprawy sądowoadministracyjnej. Stąd wniosek, że procedurę wznowienia postępowania przed NSA regulowały przepisy k.p.c., stosowane z uwzględnieniem odmienności postępowania sądowoadministracyjnego. NSA w omawianym stadium procesu, zgodnie z art. 406 k.p.c., opierał się na przepisach o postępowaniu przed sądem cywilnym pierwszej instancji, jeżeli przepisy działu VI k.p.c. nie stanowiły inaczej. Wyjątkowo w postępowaniu rozpoznawczym, zmierzającym do ustalenia rzeczywistego istnienia podstawy wznowienia, sąd uwzględniał przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego. Natomiast skoro po wznowieniu postępowania ponownie badana była istniejąca poprzednio sprawa sądowoadministracyjna, to zasadnie można było przyjąć, że w pełnym zakresie znajdowały tutaj zastosowanie przepisy ustawy o NSA. Jednak i tu trzeba było pamiętać, że ustawa o NSA, poza art. 58, nie regulowała kwestii postępowania po wznowieniu postępowania. Należało zatem wziąć pod uwagę przepisy k.p.c. odnoszące się do tej instytucji procesowej i dopiero w uzupełniającym zakresie można było zastosować przepisy ustawy o NSA, dotyczące zwykłego postępowania kontrolnego (a tu znów uzupełniająco przepisy k.p.a. i k.p.c., tak jak w zwykłym postępowaniu sądowoadministracyjnym). Ten dość karkołomny sposób określenia podstawy prawnej działania niewątpliwie utrudnia wykorzystywanie tej instytucji procesowej.

O wartości nowego unormowania w p.p.s.a. świadczą wyrażane w literaturze różne oceny zastosowanego w ustawie o NSA odesłania do procedury administracyjnej i cywilnej. Zdaniem J. Zimmermanna stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu przed NSA budziło spore wątpliwości, ponieważ są to przepisy dostosowane do potrzeb postępowania jurysdykcyjnego, a nie sądowego postępowania kontrolnego¹⁹⁰. Jednoznacznie negatywny pogląd w tej kwestii wyrażał T. Woś. Autor oceniał odesłanie do k.p.a. jako „merytorycznie nieuzasadnione i w dużym zakresie sprzeczne z zasadami tworzenia spójnego systemu regulacji prawnej" ¹⁹¹. Z istoty działalności kontrolnej NSA wynika, że w postępowaniu przed nim: „nie mogą znaleźć — nawet odpowiedniego — zastosowania zasady ogólne k.p.a., dotyczące zupełnie odmiennego postępowania — postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego na dodatek przez organy administracyjne" ¹⁹². Z kolei odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.c. w opinii T. Wosia, w płaszczyźnie merytorycznej uzasadnione, rodziło zastrzeżenia natury techniczno–legislacyjnej¹⁹³. Inni przedstawiciele doktryny, jak B. Adamiak¹⁹⁴, E. Ochendowski¹⁹⁵, A. Wiktorowska¹⁹⁶ i L. Żukowski¹⁹⁷, w sposób bardziej przychylny patrzyli na możliwość stosowania k.p.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Również zdaniem A. Skoczylasa nie można było generalnie odrzucać możliwości subsydiarnego stosowania przepisów k.p.a. i k.p.c. ¹⁹⁸ Za takim rozumieniem problemu odpowiedniego stosowania ściśle oznaczonych w art. 59 ustawy o NSA przepisów k.p.a. opowiedział się SN¹⁹⁹, a także NSA²⁰⁰. W przypadku odesłania do procedury cywilnej NSA stwierdził, że przy wątpliwościach wynikających ze skomplikowanych sytuacji procesowych „nie można oczekiwać, że rozwiązanie zostanie znalezione w przepisach procesowych ustawy o NSA i w szczupłym odesłaniu do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego", ale należy się wtedy oprzeć na przepisach Kodeksu postępowania cywilnego²⁰¹.

Niewątpliwie brak jedności co do miejsca regulacji omawianej instytucji procesowej wywoływał spore problemy interpretacyjne. Z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że był to powód częstszego sięgania w praktyce po rewizję nadzwyczajną niż po wznowienie postępowania. W przypadku regulacji fragmentarycznej i stosowanych odesłań do przepisów innych ustaw, które w sposób szczegółowy normują stosunki o odmiennym, swoistym charakterze, istnieje ryzyko niezbyt precyzyjnej interpretacji charakterologicznie obcych norm. Owo ryzyko jest tym większe, gdy dotyczy instytucji umożliwiającej obalanie prawomocnych orzeczeń sądu.

Z uwagi na charakter instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, sytuacją komfortową jest kazuistyczne jej uregulowanie w jednym akcie prawnym. Czy obecna regulacja ustawowa spełnia ten postulat? Stosownie do art. 276 p.p.s.a., do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, jeżeli przepisy działu VII ustawy nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio art. 175 p.p.s.a. — przepis mówiący o kasacji.

Również obecnie można wyróżnić w ramach omawianej instytucji procesowej dwa zasadnicze etapy — etap postępowania w sprawie wznowienia postępowania i etap postępowania wznowionego. Artykuł 1 p.p.s.a. określa sprawę sądowoadministracyjną jako postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których przepisy p.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Instytucja wznowienia postępowania została uregulowana osobno w dziale VII ustawy. Zatem wolą ustawodawcy było definitywne oddzielenie tego nadzwyczajnego trybu postępowania od zwykłego postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Postępowanie wznowione, już jako zwykłe postępowanie sądowoadministracyjne, toczy się zgodnie z procedurą uregulowaną w p.p.s.a. Choć nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu wznowionym nie wszystkie przepisy ustawy znajdą zastosowanie, co wynika już z celu i charakteru tej instytucji. Pierwszy etap — postępowanie w sprawie wznowienia postępowania — również regulowany jest przepisami p.p.s.a., przez co unika się wielostopniowych odesłań w kwestii procedury wznowieniowej. Jednak wspomniany wyżej art. 276 p.p.s.a. zawiera w tym zakresie wewnętrzne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.

Jak należy rozumieć „odpowiednie" stosowanie określonych przepisów? W nauce przyjmuje się, że posługiwanie się bądź brak posługiwania się tego rodzaju sformułowaniami w języku prawnym uzależnione jest od przyjętej techniki prawodawczej. Przyjęcie takiego sposobu formułowania przepisów prawa uzasadnia się tym, że pozwala na skrócenie rozmiarów aktów prawnych; unika się wówczas zbędnych powtórzeń²⁰². Zamiast wyczerpującego unormowania określonego stosunku prawnego, zamieszcza się przepis nakazujący „odpowiednio" stosować przepisy regulujące inny stosunek prawny, który jest już wyczerpująco unormowany. Jest tak zarówno w sytuacji, gdy brak jest odrębnych przepisów prawa dla danego przypadku, jak i w sytuacji, gdy przypadek ten uregulowano bardzo lapidarnie, rzec można: zasygnalizowano jedynie istnienie danej instytucji, a prawodawca nakazuje szukać rozwiązań prawnych w przepisach ustanowionych w celu unormowania innych zachowań. Nie można jednak przyjąć, że takie zabiegi ustawodawcy zapewniają komunikatywność tekstu prawnego. Tego typu unormowania wprowadzają zawsze wątpliwości natury interpretacyjnej.

„Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze. „Można wyodrębnić trzy grupy przypadków, różne ze względu na uzyskiwany efekt. Do pierwszej grupy należą przypadki, w których odnośne przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji mają być stosowane. Do drugiej grupy będą należały te przypadki, gdy odnośne przepisy, które mają być stosowane odpowiednio, będą stosowane z pewnymi zmianami. Do trzeciej wreszcie grupy należą wszystkie te przepisy prawa, które w ogóle nie mogą być stosowane, głównie ze względu na ich bezprzedmiotowość bądź też ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio" ²⁰³.

Przy „odpowiednim" stosowaniu wszelkich przepisów w przypadkach wątpliwości co do tego, który przepis trzeba modyfikować, z postanowień prawa zdaje się wynikać, iż modyfikacji tej podlegają przepisy odpowiednio stosowane, a nie te przepisy, których uzupełnieniem mają być przepisy stosowane²⁰⁴. Poza tym mówiąc o „odpowiednim" stosowaniu przepisów prawa należy mieć na uwadze tylko te przypadki, w których ich stosowanie polega nie tylko na podstawieniu innej nazwy na przykład zamiast kasacji — wznowienie postępowania.

W literaturze można spotkać się z poglądem, że przepisy nakazujące „odpowiednie" stosowanie innych przepisów prawa same są przepisami odsyłającymi²⁰⁵. J. Nowacki wyodrębnia dwa rozumienia nazwy „przepis odsyłający" ²⁰⁶. Przepisami odsyłającymi sensu stricto będą te, które w swej treści zawierają tylko część, nie zawierają zaś wszystkich elementów niezbędnych do zbudowania normy prawnej, ale wymieniają inne przepisy, sięgnięcie do których pozwala już łącznie na zbudowanie takiej normy. Przepisami odsyłającymi sensu largo będą te, które odsyłają do jakichkolwiek innych przepisów, wskazanych indywidualnie bądź ogólnie. Przepisy nakazujące odpowiednie stosowanie innych przepisów prawa, będąc przepisami innego stopnia niż te, do których odsyłają, nie byłyby więc przepisami odsyłającymi sensu stricto. Mieściłyby się zaś w pojęciu przepisów odsyłających sensu largo.

Przepisem odsyłającym sensu largo był właśnie art. 59 ustawy o NSA. Charakter tego odesłania szczegółowo omawia A. Skoczylas²⁰⁷. „Przepis art. 59 ustawy o NSA jest w części przepisem o charakterze numerycznym, szczegółowym, a w części jest przepisem o charakterze umownym, generalnym. Jest to odesłanie typu dynamicznego, bo przepis odsyła do innego przepisu w jego każdorazowej wersji, tj. bez względu na to, jakie zmiany w k.p.a. i k.p.c. nastąpią. Jest on odesłaniem typu zewnętrznego, jest przepisem odsyłającym systemowo (...), analogii stosowania prawa" ²⁰⁸. Z tym, że zawarte w nim odesłanie nie wskazywało, iż zawsze stosowany przepis procedury administracyjnej czy cywilnej będzie modyfikowany z uwagi na charakter postępowania sądowoadministracyjnego. Normy proceduralne mogły być także stosowane wprost w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym²⁰⁹. Takie unormowanie daje w pewnym zakresie możliwość wykorzystania dorobku orzecznictwa SN i nauki postępowania cywilnego. Choć na tym tle dochodzi i będzie dochodzić do wątpliwości.

Posłużenie się przez ustawodawcę odesłaniem w art. 276 p.p.s.a. należy tłumaczyć przede wszystkim: „potrzebą zachowania zwięzłości tekstu prawnego. Teksty prawne są zwykle wynikiem kompromisu między zasadą komunikatywności i jednoznaczności, a dążeniem do zwięzłości" ²¹⁰. Podkreśla się, że właśnie z tych względów nie są w tekstach prawnych bezpośrednio zamieszczane w pełni rozwinięte i jednoznaczne normy postępowania, które należy odtworzyć później z tekstu prawnego przy zastosowaniu obowiązujących w danym systemie reguł wykładni²¹¹.

Biorąc pod uwagę kryteria charakterystyki odesłań w przepisach prawa, które wyodrębnia A. Skoczylas²¹², można przyjąć, że odesłanie zawarte w przepisie art. 276 p.p.s.a. ma charakter dynamiczny, umowny, wewnętrzny i generalny. Oznacza to, że odsyła do przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w ich każdorazowej wersji, tzn. bez względu na to, jakie zmiany nastąpią, a także iż odsyła do przepisów zawartych w tej samej ustawie bez ich numerycznego wskazywania.

W postępowaniu wywołanym żądaniem wznowienia postępowania w pierwszym rzędzie znajdą zastosowanie przepisy Działu VII p.p.s.a. Dotyczą one zasadniczo przedmiotowego zakresu dopuszczalności wznowienia postępowania, przesłanek i trybu wznowienia, etapów tego postępowania, rodzajów orzeczeń wydawanych w tym trybie oraz zakazu dalszego wznowienia. Brak wśród nich określenia podmiotowego zakresu dopuszczalności wznowienia postępowania oraz pewnych kwestii charakterystycznych dla każdego postępowania sądowego (na przykład czy zawieszenie postępowania, wymogi formalne skargi). W tym zakresie należy sięgnąć do działu II i III p.p.s.a.: nie mniej bezpośrednie zastosowanie znajdą tu przepisy regulujące skład sądu (art. 16–17 p.p.s.a.) oraz wyłączenie sędziego (art. 18–24 p.p.s.a.). Generalnie nie znajdą zastosowania w postępowaniu wznowieniowym te przepisy wymienionych działów p.p.s.a., które są związane jedynie ze zwykłym postępowaniem sądowoadministracyjnym — a zatem ściśle związane z kontrolą funkcjonowania administracji publicznej. Jest tak dlatego, że w postępowaniu wznowieniowym przedmiot kontroli jest ukształtowany odmiennie — jest nim działanie sądu w trybie zwykłym. Skarga skierowana jest przeciw prawomocnemu orzeczeniu sądowemu. I tak zastosowania nie znajdą spośród przepisów dotyczących skargi art. 52–56 i art. 61 p.p.s.a., przepisy art. 63–64 p.p.s.a. dotyczące wniosku o wszczęcie postępowania, art. 115–122 p.p.s.a. dotyczące postępowania mediacyjnego i uproszczonego, przepisy dotyczące czynności przed pierwszą sprawą w trybie zwykłym oraz art. 145–152 p.p.s.a. dotyczące wyroków²¹³.

Rozdział II

Miejsce instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w systemie gwarancji praworządności

1. Uwagi ogólne

Prawny system gwarancji ochrony praworządności można określić jako skoordynowany układ instytucji prawnych służących zapewnieniu tej ochrony. Instytucje te tworzą całość uwarunkowaną stałym, logicznym uporządkowaniem jej komplementarnych elementów. Na system ten składa się ogół obowiązujących przepisów prawnych, który w zamyśle ustawodawcy ma sprzyjać ochronie praworządności. Zamierzenia te są jednak weryfikowane w praktyce stosowania prawa. Należy zatem określić stosunek omawianej instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego do innych elementów (instytucji) tego układu.

Jaką rolę pełni w systemie środków zaskarżenia? Nie bez znaczenia jest tu porównanie omawianego zagadnienia procesowego z nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego. Szczególną uwagę należy zwrócić na sytuację, gdy podstawa wznowienia odnosi się zarówno do rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, jak i orzeczenia sądowego. Jak rozstrzygnąć sytuacje kolizyjne pojawiające się w tym zakresie? Nie można określić pozycji omawianej instytucji w tym systemie bez odniesienia jej do zwykłych środków zaskarżenia (środków odwoławczych) przysługujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Historyczną instytucją jest już przewidziana w ustawie o NSA rewizja nadzwyczajna od orzeczeń NSA do SN. Specyficzna konkurencja, jaka poprzednio istniała między rewizją nadzwyczajną a wznowieniem postępowania, wąska grupa podmiotów uprawnionych do jej uruchomienia (wśród nich właściwie nie było stron zwykłego procesu sądowoadministracyjnego) oraz niedookreślone podstawy jej uruchomienia — wszystko to sprawiało, że na tle rewizji wznowienie postępowania, przez swoją przewidywalność, spełniało warunki gwarantujące pewność obrotu prawnego i ochronę praworządności, a dla stron stanowiło jedyny prawny instrument eliminacji wadliwych orzeczeń.

2. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego

Instytucje postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego spełniają odrębne, autonomiczne funkcje, wynikające z celów, jakim służą w ramach tych procedur. Ich porównanie musi zatem zmierzać do wskazania płaszczyzn, na których mogą się ewentualnie stykać. Czy owe punkty styczne mogą sprawić, że postępowanie będzie w istocie toczyć się dwutorowo?

W postępowaniu administracyjnym wyróżnia się trzy zasadnicze tryby postępowania nadzwyczajnego: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 i n. k.p.a.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 i n. k.p.a.) oraz postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub decyzji prawidłowej (art. 154, 155 i 161 k.p.a.). Przedmiotem administracyjnego postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu zwykłym. Weryfikacja rozstrzygnięć na drodze administracyjnej oraz na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi oparta jest na zasadzie konkurencyjności, bo od podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi zależy wybór drogi weryfikacji²¹⁴. Mimo dopuszczenia tej konkurencji, ustawodawca przyznaje pierwszeństwo drodze administracyjnej. W art. 56 p.p.s.a. kwestię owego pierwszeństwa uregulowano odmiennie w stosunku do tego, co wyrażała ustawa o NSA. Zgodnie z tym przepisem — w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Natomiast art. 35 ust. 4 ustawy o NSA stanowił, że uruchomienie jednego z trybów weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej powoduje niedopuszczalność weryfikacji w drodze sądowej. Obecne rozwiązanie nie zawiera zakazu samego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, gdy toczy się weryfikacja rozstrzygnięć w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Ustawodawca przyjął, że takie postępowanie może zostać wszczęte, sprawa wówczas jest zawisła przed sądem, lecz spoczywa bez biegu w oczekiwaniu na wynik weryfikacji administracyjnej. I stosownie do tego wyniku postępowanie sądowe będzie się toczyć dalej bądź zostanie umorzone jako bezprzedmiotowe. Takie rozwiązanie czyni zadość postulatom zgłaszanym w nauce m.in. przez M. Bogusza²¹⁵ oraz SN w uchwale siedmiu sędziów z dnia 15 października 1992 r. ²¹⁶ Chociaż trzeba wyraźnie przyznać, że obecne unormowanie, w przeciwieństwie do poprzedniego, sprzyja powstawaniu sytuacji kolizyjnych, gdy na przykład pierwotne postępowanie sądowoadministracyjne zawieszono z powodu toczącego się postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego, a następnie rozstrzygnięcia podjęte we wznowionym postępowaniu zostają zaskarżone do sądu administracyjnego. Co w tej sytuacji uczynić z pierwotnym procesem? I sytuacja odwrotna — weryfikacja w drodze postępowania przed sądem administracyjnym ogranicza bądź wyłącza dopuszczalność wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych²¹⁷. Zasadę tę formułował już wcześniej T. Woś. Odrzucił on koncepcję, iż warunkiem uruchomienia drogi kontroli sądowej jest wyczerpanie nadzwyczajnych środków prawnych, uznając, że wybór skargi do sądu wyłącza środki nadzwyczajne wewnątrzadministracyjne, a uruchomienie (na wniosek lub z urzędu) wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego wyłącza możliwość złożenia skargi do sądu²¹⁸.

Wśród nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego jedynie wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności są instytucjami, w ramach których uruchamiana jest kontrola w celu eliminacji rozstrzygnięć obarczonych kwalifikowanymi wadami proceduralnymi i materialnymi. Właśnie ta kontrola, dokonywana w trybach nadzwyczajnych, stanowi tę graniczną płaszczyznę, która styka się z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Z konstrukcji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., regulującego podstawy prawne uchylenia rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, wynika, że jedną z nich jest naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Poza tym, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (na przykład ordynacji podatkowej). Sąd dokonując kontroli zaskarżonych aktów, z urzędu bada występowanie okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. oraz poprawność procesową w oparciu o art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Zamknięty katalog wad procesowych i materialnych stanowi dla sądu punkt odniesienia w sprawowanej przezeń kontroli. Takie unormowanie nie umniejsza znaczenia trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Dzięki rozwiązaniom ustawowym, konkurencja istniejąca między tymi instytucjami a postępowaniem przed sądem administracyjnym nie doprowadza do sytuacji, w której postępowanie kontrolne będzie się toczyło dwutorowo — przed organem administracji publicznej i przed sądem. Artykuł 56 p.p.s.a. nie wyłącza drogi sądowej. Wszak ostateczne rozstrzygnięcia w trybach nadzwyczajnych mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, a on dokonuje wówczas kontroli całości postępowania. Niepomyślny przebieg postępowania administracyjnego jest podstawą do podjęcia zawieszonego postępowania sądowego.

Na tym tle problem relacji wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego jawi się jako wyjątkowo złożony, wywołujący spory doktrynalne i kompetencyjne. W. Chróścielewski i J.P. Tarno dokonują porównania przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, aby ustalić, które z nich mogą ewentualnie uzasadnić wznowienie zarówno jednego, jak i drugiego²¹⁹.

Wśród przesłanek mogących stanowić podstawę wznowienia obu postępowań, na czoło wysuwa się pozbawienie strony możliwości działania na skutek naruszenia przepisów prawa (chyba że tę możliwość odzyskała przed uprawomocnieniem się orzeczenia). Poza tym, do podstaw tych zalicza się także brak należytej reprezentacji strony, oparcie wyroku na dokumencie podrobionym lub przerobionym lub na skazującym wyroku karnym następnie uchylonym. Przesłankę wznowienia obu postępowań stanowić może również wykrycie takich okoliczności faktycznych lub dowodów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a strona nie mogła z nich skorzystać w poprzednim postępowaniu. Natomiast E. Mzyk prezentuje pogląd, iż wspólną podstawą wznowienia mogą być wyłącznie dwie przesłanki: strona bez własnej winy nie brała udziału w obu postępowaniach oraz ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, istniejących już w chwili wydania decyzji²²⁰. Jak wynika z porównania przepisów art. 145a k.p.a. i art. 272 p.p.s.a., wspólną podstawę będzie stanowić także sytuacja, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja (orzeczenie) ²²¹.

Nie w każdym jednak przypadku wyżej wymienione przesłanki wznowienia postępowania wystąpią zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym. Równie często przedstawione wyżej okoliczności mogą być — co oczywiste — wadliwościami tylko jednego z tych postępowań²²². Może mieć miejsce na przykład sytuacja, w której strona biorąca udział w postępowaniu administracyjnym nie brała udziału jedynie w postępowaniu przed sądem administracyjnym — na skutek naruszenia przepisów prawa nie zawiadomiono jej o terminie rozprawy sądowej. Może być też tak, że strona bez własnej winy nie brała udziału ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowym. Może zdarzyć się wreszcie i tak, że wadą skutkującą wznowieniem postępowania będzie dotknięte tylko postępowanie administracyjne.

Przy analizie tego zagadnienia pojawia się problem, jaki podmiot — sąd administracyjny czy organ administracji publicznej — będzie właściwy do wznowienia postępowania w przypadku, gdy przesłanki wznowienia odnoszą się zarówno do postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Istnieje bowiem obawa, iż postępowanie będzie toczyć się dwutorowo. Gdyby doszło do takiego naruszenia przepisów, obejmującego obydwa postępowania, powstanie pytanie, czy te tożsame podstawy wznowienia należy wykazywać odrębnie w każdym z tych postępowań, czy też łącznie oraz czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego bez sądowego i odwrotnie²²³.

W wyroku z dnia 30 września 1985 r. (SA/Wr 358/85) ²²⁴ NSA stanął na stanowisku, iż w sytuacji, gdy po wyroku sądu zostały ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w momencie wydawania decyzji, a nieznane ani sądowi, ani organowi, który decyzję wydał, to „zgodnie z zasadami ekonomii procesowej należy wznowić postępowanie administracyjne z mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bez potrzeby wznawiania postępowania sądowego". Powołana teza budzi wątpliwości w doktrynie. Wyraża je m.in. E. Mzyk: „Po uwzględnieniu żądania wznowieniowego z obrotu zostanie wyeliminowana w trybie administracyjnym decyzja w stosunku do której istnieje prawomocny wyrok oddalający skargę. Tym samym w obrocie funkcjonuje wyrok orzekający (przez oddalenie skargi) o legalności nieistniejącej decyzji." ²²⁵. W innym wyroku z dnia 3 lutego 1993 r. (II SA 2249/92) ²²⁶ skład orzekający NSA przyjął tezę diametralnie przeciwną, uznając, że w przypadku, gdy podstawy wznowienia odnoszą się zarówno do decyzji administracyjnej, jak i wyroku sądowego — organem właściwym do rozpoznania skargi (wniosku) o wznowienie postępowania jest wyłącznie sąd administracyjny. W uzasadnieniu podano, iż: „wobec wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku NSA (art. 209 k.p.a.) organy administracji nie były uprawnione do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania". Tezę tego wyroku aprobuje E. Mzyk, stwierdzając, iż: „Dopóki ta wada, którą dotknięty jest wyrok sądowy, nie zostanie usunięta, dopóty trzeba mówić o legalności decyzji, a tym samym niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Argumentem przemawiającym za tym poglądem, nie jest okoliczność, że postępowanie sądowe konsumuje postępowanie administracyjne, gdyż po prostu tak nie jest, lecz założenie o wadzie postępowania sądowego, którego celem było zbadanie legalności decyzji." ²²⁷. Z poglądem tym polemizują W. Chróścielewski i J.P. Tarno, twierdząc, że moc wiążąca orzeczenia sądowego nie ma charakteru nieograniczonego — jest ona obowiązująca na tle stanu prawnego i faktycznego będącego przedmiotem orzekania przez sąd²²⁸. Organ administracji nie może podejmować czynności procesowych w danej sprawie sprzecznych z treścią oceny prawnej zawartej w orzeczeniu sądu administracyjnego, ale i odwrotnie, czynności te będą dopuszczalne w zakresie, w jakim nie naruszają one tej oceny²²⁹. Jeżeli w okresie między datą wydania wyroku a datą wydawania decyzji administracyjnej służącej jego wykonaniu, ten stan prawny ulegnie zmianie, ocena prawna zawarta w wyroku przestaje wiązać w części dotyczącej zmienionego stanu prawnego. Także w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym po wyroku uchylającym decyzję ustalony został odmienny stan faktyczny w stosunku do tego, który był przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny, ocena prawna zawarta w orzeczeniu tego sądu przestaje wiązać organ administracji. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych daje więc pełne podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, mimo iż w sprawie wydane było orzeczenie sądowe²³⁰. Zwraca na to uwagę NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2003 r. (V SA 753/02, Mon.Praw. 2003, nr 5, s. 194) stwierdzając, że gdy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, stanowiące podstawę wznowienia nie zostały ujawnione w momencie orzekania przez sąd, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby prawomocna decyzja została — bez dodania mocy wiążącej wyrok sądu administracyjnego — uchylona w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.

W powołanym już wyroku z dnia 3 lutego 1993 r. NSA reprezentuje też pogląd, iż do wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem sądowym właściwy jest sąd, który wydał kwestionowany wyrok, przy czym wywodzi go z treści art. 405 k.p.c. (obecnie art. 275 p.p.s.a.). Nie należy sądzić, że przepis ten może być zastosowany wprost do postępowania sądowoadministracyjnego, natomiast z całą pewnością nie może mieć on żadnego zastosowania do postępowania administracyjnego, ponieważ w przepisach k.p.a. nie ma jakiegokolwiek odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.c. Nie można jednak interpretować tego przepisu w ten sposób, że zawsze, gdy w sprawie orzekał sąd administracyjny, możliwe będzie już tylko wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, natomiast całkowicie niedopuszczalne byłoby wznowienie postępowania administracyjnego. Jednoznacznie trzeba więc stwierdzić za W. Chróścielewskim i J.P. Tarno, iż okoliczność, że w sprawie orzekał już sąd administracyjny, nie wyłącza a priori możliwości wznowienia postępowania administracyjnego²³¹.

W szczególności będzie tak w przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (decyzja). Zgodnie z art. 145a k.p.a. stanowi to samodzielną przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Chociaż orzeczenie TK stanowi nową okoliczność, to jednak jego skutek, przez instytucję wznowienia postępowania administracyjnego, pośrednio odnosi się do przeszłości. Orzeczenie TK może zostać wydane po orzeczeniu sądu administracyjnego i odnosić się do stosunku administracyjnoprawnego poddanego uprzednio kontroli tego sądu. Wówczas to w tej konkretnej sprawie możliwe będzie wznowienie postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak w innych podobnych sprawach, w których podstawę prawną działania organów administracji publicznej stanowił przepis prawny zakwestionowany przez TK, a skarga sądowoadministracyjna jeszcze nie została wniesiona, to po jej ewentualnym wniesieniu sąd administracyjny, w myśl dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., uchyli decyzję lub postanowienie, stwierdzi bowiem istnienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania. Teza ta znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA²³². Podobnie będzie wówczas, gdy TK wyda swoje orzeczenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Również wtedy zaistnieje podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w zakresie objętym aktem zaskarżonym do sądu administracyjnego, a w konsekwencji przesłanka do uchylenia tych konkretnych aktów z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Warto również zwrócić uwagę, że orzeczenie TK może być wywołane z inicjatywy sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym²³³ sąd administracyjny może przedstawić TK pytanie prawne. Z drugiej strony, sądowi administracyjnemu, w zakresie wykonywanej przez niego kontroli, przysługuje prawo pośredniej kontroli aktów podustawowych (oczywiście ze skutkiem mieszczącym się tylko w granicach rozpoznawanej sprawy). Nasuwa się więc wniosek, że na płaszczyźnie ocen co do legalności aktu prawnego podustawowego mogą się pokrywać w pewnym sensie kompetencje TK i sądów administracyjnych. Inne będą oczywiście następstwa prawne orzeczeń obu sądów w takim przypadku. Ocena sądu administracyjnego o niezgodności aktu podustawowego z konstytucją lub ustawą pozwoli temu sądowi jedynie na przyjęcie, że akt ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w danej (i tylko w tej) sprawie. Natomiast orzeczenie TK powoduje, iż dany akt podustawowy traci moc prawną i w ogóle (w szeroko rozumianym porządku prawnym) nie może być stosowany²³⁴.

Kolejnym problemem, który pojawia się przy rozważaniu tego zagadnienia, jest kwestia, które postępowanie powinno być wznowione w przypadku, gdy występują przesłanki uzasadniające wznowienie obu tych postępowań.

W wyroku z dnia 30 kwietnia 1986 r. ²³⁵ NSA orzekł, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie, w której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po orzeczeniu NSA zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7 i 8 k.p.a. Uznał też, że wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić jedynie wówczas, gdy spełnione są przesłanki wznowienia tego postępowania wymienione w art. 401 i 403 k.p.c. (obecnie art. 271–273 p.p.s.a.), „które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną". Sąd, który w zwykłym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi, powinien jednak z urzędu zbadać, czy przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a. nie wystąpiły w postępowaniu administracyjnym²³⁶. A na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. — decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu — po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny wznowienie postępowania administracyjnego nie będzie już dopuszczalne. Taka wada decyzji powinna zostać wykryta przez ten sąd. Jeżeli sąd jej nie wykryje, to jej usunięcie w inny sposób nie będzie możliwe. Pod rządami ustawy o NSA usunięcie tej wadliwości mogło nastąpić w formie rewizji nadzwyczajnej, miało bowiem wówczas miejsce rażące naruszenie prawa²³⁷.

Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym, istniejącego w dniu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. „Sąd administracyjny jest władny orzekać nie tylko o zgodności z prawem decyzji bezpośrednio wskazanej w skardze, lecz także o zgodności z prawem wszystkich poprzednich decyzji organów administracji, rozstrzygających o istocie tego samego stosunku administracyjnoprawnego, choćby nawet były wydane w trybie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 i art. 151 k.p.a.) aż do pierwszej wydanej w sprawie decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli takie decyzje naruszają lub sankcjonują naruszenie prawa we wcześniejszych decyzjach" ²³⁸. Zmiany stanu prawnego lub faktycznego, powstałe już po wydaniu decyzji ostatecznej, a jeszcze przed rozpoznaniem jej przez sąd oceniający legalność owej decyzji, nie mają znaczenia dla sądu oceniającego legalność tego rozstrzygnięcia administracyjnego. Zmiany takie prowadzą bowiem do powstania nowej sprawy i ewentualnego wydania nowej decyzji w nowym postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten dominował również w orzecznictwie NSA z okresu sprzed uchwalenia ustawy o NSA. W niepublikowanym wyroku NSA z dnia 26 września 1989 r. ²³⁹ przyjęto, że sąd dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej według stanu, który miał miejsce w chwili rozstrzygania przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. Zaś obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie w swej decyzji zmian stanu faktycznego i prawnego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a chwilą podjęcia ostatecznej decyzji administracyjnej²⁴⁰. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem decyzji administracyjnych według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w momencie orzekania przez organ odwoławczy²⁴¹. Zarówno więc tzw. „prawomocność" nadana decyzji wyrokiem sądu, jak i wiążący charakter oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu tego wyroku nie mogą sięgać dalej niż granice rozpoznania skargi. Nie mogą więc wyłączać możliwości wzruszenia takiej decyzji w trybie postępowania administracyjnego na skutek wystąpienia takich wad decyzji, które nie mogły być badane przez sąd, ponieważ ujawniły się później²⁴². Nie stwarza również przeszkód dla zmiany lub uchylenia decyzji w trybie przewidzianym dla wzruszenia decyzji prawnie niewadliwej (art. 154 i 155 k.p.a.). Nie sposób bowiem zarzucić organowi administracji publicznej naruszenia prawa, jeżeli okoliczność uzasadniająca wzruszenie wydanego rozstrzygnięcia nie istniała w momencie jego wydania. W odniesieniu zaś do tych przesłanek wznowienia postępowania, które mogły uzasadniać wznowienie obu postępowań, w powołanym wyżej wyroku przyjęto, że: „jeżeli wykryta okoliczność faktyczna lub środek dowodowy mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej i powinny być wykorzystane w tym właśnie postępowaniu, to wówczas dotknięta taką wadą decyzja administracyjna podlega zweryfikowaniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (...) bez konieczności wcześniejszej zmiany, bądź uchylenia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na tę decyzję". Warto przy tym zwrócić uwagę na inny jeszcze wyrok NSA, w którym sąd uznał, iż: „jeżeli w chwili orzekania przez sąd jasne jest, że zaskarżona decyzja będzie musiała być uchylona w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, ale podstawą wznowienia nie jest naruszenie prawa, lecz okoliczności, które zaszły po wydaniu decyzji, np.: wymienione w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to w takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest oddalić skargę, wobec niewyczerpania przesłanek z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA" ²⁴³. W tym kontekście J. Zimmermann wskazuje na podział przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, oparty właśnie na kryterium ich istnienia w dacie wydania ostatecznego rozstrzygnięcia²⁴⁴. Okoliczność ta pozwala wyodrębnić drugi równoległy powód, dla którego nie można pozwolić sądowi administracyjnemu na uchylanie rozstrzygnięcia w każdej sytuacji, o jakiej mowa w art. 145 § 1 i w art. 145a k.p.a. Autor proponuje tu podział przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego na związane i niezwiązane z naruszeniem prawa. Do grupy przesłanek tożsamych z naruszeniem prawa zalicza te, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 6. Pozostałe przesłanki nie wiążą się z naruszeniem prawa, gdyż fakty, których dotyczą, nie istniały w momencie podejmowania rozstrzygnięcia²⁴⁵. „Wobec zaistnienia takiej podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, która jest równoznaczna z naruszeniem prawa, ma nastąpić uchylenie decyzji przez NSA, tj. następuje tylko jeden z efektów wznowienia postępowania bez samego jego wznowienia, bez przeprowadzenia go od początku i bez wydania decyzji merytorycznej. Zaistnienie przesłanki, równoznacznej z naruszeniem prawa, powoduje tu zatem inne skutki niż zaistnienie tej samej przesłanki w obrębie postępowania administracyjnego. (...) Ustawodawca, wybierając te, które wiążą się z naruszeniem prawa, daje im walor samodzielnych przesłanek uchylenia decyzji przez sąd, niezależnie od tego, jakie skutki mogą one spowodować w postępowaniu administracyjnym" ²⁴⁶.

W powołanym już wyroku NSA uznaje natomiast, iż żadna z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a. nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny wznowienia w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Pozostałe przesłanki mogą ujawnić się lub powstać (szczególnie ta z art. 145a k.p.a.) dopiero po rozpatrzeniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego. Skoro więc powaga rzeczy osądzonej nadana decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę „nie sięga dalej, niż wynika to z granic rozpoznania tej skargi, to nie ma dostatecznych podstaw do utrzymywania, że powyższa decyzja nie może być następnie zmieniona lub uchylona w trybie postępowania administracyjnego z powodu takich jej wadliwości prawnych, które ze względu na swój charakter nie mogły być weryfikowane w toku kontroli sądowej" ²⁴⁷. Natomiast w kwestii wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego uznać należy, iż o ile możliwość jego wznowienia z przyczyn nieważności jest logiczną konsekwencją dopuszczalności stosowania omawianej instytucji przed sądem, o tyle przyczyny restytucyjne mogą stać się podstawą wznowienia postępowania jedynie wtedy, gdy odnoszą się do zdarzeń powstałych w tym postępowaniu. Wątpliwości co do takiego charakteru przyczyn będą najczęściej powstawać na tle drugiej przesłanki wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionej w art. 273 § 2 p.p.s.a. (poprzednio art. 403 § 3 k.p.c.). „Jeżeli jednak wykryta okoliczność faktyczna lub środek dowodowy mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej i powinny być wykorzystane w tym właśnie postępowaniu, to wówczas dotknięta taką wadą ostateczna decyzja administracyjna podlega zweryfikowaniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego bez konieczności wcześniejszej zmiany bądź uchylenia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na tę decyzję" ²⁴⁸. Podobnie będzie z przesłanką wznowienia określoną w art. 272 p.p.s.a. Wznowienie postępowania sądowego nastąpi w sytuacji zakwestionowania przez TK przepisu normującego sytuacje związane z samym postępowaniem przed sądem. Kwestia ta będzie przedmiotem analizy w dalszej części pracy.

Uznając dopuszczalność wznowienia obu tych postępowań, trzeba przyjąć, że o tym, które z nich ma być w konkretnym przypadku wznowione, decydować będą te przesłanki wznowienia postępowania, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu.

Powstaje jednak pytanie, które postępowanie będzie wzruszone w sytuacji, gdy wada tkwiąca w postępowaniu administracyjnym nie zostanie dostrzeżona ani w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (czy też w toku postępowania odwoławczego), ani w toku kontroli rozstrzygnięcia przed sądem administracyjnym. Strona na pewno może wykorzystać (lub ponownie wykorzystać) drogę wznowienia postępowania administracyjnego — uruchamiając w tym trybie tok instancji, zakończony możliwością wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast z pewnością nie można wznowić postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż proces ten nie zawiera wady spośród przyczyn restytucyjnych lub przyczyn nieważności. Postępowanie to nie było wadliwe w rozumieniu przepisów o wznowieniu postępowania. Fakt, że sąd nie dostrzegł wady tkwiącej w rozstrzygnięciu zapadłym w postępowaniu administracyjnym, mógł poprzednio stanowić ewentualnie podstawę do złożenia rewizji nadzwyczajnej z powołaniem się na rażące naruszenie prawa. Obecnie nie ma już i takiej możliwości.

3. Wznowienie postępowania a inne środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Zaskarżenie orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego za pomocą zwykłych środków zaskarżenia niewątpliwie stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnej zasady praworządności i instancyjności, zapewniającej stronom procesu sądowoadministracyjnego możliwość uzyskania poprawnego pod względem prawnym rozstrzygnięcia sądowego, w drodze poddania tego rozstrzygnięcia kontroli sądu wyższej instancji. Ten podstawowy cel urzeczywistniają w przepisach p.p.s.a. kasacja i zażalenie. Wykorzystanie którejś z tych instytucji powoduje odroczenie nastania prawomocności w odniesieniu do orzeczeń sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 168 § 1 p.p.s.a., orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy.

Kasacja do NSA przysługuje od wydanych przez wojewódzki sąd administracyjny wyroków i postanowień kończących postępowanie w sprawie (precyzyjniej — w sprawie sądowej — tzn. kończących proces w danej instancji). Skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich po doręczeniu im odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Powinna ona być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego; w sprawach obowiązków podatkowych może być sporządzona również przez doradcę podatkowego, a w sprawach własności przemysłowej przez rzecznika patentowego. Wymóg ten nie istnieje, gdy skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem, albo gdy skargę kasacyjną wnosi prokurator lub RPO. Artykuł 177 § 1 p.p.s.a. przewiduje pośredni tryb wnoszenia kasacji — wnosi się ją do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie (wojewódzki sąd administracyjny) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Wojewódzki sąd administracyjny przekazuje ją do NSA wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, o ile na posiedzeniu niejawnym nie odrzuci kasacji jako niedopuszczalnej. Generalnie skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach. Po pierwsze, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania. A zatem przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego są wytyczną sprawowanej przez NSA kontroli orzeczeń sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna; jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany; jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym, albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona; jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw; jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy NSA.

Jeśli chodzi o sposoby rozstrzygania przez sąd kasacyjny, to w nauce procesu cywilnego wyróżnia się dwa modele — kasację w czystej postaci oraz system mieszany²⁴⁹. Kasacja w czystej postaci polega na tym, że sąd rozpoznający ją, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa lub istotnych uchybień w postępowaniu może jedynie uchylić (skasować) orzeczenie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Przy takim ujęciu sąd kasacyjny nie ma możliwości rozstrzygnąć sprawy co do istoty, gdyż nie ma możliwości wydania orzeczenia reformatoryjnego. W przypadku systemu mieszanego sąd kasacyjny nie tylko kontroluje sądy niższej instancji pod kątem uchybień prawa materialnego i błędów procesowych, ale ma także prawo wydawania orzeczeń merytorycznych. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obok czystej kasacji wprowadza elementy systemu mieszanego. Już przepis art. 176, dotyczący wymogów formalnych skargi kasacyjnej, stanowi, że powinna ona zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zgodnie z art. 185 § 1 NSA w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej (w przypadku nieuwzględnienia — oddala ją) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie — innemu sądowi. Artykuł 188 p.p.s.a. wprowadza system mieszany bowiem jeśli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać zwykłą skargę co do istoty sprawy sądowoadministracyjnej. Zdanie drugie tego przepisu, w którym mowa jest o tym, że NSA opiera swe orzeczenie kasacyjnoreformacyjne na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, oznacza że ustawodawca ogranicza możliwość orzeczeń kasacyjnoreformacyjnych jedynie do wyroków. W każdym jednak przypadku NSA rozpoznając skargę kasacyjną uchyla wyrok także w części niezaskarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania.

Zażalenie, jako drugi zwykły środek zaskarżenia, przysługuje do NSA na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w p.p.s.a. (w szczególności art. 194 p.p.s.a.). Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia za pośrednictwem sądu administracyjnego pierwszej instancji. W tym przypadku pośredni tryb wnoszenia tego środka zaskarżenia umożliwia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu dokonanie samokontroli. Stosownie bowiem do art. 195 § 2 p.p.s.a., jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt do NSA, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo.

Porównanie zwykłych środków zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym i instytucji wznowienia postępowania prowadzi do wniosku, że między tymi trybami żadna konkurencja nie zachodzi i nie może zachodzić. Dopuszczalność ich wykorzystania może bowiem mieć miejsce w różnych etapach procesu sądowoadministracyjnego, wyraźnie rozgraniczonych momentem nastania prawomocności orzeczenia (art. 168 i 270 p.p.s.a.). Warto także zwrócić uwagę na fakt, ze w przypadku obu instytucji trybu zwykłego ustawodawca przewidział kontrolę postępowań poprzedzających wydanie zaskarżonych orzeczeń pod kątem nieważności. Część przesłanek nieważności, sformułowanych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skonstruowana jest podobnie jak podstawy nieważności uzasadniające wznowienie postępowania (art. 271 p.p.s.a.). Takie rozwiązanie należy ocenić bardzo pozytywnie, ponieważ umożliwia to usuwanie wad jeszcze przed nastaniem prawomocności orzeczenia, a więc bez potrzeby uruchamiania trybu nadzwyczajnego i związanej z tym ingerencji w sferę prawną ukształtowaną tym prawomocnym orzeczeniem. Wprowadzenie zwykłych środków zaskarżenia wydatnie poszerzyło system gwarancji praworządności i ochrony praw stron postępowania sądowoadministracyjnego. Niewątpliwie zakres postępowania kasacyjnego i zażaleniowego jest szerszy niż zakres postępowania wznowieniowego, ograniczonego jedynie do podstaw nieważności i podstaw restytucyjnych. Jest to słuszna konstrukcja bowiem to właśnie w zwykłym trybie zasadniczo powinny być usuwane błędy i wady postępowania. Tryb nadzwyczajny służy do sanacji wad o znacznym ciężarze gatunkowym, a z uwagi na swoją rangę nie może stanowić powielenia instytucji trybu zwykłego.

Wznowienie postępowania jest obecnie jedynym trybem nadzwyczajnym. Instytucja rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń NSA ostatecznie przestaje obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 101 i 102 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi²⁵⁰ w sprawach zakończonych prawomocnym orzeczeniem NSA przed dniem 1 stycznia 2004 r., w których nie upłynął termin do wniesienia rewizji nadzwyczajnej do SN, strona może do dnia 31 marca 2004 r. wnieść kasację do NSA. Sąd Najwyższy umorzy postępowanie w sprawach, w których wniesiono rewizje nadzwyczajne od orzeczeń NSA nierozpoznane do dnia 1 stycznia 2004 r. Na takie postanowienie służy kasacja.

Jak widać, ustawodawca uznał, że skarga kasacyjna, wnoszona do NSA na wyrok lub postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, może zastąpić rewizję nadzwyczajną. Już wcześniej w literaturze przedmiotu podnoszono, że wprowadzenie dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, a co za tym idzie możliwość wnoszenia zwykłych środków zaskarżenia od orzeczeń sądów administracyjnych, będzie sprzyjało zapewnieniu jednolitości orzecznictwa w sprawach sądowoadministracyjnych. Pozwoli to zatem osiągnąć ten cel, któremu z założenia służyć miała rewizja nadzwyczajna w jednoinstancyjnym procesie sądowoadministracyjnym. Cel ten będzie osiągnięty bez ingerencji obcego (zewnętrznego) sądu. Sądzę, że z uwagi na przedmiot niniejszego opracowania, właściwe jest zarysowanie tej historycznej już instytucji i porównanie jej z instytucją wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Pozwoli to wskazać argumenty, które zadecydowały o eliminacji tej instytucji z systemu polskiego prawa. Jednocześnie uwypukli to szczególne znaczenie wznowienia postępowania jako jedynej nadzwyczajnej instytucji gwarantującej ochronę praworządności i publicznych praw podmiotowych.

Zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy o NSA, Minister Sprawiedliwości, Prokurator Generalny, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes NSA, Rzecznik Praw Obywatelskich, w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych Minister Pracy i Polityki Socjalnej, w sprawach z zakresu prawa własności przemysłowej Prezes Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej, a w sprawach z zakresu prawa podatkowego — minister właściwy do spraw finansów publicznych mogli wnieść od orzeczenia sądu administracyjnego rewizję nadzwyczajną do SN, jeżeli orzeczenie rażąco naruszało prawo lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany przepis stanowił normatywne źródło tej instytucji. Jego uzupełnienie ustawodawca zawarł w art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. — o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej — Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw²⁵¹. W myśl tego przepisu rewizje nadzwyczajne wniesione od orzeczeń NSA rozpoznawał SN stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu kasacyjnym. Termin do wniesienia rewizji nadzwyczajnej przez uprawnione podmioty wynosił sześć miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia stronom. Unormowania te zajęły miejsce uchylonych przepisów działu VI k.p.a. i de facto stanowiły efekt eliminacji przez ustawodawcę rewizji nadzwyczajnej w procedurze karnej i cywilnej oraz wprowadzenia kasacji i apelacji. Postępowanie przed Sądem Najwyższym w sprawie rozpatrzenia rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń NSA nie jest postępowaniem sądowoadministracyjnym.

W okresie przed wejściem w życie ustawy o NSA rewizja nadzwyczajna przysługiwała także od orzeczeń tego sądu, jednak k.p.a. nakazywał odpowiednie stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.c. o postępowaniu rewizyjnym. Dlatego też nie znajdywał uzasadnienia kontrowersyjny pogląd M. Piekarskiego, że orzeczenie sądu administracyjnego ze skargi na decyzję w świetle art. 417 k.p.c. jest odpowiednikiem „prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie", dlatego orzeczenie tego sądu uchylające zaskarżoną decyzję i przekazujące sprawę organowi administracji do ponownego rozpatrzenia nie podlega zaskarżeniu w trybie rewizji nadzwyczajnej²⁵². Odmienną, ale słuszną opinię wyraża A. Szadok–Bratuń²⁵³. Autorka rozwijała tezę T. Wosia twierdząc²⁵⁴, iż w omawianym przypadku odpowiednie zastosowanie znajdował przepis art. 392 § 1 k.p.c. w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy o NSA, wedle którego rewizję nadzwyczajną można było złożyć od każdego prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Zważyć jednak trzeba, że przepisy procedury cywilnej znajdowały wówczas odpowiednie, subsydiarne zastosowanie, o ile kwestia nie została uregulowana w ustawie podstawowej. Nie można było uznać, że skoro art. 392 § 1 k.p.c. przewidywał, iż kasacja przysługuje stronie od rozstrzygnięć kończących postępowanie w sprawie, to znajdzie on zastosowanie w postępowaniu rewizyjnym od orzeczeń NSA. Kasacja jako instytucja postępowania cywilnego czy karnego jest formą zupełnie obcą procedurze sądowoadministracyjnej. Odpowiednie stosowanie przepisów o postępowaniu kasacyjnym, przy braku stosownej regulacji, oznaczało jedynie stosowanie procedury, a nie istoty instytucji. Chociaż Jan i Jerzy Jendrośka²⁵⁵ podnosili, że należałoby się zastanowić, czy zgodnie z zasadą odpowiedniego stosowania k.p.c. stosować w całej rozciągłości do rewizji nadzwyczajnej przepisy dotyczące kasacji. Autorzy ci uważali, że ograniczenie zasad postępowania kasacyjnego przy rewizji nadzwyczajnej „krzywdzi strony postępowania, koliduje z zasadą równego dostępu do sądu, jest sprzeczne z zasadą jednolitości postępowania w sprawach rewizji nadzwyczajnej przed Sądem Najwyższym" ²⁵⁶. Obowiązujące wówczas przepisy nie dawały jednak ku temu podstaw. Kwestia rodzaju zaskarżonych orzeczeń NSA była w całości uregulowana w ustawie o NSA i wskazanej wyżej ustawie nowelizującej k.p.c. Nie było zresztą żadnych podstaw, aby do zaskarżenia orzeczeń w trybie rewizyjnym stosować instytucję kasacji, nieprzewidzianą wszak wtedy w procedurze sądowoadministracyjnej. Kasacja złożona przez stronę od prawomocnego orzeczenia NSA, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 393⁸ § 1 k.p.c. Pogląd taki ukształtował się także w orzecznictwie SN²⁵⁷. Obecnie kasacja sądowoadministracyjna — jako zwykły środek zaskarżenia do NSA — spełnia postulat całościowej regulacji.

Także porównanie brzmienia art. 57 ust. 2 z art. 58 ustawy o NSA prowadziło do wniosku, że wznowienie postępowania zwrócone było w kierunku prawomocnego orzeczenia zapadłego w sprawie sądowoadministracyjnej, stąd więc kontrowersje, czy do wszystkich orzeczeń sądu. Natomiast przedmiotem rewizji nadzwyczajnej mogło być każde prawomocne orzeczenie NSA. Choć w tej kwestii T. Woś stał na stanowisku, że rewizję nadzwyczajną wnosi się od wyroków i postanowień NSA zawierających merytoryczne rozstrzygnięcie skargi oraz ponadto od postanowień o odrzuceniu skargi i umorzeniu postępowania²⁵⁸.

Jaki charakter posiadała instytucja rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń NSA? W doktrynie procesu cywilnego przyjmowano, że rewizja nadzwyczajna jest szczególnym środkiem zaskarżenia, mającym na celu kontrolę prawomocnych orzeczeń. Uznawano, że służy ochronie praworządności, gdyż zapewnia jednolite stosowanie i wykładnię prawa²⁵⁹. Przyjmowano, iż rewizja nadzwyczajna ma charakter mieszany, gdyż zawiera zarówno elementy nadzoru, jak i elementy środka zaskarżenia. Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego rewizja nadzwyczajna była pozainstancyjnym, nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, zmierzającym do obalenia prawomocnego orzeczenia. Był to środek niesuspensywny bowiem nie wstrzymywał momentu osiągnięcia prawomocności przez orzeczenie. Był na pewno środkiem rozpatrywanym przez naczelny organ sądowy Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo tego, nie można było go w żaden sposób uznać za klasyczną „wyższą" instancję nad NSA. Sąd administracyjny był bowiem sądem jednoinstancyjnym.

Postępowanie z rewizji nadzwyczajnej opierało się na zasadzie legalności — wyrażającej się w tym, że badane jest naruszenie prawa oraz zasadzie celowości — wyrażającej się w ocenie organu uprawnionego do jej wniesienia.

Artykuł 57 ust. 2 ustawy o NSA ustanawiał kryteria oceny zgodności lub niezgodności z prawem orzeczenia sądu administracyjnego, którymi było rażące naruszenie prawa lub interesu Rzeczpospolitej Polskiej, oceniane w aspekcie celów państwa prawnego. Z tego punktu widzenia SN badał zaskarżone rewizją nadzwyczajną orzeczenie sądu administracyjnego i oceniał, czy sąd ten wypełnił prawidłowo swoje funkcje kontrolne we wszystkich stadiach postępowania w sprawie administracyjnej²⁶⁰. Jakiego rodzaju naruszenie prawa można określić mianem rażącego? Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym brak jest jednolitego ogólnego określenia cech rażącego naruszenia prawa. To jedynie SN określał, czy w danej sprawie ma do czynienia z rażącym naruszeniem prawa i w jakiej formie. Trudno ukryć, że była to w dużym stopniu kwestia wewnętrznego przekonania członków składu orzekającego. Przyjąć jednak trzeba za SN, że pojęcie „rażącego naruszenia prawa" nie obejmuje wszystkich sytuacji, w których może być sformułowany zarzut szeroko rozumianego „naruszenia prawa", w tym także w wyniku jego niewłaściwej interpretacji lub nieodpowiedniego zastosowania, ale wyłącznie takie sytuacje, w których skutki określonego naruszenia prawa godzą bezpośrednio w konstytucyjną zasadę praworządności²⁶¹. Zdaniem W. Czerwińskiego naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa²⁶². Co konkretnie jest rażącym naruszeniem prawa? Pewien pogląd na to zagadnienie dawała analiza orzecznictwa sądowego. Podstawy złożenia rewizji nadzwyczajnej nie mógł stanowić wyłącznie ogólny zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego²⁶³. Wniosek rewizyjny, uzasadniając zarzut rażącego naruszenia prawa, musiał zawierać precyzyjne wskazanie konkretnego przepisu, którego naruszeniu zarzuca się charakter rażący²⁶⁴. W wyroku z dnia 12 grudnia 1997 r. ²⁶⁵ SN uznał, że zaniedbanie przez sąd prawidłowego zawiadomienia uczestnika postępowania o rozprawie jest rażącym naruszeniem prawa. Zasadny był także zarzut rażącego naruszenia prawa, jeżeli w treści uzasadnienia wyroku NSA brak było wyjaśnienia stanowiska sądu w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii prawnej (wyrok SN z dnia 21 listopada 1997 r.) ²⁶⁶. Również lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające strony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, stanowiło rażące naruszenie prawa (wyrok SN z dnia 11 października 1996 r.) ²⁶⁷. Rażące naruszenie prawa miało miejsce też wtedy, gdy rozstrzygnięcie w wyroku NSA było sprzeczne z uzasadnieniem (wyrok NSA z dnia 4 września 1996 r.) ²⁶⁸. W orzecznictwie SN ukształtowała się również opinia, że rażące naruszenie prawa stanowi kategorię kwalifikowanych bardziej zasadniczych podstaw nadzwyczajnego wzruszenia prawomocnego orzeczenia niż te, które mogą stanowić podstawę zaskarżenia orzeczenia w ramach zwykłego postępowania instancyjnego. „Z tego punktu widzenia analiza podstaw kasacji i rewizji nadzwyczajnej prowadzi do uprawnionego wniosku, że rażące naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu podstawy rewizji nadzwyczajnej zawiera co najmniej cechy „zwykłego" naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu podstawy kasacji (art. 393¹ pkt 2 k.p.c.). Jeżeli więc podstawę kasacji z powodu naruszenia przepisów postępowania stanowi obowiązek równoczesnego wykazania takiej cechy tego naruszenia, że „mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to należy uważać, że rewizja nadzwyczajna tym bardziej, w jeszcze większym natężeniu powinna wykazać, że zarzucone zaskarżonemu prawomocnemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania „mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy"." ²⁶⁹ Podstawą rewizji nadzwyczajnej nie mógł być zarzut naruszenia poglądów doktryny lub stanowiska orzecznictwa²⁷⁰. Konieczne było wykazanie, że orzeczenie takie rażąco narusza prawo, gdyż powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym²⁷¹. Ten krótki przegląd już uzmysławia, jak bardzo niedookreślone było to pojęcie. Trudno było skonkretyzować jego cechy diagnostyczne w sposób syntetyczny. Na gruncie doktryny postępowania administracyjnego próbę jego wyjaśnienia podjęli J. Jendrośka i B. Adamiak²⁷². Autorzy zdecydowanie uznali, że pojęcie rażącego naruszenia prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

Można uznać, iż „naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej" — drugiej podstawy rewizyjnej, wyraża się w pogwałceniu przepisów o charakterze ustrojowym, dotyczących założeń konstytucyjnych. Jednak nie powinna mieć żadnego wpływu na rozumienie tego pojęcia linia polityki państwa. Znamienny w tym zakresie był wyrok SN z dnia 13 czerwca 1996 r., w którym sąd uznał, że „rewizję nadzwyczajną od wyroku NSA z powodu naruszenia interesu Rzeczypospolitej Polskiej może uzasadniać rażące naruszenie prawnie chronionych interesów podmiotów zagranicznych, wynikających z przepisów ratyfikowanych przez Polskę umów i konwencji międzynarodowych, a nie wzgląd na właściwe postrzeganie organów RP, w tym sądów, przez te podmioty" ²⁷³. W tym świetle rażące naruszenie prawa było konieczną przesłanką naruszenia interesu RP. Można było zatem uznać je za kwalifikowaną postać rażącego naruszenia prawa. „W trybie rewizji nadzwyczajnej SN dopiero po stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa, ocenia, czy istnieje naruszenie interesu RP. Nie można więc utożsamiać rażącego naruszenia prawa z naruszeniem interesu RP. Jest ono niedookreśloną kwalifikowaną postacią rażącego naruszenia prawa. O tym, czy ta podstawa rewizji nadzwyczajnej istnieje w danej sprawie, decyduje wszechstronna ocena całokształtu okoliczności w niej występujących" ²⁷⁴.

W jakich ramach rozpatrywana była rewizja nadzwyczajna? Stosując subsydiarnie zasady wynikające z przepisów o postępowaniu kasacyjnym, przywołać należy wynikającą z art. 393¹¹ k.p.c. zasadę rozpoznawania sprawy w granicach zaskarżenia. Wola skarżącego określała granice rozpoznania sprawy przez SN, który z urzędu mógł uwzględnić tylko nieważność postępowania²⁷⁵.

Jest rzeczą oczywistą, że instytucja rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń NSA, nawet przy odpowiednim stosowaniu postępowania kasacyjnego, nie czyniła zadość postulatowi całościowego i spójnego unormowania. Ustawodawca pozostawił poza sferą normatywną wiele istotnych kwestii dla tej instytucji, w tym uprawnienie strony postępowania sądowoadministracyjnego do wnoszenia podania o złożenie rewizji nadzwyczajnej. Zaistniałej luki tetycznej nie dało się usunąć w drodze odpowiedniego zastosowania przepisów procedury cywilnej. Odwrotnie niż w przypadku wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, gdzie problematyka ta została uregulowana ustawowo. Mimo tych niedoskonałości, uprawnienie strony postępowania przed NSA do złożenia podania do właściwego organu w celu weryfikacji orzeczenia w drodze rewizji nadzwyczajnej było publicznym prawem podmiotowym. W jakiej formie realizowano to prawo? Na pewno nie w postaci skargi, jak w przypadku wznowienia postępowania. Tym bardziej, że postępowanie rewizyjne formalnie uruchamiała tylko skarga uprawnionych podmiotów. Działania stron mogły jednak wpłynąć na inicjatywę procesową tych organów. W doktrynie uznawano, nie bez racji, że uprawnienie strony do wniesienia podania do kompetentnego podmiotu o złożenie rewizji nadzwyczajnej można określić konstytucyjnym pojęciem prawa do petycji²⁷⁶. W art. 63 Konstytucji RP sformułowane zostało prawo do wystąpienia przez jednostkę lub grupę osób w formie petycji, skargi lub wniosku do organów władzy publicznej, a także organizacji i instytucji społecznych, którym zostało powierzone wykonywanie zadań publicznych w celu ochrony interesów i praw zarówno publicznych, jak i indywidualnych.

Spore kontrowersje budziła kompetencja Prezesa NSA do złożenia rewizji nadzwyczajnej. Niejednokrotnie podkreślano, że działanie to godzi w orzecznictwo NSA, gdy Prezes kwestionując zasadność orzeczeń swego sądu poddawał je pod ocenę innemu sądowi.

Jaka była wzajemna relacja obu instytucji? Ich wspólną cechą było restitutio in integrum. Porównanie podstaw ich uruchomienia prowadziło do wniosku, że uzupełniały się wzajemnie. Ścisłe określenie warunków wznowienia postępowania sprawiało, iż inne przypadki naruszenia prawa przez NSA, o ile zostaną uznane za rażące przez podmiot skarżący i przez SN, mogły zostać sanowane w trybie rewizji nadzwyczajnej. Z drugiej jednak strony podstawy wznowienia postępowania mogły zostać zakwalifikowane przez SN jako rażące naruszenie prawa — i jako takie uzasadniać weryfikację rozstrzygnięć NSA w drodze rewizji nadzwyczajnej. Wielokrotnie zdarzało się, że takie same okoliczności bywały odmiennie kwalifikowane — raz jako podstawa rewizji nadzwyczajnej, raz jako przesłanka wznowienia postępowania. Jako przykład posłużyć mogą dwa orzeczenia. W wyroku z dnia 12 grudnia 1997 r. ²⁷⁷ SN przyjął, że: „Obowiązek prawidłowego zawiadomienia przez sąd uczestników postępowania o rozprawie tak, aby każdemu z nich umożliwić w niej udział, także wtedy, gdy stawiennictwo na rozprawie nie jest obowiązkowe (art. 48 ustawy o NSA), stanowi rękojmię realizacji konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Oznacza to, że naruszenie tego obowiązku posiada znamiona rażącego naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie." Natomiast NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 1998 r. ²⁷⁸ uznał, iż: „Gdyby nieznane Sądowi okoliczności przemawiały za tym, że skarżącemu nie doręczono zawiadomienia o rozprawie bez jego winy, może on złożyć wniosek o wznowienie postępowania sądowego." Ponadto powierzenie inicjatywy procesowej w zakresie uruchomienia rewizji nadzwyczajnej określonym podmiotom (organom państwowym) nie chroniło w pełni prawa stron postępowania sądowoadministracyjnego. Na etapie badania petycji skarżących dokonywał się już tzw. „przedsąd", gdy uprawniony organ decydował o wniesieniu skargi rewizyjnej do SN. Jego negatywna ocena w tym względzie zamykała stronom dostęp do tej instytucji. Takiej sytuacji nie było i nie ma w przypadku wznowienia postępowania. Poza tym warto wskazać, że prawo dopuszczało i taką sytuację, w której wąska grupa skarżących była uprzywilejowana możliwością wykorzystania zarówno wznowienia postępowania przed NSA, jak i rewizji nadzwyczajnej, byli to: Minister Sprawiedliwości–Prokurator Generalny, Minister Pracy i Polityki Społecznej, Minister Finansów oraz Rzecznik Praw Obywatelskich.

Wskazane argumenty przemawiały za przyjęciem tezy o istnieniu specyficznej konkurencji między tymi obiema prawnymi drogami weryfikacji prawomocnych orzeczeń NSA w oparciu o te same wady. Owa specyfika polegała na tym, że większość skarżących nie stawała przed problemem konkurencji (wyboru) jednej z tych dróg, ponieważ mogą wykorzystać tylko wznowienie postępowania. Wynikające z obiektywnego porządku prawnego daleko idące współzawodnictwo obu instytucji nie wpływało pozytywnie na spójność regulacji prawnej oraz na ujednolicenie linii orzecznictwa.

Dostrzec można, iż w praktyce częściej sięgano po rewizję nadzwyczajną niż po wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Działo się tak, mimo że wykorzystanie tej pierwszej obwarowane było szczególnymi przesłankami, a nieprecyzyjne pojęcia utrudniały posługiwanie się tą instytucją. W szczególności uniemożliwiało to przewidywalność przez skarżących skutku rewizji. Problem taki nie występuje w przypadku podstaw wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Choć z drugiej strony wznowienie postępowania, ze względu na ograniczone podstawy, nie zawsze wystarcza do pozbawienia mocy prawnej prawomocnego orzeczenia sądowego, które jest niezgodne z prawem, a termin „rażące naruszenie prawa" — przez swoje niedookreślenie — był formułą bardzo pojemną i elastyczną. Było to jednak patologią poprzedniego stanu prawnego. Nie można bowiem stosować trybów nadzwyczajnych w stosunku do orzeczeń zapadłych w innych trybach nadzwyczajnych.

4. Miejsce instytucji wznowienia postępowania w systemie środków zaskarżenia niemieckiej i austriackiej procedury sądowoadministracyjnej

Z chwilą uzyskania przymiotu prawomocności orzeczenie niemieckiego sądu administracyjnego staje się wiążące zarówno dla uczestników procesu, jak i dla sądu (§ 121 VwGO). Jest to zgodne z wyrażoną w art. 19 ust. 4 ustawy zasadniczej zasadą efektywnej ochrony prawnej i niezależne od tego, czy rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji w ogóle było zaskarżalne. Prawomocność ta wiąże nawet wtedy, gdy orzeczenie było niezgodne z prawem materialnym. Formalna prawomocność jest przesłanką dla zaistnienia materialnej prawomocności²⁷⁹. Natomiast prawomocność formalna wyroku, względnie innego rozstrzygnięcia, sądu administracyjnego następuje w sytuacji, kiedy nie można wykorzystać już zwykłego środka prawnego, ponieważ albo on nie przysługuje, albo upłynął termin do złożenia środka prawnego, albo gdy skarżący uczestnik postępowania zrezygnował z przysługującego mu środka prawnego. Nie przeczy temu możliwość zmiany orzeczenia sądowego w drodze skargi konstytucyjnej oraz w drodze środków prawnych uruchamianych przed Trybunałem Europejskim, jak również powództwo o zmianę wyroku wnoszone w sytuacji zmiany okoliczności faktycznych na zasadzie § 323 ZPO w związku z § 173 VwGO²⁸⁰. Z drugiej jednak strony orzecznictwo Federalnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że podstawy restytucyjne z § 580 ZPO ograniczają moc wiążącą sądu rewizyjnego (o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia) do ram poprzedniego osądzenia sprawy (przed uchyleniem), ale mimo tego związania sąd może wziąć pod uwagę fakty, których nieuwzględnienie stanowiłoby podstawę restytucyjną.

W myśl § 153 VwGO prawomocnie zakończone postępowanie sądowoadministracyjne może zostać wznowione według przepisów księgi IV ZPO. Paragraf 153 VwGO jest jedynym przepisem ustawy dotyczącym tej instytucji procesowej. Ustawodawca odsyła do przepisów § 578–591 ZPO. Powstaje zatem pytanie o charakter tego odesłania. Czy przepisy procedury cywilnej będą stosowane wprost, czy odpowiednio? Ustawodawca nie daje wskazówki w tym zakresie. Jednak brzmienie § 153 może wskazywać, że chodzi o stosowanie tych przepisów wprost. Będzie tak z pewnością w przypadku przesłanek wznowienia. Wątpliwości pojawią się jednak już przy określeniu właściwości sądu. W tym zakresie doktryna skłania się ku odpowiedniemu stosowaniu tych przepisów i to choćby z powodu odmienności organizacyjnej sądownictwa administracyjnego, choć, jak podaje J. Meyer–Ladewig, i tu istnieją kontrowersje²⁸¹.

Zdaniem J. Brandta wobec wąsko ujętych ustawowych przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, prościej byłoby dla uczestników postępowania, aby prawomocne rozstrzygnięcie było korygowane bezpośrednio przed organami administracji przez skargę o uchylenie decyzji administracyjnej albo przez skargę o wydanie uchylonego lub zaniechanego aktu administracyjnego²⁸².

Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego określa się w nauce niemieckiej mianem „nadzwyczajnego środka ochrony prawnej wnoszonego przeciwko prawomocnie zakończonemu postępowaniu" ²⁸³ (ausserordentlicher Rechtsbehelf gegenüber rechtskräftig beendeten Verfahren) obok skargi konstytucyjnej (die Verfassungsbeschwerde) i skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (die Menschenrechtsbeschwerde zu Europaische Gerichtshof für Menschenrechte — EuGHf. Menschenrechte). Szczególny charakter posiada wzajemna relacja między instytucją wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego a obiema wskazanymi wyżej skargami. Skargę konstytucyjną do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego składa się, gdy orzeczenie sądowe naruszyło zagwarantowane w ustawie zasadniczej prawa podstawowe. Zgodnie z § 90 ust. 2 zd. 1 ustawy o Federalnym Trybunale Konstytucyjnym (BverfGG) ²⁸⁴ skargę konstytucyjną można wnieść dopiero po wykorzystaniu drogi prawnej, czyli wszystkich procesowych możliwości korekty przedmiotowego rozstrzygnięcia — a do tego zalicza się również złożenie skargi o wznowienie postępowania²⁸⁵. Również w przypadku Menschenrechtsbeschwerde, zanim skarga trafi do Europejskiej Komisji Praw Człowieka, która rozstrzyga o przyjęciu skargi i przekazaniu jej Trybunałowi, należy najpierw wykorzystać wewnętrzną drogę prawną. Wykorzystanie wznowienia postępowania jest przesłanką skuteczności uruchomienia jednej z tych dróg. Zatem nie można mówić o jakiejkolwiek konkurencji między tymi instytucjami.

W doktrynie niemieckiego procesu sądowoadministracyjnego przyjmuje się, że środkiem do zmiany niezaskarżalnego rozstrzygnięcia sądowego jest także tzw. remonstracja (die Gegenvorstellung) ²⁸⁶. Instytucja ta nie ma określonej formy prawnej, występuje jednak obok formalnych środków prawnych i środków zaskarżenia. Nie ma ona ani dewolutywnego, ani suspensywnego charakteru i przez to nie jest środkiem prawnym przeciwko prawomocnym rozstrzygnięciom — jest środkiem zaskarżenia. Co więcej, jest to nadzwyczajny środek zaskarżenia, który ma skłonić sąd, aby uchylić lub zmienić formalnie prawomocne rozstrzygnięcie²⁸⁷. Podobnie jak inne niemieckie procedury, sama ustawa o sądownictwie administracyjnym nie przewiduje instytucji remonstracji. Jednak w orzecznictwie sądowym i w literaturze uznaje się dopuszczalność remonstracji, która w wyjątkowych przypadkach może prowadzić do zmiany formalnie prawomocnego rozstrzygnięcia. Generalnie remonstracja przysługuje przeciwko wszelkim przejawom działania i zaniechania sądu²⁸⁸. Ustawy szczególne regulują, kiedy i jak dalece sąd jest uprawniony do zmiany swego rozstrzygnięcia w tym trybie. Jako przykład podać można wniosek o zmianę niezaskarżonego w terminie postanowienia określającego wartość przedmiotu sporu (§ 25 ust. 1 zd. 4 GKG), albo remonstrację w wojskowym postępowaniu dyscyplinarnym. Ponadto przyjmuje się w literaturze, że remonstrację można wnosić, gdy niezaskarżalne rozstrzygnięcie opiera się na naruszeniu prawa wysłuchania (art. 103 Konstytucji) albo zostało pozbawione ustawowej podstawy²⁸⁹. Wątpliwości w tym względzie wyraża FSA²⁹⁰. Dodać wypada, iż bezskuteczne (z pozycji wnioskodawcy) wniesienie remonstracji jest również przesłanką dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Remonstracja, inaczej niż skarga, nie przechodzi do wyższej instancji. Wskutek tego, właściwy do rozstrzygnięcia w kwestii remonstracji jest sąd, którego niezaskarżone uprzednio rozstrzygnięcie powinno zostać zmienione stosownie do złożonego podania. Remonstracja nie jest związana żadnym terminem ani szczególną formą. Może zostać wniesiona niezależnie od innych środków zaskarżenia. Sąd rozstrzygając o remonstracji stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu skargowym. Formalne postanowienie będzie wydawane jedynie w przypadku uwzględnienia remonstracji. Natomiast jeżeli sąd nie uwzględni remonstracji, zobowiązany jest powiadomić strony o wyniku swego postępowania.

Jak widać, między instytucją wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego a instytucją remonstracji nie zachodzi konkurencja, są one względem siebie autonomiczne. Konkurencji tej nie będzie również między instytucją wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego a instytucją wznowienia postępowania administracyjnego, choć niewątpliwie wady procesu administracyjnego oddziałują na proces sądowy i wydane w nim orzeczenie²⁹¹. Jeśli zaś chodzi o wzajemny stosunek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego i wznowienia postępowania administracyjnego, to obie możliwości istnieją niezależnie obok siebie. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego nie wyklucza wznowienia postępowania administracyjnego i odwrotnie²⁹².

Nie zachodzi również konkurencja między wznowieniem postępowania a zwykłymi środkami prawnymi. Od wyroków końcowych i częściowych (określonych w § 110 VwGO) oraz od wyroków bez rozstrzygnięcia sprawy (§ 109 i 111 VwGO) uczestnikom postępowania służy prawo wniesienia odwołania do wyższego sądu administracyjnego, zaś od wyroku wyższego sądu administracyjnego wówczas, gdy orzekał on w pierwszej instancji. Odwołanie służy dokonaniu pełnej kontroli zaskarżonego wyroku zarówno z punktu widzenia jego zasadności, jak i legalności. Rewizja jest tym środkiem prawnym, którego celem jest kontrola wyroków wyższych sądów administracyjnych, z wyjątkiem wyroków w postępowaniu o zgodność norm (§ 47 VwGO) i postępowaniu dotyczącym wydania zarządzeń tymczasowych w oparciu o § 123 VwGO. Zanim rewizję rozpatrzy Federalny Sąd Administracyjny, musi ona zostać dopuszczona, jako zasadna przez wyższy sąd administracyjny w odpowiednim sformułowaniu wyroku o dopuszczalności rewizji. Natomiast zażalenie służy uczestnikom postępowania w przypadku wydania przez sąd administracyjny orzeczenia niebędącego wyrokiem lub zarządzeniem tymczasowym albo w przypadku wydania zarządzenia przez przewodniczącego sądu. Zażalenie jest niedopuszczalne w przypadku zarządzeń dotyczących kierowania procesem oraz wyjaśnień, a także postanowień w sprawie odroczenia lub określenia terminu, dowodów i oddalenia wniosków dowodowych, połączenia lub podzielenia postępowania i roszczeń oraz w przypadku spraw o koszty, opłaty i nakłady.

Zgodnie z zasadą jednoinstancyjności, orzeczenia austriackiego Trybunału Administracyjnego są ostateczne i niezaskarżalne. Wyjątkiem jest istnienie nadzwyczajnego środka zaskarżenia w postaci wniosku o wznowienie postępowania lub o przywrócenie stanu poprzedniego²⁹³. W § 45 ustawy o sądzie administracyjnym szczegółowo uregulowano przypadki uzasadniające wznowienie postępowania.

Swoistą instytucją jest przywrócenie do stanu poprzedniego (Wiedereinsetzung in den vorigen Stand). Jest to instytucja procesowa, która służy stronie do usunięcia następstw prawnych uchybienia przez nią terminu dla dokonania pewnych czynności²⁹⁴. Zgodnie z § 46 VwGG, można to uczynić, jeśli strona uchybiła terminowi bez swej winy, wskutek nieprzewidzianych i nieuniknionych okoliczności. Zgodnie z tym przepisem stronie, która w postępowaniu przed Trybunałem Administracyjnym nie zachowała terminu i wskutek tego poniosła szkodę w swym prawie, należy na jej wniosek przywrócić termin, jeżeli nie zachowała terminu bez własnej winy, wskutek zdarzenia nieprzewidzianego i niedającego się uniknąć. Paragraf 46 ust. 2 VwGG uznaje, że przywrócenia do stanu poprzedniego z powodu niezachowania terminu do wniesienia skargi należy dokonać także wówczas, gdy termin ten nie został zachowamy dlatego, że strona skorzystała ze środka prawnego błędnie wskazanego w decyzji podlegającej zaskarżeniu. Wniosek taki należy złożyć do Trybunału Administracyjnego w terminie dwóch tygodni od ustania przeszkody, a w przypadku określonym w § 46 ust. 2 VwGG — najpóźniej w dwa tygodnie po doręczeniu decyzji, w której środek prawny został oddalony jako niedopuszczalny. Jednocześnie należy dokonać zaniedbanej czynności. W kwestii wniosku o przywrócenie do stanu poprzedniego Trybunał Administracyjny orzeka w formie postanowienia na posiedzeniu niejawnym. Przez przywrócenie do stanu poprzedniego postępowanie wraca do stadium, w jakim znajdowało się poprzednio²⁹⁵. Instytucja ta posiada charakter zapobiegawczy. Jak przyjmuje K. Ringhofer — jej skutkiem jest usunięcie (uzdrowienie) wady prawnej i w tym sanującym skutku zawiera się najistotniejsza cecha tego środka, pozwalająca kwalifikować go jako nadzwyczajny środek zaskarżenia²⁹⁶. Między tym środkiem zaskarżenia a wznowieniem postępowania sądowoadministracyjnego nie zachodzi konkurencja. Każdy z nich znajdzie zastosowanie w innych sytuacjach. Każdy opiera się na sobie tylko właściwych podstawach. Co prawda oba zmierzają do obalenia prawomocnego orzeczenia Trybunału Administracyjnego, realizują jednak odmienne cele.

Rozdział III

Zakres dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego

1. Uwagi ogólne

W każdym postępowaniu prawnym podstawowe znaczenie ma kwestia jego dopuszczalności. W określonych warunkach postępowanie staje się niedopuszczalne i nie może się toczyć, tzn. nie może doprowadzić do rozstrzygnięcia w przedmiocie postępowania.

Mówiąc o dopuszczalności w szerokim tego słowa znaczeniu rozumie się przez to uznawanie czegoś za możliwe, brak przeszkód ku czemuś, dozwolenie czy zezwolenie. Zaś zakres dopuszczalności to granice zasięgu pewnych możliwości czy też dziedzina działalności objęta tymi granicami.

Dopuszczalność zaskarżenia zachodzi wówczas, gdy przepisy obowiązującego prawa procesowego przewidują, że od danego rodzaju orzeczenia przysługuje oznaczony środek zaskarżenia. O dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (podobnie jak cywilnego²⁹⁷) można mówić w znaczeniu szerszym, jak i węższym, gdyż p.p.s.a. (tak jak poprzednio ustawa o NSA i k.p.c.) nie zawiera w tym przedmiocie wyraźnych przepisów. W szczególności w art. 270 p.p.s.a. ustawodawca określił jedynie bardzo ogólnie zakres przedmiotowy dopuszczalności wznowienia postępowania, a w art. 280 p.p.s.a. mowa jest tylko o dwóch wymogach skargi o wznowienie postępowania, których brak powoduje odrzucenie skargi na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego nie można, opierając się tylko na treści tych przepisów, bezpośrednio ustalić, co należy rozumieć przez dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania. W doktrynie postępowania cywilnego dopuszczalność wznowienia postępowania rozumie się dwojako. M. Sawczuk, opierając się na całości przepisów kodeksu, ujmuje dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania tak szeroko, że obejmuje ona wszelkie przewidziane w k.p.c. warunki, które powinny zajść, aby drogą tej skargi można było osiągnąć zamierzony przez skarżącego i zgodny z przepisami pozytywny wynik²⁹⁸. Rozpatruje on dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania pod względem przedmiotowym, tzn. od jakich orzeczeń sądu jest ona dopuszczalna oraz pod względem podmiotowym, tzn. kto jest legitymowany do jej wniesienia. Bierze również pod uwagę wymogi formalne skargi, zachowanie wymaganych terminów do jej wniesienia, a także wniesienie jej do właściwego sądu²⁹⁹. Natomiast W. Siedlecki zacieśnia pojęcie dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania tylko do zakresu przedmiotowego, uznając, że ze względów metodologicznych pozwala na bardziej wnikliwe rozważenie zagadnień związanych ze skargą o wznowienie postępowania³⁰⁰. „Za tak ścisłym pojęciem dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania przemawia nie tylko układ i treść przepisów kodeksu regulujących tę skargę, ale także logiczny porządek rzeczy, gdyż mówiąc o dopuszczalności tej skargi należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, od jakich orzeczeń sądu ten środek przysługuje, gdyż w razie odpowiedzi negatywnej odpada już potrzeba badania dalszych kwestii z nim związanych. W szczególności zaś dalszym już zagadnieniem będzie, kto może skorzystać z tego środka, a więc kwestia legitymacji do jego wniesienia" ³⁰¹.

Model postępowania sądowoadministracyjnego jest w obszarze wznowienia postępowania odmienny od postępowania cywilnego. Różnice te wynikają wszak z istoty sądownictwa administracyjnego, ze sposobu rozumienia pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej. Dlatego dopuszczalność wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego należy rozpatrywać szeroko — zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Za takim ujęciem przemawia, poza oczywistą możliwością szerokiej analizy, także fakt, iż zgodnie z p.p.s.a., sąd na posiedzeniu niejawnym bada skargę jednocześnie pod względem jej dopuszczalności podmiotowej, jak również przedmiotowej. Niedopuszczalność w jednym z tych zakresów stanowi przeszkodę uniemożliwiającą nadanie skardze dalszego biegu. Dla przedmiotowego zakresu dopuszczalności stosowania omawianej instytucji konieczną przesłanką jest, by orzeczenie sądu administracyjnego istniało nie tylko faktycznie, ale i prawnie, oraz aby „kończyło postępowanie sądowoadministracyjne". Analizując zakres podmiotowy dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego trzeba zwrócić uwagę na fakt, że p.p.s.a. nie określa go nawet w takim stopniu, jak czyniła to ustawa o NSA, która w tym przypadku posługiwała się pojęciem uczestnika postępowania. Trzeba zatem ustalić, o jaką kategorię podmiotów tu chodzi.

2. Przedmiotowy zakres dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego

W myśl art. 270 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem.

W. Siedlecki słusznie przyjmuje, że dopuszczalność wznowienia postępowania pod względem przedmiotowym wyznaczona jest trzema warunkami: „1. orzeczenie sądu, od którego w zasadzie dopuszczalna jest skarga o wznowienie postępowania, musi nie tylko faktycznie, ale prawnie istnieć w świetle przepisów obowiązującego kodeksu; a więc tak jak w sytuacji gdy chodzi o wniesienie każdego innego zaskarżenia; 2. orzeczenie sądu, od którego dopuszczalna jest skarga o wznowienie postępowania, musi być prawomocne w rozumieniu przepisów kodeksu; 3. orzeczenie, od którego dopuszczalna jest skarga o wznowienie postępowania, musi zawierać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, względnie wywoływać skutki tego samego rodzaju" ³⁰². Warunkom tym powinny odpowiadać również orzeczenia sądów administracyjnych, aby możliwe było wykorzystanie instytucji wznowienia postępowania.

Orzeczenia sądowe określa się inaczej jako decyzje sądowe³⁰³. „Decyzją jest wybór pewnego działania spośród szeregu możliwych działań. Każda decyzja jest poprzedzona określoną sytuacją, do której nawiązuje. Podjęcie ostatecznej, mającej pełny kształt, definitywnej decyzji jest poprzedzone procesami przeddecyzyjnymi, które między innymi wiążą się z określonymi sposobami przetwarzania informacji w decyzję i z fazą namysłu" ³⁰⁴. W ramach czynności decyzyjnych można wyodrębnić czynności orzekania w ścisłym tego słowa znaczeniu. Są to czynności orzekania co do istoty sprawy lub co do losów całego postępowania. Czynności tych nie można jednak izolować od czynności przygotowawczych, mających stworzyć podstawę do ich dokonania — czyli czynności orzekania w węższym znaczeniu³⁰⁵. Różnie można klasyfikować orzeczenia sądowe. Z punktu widzenia celu procesu istotne znaczenie ma funkcjonujący w doktrynie postępowania cywilnego podział orzeczeń sądowych na orzeczenia merytoryczne, rozstrzygające istotę sporu w procesie i postępowaniu nieprocesowym, oraz orzeczenia dotyczące różnych kwestii procesowych³⁰⁶. Pierwsze z nich określa się mianem aktów jurysdykcyjnych materialnych, zaś drugie — orzeczeń incydentalnych. Klasyfikacją orzeczeń sądowych opierającą się na podstawach legislacyjnych jest podział orzeczeń na wyroki i postanowienia³⁰⁷. Wyrok jest to orzeczenie sądu rozstrzygające sprawę co do jej istoty w procesie.

Orzeczenie sądu administracyjnego, podobnie jak orzeczenie sądu cywilnego, czy karnego, jest czynnością procesową tego sądu, gdyż spełnia kryteria decydujące o zaliczeniu danej czynności do kręgu czynności procesowych. Czynność orzekania dokonywana jest przez podmiot procesowy (sąd) w ramach procesu. Wymogi podjęcia owej czynności regulowane są przez prawo procesowe. Ponadto, czynność orzekania wywiera skutek w procesie, a nie w innej sferze prawnej³⁰⁸. Orzeczenie sądowe jest czynnością procesową samodzielną i nadrzędną. W drodze rozstrzygnięcia sąd wypowiada się przede wszystkim o przedmiocie danego postępowania. Rozstrzygnięcie to nosi nazwę decyzji głównej³⁰⁹. Sąd musi jednak podejmować decyzje także w innych kwestiach dotyczących toku danego postępowania lub czynności związanych z jego przeprowadzeniem, a nawet w pewnych kwestiach wpadkowych, które pojawiają się obok zasadniczego nurtu postępowania w danej sprawie. „Decyzja procesowa da się sprowadzić pod względem swojej struktury logicznej do postaci sylogizmu zwanego sylogizmem prawniczym. Rolę przesłanki większej w tym sylogizmie pełni zastosowana norma prawna lub inna reguła ogólna, w myśl której dokonuje się rozstrzygnięcia, rolę przesłanki mniejszej — ustalenia faktyczne, rolę konkluzji — samo rozstrzygnięcie" ³¹⁰. Orzeczenie jest to zatem wypowiedź sądu w charakterze decyzji procesowej. Zawiera odpowiedź na pytanie postawione we wniosku lub wynikłe w toku postępowania. Odpowiedzią tą sąd rozstrzyga przedmiotową kwestię, stwierdzając jednocześnie zasadność bądź bezzasadność wniosku, a w konsekwencji uwzględnia wniosek albo go oddala³¹¹.

Kwestia, której rozstrzygnięcie ma nastąpić w orzeczeniu, może być postawiona do rozwiązania nie tylko z inspiracji zewnętrznej, lecz w pewnych wypadkach z własnej inicjatywy organu orzekającego³¹². Czy zatem orzeczenie sądu, będące czynnością procesową, może być uważane za czynność prawną³¹³? Pomimo rozbieżności w poglądach, przedstawiciele doktryny prawa cywilnego przyjmują, że podstawowym elementem czynności prawnej jest: „oświadczenie woli rozumiane zazwyczaj jako wyrażony na zewnątrz w przewidziany przez prawo sposób zamiar (decyzja) wywołania skutków prawnych. (...) oświadczenie woli, choć jest istotnym składnikiem czynności prawnej, tym niemniej nie może być utożsamiane z samą czynnością prawną czy uważane za jej synonim. Obok niego mogą występować inne jeszcze elementy czynności prawnej. Cechą charakterystyczną czynności prawnej jest to, że skutek, którego powstanie norma wiąże z realizacją stanu faktycznego, jest tu zamierzony (objęty wolą strony dokonującej czynności)" ³¹⁴. W doktrynie prawa procesowego cywilnego przyjmuje się, że czynnością procesową jest „każda czynność podmiotów procesowych, która według obowiązującej ustawy procesowej może wywrzeć skutki dla procesu cywilnego (...)"³¹⁵. W. Siedlecki przyjmuje, iż ważność czynności procesowej sądu zależy od spełnienia trzech zasadniczych warunków: „czynność sądowa musi być dokonana przez sądowy organ państwowy w rozumieniu przepisów prawa o organizacji sądownictwa; czynność procesowa musi być musi być dokonana przez sąd w formie przypisanej dla takiej czynności bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa procesowego — brak takiego warunku wystąpi także wówczas, gdy sąd dokona czynności poza konkretnym postępowaniem procesowym; czynność procesowa musi być podjęta wobec stron procesowych podlegających jurysdykcji sądu — brak tego warunku zajdzie wówczas, gdy jedna ze stron nie żyje lub korzysta na podstawie przepisów prawa procesowego z prawa zakrajowości" ³¹⁶. Dalej W. Siedlecki wywodzi, iż: „czynności procesowe sądu należą do aktów państwowych, które korzystają z ogólnego domniemania ważności i skuteczności. Akty te nie mogą być nigdy zaczepione z przyczyny ewentualnych wad oświadczeń woli osób sprawujących funkcje sędziowskie. O ile przy tym chodzi o najważniejsze czynności procesowe sądu, jakimi są czynności orzekania, to decydujące jest tu, aby rozstrzygnięcie sądu było zgodne z prawem i prawdą materialną (...), a nie o to, by było ono wypływem rzeczywistej woli osoby sprawującej funkcje organu sądowego państwa. Bowiem rozstrzygnięcie sędziowskie nie jest przejawem indywidualnej woli sędziego, ale jest raczej jego oświadczeniem wiedzy w przedmiocie rozpoznania stanu faktycznego, odnośnie do którego ma nastąpić urzeczywistnienie obowiązującej normy prawnej" ³¹⁷.

W. Berutowicz, dzieląc czynności procesowe sądu ze względu na treść: na czynności faktyczne i wypowiedzi, podkreśla, że wypowiedzi zawierają zarówno określenie woli, jak i wiedzy, tak sądu, jak i jego przewodniczącego³¹⁸. Osądzenie sprawy — jak to ujmuje M. Waligórski — polega na wydaniu przez sąd normy konkretnej, regulującej między stronami stosunek prawny³¹⁹. Osądzenie to jest przede wszystkim sądem wypowiedzianym przez sędziego o danej sprawie, jego opinią. Składa się ona z dwóch części — mianowicie: z dyspozytywu (sentencji) i z jego uzasadnienia, czyli pobudek, którymi kierował się sędzia formułując dyspozytyw. W ujęciu K. Korzana³²⁰ orzeczenie, w odróżnieniu od innych czynności procesowych, jest aktem rozstrzygającym organu państwowego. A. Miączyński przyjmuje, że: „Orzeczenie stanowiąc świadome decyzje organu orzekającego mieści w sobie zarówno oświadczenie wiedzy, jak i wyraźne oświadczenie woli. Jest to zamiar wywołania poprzez dokonaną w orzeczeniu konkretyzację normy prawnej określonych tą normą oraz treścią orzeczenia skutków (...). Zazwyczaj chcąc podkreślić różnice między orzeczeniem a czynnością materialnoprawną wskazuje się, że wola wyrażona w orzeczeniu wynika ze świadomości osób orzekających w zakresie faktów i nie stanowi jakoby ich dążeń (zamiarów), lecz wyraża wolę państwa czy prawa. Z uwagi na to, że orzekający organ sprawuje wymiar sprawiedliwości w imieniu państwa i z upoważnienia ustawy, można powiedzieć, że wyrażając swoją wolę jakoby objawia wolę państwa. (...) Dokonując konkretyzacji normy prawnej organ orzekający realizuje zawarte w niej zamierzenie (wolę) ustawodawcy wywołania określonych skutków prawnych, czyli, że w orzeczeniu zawarta jest wola prawa. Z równym powodzeniem można by też utrzymywać, że orzeczenie wyraża pośrednio wolę podmiotu działającego w danej sprawie (strony, uczestnicy postępowania), gdyż w przypadku pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia za pośrednictwem orzeczenia realizuje się zamiar (wolę) tego podmiotu wywołania zamierzonych skutków prawnych. Dla ustalenia charakteru orzeczenia jako czynności prawnej te wszystkie sformułowania mają tylko uboczne znaczenie wobec niewątpliwego faktu, że wyrażona w orzeczeniu wola jest rzeczywistym przejawem woli organu orzekającego" ³²¹. W literaturze światowej, głównie angielskiej, nie ma zgodności poglądów co do tego, czy orzeczenie jest oświadczeniem woli państwa opartym na normie prawnej, czy też oderwanym od tej normy oświadczeniem woli sądu³²². Przedstawiciele teorii monteskiuszowskiej uważają, że orzeczenie jest aktem woli sądu niezależnym od władzy państwowej, stawiają znak równości między orzeczeniem a normą. Przyznają nawet orzeczeniu znaczenie nadrzędne w hierarchii źródeł prawa (w systemie common law).

Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego będzie przedmiotowo dopuszczalne pod warunkiem, że orzeczenie, którym zakończone zostało postępowanie przed sądem będzie obiektywnie istniało w sensie faktycznym i prawnym. Aby orzeczenie to istniało, czyli spełniało swoją funkcję ochrony prawnej tych, którzy poszukują jej przed sądem administracyjnym, musi odpowiadać prawnie określonym wymogom. W przeciwnym razie nie wywrze skutków zabezpieczonych sankcją przymusu, a więc stanie się niczym.

Istnienie orzeczenia konsumuje się w samym jego określeniu. Mówiąc inaczej, wymogi ustawowe, których spełnienie warunkuje istnienie orzeczenia sądu, określają normatywne pojęcie tego orzeczenia. Stosując przepisy art. 133–144 oraz art. 166 p.p.s.a. da się określić wymogi decydujące o istnieniu orzeczeń sądu administracyjnego. Do tych wymogów zalicza się wydanie przez sąd orzeczenia na piśmie, po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym w istniejącym procesie; określenie stron procesowych, rozstrzygnięcie przedmiotu sporu lub kwestii procesowej zgodnie z istotą postępowania sądowoadministracyjnego, ogłoszenie orzeczenia w imieniu Rzeczpospolitej Polskiej w języku polskim³²³. Spełnienie powyższych warunków sprawia, że orzeczenie istnieje prawnie. Natomiast sytuacja, gdy sąd w ogóle wydaje orzeczenie w przepisanej formie i stanowi ono choć pozorne rozstrzygnięcie sprawy, oznacza, że orzeczenie istnieje faktycznie³²⁴. Oczywiście nie wystarcza tylko faktyczne istnienie orzeczenia sądu administracyjnego. Natomiast fakt jego prawnego istnienia przesądza o istnieniu faktycznym. Każde odstępstwo od wymogów prawnego istnienia orzeczenia pociąga za sobą jego wadliwość. Nie każda jednak wada skutkuje koniecznością wzruszenia tego orzeczenia. Często ma ona znaczenie natury tylko kosmetycznej³²⁵. W procesie cywilnym jedynie poważniejsze wady dają podstawę do podważenia rozstrzygnięcia w drodze środków prawnych. Zachodzi ona w przypadku nieważności postępowania, czy też w sytuacji zaistnienia podstaw kasacji lub podstaw wznowienia postępowania. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi w grę wchodzi tylko wznowienie postępowania. Nieprawidłowości dające się usunąć we wskazanym trybie nie pozbawiają orzeczeń sądu bytu prawnego. Orzeczenia te są istniejące, lecz wadliwe.

Do takich orzeczeń nie należą te dotknięte dalej idącymi nieprawidłowościami³²⁶. Dla ich oznaczenia w literaturze przyjęła się nazwa „wyroki nieistniejące" (sententia non existens, Nichturteil, la jugement inexistent). M. Sawczuk upatruje w tej nazwie wewnętrznej sprzeczności, zakładając, że wyrok nie może jednocześnie istnieć i nie istnieć³²⁷. Stanowisko to podziela A. Miączyński³²⁸, sugerując nazwę „nieorzeczenia" lub „pseudoorzeczenia". Pogląd przeciwny wyraża K. Korzan³²⁹: „Wyrok nie istniejący obiektywnie istnieje jako zdarzenie faktyczne. Nie istnieje jedynie w znaczeniu prawnym. Zwrot »nie istniejący« wskazuje, że to co nazwano w aktach wyrokiem, nie jest nim w tym ostatnim znaczeniu."

Pewien problem wywołuje w doktrynie kwestia rozgraniczenia orzeczeń nieistniejących od orzeczeń wadliwych. Niektórzy procesualiści, szczególnie niemieccy, rozwiązują ten problem za pomocą pojęcia nieważności. Ich zdaniem orzeczenie nieistniejące jest bezwzględnie (z mocy samego prawa) nieważne³³⁰. Poglądy te są krytykowane przede wszystkim dlatego, że nieważność jest kategorią prawną i jako taka służy do określenia czynności mających ten sam charakter. Skoro omawiane orzeczenie prawnie nie egzystuje, nieważność w ogóle nie może być wykorzystywana jako czynnik je kwalifikujący³³¹.

Również w postępowaniu administracyjnym rozgranicza się nieważność jako kwalifikowaną wadliwość od nieistnienia orzeczenia. Krytyczne uwagi nasuwa koncepcja decyzji nieważnej traktowanej jako akt pozorny³³². Decyzja administracyjna jest czynnością prawną, a czynność prawna polega na oświadczeniu woli składanym w celu wywołania określonych skutków prawnych. Jeżeli konstytutywnym elementem czynności prawnej jest oświadczenie woli, a jej celem jest wywołanie skutku prawnego umiejscowionego poza pojęciem czynności prawnej, to decyzja nieważna nie może być aktem nieistniejącym. Istnieje, ponieważ istnieje tzw. zewnętrzny stan faktyczny czynności prawnej³³³, jednakże ze względu na wady, jakimi decyzja jest dotknięta, nie będzie ona zdolna do wywołania skutku prawnego.

Stosownie do powyższych uwag można przyjąć za K. Korzanem definicję orzeczenia nieistniejącego jako takiego, które nie odpowiada wymogom formalnym w stopniu pozbawiającym je bytu prawnego³³⁴. W odniesieniu do takiego zjawiska niedopuszczalne jest wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga o wznowienie w odniesieniu do takiego orzeczenia podlegać będzie odrzuceniu. Działanie mimo nieistnienia orzeczenia będzie nosiło znamiona rażącego naruszenia prawa, ale obecnie, wobec braku instytucji rewizji nadzwyczajnej, nie ma możliwości wyeliminowania takiego orzeczenia. Chociaż w nauce podkreśla się, że orzeczenie nieistniejące nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Nie zachodzi więc potrzeba uchylania go. Jak twierdzi K. Korzan: „W procesie cywilnym stwierdzenie jego nieistnienia może nastąpić w jakiejkolwiek formie, przy sposobności innego procesu, gdy zostanie w nim podniesiony zarzut powagi rzeczy osądzonej z powołaniem się na to orzeczenie lub gdy zostanie ono powołane jako dokument o charakterze prejudycjalnym" ³³⁵. M. Waligórski dopuszcza możliwość dokonania wymienionego stwierdzenia nie tylko przy „jakiejś okazji", ale i w drodze specjalnie wytoczonego w tym celu procesu³³⁶. Z istnieniem orzeczenia związana jest jego skuteczność oraz wykonalność. Przy braku prawnej egzystencji orzeczenia, problem tych cech w ogóle nie występuje. Istnienie orzeczenia wydanego przez sąd warunkuje powstanie i istnienie obu tych cech. Nie mogą one egzystować samodzielnie, w oderwaniu od orzeczenia, z którym są związane. „W razie bowiem uchylenia orzeczenia skuteczność i wykonalność znikają wraz z nim jako nieodłączne jego atrybuty" ³³⁷. Kwestionowanie istnienia obu tych równorzędnych cech nie jest dopuszczalne, ale tylko dopóty, dopóki istnieje to orzeczenie.

Prawodawca przyjął w art. 270 p.p.s.a., że dla dopuszczalności wznowienia postępowania niezbędnym przymiotem orzeczenia kończącego postępowanie jest jego prawomocność. O tym, jak trudno pogodzić problem prawomocności i granic jej wzruszenia świadczyć może bardzo kontrowersyjny pogląd wyrażony w przeszłości przez K. Hellwiga³³⁸. „Wznowienie postępowania służy zaskarżeniu prawomocnych, a więc »niezaskarżalnych« wyroków. Leżąca w tym stwierdzeniu sprzeczność znajduje swoje rozwiązanie w tym, że wznowienie postępowania zrelatywizowane jest do bardzo rzadko występujących przypadków, które mogą zaistnieć w postępowaniu. Ściśle ujmując wyrok jest dopiero wtedy »niezaskarżalny«, kiedy nie można już przeciwko niemu zwrócić się o wznowienie postępowania. Do tej chwili pierwszy proces powinien być uważany za »jeszcze toczący się«³³⁹. Sugerowałoby to, że prawomocność ma różną jakość w zależności od tego, czy termin do wykorzystania wznowienia postępowania minął, czy też nie. Pogląd ten nie uzyskał akceptacji nawet w okresie, w którym powstał. W powszechnym rozumieniu prawomocność oznacza moc prawną, zgodność z prawem; nieodwołalność i niedopuszczalność zmiany lub uchylenia orzeczenia³⁴⁰. Już w czasach rzymskich znane było stwierdzenie Ulpiana: res iudicata pro veritate accipitur. Zdaniem prawników rzymskich wyrok, który miał spełniać cel procesu, musiał stanowić prawo dla konkretnego przypadku. Instytucja prawomocności znana była również prawu średniowiecznemu, a w następnych wiekach oparto ją na zasadzie ne bis in idem, czyli zasadzie jednorazowości.

Trwająca w nauce procesu cywilnego w XIX i XX w. dyskusja nad istotą prawomocności doprowadziła do powstania dwóch teorii: teorii prawomocności materialnej i teorii procesowej (formalnej) ³⁴¹. Zwolennicy teorii materialnej upatrują istoty prawomocności w oddziaływaniu orzeczenia na stosunek prawny będący przedmiotem procesu. Prawomocność utrwala stan, jaki istniał poza procesem, stwarzając dlań nową podstawę prawną. Nie uznają tego, iż sąd wydał wyrok sprzeczny z pozaprocesową rzeczywistą sytuacją prawną, ponieważ jeśli nawet nie była ona taka, jak to zostało określone w wyroku, to z chwilą jego uprawomocnienia taką się staje. Sąd, który ma powtórnie rozpatrzyć spór już prawomocnie rozstrzygnięty, musi orzec identycznie jak w poprzednim wyroku; zastaje bowiem sytuację materialnoprawną ukształtowaną już tym prawomocnym wyrokiem³⁴². Poglądy te swymi korzeniami tkwią w teorii K. Savigny'ego o powadze rzeczy osądzonej jako fikcji prawdy³⁴³. Teoria ta nawiązuje do rzymskiej zasady res iudicata ius facit inter partes. Dalszą jej podbudowę stanowiła teoria O. Bülowa, stosownie do której normy prawne to tylko hipotetyczne prawo, a wyrok sądowy stanowi właściwą normę dla poszczególnego przypadku³⁴⁴.

Teoria prawomocności formalnej, stworzona przez Steina i Hellwiga, zakłada wyłącznie wywołanie skutków procesowych. Jeżeli w prawomocnym orzeczeniu błędnie ustalono istnienie i treść stosunku materialnego, to stosunek ten w rzeczywistości nie powstał. Z drugiej strony, w przypadku błędnego ustalenia wyrokiem nieistnienia stosunku materialnoprawnego, stosunek ten z nadejściem prawomocności wyroku nie wygasa. Jedynym skutkiem prawomocności wyroku jest fakt, że sędzia nie może w drugim procesie orzekać ponownie³⁴⁵.

Prawomocność jest skutkiem pojawiającym się dopiero wtedy, gdy rozstrzygnięta w wyroku kwestia sporna wymaga ponownego rozpatrzenia. Jej skutek pozytywny polega więc nie na tworzeniu prawa, lecz na mocy dowodowej wyroku³⁴⁶. Sąd nie tworzy prawa, lecz ustala jedynie, co według ustawy jest prawem. Prawomocność nie jest ujemną przesłanką procesową w znaczeniu ne bis in idem, nie konsumuje prawa skargi stron procesu; swym ostrzem kieruje się do sądu, który prowadząc ponowny proces związany jest rozstrzygnięciem zawartym w pierwszym wyroku. W postaci negatywnej teoria formalna uznaje, że związanie prawomocnym wyrokiem oznacza zakaz jakiegokolwiek ponownego rozpoznania tej samej sprawy, a nie tylko zakaz odmiennego rozstrzygnięcia. Oznacza zatem przeszkodę procesową ne bis in idem, spowodowaną konsumpcją prawa skargi³⁴⁷. W tej postaci teoria procesowa przeważa w postępowaniu cywilnym i karnym.

Odróżnienie prawomocności formalnej od prawomocności materialnej jest w nauce krytykowane³⁴⁸. Zdaniem J.S. Langroda „krańcowe przeciwstawianie formalnej i materialnej prawomocności, nie wydaje się niczym uzasadnione, pojęcie prawomocności jest jedno i niepodzielne. Podział następuje tylko pod kątem widzenia skutków prawomocności, a nie jej założeń teoretycznych. Chodzi o dwa oblicza tego samego kryterium, przy czym jedno stanowi nadwartość drugiego, które w sobie konsumuje" ³⁴⁹. Postuluje się zatem przyjęcie jednego pojęcia prawomocności, z którym łączy się określone skutki prawne³⁵⁰.

Nie wystarcza, że orzeczenie sądowe wiąże strony i sąd. W zakresie ne bis in idem wyraża się powaga rzeczy osądzonej, czyli res iudicata. Znalazła ona swe uregulowanie w art. 171 p.p.s.a., który stanowi: „Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Na gruncie procesu cywilnego, w którym co do zasady istnieją orzeczenia merytoryczne i niemerytoryczne, uznaje się, że pojęcie prawomocności jest szersze od pojęcia powagi rzeczy osądzonej. Z tym, że w zakresie orzeczeń merytorycznych zakresy te pokrywają się. Powaga rzeczy osądzonej, jak podkreśla W. Siedlecki, wprowadza stan pewności prawa w odniesieniu do podmiotów stosunku prawnego biorących udział w postępowaniu i objętych tym orzeczeniem³⁵¹. Generalnie orzeczenie w postępowaniu cywilnym uzyskuje niewzruszalność, stabilność i pewność dzięki dwu cechom, jakie pociąga za sobą powaga rzeczy osądzonej, a mianowicie dzięki mocy wiążącej konkretnej normy sądowej i zakazowi ponownego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy³⁵². Na gruncie procesu sądowoadministracyjnego prawomocność orzeczenia wyposaża je w moc obowiązującą. Powaga rzeczy osądzonej wyklucza możliwość ponownego rozpoznania tej samej sprawy, czyli kwestionowania tego, co zostało już osądzone (art. 183 § 2 pkt 3 in fine p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych — także inne osoby.

Jak długo trwa moc powagi rzeczy osądzonej? Z odpowiedzią na to pytanie wiąże się zagadnienie istoty prekluzji materiału procesowego (faktycznego) sprawy. Jako skutek prawomocności zarysowuje jej ramy czasowe. W teorii procesu cywilnego obowiązuje powszechnie zasada, że wszelkie braki czynności procesowych sanuje prawomocność. Likwiduje ona stan sporu co do twierdzeń stron oraz konsumuje czynności procesowe stron i sądu. Prekluzja jako skutek prawomocności nie niweczy jednak czynności wadliwych, obarczonych tak rażącymi wadami, że dają podstawę do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Czynności te nie ulegają prekluzji³⁵³.

Prawomocność sama w sobie nie jest jednak celem procesu. Okazuje się przecież, że po uprawomocnieniu się orzeczenia mogą istnieć wyroki niesłuszne. Dlatego nie można zgodzić się z poglądem reprezentowanym przez L. Rosenberga, iż wskutek prawomocności prekludują się wszystkie twierdzenia i zarzuty stron sprzeczne z ustaleniami wyroku, jeśli powstały przed zamknięciem ostatniej rozprawy oraz że prekludują się zarzuty i twierdzenia, które nie zostały przedstawione³⁵⁴. Podobnie kontrowersyjne jest sformułowanie zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1954 r. ³⁵⁵, gdzie sąd przyjął, że wyrok prawomocny ma ten skutek, iż prekluduje cały materiał, który przy rozpoznawaniu sprawy wchodzi w zakres podstawy faktycznej żądania pozwu, mimo że w toku postępowania nie został przez strony przedstawiony.

Uznać należy za słuszne, że to, co dawniej wydarzyło się w procesie i zostało sprekludowane, nie traci zupełnej wartości. Wszak celem procesu jest dążenie do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawdzie w najszerszym tego słowa znaczeniu i to nie tylko pod względem faktycznym, lecz również prawnym³⁵⁶. Nie zawsze możliwe będzie osiągnięcie tego celu przed uprawomocnieniem się orzeczenia. Często będzie on poszukiwany po jego uprawomocnieniu. Sąd nie może zadowolić się osiągnięciem „prawdy względnej", mimo że w doktrynie wskazuje się na względy natury oportunistycznej, które jakoby usprawiedliwiają w pewnym stopniu powstanie prawomocności mimo niewykrycia prawdy obiektywnej. Zaliczono do nich: stabilność ostatecznie rozstrzygniętego sporu, ochronę powagi sądu i autorytetu państwa, w którego imieniu orzekał sąd, ochronę poszukującego prawa przed ciągłym powtarzaniem postępowania od początku, wzgląd na oszczędność czasu osób, wzgląd na koszty procesu³⁵⁷. Prawomocność orzeczenia przerywa co prawda możliwość popełniania dalszych błędów. Nie sanuje jednak błędów, które odtąd jedynie nie mogą być brane pod uwagę. Prawomocność pokrywa zatem pewnego rodzaju fałsz.

Nie ulega wątpliwości, że dokonywane przez sąd ustalenia faktyczne powinny być zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. W przeciwnym wypadku grozi niebezpieczeństwo, że skonkretyzowana w wyniku procesu norma prawna nie będzie zgodna z tym, co powinno być prawem w konkretnym przypadku³⁵⁸. Z uwagi na to ustawy procesowe dopuszczają możliwość obalenia prawomocnego orzeczenia sądowego, gdy zapadło ono z pogwałceniem bezwzględnie obowiązujących zasad prawa i jest rażąco sprzeczne z rzeczywistym stanem sprawy. Temu właśnie celowi ma służyć instytucja wznowienia postępowania³⁵⁹.

Uwagi te należy w pełni odnieść do postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenie sądu administracyjnego staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. W postępowaniu jednoinstancyjnym, zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy o NSA, orzeczenia sądu stawały się prawomocne z chwilą ich wydania. Na specyfikę prawomocności wyroku sądu administracyjnego wskazuje orzecznictwo. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 1986 r. stwierdził, że przymiot prawomocności wyroku NSA dotyczy tylko sfery zgodności z prawem decyzji ostatecznej³⁶⁰. Powaga rzeczy osądzonej obejmuje zatem sferę legalności zaskarżonych działań administracji publicznej. W tym zakresie oddziałuje ono na prawa nabyte. Prawomocność orzeczeń NSA ma ogromne znaczenie nie tylko w procesie sądowoadministracyjnym, ale także, co jest ich specyfiką, w procesie (działaniu) administracji, czyli podmiotów władzy wykonawczej, znajdujących się poza władzą sądowniczą i to oddziaływanie determinuje jej działania.

Orzeczenie sądu administracyjnego, rozstrzygające spór prawny co do legalności zaskarżonych aktów, działa w interesie stworzenia bezpieczeństwa prawnego. „To bezpieczeństwo nie mogłoby istnieć, gdyby każdy, pomimo wydanego wyroku, mógł w każdym czasie odnowić spór i spowodować wydanie nowego orzeczenia, być może sprzecznego z poprzednim. Postulat bezpieczeństwa prawnego wymaga zatem, aby spór prawny był rozstrzygany tylko raz" ³⁶¹. Warto wskazać w tym miejscu na pogląd D. Jescha, który twierdzi, iż proces służy dwom przeciwstawnym celom: zapewnieniu prawidłowości orzeczenia i zagwarantowaniu tzw. pokoju prawnego — przy czym postulat pokoju prawnego realizowany jest przez sam fakt istnienia orzeczenia³⁶².

W sytuacji istniejącej prawomocności możliwość ponownego orzeczenia w trybie wznowienia postępowania sprzyja „naprawieniu" orzeczenia sądu obarczonego kwalifikowanymi wadami proceduralnymi. Jest to zgodne z konstytucyjną zasadą praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Wynikającą z zasady prawdy obiektywnej potrzebę ponownego orzeczenia uzasadnia fakt, że po wydaniu orzeczenia skarżący mogą dostrzec wadę procesową, której istnienie stawia pod znakiem zapytania zasadność orzeczenia sądu administracyjnego, a co za tym idzie prawidłowość przeprowadzonej przez niego kontroli.

Czym jest orzeczenie sądu administracyjnego? Z monteskiuszowskiej teorii trójpodziału władzy wynika jasno, że sądownictwo jest jedną z władz państwowych. Artykuł 10 Konstytucji RP stanowi, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Pozycja sądownictwa administracyjnego jest tu szczególna z uwagi na jego kompetencje kontrolne względem władzy wykonawczej. Orzeczenie tego sądu jest zatem oświadczeniem woli państwa, opierającym się na wiedzy sędziów, podjętym z inspiracji strony (skarżącego) w odniesieniu do ogółu norm prawa publicznego, regulujących działalność państwa i samorządu terytorialnego, wykonywaną przez organy administracji publicznej, podejmowanym na podstawie norm odniesienia i dopełnienia, a także w oparciu o przepisy prawa procesowego. Przyjmując za A. Wolterem³⁶³, że podstawowym fundamentem, na którym wznosi się jurydyczna koncepcja czynności prawnych, jest uznanie przez porządek prawny autonomii podmiotu dokonującego czynności prawnej, można uznać, że efektem orzeczenia sądu administracyjnego, jako czynności prawnej podejmowanej w ramach prawnie przyznanej autonomii, jest sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności z prawem przejawu działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Według S. Hanausek³⁶⁴ samo pojęcie orzekania oznacza dokonanie rozstrzygnięcia, przeobrażenia rezultatów rozpoznania lub rezultatów kontroli w ostateczną formę, zawierającą decyzję sądu.

Stosownie do uregulowań art. 132 i art. 160 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w formie wyroku lub postanowienia. Czy zakończenie postępowania przed sądem administracyjnym każdym z nich dopuszcza zastosowanie instytucji wznowienia postępowania? Zgodnie z art. 132 p.p.s.a. sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem, a więc wyrok sądu rozstrzyga sprawę co do stwierdzenia naruszenia prawa i skutków prawnych tego naruszenia. Jeżeli p.p.s.a. nie przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenie w formie postanowienia. Postanowienie wydaje się m.in. w razie odrzucenia skargi, umorzenia postępowania na posiedzeniu niejawnym lub na rozprawie oraz w celu rozstrzygnięcia innych kwestii procesowych związanych ze sprawą, wynikających w toku postępowania sądowego oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. Czy na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego obowiązuje zasada, że wyroki rozstrzygają istotę sprawy, a postanowienia tylko kwestie procesowe? Przyjęcie takiego rozwiązania wykluczałoby możliwość wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem.

Zgodnie z art. 399 k.p.c., na gruncie postępowania cywilnego przedmiotowy zakres dopuszczalności instytucji wznowienia postępowania został wyraźnie ograniczony do wyroków, gdyż postanowienia, poza postanowieniami co do istoty sprawy wydawanymi w postępowaniu nieprocesowym, nie mają charakteru decyzji merytorycznych. Przed wejściem w życie ustawy o NSA powyższy przepis znajdował pełne zastosowanie przed sądem administracyjnym mocą odesłania zawartego w art. 211 k.p.a. W orzecznictwie sądowym i doktrynie ukształtował się również pogląd o niedopuszczalności wznowienia postępowania przed NSA zakończonego postanowieniem³⁶⁵. „W sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem sądu administracyjnego nie można żądać wznowienia postępowania" — choć SN dopuszczał wznowienie w odniesieniu do postanowień rozstrzygających co do istoty sprawy. Także sam NSA wykluczał taką możliwość w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 1983 r. ³⁶⁶ — „Skarga o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest dopuszczalna. Zgodnie jednak z art. 399 k.p.c. niedopuszczalna jest skarga o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania zakończonego postanowieniem odrzucającym skargę na decyzję administracyjną". W postanowieniu z dnia 24 lipca 1980 r. ³⁶⁷ SN przyjął, że art. 399 k.p.c. przewiduje możliwość złożenia skargi o wznowienie jedynie w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem, a więc orzeczeniem rozstrzygającym spór merytorycznie. Postanowienie o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga istoty stosunku spornego między stronami. Nie może być ono podważone w drodze skargi o wznowienie. W uzasadnieniu do postanowienia z dnia 30 listopada 1993 r. ³⁶⁸ SN wyraził pogląd, że w orzecznictwie sądowym — sądów powszechnych, NSA i SN — przyjęto, iż nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania od prawomocnych postanowień, kończących postępowanie o charakterze proceduralnym i niemerytorycznym.

Jednak już na gruncie ustawy o NSA, wobec brzmienia jej art. 58 w związku z art. 53, jasne było, że art. 399 k.p.c. nie znajdzie zastosowania dla określenia przedmiotowego zakresu dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego³⁶⁹. Również obecne unormowanie wyklucza jakikolwiek związek ze wspomnianym przepisem k.p.c. Stosownie do art. 270 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Czy oznacza to, że wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem sądu administracyjnego jest dopuszczalne? Jest to problem niezwykle istotny z punktu widzenia gwarancji ochrony praw skarżących w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania w przypadku prawomocnych postanowień przesądzi o węższym lub szerszym zakresie dopuszczalności drogi sądowej — a więc o węższym lub szerszym zakresie tej ochrony.

Ustawodawca w art. 270 p.p.s.a. operuje pojęciem „orzeczenie kończące postępowanie". Czy pojęcie „postępowania" jest zbieżne z pojęciem „sprawa", którym posługiwał się prawodawca w art. 58 ustawy o NSA? Czy zakończenie postępowania oznacza zakończenie sprawy sądowoadministracyjnej, czy jest tożsame znaczeniowo z zakończeniem sprawy cywilnej? Ze względu na charakter, kategorią zupełnie odrębną od sprawy sądowej jest sprawa administracyjna³⁷⁰. Czy w istocie oba rodzaje orzeczeń sądu administracyjnego kończą sprawę sądowoadministracyjną? W potocznym rozumieniu sprawa to okoliczności, które stanowią wyodrębniony przedmiot czyjegoś zainteresowania. Pojęcie sprawy cywilnej zostało ustawowo określone w art. 1 k.p.c. Zgodnie z tym przez sprawę cywilną rozumie się sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz inne sprawy, do których z mocy szczególnych ustaw stosuje się przepisy k.p.c. Ustawowa definicja sprawy cywilnej oparta jest na kryterium materialnym, odwołującym się do charakteru danego stosunku prawnego oraz na kryterium formalnym, określonym przez charakter (typ) postępowania, w którym dana sprawa jest rozpatrywana³⁷¹.

Sąd administracyjny co do zasady nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron. Jak już stwierdzono, przedmiotem postępowania przed tym sądem jest rozstrzyganie między stronami sporu o zgodność z prawem zaskarżonego przejawu działania lub zaniechania administracji publicznej. Uznając, że istotą sprawy sądowoadministracyjnej jest władcze rozstrzyganie tego sporu, można by stwierdzić, że przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym jest ukształtowany tak jak w postępowaniu cywilnym i sprawa sądowoadministracyjna może być zakończona jedynie wyrokiem³⁷². Zakres kompetencji sądów administracyjnych jest jednak szerszy niż tylko kontrola legalności działań administracji publicznej. Wszak należy do niego rozstrzyganie przez NSA sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między tymi organami a organami administracji rządowej (art. 4 w związku z art. 15 § 1 p.p.s.a.), czy też rozstrzyganie w przedmiocie skargi inicjatora referendum lokalnego. Nie można przyjąć, że tylko wyroki sądów administracyjnych rozstrzygają sprawę sądowoadministracyjną, gdyż ustawodawca nie wprowadził takiego rozgraniczenia. I tak na przykład zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcie sporu o właściwość następuje w formie postanowienia. Postanowienia sądowe nie mają charakteru jedynie decyzji incydentalnych. Mogą posiadać również wyjątkowy merytoryczny charakter w tym znaczeniu, że rozstrzygają o prawach lub obowiązkach stron.

Określenie pojęcia sprawy sądowej na płaszczyźnie postępowania sądowoadministracyjnego zależy przede wszystkim od wyodrębnionego przedmiotu (istoty) tego procesu — przedstawionego przez skarżącego pod osąd roszczenia (o przeprowadzenie kontroli), będącego przejawem dążenia do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania lub zaniechania przez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści³⁷³ — oraz wskazanego przez niego stanu faktycznego. Bowiem te dwa elementy kształtują charakter sprawy i tym samym nadają jej przymiot sprawy sądowoadministracyjnej w ujęciu procesowym³⁷⁴. Jeżeli sąd prowadzi sprawę sądowoadministracyjną, to czyni on użytek z uprawnień przyznanych mu przez określoną normę kompetencyjną, czyli stosuje prawo³⁷⁵. Sąd administracyjny stosuje prawo w celu kontroli stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W terminologii prawniczej można spotkać się z określeniem „wykonywanie prawa (ustawy)". „Wykonywaniem jakiejś ustawy, czy jakiegoś sformułowanego w niej zespołu norm jest działanie organów państwowych polegające na czynieniu użytku z przyznanych im takich czy innych kompetencji w celu (...) zorganizowania takich czy innych form kontroli nad przestrzeganiem nakazów ustawy" ³⁷⁶.

Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. sprawa sądowoadministracyjna to zasadniczo sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Nie wdając się w głębszą analizę tego problemu przyjąć można, że pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej objęta będzie określona ustawowo całość kompetencji orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych oraz NSA, której zasadniczą część stanowią uprawnienia kontrolne sądu, zindywidualizowane i skierowane do konkretnego przypadku, wyznaczonego ramami stosunku administracyjnoprawnego istniejącego między podmiotami, z których chociaż jeden jest organem administracji publicznej.

Czy jednak ustawodawcy chodziło w art. 270 p.p.s.a. o postępowanie w rozumieniu sprawy sądowoadministracyjnej? Przepis nie zawiera takiego określenia. Założenie, że wznowienie postępowania przed NSA dopuszczalne jest jedynie w sytuacji orzeczenia — zarówno wyroku, jak i postanowienia — rozstrzygającego sprawę sądowoadministracyjną, prowadziłoby do wykluczenia możliwości wykorzystania omawianej instytucji procesowej w odniesieniu do całego szeregu postanowień, wcześniej określonych mianem incydentalnych. W formie postanowienia sąd administracyjny rozstrzyga przecież zagadnienia procesowe związane lub sprzyjające sprawowanej przezeń kontroli administracji publicznej. Kluczowym zagadnieniem dla kwestii przedmiotowej dopuszczalności omawianej instytucji jest zakończenie sprawy sądowoadministracyjnej, a więc moment, kiedy ta sprawa przestaje być zawisła przed sądem administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że obok wyroków również postanowienia mogą przerywać zawisłość sprawy przed tym sądem. Zakończenie takiej sprawy to orzeczenie w przedmiocie legalności zaskarżonych przejawów działania lub zaniechania administracji publicznej. Wchodzą tu w grę także wyjątkowe orzeczenia merytoryczne. Ostatnią grupę tych orzeczeń stanowią postanowienia, które powodują zamknięcie sprawie dalszego biegu bez ustosunkowania się co do jej istoty i przez to likwidują jej zawisłość przed sądem. Chodzi zatem o postanowienia kończące postępowanie sądowoadministracyjne, w tym znaczeniu, że zamykają drogę do wydania wyroku, a przez to „niweczą" cel sądowej kontroli legalności aktu administracyjnego³⁷⁷. Takim orzeczeniem jest postanowienie o odrzuceniu skargi (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Twierdzenie to znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA. W postanowieniu z dnia 3 grudnia 1998 r. ³⁷⁸, w którym NSA wprawdzie odrzucił skargę o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem o odrzuceniu skargi, ale — jak wynika z uzasadnienia — tylko dlatego, że nie powołano żadnej ustawowej podstawy wznowienia, a nie dlatego, że przedmiotem wznowienia było postanowienie. Do tej grupy orzeczeń zaliczyć trzeba również postanowienie o umorzeniu postępowania (art. 130 i 161 p.p.s.a.), gdyż, jak pisze W. Broniewicz³⁷⁹, umorzenie postępowania jest jedną z form niemerytorycznego zakończenia procesu. Toteż nie można twierdzić, że ustawodawcy w art. 270 p.p.s.a. chodzi o coś innego niż o sprawę sądowoadministracyjną i jej zakończenie. Pojęcie „sprawy" w zderzeniu z pojęciem orzeczenia, jakie tę sprawę kończy, nie jest szersze niż sprawa sądowoadministracyjna. „Sprawa" jest tu synonimem postępowania, dotyczy całości kompetencji judykacyjnej sądów administracyjnych. Takie zresztą rozumienie sprawy sugerował SN w uzasadnieniu powołanego już postanowienia z dnia 30 listopada 1993 r. ³⁸⁰ Zakres rozpoznania sprawy sądowej przez sąd administracyjny wyznacza granice wznowienia postępowania — taki pogląd wyraził SN w wyroku z dnia 30 listopada 1987 r. ³⁸¹ — oznacza to, że ewentualne ponowne orzekanie dotyczyć będzie kwestii zakresowo tożsamych z uchylonym orzeczeniem. Omawiany tryb postępowania nie ma zastosowania do postanowień o ściśle procesowym charakterze, które nie kończą sprawy — nie przerywają jej zawisłości przed sądem. Z tych względów na pełną akceptację zasługuje idea wynikająca z tezy postanowienia NSA z dnia 14 lutego 1997 r. ³⁸², w której sąd stwierdza, że: „Do postanowienia o wyłączeniu bądź o odmowie wyłączenia sędziów (sędziego), które ma charakter procesowy i nie kończy sprawy, nie ma zastosowania art. 58 ustawy o NSA; nie ma również zastosowania w takiej sytuacji art. 399 k.p.c." Podobnie będzie z postanowieniem o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego — art. 123–126 i art. 131 p.p.s.a. Wprowadza ono taki stan postępowania, w którym istnieje nadal zawisłość sprawy (lis pendens), w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa „spoczywa" bez biegu³⁸³. Innymi postanowieniami tego typu są: postanowienie oddalające wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności czy też postanowienie oddalające wniosek o zwolnienie od uiszczenia wpisu.

Takie stanowisko względem przedmiotowego zakresu dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zajmuje NSA w postanowieniu z dnia 10 marca 1997 r. ³⁸⁴ oraz SN w postanowieniu z dnia 7 czerwca 2001 r. ³⁸⁵ W tym ostatnim sąd stwierdził, że „wznowienie postępowania przed NSA w oparciu o podstawy wskazane w art. 401–403 k.p.c. może nastąpić w każdej sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem, kończącym postępowanie". Zgodnie zatem z art. 270 w związku z art. 132 i art. 160 p.p.s.a. dopuszczalność wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym w aspekcie przedmiotowym obejmuje wszystkie orzeczenia tego sądu kończące sprawę sądowoadministracyjną w podanym znaczeniu — a więc zarówno wyroki, jak i postanowienia. Twierdzenie to znajduje swe uzasadnienie w treści art. 173 § 1 p.p.s.a. Chociaż w art. 270 p.p.s.a. ustawodawca nie używa określenia „sprawa", czyni tak jednak w innych przepisach działu VII ustawy, dotyczących instytucji wznowienia postępowania (art. 273 § 2 i 3; art. 275; art. 282). Takie ukształtowanie zakresu przedmiotowego dopuszczalności wykorzystania omawianej instytucji stwarza najpełniejszą ochronę praw skarżącego, gdyż nie zamyka mu drogi sądowej.

Jak to zaznaczono we wstępie, poselski projekt ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 199 zwężał przedmiotowy zakres dopuszczalności wykorzystania instytucji wznowienia postępowania jedynie do wyroków. W świetle powyższej analizy rozwiązanie to oceniono w pełni krytycznie tym bardziej, że projekt poselski także przewidywał istnienie postanowień kończących postępowanie i w tym zakresie zamknięcie drogi do tego nadzwyczajnego środka zaskarżenia stwarzało możliwość naruszenia praw skarżących w postępowaniu.

Wskazać jednak trzeba, że wyłączenie przedmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania przed NSA tak w odniesieniu do wyroków, jak i postanowień następuje w sytuacji, gdy kwestionowane jest jedynie uzasadnienie tego orzeczenia. Taką tezę formułuje NSA w postanowieniu z dnia 10 lutego 1997 r. ³⁸⁶ W tej sytuacji sąd nie ma kompetencji do przeprowadzenia procesu wznowieniowego w odniesieniu do postępowania zakończonego tym orzeczeniem. W tym przypadku skarga o wznowienie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Na gruncie rozwiązań normatywnych procesu cywilnego W. Siedlecki³⁸⁷ stawia pytanie, czy skarga o wznowienie postępowania przysługuje, gdy sąd błędnie zastosował formę postanowienia zamiast wyroku. Autor wskazuje, że uczestnik postępowania nie powinien ponosić ujemnych konsekwencji z tego rodzaju błędnego przyjęcia przez sąd formy swego rozstrzygnięcia. W postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestia ta posiada drugorzędne znaczenie, bowiem jeżeli orzeczenie zawiera rzeczywiście rozstrzygnięcie kończące postępowanie (sprawę sądowoadministracyjną), to nawet w sytuacji błędnego zastosowania formy orzeczenia nie wykluczy to możliwości wznowienia tego postępowania.

Jeśli zaś chodzi o postanowienia niekończące postępowania w sprawie, to niektóre z nich mogą być weryfikowane w drodze zażalenia. Wszystkie zaś, zgodnie z art. 165 p.p.s.a., mogą być uchylone i zmienione wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne.

3. Podmiotowy zakres dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego

Ustawodawca, stwierdzając w art. 270 p.p.s.a., iż „można żądać wznowienia postępowania", nie określa wyraźnie ani w tym, ani w następnych przepisach, kto jest uprawniony do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Jest to rozwiązanie bardzo podobne do tego, które zostało przyjęte w art. 399 k.p.c. Na tym tle bardziej precyzyjne było określenie zawarte w art. 58 ustawy o NSA. Stosownie do tego przepisu postępowanie sądowoadministracyjne mogło być wznowione na wniosek uczestnika postępowania lub z urzędu. Co prawda analiza przepisów ustawy o NSA wskazuje, że ustawodawca posługiwał się kategorią „uczestnika postępowania" w różnych kontekstach. Raz czynił to dla określenia podmiotów, które nie brały faktycznego udziału w toczącym się procesie, innym razem już dla określenia osób biorących faktyczny udział w procesie. Mimo wszystko był to punkt wyjścia dla określenia legitymacji procesowej w tym nadzwyczajnym trybie postępowania czego obecnie brak. W związku z tym powstaje problem właściwego określenia kręgu uprawnionych do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Czy uprawnienie to przysługuje wszystkim tym, którym przepisy przyznają potencjalną możliwość uczestnictwa? Czy też kompetencja ta przysługuje jedynie podmiotom, które faktycznie brały udział w zwykłym postępowaniu sądowoadministracyjnym? Odpowiedź na to pytanie przesądzi o węższym lub szerszym ujęciu podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania przed sądami administracyjnymi. Ustalenie kręgu tych uczestników wymaga pewnych zabiegów interpretacyjnych, które z jednej strony muszą być zrelatywizowane do zwykłego procesu sądowoadministracyjnego, z drugiej zaś muszą uwzględniać specyfikę instytucji wznowienia postępowania. Czy można w tym celu wykorzystać ogólne pojęcie uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, skoro ustawa nie posługuje się tu żadnym określeniem?

Określenia „uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego" nie wprowadziło ustawodawstwo okresu międzywojennego. Ustawa z dnia 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym³⁸⁸ w art. 9–11 ogranicza się jedynie do wskazania podmiotów uprawnionych do uruchomienia procesu, używając słowa „skarżący" ³⁸⁹. Artykuł 48 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 października 1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym³⁹⁰ posługiwał się już terminem strony postępowania przed Trybunałem, zaliczając do kręgu tych podmiotów: skarżących, władzę pozwaną oraz osobę przypozwaną. Pojęcia „uczestnika postępowania" brak również w procesie cywilnym. Występuje ono w postępowaniu nieprocesowym, gdzie znaczeniowo odpowiada pojęciu strony w procesie. W doktrynie procesu karnego przyjmuje się, że uczestnicy to podmioty biorące udział w procesie w sposób przewidziany w prawie procesowym, lecz nierozstrzygające go³⁹¹. W postępowaniu administracyjnym „uczestnik postępowania" także nie jest określeniem normatywnym. Powoduje to spory co do znaczenia tego pojęcia. Większość przedstawicieli doktryny postępowania administracyjnego wyróżnia kategorię podmiotów oraz uczestników postępowania³⁹². Do podmiotów postępowania zaliczają organ administracji publicznej, stronę i podmioty na prawach strony. Natomiast do kategorii uczestników postępowania zaliczają te podmioty, które w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie mają interesów chronionych przez prawo, lecz są zainteresowane daną sprawą albo ze względu na ich faktyczne interesy, albo ze względu na ich udział w niektórych czynnościach postępowania. Istnieją jednak i takie poglądy, prezentowane przez W. Dawidowicza³⁹³ i Z. Janowicza³⁹⁴, zgodnie z którymi uczestnikami postępowania są strony i podmioty na prawach stron. Sama ustawa p.p.s.a. w art. 33 używa pojęcia „uczestnik postępowania" dla określenia osoby, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi do sądu, albo nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym — we wszystkich przypadkach, gdy wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. W tej sytuacji p.p.s.a. przyznaje takiemu uczestnikowi prawa strony. W nauce niemieckiej wyróżnia się dwie kategorie podmiotów: uczestnika (Beteiligter) i uczestnika postępowania (Verfahrensbeteiligten) ³⁹⁵. Uczestnikiem w postępowaniu sądowym albo administracyjnym jest: „ten, kto nawet bez prowadzenia postępowania spełnia określone warunki i przez to jest uprawniony złożyć wniosek, środek prawny i przedsięwziąć pozostałe czynności postępowania" ³⁹⁶. Uczestnik postępowania jest pojęciem szerszym, gdyż obejmuje, obok uczestników, również tzw. uczestników pobocznych, dodatkowych (Nebenbeteiligte). Niemiecki ustawodawca wśród uczestników postępowania sądowoadministracyjnego wymienia skarżącego (powoda), pozwanego, przypozwanego (tego, czyj interes prawny został naruszony w postępowaniu) oraz rzecznika interesu publicznego (nadprokuratora federalnego). W austriackiej procedurze sądowoadministracyjnej mamy do czynienia z pojęciem strony, przez co ustawodawca rozumie skarżącego, zaskarżony organ oraz osoby, których interesu dotyczy zaskarżony akt administracyjny. Przyjęta w poszczególnych procedurach konwencja terminologiczna nie pozwala wskazać jednego, wspólnego znaczenia terminu „uczestnik postępowania".

Dlatego też kwestię tę należy rozważyć opierając się na znaczeniu rzeczownika „uczestnik". Potocznie uczestnikiem jest ten, kto bierze w czymś czynny udział, działa lub współdziała w jakimś procesie. Zwykle będzie to osoba, rzadziej grupa. W tym kontekście ukształtowane było określenie strony w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym³⁹⁷ (dalej: r.p.a.). Zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia stronami są „osoby interesowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu". Stosownie do treści tego przepisu J. Pokrzywnicki³⁹⁸ przyjmuje, że przez osoby uczestniczące w sprawie należy rozumieć osoby biorące faktyczny udział w sprawie. Faktyczne uczestnictwo w konkretnej sprawie „jest warunkiem pierwszym i nieodzownym, którego brak a priori przesądza w sensie negatywnym uznanie osoby interesowanej za stronę" ³⁹⁹. W. Klonowiecki przyjmuje, że: „udział w sprawie musi się faktycznie przejawiać, nie będzie z nim równoznaczne prawo udziału w danej konkretnej sprawie, jeżeli prawo to nie zostało wykorzystane" ⁴⁰⁰. Podobnie wypowiada się NTA, interpretując pojęcie uczestnictwa w sprawie jako „uczestnictwo formalne w granicach akt danej sprawy" ⁴⁰¹.

Pozwala to przyjąć wstępne założenie, iż nie ma uczestnika postępowania bez uczestnictwa. Nie można mówić o istnieniu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego bez jego faktycznego udziału w zwykłym postępowaniu przed sądem. Tak sprecyzowane pojęcie uczestnika postępowania nie wyjaśnia jednak, kogo konkretnie należy uznać za uprawnionego do uruchomienia instytucji wznowienia postępowania. Stanowi jedynie punkt wyjścia do ustalenia kręgu podmiotów w oparciu o przepisy samej ustawy p.p.s.a.

Wychodząc od podstawowej reguły postępowania sądowoadministracyjnego — zasady jego dwustronności — sformułowanej w art. 32 p.p.s.a., można określić, jakie podmioty są stronami tego procesu. W zwykłym postępowaniu przed sądem administracyjnym stroną przeciwną w stosunku do skarżącego jest organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jest to czysto cywilistyczny układ: powód (skarżący) kontra pozwany (organ), w którym oba podmioty mają równorzędną pozycję procesową.

Aby określić dany podmiot mianem strony postępowania sądowoadministracyjnego, musi on posiadać zdolność sądową oraz zdolność procesową. Zdolność sądową posiadają osoby fizyczne, osoby prawne, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej oraz inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień, skierowania do nich nakazów lub zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. art. 25 p.p.s.a.). Wymienione podmioty posiadają również zdolność procesową rozumianą jako możliwość dokonywania czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (por. art. 26 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma jednej konstrukcji podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi do sądu. Przepisy p.p.s.a. wraz z przepisami odrębnymi tworzą zlepek różnych konstrukcji kształtujących legitymację do wniesienia skargi⁴⁰². Obok strony, wywodzącej legitymację do wniesienia skargi z orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej sprawy, pojawiły się nowe podmioty uprawnione do korzystania z ochrony sądowej w razie naruszenia ich interesów prawnych wskutek czynności organu w formach działania i dziedzinach, które wcześniej (tj. jeszcze przed wejściem w życie ustawy o NSA) nie podlegały skardze do sądu.

Skarżącym w postępowaniu sądowoadministracyjnym — zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. — jest każdy, kto ma interes prawny we wniesieniu skargi, ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Poza tym osoby, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, mogą wziąć w nim udział jako uczestnicy na prawach strony (art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a.). Powiązanie p.p.s.a. z innymi ustawami pozwala wyróżnić jeszcze inne grupy podmiotów uprawnionych do złożenia skargi do sądu. Zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawniony do wniesienia skargi jest podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. I tak na podstawie p.p.s.a. i ustaw z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym⁴⁰³, z dnia 18 lipca 1998 r. o samorządzie powiatowym⁴⁰⁴ i z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa⁴⁰⁵ wyróżnia się gminę, powiat lub województwo (związek komunalny) legitymowane naruszeniem ich interesu prawnego, uprawnienia lub kompetencji rozstrzygnięciem nadzorczym; organ nadzoru nad samorządem terytorialnym po upływie wiążącego go terminu stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, powiatu, województwa; podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie naruszono uchwałą organu gminy, powiatu, województwa podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej; prokurator wnoszący o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym⁴⁰⁶ — inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum oraz na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum; radzie gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Na podstawie p.p.s.a. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie⁴⁰⁷ upoważniony jest podmiot legitymowany naruszeniem swojego interesu prawnego lub uprawnienia aktem prawa miejscowego. Na podstawie ustaw o samorządzie zawodowym — organ nadzoru w odniesieniu do niektórych uchwał organów samorządu zawodowego. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców⁴⁰⁸, uprawnionym do wniesienia skargi jest również organ nadzorujący udzielanie pomocy publicznej dla przedsiębiorców (tj. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów). Zakres tej skargi ograniczony jest jedynie do bezczynności. Na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. — Prawo prasowe⁴⁰⁹ upoważniony jest redaktor naczelny w przypadku odmowy udzielenia informacji lub naruszenia formy prawnej tej odmowy. Na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych⁴¹⁰ — strona postępowania w sprawach uregulowanych w tej ustawie jest upoważniona do złożenia skargi na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na podstawie art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej⁴¹¹ skargę do sądu administracyjnego może złożyć podmiot, któremu odmówiono prawa do informacji publicznej.

Organ administracji publicznej jest stroną przeciwną w stosunku do skarżącego. Ustawa o NSA w art. 20 ust. 2 przyjmowała, że organ administracji publicznej to naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Obecnie obowiązująca ustawa posługując się pojęciem organu (administracji publicznej) nie definiuje go. W związku z tym należy ustalić, czy pojęcie organu administracji publicznej zostało zdefiniowane w systemie polskiego prawa. Takie ustawowe określenie zawiera art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., chociaż jest ono sformułowane na potrzeby samego kodeksu, to można je zastosować posiłkowo. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej to: ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie i działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty, gdy zostały powołane na podstawie przepisów prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pojęcie organu administracji publicznej określone w k.p.a. ma charakter konwencjonalny, ponieważ w doktrynie prawa administracyjnego jest ono używane w znacznie węższym znaczeniu i w żadnym razie nie obejmuje ono podmiotów wykonujących zlecone funkcje z zakresu administracji publicznej⁴¹². Biorąc pod uwagę cel i ramy postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do pojęcia organu jako strony postępowania sądowoadministracyjnego zgodzić się trzeba z J. Świątkiewiczem, że jeśli w danej sprawie określony organ (inna jednostka organizacyjna) sprawuje funkcję administracji publicznej, to tym samym jego działanie jest poddane kognicji sądowej, chociażby z istoty swojej organ ten nie był organem administracji publicznej, a jego podstawowa działalność nosiła innych charakter⁴¹³.

Jakiego rodzaju legitymację posiadają wskazane podmioty postępowania przed sądem administracyjnym? W związku z istnieniem stron procesowych rozróżnia się legitymację procesową czynną (powoda) oraz legitymację procesową bierną (pozwanego). Dlatego nie powinno budzić wątpliwości, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący posiadają legitymację czynną; natomiast ci, przeciw których działaniom lub bezczynności skarga ta jest skierowana (organy administracji publicznej) — posiadają legitymację bierną. Z. Resich⁴¹⁴ przyjmuje, że w postępowaniu wznowieniowym legitymowana jest każda ze stron procesowych wymienionych w prawomocnym orzeczeniu, gdyż objęta jest ona skutkami tego wyroku, zwłaszcza jego powagą rzeczy osądzonej. Tezę taką formułuje także SN w wyroku z dnia 9 stycznia 1998 r. ⁴¹⁵, w którym stwierdza, że: „Skargę o wznowienie postępowania może wnieść tylko strona, która została wymieniona w prawomocnym wyroku". Bez wątpienia jednak należy tę legitymację rozszerzyć na podmioty, które bez swej winy nie były należycie reprezentowane w zwykłym postępowaniu przed sądem administracyjnym oraz na podmioty, których źródło uprawnienia tkwi w orzeczeniu TK w rozumieniu art. 272 p.p.s.a.

Wobec tego, że zarówno skarżący ze zwykłego postępowania przed sądem administracyjnym, jak i organ administracji publicznej są uczestnikami postępowania — uprawnionymi do uruchomienia tej instytucji, jednakowo przysługuje im legitymacja czynna. W postępowaniu wznowieniowym przed sądem administracyjnym brak zatem podmiotów legitymowanych biernie.

Czy z punktu widzenia wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego właściwe jest określanie legitymacji do złożenia skargi uruchamiającej tę instytucję mianem procesowej? W doktrynie procesu cywilnego podejmowane są próby wyjaśnienia charakteru prawnego legitymacji do wniesienia skargi o wznowienie postępowania właśnie przez nawiązanie do pojęcia legitymacji procesowej, przy czym przyjmuje się rozróżnienie legitymacji procesowej formalnej i materialnej⁴¹⁶. Zdaniem M. Waligórskiego pojęcie legitymacji formalnej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania wyczerpuje się w uprawnieniu do zajęcia stanowiska strony, uczestnika lub innych stanowisk procesowych⁴¹⁷. M. Sawczuk twierdzi, że czym innym jest legitymacja formalna niż legitymacja będąca kategorią prawa materialnego⁴¹⁸. Autor podkreśla, że w przypadku wznowienia postępowania może chodzić jedynie o legitymację formalną. Bowiem kwestią jest nie to, komu przysługują prawa i obowiązki materialne, ale kto ma legitymację do wytoczenia skargi o wznowienie.

Niektórzy autorzy wyróżniający legitymację ad causam (materialną) i ad processus (procesową)⁴¹⁹ uznają, że pierwsza związana jest z posiadaniem przez podmiot prawa podmiotowego lub interesu prawnego podlegającego ochronie w drodze sądowej, natomiast druga to uprawnienie do wytoczenia powództwa i popierania go w celu uzyskania ochrony praw podmiotowych własnych lub cudzych.

Wydaje się, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z uwagi na jego istotę, taka konstrukcja jest zbędna na potrzeby procesu wznowieniowego. Wystarcza, jak już wskazano, określenie legitymacji czynnej. Zresztą takie określenie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 października 1998 r. wydanym na skutek rewizji nadzwyczajnej, uznał, że: „Organizacji społecznej przysługuje legitymacja czynna do złożenia skargi w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny" ⁴²⁰. Prawdą jest, że niektórzy uczestnicy tego procesu opierają swą legitymację na interesie prawnym i prawie procesowym, a niektórzy jedynie na prawie procesowym. Uzasadnienie dla tej tezy można znaleźć w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1996 r.⁴²¹, w którym sąd stwierdził, że: „Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnień lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Na rzecz innych osób mogą działać tylko prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i niektóre organizacje społeczne". Słusznie przyjmuje B. Adamiak, że o tym, czy jednostka (podkreślenie moje — K.S.) ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa materialnego i od wykazania związku między chronionym przez przepis prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi⁴²².

Pojęcie „interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych i zostało określone w rozdziale pierwszym. W tym miejscu należy zastanowić się, na czym będzie polegał interes prawny uczestnika postępowania we wniesieniu do NSA skargi o wznowienie postępowania. Czy będzie on tożsamy z pojęciem interesu prawnego na gruncie postępowania administracyjnego? W doktrynie próbę rozstrzygnięcia zagadnienia stosunku pojęcia strony z art. 28 k.p.a. do podmiotu „mającego interes prawny we wniesieniu skargi do NSA" podjął M. Bogusz⁴²³. Autor, opierając się na wykładni systemowej, przyjmuje tezę, zgodnie z którą pojęcie „interes prawny" użyte w art. 33 ust. 2 ustawy o NSA obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. ⁴²⁴ „Skoro bowiem kategorią interesu prawnego posługuje się k.p.a. dla określenia osoby legitymowanej do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz tej samej kategorii używa ustawa o NSA dla określenia osoby uprawnionej do uruchomienia postępowania przed tym sądem (...), to nie ma podstaw do uznania, że kategoria interesu prawnego z art. 33 ust. 2 ustawy o NSA jest jakościowo odmienna lub węższa od tej, jaką posługuje się art. 28 k.p.a." ⁴²⁵. Czy jednak normatywne pojęcie strony postępowania administracyjnego wyczerpuje pojęcie podmiotu mającego interes prawny w ujęciu art. 50 § 1 p.p.s.a. (poprzednio art. 33 ust. 2 ustawy o NSA)? Może się przecież zdarzyć, że w postępowaniu administracyjnym bierze udział w charakterze strony osoba niebędąca w istocie stroną w tym postępowaniu⁴²⁶. W konsekwencji M. Bogusz stwierdza więc, że zakres pojęcia osoby „mającej interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję administracyjną" jest szerszy od zakresu pojęcia strony z art. 28 k.p.a. o niemających interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym adresatów decyzji administracyjnych wydawanych w tym postępowaniu⁴²⁷.

W doktrynie formułowane są jednak poglądy dalej idące. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że chodzi tu o inny, nowy interes prawny, wyodrębniony dla postępowania sądowoadministracyjnego, a nie o ten, który przesądzał o czyjejś legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym⁴²⁸. Zdaniem J. Zimmermanna⁴²⁹ interes „we wniesieniu skargi" jest równoznaczny z interesem w doprowadzeniu do uchylenia decyzji administracyjnej lub stwierdzenia jej nieważności i nie musi się pokrywać z istniejącym wcześniej interesem, miarodajnym podczas postępowania zmierzającego do wydania tej decyzji. Zatem pojęcie interesu prawnego, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, należałoby odtwarzać nie tylko w kontekście przepisów prawnych ale również w kontekście przedmiotu każdego z tych procesów. I tak, skoro przedmiotem postępowania administracyjnego jest rozstrzyganie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, to oznacza to rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach stron. Zasadniczą podstawę tych rozstrzygnięć stanowią przepisy prawa materialnego (choć istnieją przecież decyzje o charakterze procesowym). Przedmiotem zaś postępowania przed sądem administracyjnym jest kontrola legalności przejawów działania lub zaniechania organów administracji publicznej. Z tym, że jest rzeczą oczywistą, iż w tym ostatnim przypadku ramy postępowania rozpoznawczego wyznacza zakres uprzedniego działania lub zaniechania organów administracji publicznej⁴³⁰. Legitymacja do wniesienia skargi ma charakter zobiektywizowany, sam fakt naruszenia prawa daje tę legitymację, bez względu na to, czy uchybienie przepisom prawa spowodowało naruszenie prawa jednostki⁴³¹. O zobiektywizowaniu podstaw legitymacji do wniesienia skargi świadczy przyznanie prawa zaskarżenia organizacji społecznej, niezależnie od tego, czy brała udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony, oraz prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich, a także możność zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie tylko w imieniu własnym, ale i cudzym⁴³². W wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r. ⁴³³ NSA przyjął, iż: „interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Na rzecz innych osób mogą działać tylko: prokurator, rzecznik praw obywatelskich i niektóre organizacje społeczne".

W tradycyjnej nauce procesu cywilnego przyjmuje się, że interes prawny w zaskarżeniu zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie sądu jest krzywdzące dla strony (tzw. gravamen), a w szczególności, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane niezgodnie z żądaniami czy wnioskami zgłoszonymi przez stronę w toku postępowania⁴³⁴. Jednak na tle przepisów k.p.c., według przeważającego poglądu w doktrynie⁴³⁵, interesu prawnego w zaskarżeniu nie można uważać za odrębną od legitymacji do zaskarżenia orzeczenia przesłankę ani dopuszczalności, ani zasadności zaskarżenia. W. Siedlecki wychodzi z założenia, że: „o prawidłowości rozstrzygnięcia sądu nie decyduje to, czy rozstrzygnięcie zapadło zgodnie z wnioskami strony skarżącej, ale czy ono w rzeczywistości zgodne jest z prawem i rzeczywistym układem stosunków prawnych, gdyż jedynie z takiego orzeczenia strona, względnie uczestnik postępowania może odnieść te wszystkie korzyści, jakie powinno zapewniać wolne od wad orzeczenie sądu. Również leży to w interesie dobra wymiaru sprawiedliwości, by wadliwe z tego punktu widzenia orzeczenia sądowe nie miały mocy wiążącej zarówno dla stron stosunków prawnych, których one dotyczą, jak i dla sądów i innych organów państwowych z racji swej prawomocności" ⁴³⁶. Autor upatruje więc istoty interesu prawnego w roszczeniu o zbadanie prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pod względem zgodności z prawem.

Zdaniem T. Wosia interes prawny we wniesieniu skargi, na którym oparta została legitymacja skargowa, oznacza nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. „Jego struktura i istota są złożone i nie wyczerpują się w jednym tylko — obiektywnym bądź subiektywnym — aspekcie. Z jednej strony, sformułowanie z art. 33 ust. 1 ustawy o NSA, iż skargę może złożyć podmiot, który ma w tym interes prawny, oznacza, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Zatem istotę interesu prawnego stanowi żądanie oceny przez NSA zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym" ⁴³⁷.

Stosownie do tych uwag interes prawny we wniesieniu skargi o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym jest kategorią autonomiczną na gruncie procesu sądowoadministracyjnego, chociaż pochodną interesu prawnego, jaki miał skarżący w uruchomieniu zwykłego postępowania przed sądem. Jego istotę stanowi żądanie dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia tego sądu w ramach podstaw uzasadniających wznowienie postępowania i ewentualnie orzeczenia co do istoty sprawy sądowoadministracyjnej.

Na czym natomiast opiera się legitymacja organu administracji publicznej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania? Nie posiada wszak żadnego interesu prawnego. W określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu nie mieści się organ administracji publicznej, który dokonał lub powinien był dokonać czynności podlegającej kontroli, gdyż nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania⁴³⁸. Uprawnienie przyznane organowi administracji publicznej w art. 270 p.p.s.a. z jednej strony ma swe uzasadnienie w zasadzie ochrony praworządności. Z drugiej strony, uzasadnienie to można znaleźć w obowiązującej na gruncie art. 32 Konstytucji RP zasadzie równouprawnienia stron i uczestników postępowania. Organ administracji publicznej, który jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, nie traci wszak kompetencji do władczego rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze rozstrzygnięć administracyjnych. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie to determinuje działania organu w sytuacji negatywnego wyniku przeprowadzonej przez sąd kontroli prawnej sfery działań administracji. W toku tego działania organy są związane dyrektywami postępowania wynikającymi z zasad ogólnych k.p.a. Organ nie będzie zainteresowany wykonaniem orzeczenia naruszającego prawo. Inicjatywa organu administracji publicznej co do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym ma zatem na celu, tak jak w przypadku innych uczestników postępowania, eliminację z obrotu orzeczenia sądowego prawnie wadliwego. Celem tej eliminacji jest dążenie do tego, aby organ nie działał w oparciu o wadliwe rozstrzygnięcie sądowe, gdyż w żaden sposób nie będzie mógł ustalić prawdy obiektywnej, a co za tym idzie — chronić interesu społecznego i indywidualnego.

Z cywilistycznej zasady równouprawnienia stron i uczestników postępowania wynikają dwa uprawnienia: równa dla stron możność korzystania z przewidzianych przez prawo procesowe środków zaczepnych i obronnych (non debet actori quod reo non permittitur) oraz wysłuchania obu stron (audiatur et altera pars). Jak pisze W. Siedlecki: „Powód nie może mieć większych uprawnień niż pozwany, i na odwrót, aczkolwiek ich sytuacja procesowa jest odmienna" ⁴³⁹. Naruszenie przepisów, których celem jest zapewnienie stronie możności obrony swych praw, obwarowane jest sankcją nieważności⁴⁴⁰. De facto zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego przez organ administracji publicznej w trybie wznowienia postępowania może być zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść skarżących w zwykłym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie można jednak przyjąć, że ten środek zaskarżenia składany jest przez organ w czyimś interesie. Organ administracji publicznej w postępowaniu wznowieniowym przed sądem administracyjnym realizuje własną kompetencję ustrojową i działa w imieniu państwa.

W nauce procesu cywilnego reprezentowany jest pogląd, że skargę o wznowienie procesu mogą wnieść także następcy prawni stron oznaczonych w sentencji prawomocnego orzeczenia⁴⁴¹. Pogląd ten uzasadnia się tym, że następcy prawni stron procesowych są objęci skutkami prawomocnego wyroku wydanego przeciwko stronie, której są następcami prawnymi⁴⁴².

W doktrynie powszechnie dokonuje się podziału przekształceń procesowych na takie, które następują między istniejącymi podmiotami, oraz takie, które spowodowane zostały utratą bytu przez podmiot dotychczas występujący w procesie, a więc na przekształcenia podmiotowe mortis causa i inter vivos⁴⁴³. Sukcesja procesowa jest to pełne wstąpienie w zastaną sytuację procesową jednego podmiotu poprzednio występującego w procesie przez inny podmiot⁴⁴⁴. Sukcesja procesowa wiąże się ze zmianą podmiotów przy jednoczesnym kontynuowaniu toczącego się postępowania bez potrzeby powtarzania jego całości lub części.

Określając następstwo prawne podmiotów uprawnionych do złożenia skargi o wznowienie postępowania do sądu administracyjnego nie można opierać się jedynie na wzorcach cywilistycznych. W pierwszym rzędzie należy odnieść się do tzw. sukcesji prawnej w prawie administracyjnym. Pojęcie to wymaga — zdaniem G. Łaszczycy i A. Matana⁴⁴⁵ — wydzielenia kilku płaszczyzn, w których może być ono rozważane. Odrębnego potraktowania problem ten wymaga w każdej z trzech części prawa administracyjnego, tj. w prawie ustrojowym, prawie materialnym i prawie procesowym. W części prawa administracyjnego ustrojowego następstwo prawne dotyczy podmiotów administracji publicznej. Ze względu na przedmiot sukcesji, wskazany rodzaj następstwa określany jest mianem funkcjonalnego⁴⁴⁶. Charakterystyczna jest dla niego cecha powszechności, choć samo następstwo wymaga w każdym przypadku istnienia wyraźnej podstawy prawnej. Przedmiotem następstwa funkcjonalnego będą kompetencje organu administracji publicznej. Następstwo funkcjonalne ma również wymiar procesowy, powoduje bowiem przejście uprawnień do prowadzenia postępowania na „następcę" organu dotychczas właściwego⁴⁴⁷. Dla materialnego prawa administracyjnego jako zasadę przyjmuje się niedopuszczalność następstwa prawnego, gdyż — jak podkreślał S. Kasznica — „publiczne prawa i obowiązki pozostają trwale związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione" ⁴⁴⁸. Charakteryzując pojęcie następstwa procesowego w postępowaniu administracyjnym G. Łaszczyca i A. Matan nawiązują do jego cywilistycznego odpowiednika. „Obejmuje ono sytuacje, w których na miejsce strony postępowania administracyjnego wchodzi inna osoba, a pierwotna strona «występuje» z postępowania. Przy czym owo wystąpienie nie zawsze wynika z woli strony. Aby mówić o następstwie procesowym, wejście do postępowania musi być dokonane w miejsce strony. Nie chodzi tu o sytuacje, kiedy w postępowaniu pojawia się podmiot działający w procesie «za stronę» (zastępca procesowy)" ⁴⁴⁹. Następstwo procesowe może być wynikiem następstwa prawnego, a więc rezultatem zmian zaszłych w osobach podmiotów stosunku prawnego, z jakiego sprawa wynika, oraz wypadków, w których nie wiąże się ono z następstwem prawnym i ma charakter czysto procesowy⁴⁵⁰. W sferze prawa administracyjnego następstwo pierwszego typu należy traktować jako wyjątkowe bowiem inaczej niż w prawie cywilnym, musi ono wynikać wprost z przepisów prawa administracyjnego regulującego prawa i obowiązki danego typu⁴⁵¹. Następstwo procesowe, jako rezultat następstwa prawnego, może być bądź skutkiem śmierci osoby fizycznej lub likwidacji osoby prawnej albo innej jednostki organizacyjnej będącej stroną postępowania (succesio mortis causa), bądź też wynikiem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania (succesio inter vivos) ⁴⁵². Regulację prawną następstwa procesowego w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 30 § 4 k.p.a. Ustala on zasady przenoszenia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz nabywania składników masy spadkowej przez spadkobierców strony. W sytuacjach określonych w tym przepisie, w toku postępowania ulega zmianie podmiot działający jako strona oraz treść jego tytułu do udziału w sprawie. Norma ta ma zatem charakter wyłącznie procesowy i reguluje dalszy tok postępowania⁴⁵³. W ogólnym postępowaniu administracyjnym następstwo procesowe ma charakter wyjątkowy i odnosi się zarówno do postępowania głównego, jak i do postępowania nadzwyczajnego⁴⁵⁴. Wśród przesłanek jego dopuszczalności pierwszą stanowi rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Druga wymaga nastąpienia zdarzenia w postaci „zbycia prawa" lub „śmierci strony". Dla realizacji trzeciej przesłanki niezbędne jest, aby zdarzenie wypełniające przesłankę drugą nastąpiło w określonych granicach czasowych, tj. „w toku postępowania".

Również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc i w postępowaniu wznowieniowym następstwo procesowe ma charakter wyjątkowy. Co prawda przepisy p.p.s.a. nie normują expressis verbis następstwa procesowego stron, tak jak czyniła to ustawa o NSA, odsyłając do odpowiedniego stosowania art. 30 § 4 k.p.a. Jeśli jednak przekształcenia takie dopuszczalne są w procesie cywilnym, to, o ile będą miały znaczenie dla procesu sądowoadministracyjnego, będą mogły również w nim nastąpić. W przypadku succesio mortis causa nastąpi obligatoryjne zawieszenie postępowania mocą art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Succesio inter vivos może ewentualnie spowodować zawieszenie postępowania na wniosek stron, stosownie do treści art. 126 p.p.s.a. Natomiast w odniesieniu do legitymacji organu administracji publicznej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania przed NSA należy przyjąć, że przekształcenia procesowe możliwe są tylko w ramach następstwa funkcjonalnego. Sukcesja funkcjonalna kompetencji organu administracji publicznej następuje w drodze ustawowej. Przykładem może być ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw⁴⁵⁵ lub ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa⁴⁵⁶.

Powyższe uwagi nie określają jednak w pełni zakresu pojęcia uczestnika postępowania. Powstaje bowiem pytanie, czy uprawnionym do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego będzie tylko ten spośród wymienionych wyżej podmiotów, który faktycznie brał udział w zwykłym postępowaniu przed sądem administracyjnym, czy też będzie to również podmiot, który z różnych przyczyn nie brał w nim udziału, choć przepisy prawa przyznawały mu taką kompetencję. Chodzi tu o przypadki, w których wynik prawomocnie zakończonego postępowania sądowoadministracyjnego oddziałuje na sferę prawną podmiotów niebiorących w nim udziału. Może to mieć miejsce na przykład przy wielości stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, gdy część z nich nie wnosi skargi do sądu. W odniesieniu do tej grupy podmiotów ustawodawca posługuje się określeniem podmiotu — uczestnika — „na prawach strony" (art. 33 p.p.s.a.). Pojęciem tym operował zarówno k.p.a. w art. 202 § 2, jak i, od roku 1995, art. 41 ust. 2 ustawy o NSA — jest ono konstrukcyjnie odmienne od pojęcia podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. osoby, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, a nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, są w nim uczestnikami na prawach strony. Osoby te posiadają ów status niezależnie od tego, czy brały udział w postępowaniu administracyjnym, czy też nie. W zwykłym postępowaniu sądowoadministracyjnym osoby takie sąd powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania sądowego. B. Adamiak przyjmuje zasadę, w myśl której ze względu na konieczność zapewnienia tym osobom możliwości podjęcia obrony ich interesów, sąd zawiadamia je przez doręczenie odpisu skargi, a następnie zawiadamiając o terminie rozprawy⁴⁵⁷. O ile jednak w przypadku skarg na akty indywidualne sąd może ustalić krąg podmiotów, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, na podstawie przedłożonych akt sprawy oraz analizując istotę danej sprawy administracyjnej, o tyle w przypadku kontroli legalności aktów generalnych (prawo miejscowe) z oczywistych względów ustalenie wszystkich potencjalnych podmiotów (uczestników) posiadających prawa strony nie jest możliwe. Udział w postępowaniu podmiotów na prawach stron zależy od ich uznania. Nie są oni związani ani ze skarżącym, ani z organem i mogą zajmować w sprawie stanowisko samodzielne⁴⁵⁸. Mając prawa strony, uczestnicząc w procesie, realizują je stając się de facto stronami. W przypadku podmiotów na prawach strony nie chodzi o osoby przypozwane i interwenientów ubocznych w rozumieniu art. 76 i 84 k.p.c., gdyż osoby te nie są w ogóle stronami w tym postępowaniu⁴⁵⁹. Mamy tu natomiast do czynienia z instytucją podobną do przypozwania w rozumieniu przedwojennego ustawodawstwa o Najwyższym Trybunale Administracyjnym. Zgodnie z art. 51 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym⁴⁶⁰ przypozwaną była osoba, na której niekorzyść skarżący żądał uchylenia zaskarżonego orzeczenia lub zarządzenia (tj. decyzji). Jednakże ani ustawa o NSA, ani p.p.s.a. nie ogranicza możliwości udziału na prawach strony tylko do kręgu podmiotów, na których niekorzyść skarżący żąda na przykład uchylenia decyzji.

Stąd odnośnie do zaliczenia uczestników na prawach strony do podmiotów uprawnionych do wznowienia postępowania należy przyjąć, że sam fakt, iż postępowanie przed sądem administracyjnym dotyczyło ich interesu prawnego, a sąd wezwał ich do udziału w postępowaniu, nie przesądza o uprawnieniu do wykorzystania omawianej instytucji procesowej. Jak wynika z istoty uczestnictwa, konieczny jest tu faktyczny udział danego podmiotu w poprzednim, zwykłym procesie sądowoadministracyjnym. Udział uczestników na prawach stron w postępowaniu wznowieniowym nie jest uzależniony od wniosku skarżącego, który brał udział w postępowaniu zwykłym przed sądem administracyjnym.

Należy jednak zwrócić uwagę na sytuację wyjątkową. Fakt, że nie wniesiono zwykłej skargi do sądu administracyjnego, może mieć miejsce w sytuacji, gdy podmiot mający interes prawny w takim zaskarżeniu był pozbawiony możliwości tego działania (tj. możliwości złożenia skargi) wskutek naruszenia przepisów prawa. W przypadku, gdy postępowanie sądowoadministracyjne nie toczyło się, ponieważ nikt skargi nie złożył, to ta okoliczność będzie powodem, ze względu na który, w oparciu o art. 86 i następne p.p.s.a., można wnioskować, aby sąd przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi na skutek jego uchybienia bez własnej winy. Natomiast gdy postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się i zostało prawomocnie zakończone, a podmiot mający interes prawny w złożeniu skargi nie uczynił tego na skutek bezprawnego pozbawienia możliwości działania, ma uprawnienie do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. W tej sytuacji jest on uczestnikiem na prawach strony legitymowanym do wykorzystania omawianej instytucji procesowej — mimo braku faktycznego udziału w zwykłym procesie sądowoadministracyjnym. Trzeba jednak zaznaczyć, że nie będzie pozbawienia możliwości działania przez naruszenie prawa, gdy w sprawie, w której przedmiotem kontroli sądowej są akty generalne, sąd nie zawiadamia o skardze i nie wzywa do udziału szerokiego kręgu podmiotów ewentualnie zainteresowanych, gdyż praktycznie nie jest możliwe ustalenie tych podmiotów. Wspomniany wyżej wyjątek sprawia, że nie można posłużyć się pojęciem uczestnika postępowania jednolicie w stosunku do wszystkich posiadających kompetencje do żądania wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (tak jak poprzednio czynił to prawodawca w art. 58 ustawy o NSA).

W tym kontekście szczególną uwagę należy zwrócić na legitymację do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w relacji do uprawnień wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z tymi przepisami każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy, powiatu lub województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej, może — po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa — zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W tej sytuacji, gdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie naruszono, złożył zwykłą skargę do sądu administracyjnego, to posiada legitymację do złożenia skargi o wznowienie. Najczęściej jednak nie wszyscy (np.: mieszkańcy gminy), których potencjalny interes prawny został naruszony, wnoszą skargę do sądu. Często nie wiedzą ani o uchwale, ani o postępowaniu sądowym. Mamy tu zatem do czynienia z kategorią potencjalnych podmiotów na prawach strony. W tej sytuacji z oczywistych względów ustalenie i zawiadomienie przez sąd wszystkich potencjalnych podmiotów (uczestników) posiadających prawa strony nie jest możliwe. Dlatego też w tym przypadku nie będzie pozbawienia możliwości działania przez naruszenie przepisów prawa, gdy sąd nie zawiadomi o sprawie, bo zawiadomić nie może. Tacy potencjalni uczestnicy mogą żądać wznowienia postępowania, ale muszą udowodnić, że nie brali udziału w poprzednim procesie na skutek naruszenia prawa innego rodzaju niż brak zawiadomienia o sprawie.

Jednak w dalszym ciągu określenie katalogu podmiotów uprawnionych do żądania wznowienia postępowania jest niepełne. Powstaje bowiem pytanie, czy odpowiednio do treści art. 50 § 1 p.p.s.a. w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób legitymacja skargowa o wznowienie postępowania przysługuje prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej. Czy ustawowa kompetencja tych podmiotów do uruchomienia zwykłego postępowania kontrolnego przed sądem administracyjnym pozwala przyjąć, że są to jednocześnie uczestnicy postępowania uprawnieni do uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania? W doktrynie wyrażany jest pogląd o dopuszczalności uruchomienia instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego przez prokuratora⁴⁶¹. Stanowisko to nie zostało bliżej uzasadnione. Z punktu widzenia prowadzonych rozważań takie uzasadnienie jest celowe. Dlatego należy sobie postawić pytanie, czy powyższy wniosek można wysnuć już z treści powołanego przepisu p.p.s.a. Ponadto, czy pogląd ten będzie dotyczył również Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznej?

Zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Ustawa uznaje, że w takim przypadku przysługują im prawa strony. Natomiast organizacja społeczna, stosownie do art. 9 p.p.s.a., może w zakresie swojej statutowej działalności brać udział w postępowaniu sądowym w przypadkach określonych w ustawie sądowej.

Przyznanie prokuratorowi kompetencji do złożenia skargi o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym jest konsekwencją wprowadzenia go do kręgu podmiotów uprawnionych do uruchomienia postępowania przed tym sądem. W literaturze wskazuje się, że uzasadnienie do przyznania prokuratorowi uprawnienia do zaskarżenia przejawów działania lub zaniechania administracji publicznej do sądu administracyjnego należy poszukiwać w ustawowych zadaniach prokuratury⁴⁶². Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze⁴⁶³, zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Wykonywanie pierwszego z tych zadań następuje — jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o prokuraturze — m.in. przez zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem aktów administracyjnych oraz udział w postępowaniach sądowych w sprawach zgodności z prawem takich aktów i czynności. Zatem udział prokuratora jako skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest konsekwencją nałożenia na prokuraturę obowiązku strzeżenia praworządności w działaniach organów administracji publicznej⁴⁶⁴. Pozwala to uznać, że legitymacja prokuratora do złożenia skargi o wznowienie postępowania również stanowi instrument realizacji przez prokuraturę jednej z jej ustawowych funkcji. Legitymacja procesowa prokuratora nie stanowi konkurencji wobec legitymacji podmiotu mającego interes prawny. Gdyby legitymacja przysługiwała jedynie temu ostatniemu, mogłoby to prowadzić do pozostawania w obrocie prawnym rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych obiektywnie wadliwych, których kwestionowaniem podmiot ten nie byłby zainteresowany. Prokurator zobowiązany jest do podejmowania działań zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego teoretycznie wszelkich niezgodnych z prawem rozstrzygnięć, niezależnie od skutków (korzystne/niekorzystne), jakie wywołują w czyjejkolwiek sferze prawnej⁴⁶⁵. Działanie podmiotów zainteresowanych w postępowaniu często cechują elementy subiektywizmu — także w przypadku organów administracji publicznej (względy realizowanej polityki administracyjnej), choć one także winny kierować się w postępowaniu względami praworządności.

Skąd prokurator czerpie wiedzę o wadliwości orzeczenia sądowego? Teoretycznie tak jak w każdym innym przypadku albo z własnych badań czy obserwacji (np.: w sprawach wzbudzających szczególne poruszenie społeczne), czy frekwencji pewnych negatywnych społecznie zjawisk, albo też na skutek doniesienia. Obecnie nie ma już prawnej możliwości, aby sąd zawiadamiał prokuratora o każdej sprawie, w której jego udział uważa za potrzebny. Możliwość taką przewidywał art. 59 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy o NSA. Z drugiej strony w społecznym odbiorze udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym, poza samym autorytetem i rangą sądów administracyjnych, nadaje rozpatrywanej sprawie „szczególnego znaczenia". Niewątpliwie jednak instytucja ta rzadko jest wykorzystywana przez prokuratora. Z pewnością związane jest to z wąskim ukształtowaniem podstaw wznowienia i możliwością uprzedniego wykorzystania zwykłych środków zaskarżenia w toku instancji. W poprzednim stanie prawnym, przy istnieniu możliwości wznowienia postępowania przez sąd z urzędu, działania prokuratora (także RPO) mogły być traktowane przez sąd również jako sygnalizacja istnienia wad postępowania, uzasadniających jego wznowienie.

Rzecznik Praw Obywatelskich instytucjonalnie ustanowiony ustawą z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich⁴⁶⁶ (dalej: ustawa o RPO) jest podmiotem stojącym na straży praw i wolności człowieka i obywatela, określonych w Konstytucji RP i innych aktach normatywnych (art. 208 ust. 1 Konstytucji RP).

Mimo że w p.p.s.a. RPO jest wprost wymieniony wśród podmiotów legitymowanych do złożenia skargi do sądu i skargi o wznowienie postępowania, nadal obowiązuje art. 14 pkt 6 ustawy o RPO, zgodnie z którym Rzecznikowi służą w postępowaniu przed sądem administracyjnym te same uprawnienia, z których korzysta prokurator. Zdaniem M. Bogusza⁴⁶⁷ określenie to nie może stanowić podstawy do formułowania wniosku o podobieństwie czy wręcz tożsamości aksjologicznego uzasadnienia przynależności prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich do katalogu podmiotów uprawnionych do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. „Wydaje się, iż owo podobieństwo może się wyrażać jedynie w tym, iż tak dla prokuratora, jak i dla Rzecznika możliwość skargi do NSA stanowi środek realizacji ustawowej kompetencji. Inne jest jednak w przypadku każdego z tych podmiotów — uzasadnienie przysługującej mu kompetencji" ⁴⁶⁸. Jak wskazuje się w literaturze: „Rzecznik nie zajmuje się generalnie ściganiem naruszeń prawa, zasad współżycia społecznego czy też gwarantowaniem sprawiedliwości społecznej, ale interweniuje tylko wówczas, gdy jednocześnie następuje pogwałcenie praw i wolności obywateli" ⁴⁶⁹. Przez prawa i wolności obywatelskie W. Sokolewicz rozumie „koherentny i całościowy system uprawnień i powinności wynikających z obowiązujących w danym społeczeństwie norm (zawsze prawnych, chociaż mających zróżnicowaną moc prawną), ustalających status jednostki przede wszystkim wobec państwa, lecz także w społeczeństwie w ogóle i wobec współobywateli" ⁴⁷⁰. Natomiast Z. Ziembiński pod pojęciem „prawo obywatelskie" rozumie „sytuację prawną jednostki, na którą składa się zespół funkcjonalnie powiązanych prostych wolności, uprawnień i kompetencji" ⁴⁷¹.

Udział w postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi więc dla RPO środek eliminowania z obrotu prawnego niezgodnych z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej, o ile naruszają one prawa i wolności obywateli. Toteż można przyjąć, że legitymacja do złożenia skargi o wznowienie postępowania stanowi pochodną powyższego uprawnienia w zakresie określonym przepisami p.p.s.a. W literaturze⁴⁷² podkreśla się, że warunkiem interwencji Rzecznika jest uprzednie wyczerpanie wszystkich dostępnych środków ochrony interesu indywidualnego przez samego zainteresowanego. W tym ujęciu legitymacja Rzecznika stanowi subsydiarny środek ochrony interesu indywidualnego tych, którzy nie są w stanie bronić swego interesu samodzielnie. Inaczej niż w przypadku prokuratora, wskazanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich w skardze na samo naruszenie prawa przedmiotowego nie będzie wystarczające, jeżeli nie towarzyszy temu wskazanie na naruszenie praw i wolności obywatelskich⁴⁷³. Wspólne w przypadku obu podmiotów jest to, że legitymacja prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest pozbawiona jakiegokolwiek odniesienia materialnoprawnego. Dlatego podmioty te nie są zobowiązane wykazywać swego interesu prawnego, względnie interesu prawnego strony, na której rzecz wnoszą skargę o wznowienie postępowania⁴⁷⁴.

W dalszym ciągu pozostaje jednak do rozstrzygnięcia kwestia, czy samo sformułowanie art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a. wystarcza dla określenia prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich mianem podmiotu uprawnionego do złożenia skargi o wznowienie postępowania? Zgodnie z art. 92 § 1 p.p.s.a. postępowanie przed sądem administracyjnym toczy się z udziałem prokuratora lub RPO, jeżeli wnieśli skargę albo zgłosili swój udział w postępowaniu przed sądem. Przepis ten wskazuje, kiedy podmiot — do pewnego stopnia abstrakcyjnie określony — staje się faktycznym uczestnikiem konkretnego postępowania sądowego. Czy więc art. 92 § 1 p.p.s.a. ma spełniać rolę łącznika między treścią norm art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a. a treścią art. 270 p.p.s.a.? W poprzednim stanie prawnym brak było odpowiednika art. 8 p.p.s.a., który mówiłby o uprawnieniach procesowych prokuratora i RPO. Co więcej, art. 58 ustawy o NSA wyraźnie posługiwał się określeniem „uczestnik postępowania" dla wskazania podmiotu uprawnionego do uruchomienia omawianej instytucji procesowej. Pozwalało to przyjąć wniosek, że prokurator i RPO nie mogli wnieść skargi o wznowienie postępowania, jeżeli nie brali faktycznego udziału w zwykłym postępowaniu sądowym. Obecna ustawa nie daje już podstaw do formułowania takiego wniosku. Żadna bowiem z wymienionych wyżej norm nie wprowadza w odniesieniu do tych podmiotów wymogu faktycznego udziału w zwykłym procesie sądowoadministracyjnym jako warunku skuteczności skargi o wznowienie postępowania, a prawodawca w art. 270 p.p.s.a. nie posługuje się określeniem „uczestnik postępowania". Stwierdzenie to nie stoi w sprzeczności z poglądami wypracowanymi w doktrynie procesu cywilnego, gdzie skargę o wznowienie może wnieść prokurator, choćby nie brał udziału w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem⁴⁷⁵.

Wątpliwości wywołuje kwestia zaliczenia organizacji społecznej do kategorii podmiotów uprawnionych do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeszcze przed wejściem w życie ustawy o NSA Z. Janowicz przyjmował istnienie legitymacji organizacji społecznej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, wywodząc to uprawnienie z treści art. 202 § 2 k.p.a. — dopuszczającego udział w postępowaniu podmiotów na prawach strony⁴⁷⁶. W okresie obowiązywania ustawy o NSA przedstawiciele doktryny nie wymieniali organizacji społecznej w kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia tej nadzwyczajnej instytucji procesowej⁴⁷⁷. Zdaniem SN ustawodawca, uprawniając w art. 33 ust. 2 ustawy o NSA organizację społeczną do wniesienia zwykłej skargi do NSA, przesądził, iż posiada ona legitymację czynną do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym⁴⁷⁸. B. Adamiak przyznaje, że legitymacja ta występuje w dwóch sytuacjach⁴⁷⁹. Po pierwsze, gdy organizacja społeczna występuje jako skarżący we własnym imieniu — tj. broniąc własnego interesu prawnego. Po drugie, gdy występuje jako skarżący w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Pojawia się tu zasadnicze pytanie — czy w tym drugim przypadku owo potencjalne uprawnienie do złożenia skargi w zwykłym procesie przed sądem administracyjnym upoważnia organizację społeczną również do zaskarżenia orzeczenia sądu w trybie wznowienia postępowania?

Ustawodawca w art. 9 p.p.s.a. dopuścił organizację społeczną do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W myśl art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 p.p.s.a. organizacja społeczna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, w zakresie swej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób może zgłosić udział w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. A w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawniona jest do wniesienia zwykłej skargi do sądu administracyjnego. NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2001 r. ⁴⁸⁰ przyjął, że prawa strony w postępowaniu przed tym sądem posiada organizacja społeczna wpisana do odpowiedniego rejestru urzędowego.

O ile w przypadku prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich ich legitymację do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, poza wymienionymi przepisami p.p.s.a., można wyprowadzić z ogólnych kompetencji w sferze ochrony praworządności oraz praw i wolności obywateli, sformułowanych w ustawie o prokuraturze i ustawie o RPO, o tyle w przypadku organizacji społecznej brak takiej ogólnej kompetencji. Wynika to z wieloznaczności pojęcia „organizacja społeczna" i różnorodności jej form. Z badań przeprowadzonych przez M. Flasińskiego⁴⁸¹ i E. Smoktunowicza⁴⁸² wynika, że termin „organizacja społeczna" jest używany przez ustawodawcę w różnych kontekstach i można wręcz mówić o jego „dziesiątkach odmian znaczeniowych" ⁴⁸³. Szerokie, choć przykładowe, wyliczenie podmiotów zaklasyfikowanych do kręgu organizacji społecznych przedstawia M. Bogusz⁴⁸⁴. Wobec braku definicji ustawowej autor dokonuje zwięzłego określenia pojęcia organizacji społecznej. Rozumie to jako „trwałe zrzeszenie osób fizycznych lub prawnych, działające w formie prawnej przewidzianej przez przepisy powszechnie obowiązujące, nie wchodzące w skład aparatu państwa, posiadające cel (statutowy) o charakterze społecznym" ⁴⁸⁵.

Organizacja społeczna działa więc w „cudzej sprawie", a podmiotowym warunkiem dopuszczalności jej skargi jest to, aby zaskarżenie nastąpiło w interesach prawnych „innych osób", jeśli mieści się to w zakresie statutowej działalności danej organizacji społecznej. Dlatego należy przyjąć, że organizacja społeczna będzie legitymowana do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w myśl art. 33 § 2 i art. 50 § 1 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy jej cel statutowy dopuszcza czy też zakłada obronę interesów prawnych określonych osób w postępowaniach przed organami państwa. Powyższe założenie prowadzi do wniosku, że nie ma generalnej podstawy do przyjęcia, iż każda organizacja społeczna posiada legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Ta zdolność powinna być oceniana w każdej sprawie indywidualnie, przez pryzmat celu statutowego danej organizacji⁴⁸⁶. Uznanie przez sąd tej legitymacji oraz faktyczny udział w postępowaniu administracyjnym pozwala dopiero zaliczyć daną organizację społeczną do grupy podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

I teraz dopiero można postawić pytanie — czy ta potencjalna możliwość uczestnictwa określonej organizacji społecznej jako skarżącego w zwykłym procesie sądowoadministracyjnym przekłada się wprost na możliwość uruchomienia przez tę organizację trybu wznowienia postępowania? W odniesieniu do organizacji społecznej p.p.s.a. nie zawiera takiego przepisu, który wyraźnie mówiłby o uprawnieniu tej organizacji do zaskarżenia orzeczeń w trybie wznowienia postępowania tak, jak czyni to art. 8 p.p.s.a. w przypadku prokuratora i RPO. O ile dla obu tych podmiotów jest to kompetencja samoistna w tym znaczeniu, że nie zależy od ich faktycznego udziału w zwykłym procesie sądowoadministracyjnym, o tyle w sytuacji organizacji społecznej taka zależność istnieje. Zwykłe postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter kontrolny wobec działań administracji publicznej, a postępowanie wznowione ma charakter kontrolny względem zwykłego postępowania sądowego. Skoro zatem dla skutecznego złożenia zwykłej skargi sądowoadministracyjnej wymagany jest udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, to tym bardziej w braku odmiennych uregulowań jej udział w zwykłym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wymagany dla skutecznego złożenia przez nią skargi o wznowienie postępowania. Pewne wątpliwości może nasuwać treść art. 9 p.p.s.a., w którym ustawodawca uznał, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w ustawie — a ustawa nie określa jej kompetencji do żądania wznowienia postępowania! Sądzę jednak, że przyjmując powyższe założenia należy dopuścić istnienie tej kompetencji organizacji społecznej. Jeżeli bowiem organizacja społeczna wniesie skargę do sądu administracyjnego, to z woli ustawodawcy sama staje się uczestnikiem na prawach strony — stroną w znaczeniu formalnym, do której uprawnień należy również inicjatywa w zakresie nadzwyczajnego trybu postępowania sądowego.

M. Bogusz umieszcza poza kręgiem organizacji legitymowanych do wykorzystania omawianej instytucji procesowej „w sprawach dotyczących interesów prawnych innych podmiotów" organizację społeczną, która prowadziła postępowanie administracyjne lub wyraziła stanowisko w trybie art. 106 k.p.a. ⁴⁸⁷ Trudno podzielić ten pogląd, gdyż w powołanych przypadkach organizacja społeczna, mocą szczególnych przepisów, traktowana jest jak organ administracji publicznej, a ten wszak posiada legitymację procesową. Nie przeczy to jednak temu, że w każdej sprawie oceny istnienia legitymacji procesowej organizacji społecznej dokonuje jedynie sąd administracyjny.

Wszczęcie postępowania przez uprawnione podmioty powoduje zawisłość sporu. Podmiotowe granice zawisłości sporu w procesie wznowieniowym określają strony toczącego się procesu. W przypadku skarg o wznowienie postępowania wnoszonych przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich czy organizację społeczną, podmioty te występują samodzielnie z żądaniem ochrony prawnej, kierując się szeroko pojętym interesem społecznym, ochroną praworządności, ochroną praw i wolności obywateli czy też celami statutowymi. W tych przypadkach można przyjąć, że zawisłość sporu powstaje między jednym z tych podmiotów a „pozwanym" sądem⁴⁸⁸.

Stosownie do powyższych uwag, uprawnionymi do wniesienia skargi o wznowienie postępowania są podmioty określone w art. 50 p.p.s.a. i przepisach szczególnych oraz organ administracji publicznej. Rozwiązanie to umożliwia wykorzystanie omawianej instytucji procesowej szerokiemu kręgowi potencjalnych uczestników postępowania oraz tym spośród podmiotów uprawnionych, którzy nie brali udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym na skutek niezgodnego z prawem pozbawienia możliwości działania, co stwarza procesową gwarancję ochrony ich praw naruszonych wadliwym orzeczeniem sądowym. Zdarzyć się może jednak i tak, że skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego wniosą równocześnie wszystkie lub tylko niektóre z tych podmiotów. Zgodnie z art. 51 p.p.s.a. w związku z art. 276 p.p.s.a., kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tego samego orzeczenia sądowego. Czy w takiej sytuacji można uznać, że mamy do czynienia ze znaną procedurze cywilnej instytucją współuczestnictwa o charakterze formalnym? Zdaniem T. Wosia stosowanie w tym przypadku reguł współuczestnictwa jest dopuszczalne tylko w zakresie dotyczącym samodzielności procesowej poszczególnych współuczestników (nie wyłączając współuczestnika na prawach strony) ⁴⁸⁹. Oczywiście, tak jak w procesie cywilnym, należy wyprowadzić zasadę samodzielności działania współuczestników, z której wynika, że działania poszczególnych współuczestników mogą wywierać skutek jedynie w stosunku do tych, którzy złożyli skargę o wznowienie postępowania. Każdy z nich ma prawo samodzielnie popierać sprawę przed sądem administracyjnym. Z braku wewnętrznej więzi między współuczestnikami wynika, iż samodzielne popieranie sprawy jest skuteczne tylko w stosunku do tego współuczestnika⁴⁹⁰. Odrębna forma współuczestnictwa w postępowaniu wznowieniowym przed sądem administracyjnym może wystąpić w przypadku, gdy w sprawie, w której między dwoma lub więcej podmiotami istnieją nie tylko więzi formalne, ale ponadto istnieją więzi wewnętrznej współzależności i materialny związek między interesami prawnymi i obowiązkami poszczególnych podmiotów. Ten typ współuczestnictwa T. Woś określa mianem współuczestnictwa materialnego⁴⁹¹. Autor wskazuje również, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym można mieć do czynienia ze współuczestnictwem jednolitym, które ma miejsce „w sprawach zbiorowych i jest kwalifikowaną postacią współuczestnictwa materialnego" ⁴⁹². Teza ta wywołuje jednak kontrowersje w orzecznictwie NSA tak w odniesieniu do procesu wznowieniowego, jak i całego postępowania przed sądem⁴⁹³.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że oczywiste było odejście przez ustawodawcę w art. 270 p.p.s.a. od formalnej konstrukcji uczestnika postępowania. Uzasadnia to nie tylko różnorodność podmiotów uprawnionych do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego i cele, jakie realizują w procesie, ale także odmienność źródeł ich legitymacji procesowej. Odejście od pojęcia „uczestnik postępowania" pozwala uniknąć wielu komplikacji w ustalaniu legitymacji do wznowienia postępowania w odniesieniu do podmiotów, których faktyczny udział w zwykłym procesie sądowoadministracyjnym nie jest wymagany.

Konstrukcją nieznaną już obecnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wznowienie postępowania z urzędu. Możliwości takie są przewidziane wprawdzie w innych postępowaniach przed organami państwa, zawsze jednak w ograniczonym zakresie. Najszersze są one w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu karnym już ograniczone. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu w latach 1995–2003 było konstrukcją nową. J. Borkowski nazywał to „nikłym i trudnym do rozszyfrowania wyjątkiem" od zasady skargowości⁴⁹⁴. Wyjątek ten pomijał T. Woś, który z kontradyktoryjnego charakteru postępowania sądowoadministracyjnego wywodził kategoryczne stwierdzenie, że „postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może być wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny" ⁴⁹⁵.

Niewątpliwie możliwość wznowienia postępowania z urzędu naruszała czystość konstrukcji prawnej postępowania sądowoadministracyjnego jako procedury uruchamianej na zasadzie skargowości. Działanie sądu z urzędu w tym trybie było niezależne od skargi i jej zakresu i w sposób szczególny umożliwiało ingerencję w sferę prawnie ukształtowaną. Działanie sądu i skarżącego mogło faktycznie współistnieć w ramach rozstrzyganej konkretnej sprawy. Łamało to podstawową zasadę, że uprawnienie do wzruszenia orzeczenia posiadają jedynie skarżący oraz że to od nich zależy, czy i w jakim zakresie z tego prawa skorzystają⁴⁹⁶.

4. Wymogi formalne skargi jako warunek dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego

Warunek zachowania wymogów formalnych skargi o wznowienie postępowania obejmuje wymogi co do treści, formy i terminu skargi, jak również co do obowiązku uiszczenia wpisu od skargi. Wymagania co do treści skargi o wznowienie postępowania podzielić można na dotyczące zewnętrznej formy samego pisma — czyli warunków formalnych — oraz merytorycznej treści⁴⁹⁷. Wymagania co do elementów treściowych skargi wnoszonej do sądu administracyjnego w trybie zwykłym zostały określone w art. 46 i art. 57 p.p.s.a. Z uwagi na to, że ostrze skargi o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym skierowane jest właśnie wobec orzeczenia tego sądu, art. 57 p.p.s.a. nie znajdzie zastosowania w tym nadzwyczajnym trybie. Skarga o wznowienie postępowania powinna zatem czynić zadość ogólnym wymaganiom dotyczącym pism w postępowaniu sądowym, określonym w art. 46 p.p.s.a., oraz szczególnym wymogom tego typu skargi wynikającym z art. 279 p.p.s.a. Potwierdzenie tej tezy odnajdujemy w orzecznictwie sądowym z zakresu procesu cywilnego. W postanowieniu z dnia 5 listopada 1970 r. SN przyjął wprost, że „przez warunki formalne, których brak ma być usunięty w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c., należy rozumieć ogólne warunki pism procesowych z art. 126 k.p.c., jak i warunki szczególne" ⁴⁹⁸. Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego powinna więc zawierać oznaczenie sądu, do którego jest kierowana, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, oznaczenie rodzaju pisma. Ponadto powinien on zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, określenie żądania oraz podstawę wznowienia i jej uzasadnienie. W tym ostatnim przypadku nie wystarczy samo powołanie się na przepisy ustawy podające te przyczyny, lecz konieczne jest uzasadnienie powołanej przyczyny. Uzasadnienie to będzie oczywiście subiektywne. Samo bowiem sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający ustawie nie oznacza, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia⁴⁹⁹. Z uwagi na specyfikę omawianej instytucji procesowej wymóg wskazania i uzasadnienia podstaw wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestią pryncypialną, więc jego zachowanie należy traktować w sposób ścisły.

Przyczyna wskazana w skardze o wznowienie postępowania nie może być następnie zmieniona⁵⁰⁰. Choć możliwe jest uzupełnienie podstawy wznowienia przytoczonej w skardze, a nową podstawę można powołać, jeżeli nie upłynęły dla niej terminy określone w art. 277 i 278 p.p.s.a. Co ważne, w skardze tej należy wskazać dowody na poparcie przytoczonej podstawy, choć, podobnie jak w procesie cywilnym, skarżący może aż do zamknięcia rozprawy przytaczać okoliczności faktyczne i dowody na poparcie swych wniosków.

W dalszej części skarga o wznowienie postępowania powinna zawierać okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do jej wniesienia (z uwagi na konstrukcję art. 277 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 277 p.p.s.a. skargę o wznowienie wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji — od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. Termin z art. 277 p.p.s.a. jest uniwersalny, obejmuje wszystkie przyczyny wznowienia i liczy się od chwili dowiedzenia się o podstawie wznowienia. Jedynie w sytuacji, gdy podstawą wznowienia postępowania jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, termin do wniesienia tej skargi wynosi jeden miesiąc i liczony on jest od dnia wejścia w życie tego orzeczenia (art. 272 § 2 p.p.s.a.). Chociaż w razie zaistnienia kilku podstaw, termin ów biegnie odrębnie dla każdej z nich⁵⁰¹. Dniem, w którym strona dowiedziała się o orzeczeniu, jest dzień, w którym strona (jej pełnomocnik) faktycznie dowiedziała się o jego wydaniu, a nie dzień, w którym mogła się o nim dowiedzieć przy dołożeniu należytej staranności⁵⁰². Czyli chodzi o fakt dowiedzenia się, a nie teoretyczną możliwość uzyskania informacji o treści tego orzeczenia⁵⁰³. Inaczej natomiast termin ten będzie liczony w sytuacji, gdy ma miejsce następstwo prawne. W takim przypadku trzymiesięczny termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania należy liczyć od daty, kiedy poprzednik prawny dowiedział się o zdarzeniach stanowiących podstawę wniesienia skargi o wznowienie⁵⁰⁴. Jeżeli w skardze pominięto lub przemilczano zachowanie terminu, będzie to stanowiło jej brak formalny. Sąd zobowiązany jest wezwać skarżącego do usunięcia tego braku, zakreślając stosowny termin jego uzupełnienia. Skarga o wznowienie postępowania poprawiona w terminie zakreślonym przez przewodniczącego w zarządzeniu wzywającym do usunięcia braków, wywołuje skutki od chwili jej wniesienia i data jej wniesienia jest miarodajna dla stwierdzenia zachowania terminu przewidzianego w art. 277 p.p.s.a. ⁵⁰⁵

Zgodnie z art. 280 § 2 p.p.s.a., na żądanie sądu zgłaszający skargę o wznowienie postępowania obowiązany jest uprawdopodobnić okoliczności potwierdzające zachowanie terminu lub dopuszczalność wznowienia. Skarżący może oczywiście zwrócić się do sądu o przywrócenie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania. Powstaje jednak pytanie o podstawę prawną takiego działania. Skoro ustawodawca w art. 276 p.p.s.a. uznał, że do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, to przywrócenie terminu do jej wniesienia może nastąpić w oparciu o przepisy art. 86–87 p.p.s.a. Jeżeli zatem uchybienie terminu do złożenia przedmiotowej skargi nastąpiło bez winy strony, sąd na wniosek tej strony postanowi o przywróceniu tego terminu. Na pozytywne i negatywne postanowienie w tej kwestii przysługuje zażalenie. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu właściwego do wznowienia postępowania, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności uzasadniające wniosek — czyli wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności procesowej wszczęcia postępowania wznowieniowego. Po upływie roku od uchybionego terminu i w maksymalnym okresie pięciu lat od wydania orzeczenia przez sąd administracyjny w trybie zwykłym, przywrócenie tego terminu jest dopuszczalne tylko w przypadkach wyjątkowych (art. 87 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 278 p.p.s.a. — chociaż tu oczywiście okres pięcioletni nie będzie wiązał w sytuacji, gdy strona była pozbawiona możliwości działania lub nie była należycie reprezentowana).

Do skargi o wznowienie postępowania należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli tę skargę wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa.

Wymogiem formalnym prawidłowej skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest zawarcie w jej treści żądania uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia. Sformułowanie w skardze wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia zależy od podstawy wznowienia; przy powołaniu podstawy nieważności wniosek może zawierać jedynie żądanie uchylenia orzeczenia, przy podstawie restytucyjnej może być sformułowany alternatywnie: o zmianę lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia⁵⁰⁶. W skardze o wznowienie postępowania pochodzącej od uprawnionego podmiotu może być również zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia. Zresztą, biorąc pod uwagę treść art. 284 p.p.s.a., sąd może nawet na posiedzeniu niejawnym wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego orzeczenia, zwłaszcza jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że zgłaszającemu ten wniosek grozi niepowetowana szkoda. Strona przeciwna nie może, tak jak w procesie cywilnym, przeciwdziałać uwzględnieniu takiego wniosku przez złożenie odpowiedniego zabezpieczenia. W kontekście omawianej instytucji procesowej taka możliwość nie powinna budzić wątpliwości. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego oznacza de facto wstrzymanie wiążącego organy administracji publicznej i sąd charakteru oceny prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu. Zasadniczym celem tego rozwiązania jest ochrona prawnej sfery tych z uczestników omawianego postępowania, których interes prawny mógłby zostać naruszony wskutek realizacji orzeczenia sądu administracyjnego, któremu zarzucono wadliwość. Unormowanie to jest logicznym i koniecznym dopełnieniem instytucji wznowienia postępowania. Skoro ustawodawca dopuszcza możliwość wznowienia postępowania przed sądami administracyjnymi, uznając, że mogą się zdarzyć sytuacje, w których orzeczenie tych sądów będzie obarczone kwalifikowaną wadliwością, to musi istnieć środek pozwalający utrzymać status quo do chwili rozstrzygnięcia w kwestii wadliwości i jej ewentualnych skutków.

Skarga, jako pismo procesowe, powinna zawierać również podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika oraz wyszczególnienie załączników. „Waga podpisu wynika również z konieczności uznania, że skarga (pozew) jest dokumentem prywatnym, a warunkiem koniecznym każdego dokumentu jest umieszczenie na nim podpisu osoby go wystawiającej. Przy braku podpisu nie można więc uznać pisma za dokument. Istota dokumentu prywatnego związana jest bowiem ze znajdującym się na nim podpisem, ponieważ jego moc dowodowa polega na stwierdzeniu, że oświadczenie w nim złożone pochodzi od osoby, która go podpisała (art. 245 k.p.c.). Jeżeli zatem nie można ustalić, od kogo pochodzi oświadczenie będące treścią pozwu, nie można stwierdzić na jego podstawie, iż żądanie w nim zawarte pochodzi rzeczywiście od oznaczonej osoby i że wobec tego w stosunku do tej osoby wniesienie pozwu wywoła określone prawem skutki" ⁵⁰⁷. Za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje skargę osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała (art. 46 § 4 p.p.s.a.). Brak podpisu, którego na wezwanie nie uzupełniono, musi spowodować bezskuteczność skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego — pozostawienie bez rozpoznania (art. 49 § 1 p.p.s.a.).

W zwykłym postępowaniu kontrolnym przed sądem administracyjnym warunkiem formalnym skargi jest również złożenie odpisu (odpisów) skargi i odpisu (odpisów) załączników w celu doręczenia ich stronie przeciwnej (art. 47 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wznowieniowym uruchomionym na skutek skargi przeciwnikiem skarżącego jest de facto sąd administracyjny, gdyż przeciwko jego orzeczeniu skierowana jest skarga. Choć niewątpliwie sąd administracyjny przekazuje odpis skargi wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy innym uczestnikom postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 270 p.p.s.a.

Ważną kwestią jest także odróżnienie, co jest skargą o wznowienie postępowania, a co nią w istocie nie jest. Przegląd orzecznictwa sądowego pozwala twierdzić, że kryterium rozstrzygającym jest treść skargi. I tak zgodnie z uchwałą SN z dnia 20 kwietnia 1970 r. ⁵⁰⁸: „nie jest pozwem (skargą) pismo, z którego treści wynika w sposób niewątpliwy brak żądania rozstrzygnięcia sporu, jak również brak okoliczności, z których żądanie takie mogłoby wynikać, ani też pismo, którego rzeczywistym celem jest poniżenie lub ośmieszenie drugiej strony albo innej osoby lub instytucji". Z powyższych względów mylne oznaczenie rodzaju pisma procesowego nie stanowi przeszkody do nadania mu biegu procesowego tylko wówczas, gdy dopuszczalne jest rozpoznanie go w trybie właściwym⁵⁰⁹. Sąd nie ma natomiast obowiązku wezwania do wyjaśnienia treści wniosku procesowego strony, jeżeli jest ona jednoznaczna⁵¹⁰. Jednocześnie sąd administracyjny nie ma możliwości przypisania pismu procesowemu innej treści niż została w nim wyrażona⁵¹¹.

Skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego wnosi się bezpośrednio do sądu. Pojawia się jednak pytanie, czy obligatoryjne jest zachowanie formy pisemnej. Wymóg taki wydaje się wynikać z treści art. 45 i n. p.p.s.a. Niektórzy sędziowie NSA wyrażali pogląd, zgodnie z którym „brzmienie art. 37 ustawy o NSA (obecnie art. 57 § 1 p.p.s.a.) nie pozostawia wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona wyłącznie na piśmie. Skoro bowiem skarga powinna zawierać podpis osoby wnoszącej skargę lub jej pełnomocnika, to spełnienie tego wymogu możliwe jest jedynie wówczas, gdy podpis złożony zostaje na konkretnym dokumencie, jakim jest pismo skierowane do sądu" ⁵¹². Pogląd ten budził w przeszłości zastrzeżenia z uwagi na możliwość odpowiedniego zastosowania w postępowaniu przed NSA przepisu art. 188 k.p.c., dopuszczającego możliwość ustnego zgłoszenia powództwa w sądzie przez stronę zwolnioną od kosztów sądowych i działającą bez adwokata. Możliwość tą dopuszczali na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego B. Adamiak⁵¹³ i M. Bogusz⁵¹⁴. Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują już takiej możliwości, jednolicie posługując się zasadą pisemności. Zgodnie z art. 276 p.p.s.a., gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio art. 175 p.p.s.a. Oznacza to, że owa skarga o wznowienie postępowania podlega takim samym rygorom, co skarga kasacyjna, jeżeli chodzi o krąg osób uprawnionych do jej sporządzenia. Przepis ten wprowadza tzw. przymus adwokacki, czyli obowiązek sporządzenia skargi przez pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym, ewentualnie przez doradcę podatkowego — w sprawach obowiązków podatkowych lub przez rzecznika patentowego — w sprawach własności przemysłowej. Przymus ten ma zapewnić należyte przygotowanie skargi. Stronie w tym przypadku brak jest zdolności postulacyjnej do złożenia skargi o wznowienie postępowania. A więc wniesienie tej skargi bezpośrednio przez stronę spowoduje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Zgodnie z art. 175 § 2 p.p.s.a., przymusu adwokackiego nie stosuje się, gdy skargę o wznowienie postępowania sporządza sędzia, prokurator, notariusz albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem albo gdy skargę tę wnosi prokurator lub RPO.

Warunkiem nadania skardze biegu jest uiszczenie od niej wpisu — jako opłaty sądowej. Bowiem sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek skargi, od której nie zostanie uiszczona należna opłata. Kwestia opłat jest już uregulowana w samej ustawie. Zgodnie z art. 230 p.p.s.a. od skargi o wznowienie postępowania pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Generalnie wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, w innych sprawach pobiera się wpis stały. Dlatego też w skardze należy podać wartość przedmiotu zaskarżenia, jeżeli od tej wartości zależy wysokość opłaty. Rada Ministrów określa wysokość oraz szczegółowe zasady pobierania wpisu. Należy tu uwzględnić, że wpis nie może być niższy niż sto złotych, wpis stosunkowy nie może być wyższy niż 4% wartości przedmiotu zaskarżenia, nie może przekraczać stu tysięcy złotych, a wpis stały nie może być wyższy niż dziesięć tysięcy złotych, oraz że wpis stały powinien być zróżnicowany w zależności od rodzaju i charakteru sprawy. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 239 przewiduje katalog zwolnień z kosztów sądowych. W przypadku skargi o wznowienie postępowania wpis zostanie określony i pobrany w sposób analogiczny, jak w przypadku zwykłej skargi do sądu administracyjnego, inicjującej proces podlegający wznowieniu. Warto zaznaczyć, że od skargi o wznowienie postępowania, w myśl art. 222 p.p.s.a., nie żąda się opłat, jeżeli już z jej treści wynika, że podlega ona odrzuceniu.

5. Zakres dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w procedurze niemieckiej i austriackiej

Problem ustalenia zakresu dopuszczalności wznowienia postępowania istnieje również na gruncie niemieckiego i austriackiego procesu sądowoadministracyjnego. Chociaż w obu procedurach występuje z niejednakowym natężeniem.

Określając podmiotowy zakres dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w procedurze niemieckiej należy wyjść od rodzajów rozstrzygnięć tego sądu. Wyróżnia się trzy generalne rodzaje wyroków sądu administracyjnego. Są to wyroki tymczasowe, końcowe i częściowe⁵¹⁵. W wyroku tymczasowym (Zwischenurteil) zostają rozstrzygnięte kwestie procesowe — w szczególności zaistnienie przesłanek procesowych, dopuszczalność skargi itp. (np. § 109 VwGO), wyrok taki nie rozstrzyga istoty sprawy. Wyrok częściowy (Teilurteil) jest to wyrok końcowy, rozstrzygający o jednym z wielu przedmiotów sporu w sytuacji kumulacji roszczeń albo o wyodrębnionej części danego przedmiotu sporu (np. § 110 VwGO); wyrok taki może zostać samodzielnie zaskarżony w postępowaniu. Typowy wyrok końcowy (Endurteil, Vollurteil) zawiera rozstrzygnięcie całego sporu prawnego, dotyczy wszystkich przedmiotów sporu w przypadku ich wielości. Podział ten zależny jest zatem od tego, czy rozstrzygana jest skarga jako taka, czy zagadnienie wstępne. Ponadto wyroki dzieli się na procesowe i merytoryczne. Pierwszy odrzuca skargę jako niedopuszczalną z powodu braku przesłanek procesowych. Wyrok merytoryczny dotyczy istoty rozstrzygnięcia, również wówczas, gdy odrzuca skargę uzasadnioną lub gdy w całości lub części skargę uwzględnia. Poza tym, wyroki sądu administracyjnego dzieli się także na kształtujące, świadczące i stwierdzające. „Wyroki kształtujące (Gestaltungsurteil) uchylają zaskarżony akt administracyjny względnie rozstrzygnięcie o skardze (§ 113 ust. 1 i § 114 VwGO). Wyroki świadczące (Leistungsurteil) zawierają orzeczenie dotyczące świadczenia — polegającego w danym przypadku na wydaniu nie wydanego w wyniku odmowy lub milczenia aktu administracyjnego lub rozstrzygnięcia z uwzględnieniem poglądu prawnego sądu (§ 113 ust. 4 VwGO). Wyroki stwierdzające (Feststellungsurteil) dotyczą stwierdzenia istnienia lub nie istnienia stosunku prawnego (w chwili obecnej lub przyszłej) albo stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (§ 43); stwierdzenia niezgodności z prawem wydanego aktu administracyjnego albo stwierdzenia, że organ administracji był zobowiązany do wydania żądanego aktu administracyjnego albo do rozstrzygnięcia z uwzględnieniem poglądu prawnego sądu (§ 113 ust. 1 zd. 4)" ⁵¹⁶. Obok wyroków sąd może rozstrzygać w formie postanowień (Beschlüsse), które wydawane są w ustawowo określonych sytuacjach. Ponadto występują rozstrzygnięcia wstępne (Vorbescheid), które mogą być wydane w myśl § 84 VwGO, gdy skarga jest niedopuszczalna lub oczywiście bezzasadna. Mają one moc prawomocnego wyroku, o ile strony w ciągu jednego miesiąca od doręczenia nie złożą wniosku o przeprowadzenie rozprawy ustnej. Zarządzenie tymczasowe (Einstwilige Anordnung) jest instytucją prawną, która służyć ma zabezpieczeniu realizacji praw jeszcze zanim została wniesiona skarga w sytuacji, gdy istnieje realna groźba udaremnienia lub znaczącego ograniczenia możliwości realizacji uprawnień powoda, lub ma służyć odparciu grożącej przemocy, w wyniku których to sytuacji nastąpiłaby zmiana istniejącego stanu rzeczy (§ 123 VwGO). Zarządzenie tymczasowe jest dopuszczalne również dla uregulowania stanu tymczasowego w sporze, jeżeli to uregulowanie — przede wszystkim w przypadku trwałego stosunku prawnego — jest konieczne dla uniknięcia istotnych skutków negatywnych, grożącej przemocy albo z innych przyczyn. Zarządzenie takie wydawane jest przez sąd stosownie do § 80 ust. 5 VwGO również w sytuacji konieczności odroczenia natychmiastowej wykonalności zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów z zakresu postępowania w sprawach danin i opłat publicznych. Stanowi to wyjątek od zasady, że skarga o unieważnienie wywołuje skutek odraczający (§ 80 ust. 1 VwGO) ⁵¹⁷.

J. Meyer–Ladewig przyjmuje, że przedmiotem postępowania wznowieniowego przed niemieckim sądem administracyjnym jest wyrok lub postanowienie, przeciw któremu skierowana jest skarga w tym trybie⁵¹⁸. Podobny pogląd wyraża J. Brandt⁵¹⁹. Jednakże spośród wymienionych wyroków przedmiotem zaskarżenia w trybie wznowienia postępowania mogą być orzeczenia końcowe w tym znaczeniu, że rozstrzygają istotę sprawy sądowoadministracyjnej⁵²⁰. Część przedstawicieli doktryny przyjmuje, że również wyroki tymczasowe mogą być przedmiotem wznowienia⁵²¹. Krytyczne stanowisko w tej kwestii zajmują K. Radecker i H. von Oertzen⁵²². Natomiast w przypadku postanowień przedmiotem wznowienia postępowania będą tylko te, które kończą sprawę — to znaczy te postanowienia, które zamykają samodzielne postępowania i są prawomocne materialnie. Jako przykład można tu podać postanowienie o umorzeniu postępowania po wycofaniu skargi, postanowienie o niedopuszczeniu sprawy do rewizji czy też postanowienie o odrzuceniu rewizji jako niedopuszczalnej. Natomiast przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozstrzygnięcie w kwestii dopuszczalności środków prawnych i wyroki tymczasowe zgodnie z § 109 VwGO rozstrzygające o dopuszczalności pozwu nie mogą być przedmiotem samodzielnego postępowania wznowieniowego, ponieważ nie prowadzą one jeszcze do zakończenia postępowania. Stosownie do treści § 583 ZPO przedmiotem postępowania będzie także tzw. „poprzednie rozstrzygnięcie" (Vorentscheidung) tej samej lub niższej instancji, jeżeli uchylony wyrok opierał się na tym poprzednim rozstrzygnięciu i istnieją podstawy prawne do jego zakwestionowania. Ponadto, również w sytuacji, kiedy wyrok wyższej instancji jest wyrokiem procesowym i sam nie rozstrzyga co do istoty sprawy, to przedmiotem skargi o wznowienie postępowania jest wyrok niższej instancji⁵²³. Natomiast przedmiotem sporu (Streitgegenstand) w przypadku wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia unieważnienia zaczepionego rozstrzygnięcia i poprzedzającego go postępowania. Przyjmuje się jednak, że rozróżnienie to nie ma tak dużego znaczenia, jak przy wznowieniu postępowania cywilnego⁵²⁴.

Sporne jest w doktrynie i w orzecznictwie sądowym⁵²⁵, czy skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego przysługuje przeciwko niezaskarżalnym rozstrzygnięciom według § 80 ust. 5, § 80a ust. 3 i § 123 VwGO z powodu tymczasowego charakteru tego postępowania. Za takim rozwiązaniem opowiada się J. Brandt⁵²⁶.

W literaturze⁵²⁷ i orzecznictwie sądowym⁵²⁸ wskazuje się, że zamiast skargi wnoszony bywa jeszcze wniosek (der Antrag) o wznowienie postępowania. Podlega on tym samym przesłankom, co skarga, kierowany jednak jest przeciw postanowieniom pracowników administracji sądowej i rozstrzygany jest w formie postanowienia.

Podmiotowy zakres dopuszczalności wznowienia postępowania został ukształtowany odmiennie od polskich rozwiązań. Inicjatywa procesowa przysługuje jedynie stronom (§ 578 ZPO), nie istnieje możliwość działania sądu z urzędu. Skoro postępowanie wznowieniowe uważane jest za kontynuację poprzedniego procesu sądowego, to uczestnicy poprzedniego procesu i ich następcy prawni są uczestnikami procesu wznowieniowego⁵²⁹. Nie tylko skarżący i pozwany, lecz również dopozwany⁵³⁰ może żądać wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że kto musiał zostać dopozwany do prawomocnie zakończonego postępowania, ale faktycznie nie został do niego dopozwany, ten nie może uruchomić instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego⁵³¹. Zgodnie z regulacją § 153 ust. 2 VwGO szczególną legitymację procesową posiada Rzecznik Interesu Publicznego. W myśl § 36 VwGO, stosownie do obowiązującego prawa Rzecznik Interesu Publicznego zostaje wyznaczony przez rząd krajowy przy sądzie administracyjnym i wyższym sądzie administracyjnym. Można mu powierzyć zastępstwo kraju związkowego lub organów administracji krajowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zakres tego zastępstwa jest albo ogólny, albo ograniczony do poszczególnego przypadku. Kompetencje Rzecznika Interesu Publicznego w postępowaniu przed Federalnym Sądem Administracyjnym posiada nadprokurator federalny (niektóre ustawy przewidują instytucję Rzecznika Interesu Federalnego w postępowaniu przed Federalnym Sądem Administracyjnym). Każda z osób sprawujących tę funkcję musi posiadać uprawnienia sędziowskie. Rzecznik Interesu Publicznego jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, o ile skorzysta ze swego prawa uczestnictwa. Na uwagę zasługuje fakt, że Rzecznik Interesu Publicznego może wystąpić tylko w imieniu kraju lub organów administracji krajowej, natomiast nie wchodzi w rachubę reprezentacja interesów gminy lub innej korporacji⁵³². Koresponduje to ze znaną niemieckiemu sądownictwu administracyjnemu instytucją skargi organów administracji na działania obywateli (die Leistungsklage). Skardze takiej brakuje oczywiście potrzeby ochrony prawnej. Wynika to z faktu, że wiele kwestii administracja sama może regulować przez prawne formy działania lub umowy publiczno–prawne.

Stosownie do § 61 i 62 VwGO zdolność procesową mają: osoby fizyczne i prawne; stowarzyszenia, o ile mogą być podmiotami praw; organy administracji, jeżeli prawo krajowe tak stanowi. Natomiast zdolność do czynności procesowych mają osoby zdolne do czynności procesowych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, a także osoby o ograniczonej zdolności do czynności procesowych w rozumieniu tego kodeksu, jeżeli przepisy prawa cywilnego lub administracyjnego nadają im zdolność do czynności prawnych w indywidualnym postępowaniu. W imieniu stowarzyszeń oraz organów działają ich ustawowi przedstawiciele, przewodniczący albo osoby szczegółowo upoważnione.

Warunkiem dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest spełnienie wymogów formalnych skargi. Poprawna pod względem formalnym skarga musi zawierać wskazanie, w jakim zakresie zaskarżone orzeczenie powinno zostać uchylone (wyeliminowane z obrotu) i jakiego rodzaju orzeczenia skarżący żąda w to miejsce w sprawie głównej. Skarga albo wniosek o wznowienie postępowania powinny zawierać określenie zaskarżonego wyroku oraz jasno wskazywać w uzasadnieniu, czy wnoszona jest skarga nieważności, czy skarga restytucyjna⁵³³. Pismo procesowe powinno ponadto przedstawiać podstawę zaskarżenia i materiał dowodowy z załączeniem dokumentów (w przypadku skargi restytucyjnej) oraz dotrzymanie terminu do wniesienia skargi. Ponadto skarżący (wnioskodawca), jeśli trzeba, musi wskazać, że nie mógł bez własnej winy wcześniej powołać podstawy restytucyjnej (§ 582 ZPO).

Na gruncie austriackiego procesu sądowadministracyjnego przedmiotowy zakres dopuszczalności wznowienia postępowania nie budzi wątpliwości bowiem § 45 ust. 1 VwGG stanowi jednoznacznie, że wznawia się postępowanie zakończone wyrokiem lub postanowieniem. Dopuszczalność ta nie jest uzależniona od tego, czy orzeczenie rozstrzyga sprawę sądową, czy też nie.

W orzecznictwie austriackiego Trybunału Administracyjnego już w okresie sprzed wejścia w życie VwGG ugruntował się pogląd, zgodnie z którym wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić zarówno w sprawie sądowej zakończonej wyrokiem, jak i postanowieniem⁵³⁴. Teza ta była i jest akceptowana również w doktrynie⁵³⁵. Zatem przedmiotowa dopuszczalność wykorzystania omawianej instytucji procesowej obejmuje oba te rodzaje rozstrzygnięć.

Zgodnie z § 42 VwGG Trybunał Administracyjny co do zasady powinien wszystkie sprawy rozstrzygać wyrokiem. Wyrok powinien, z wyjątkiem skargi na bezczynność, albo oddalić skargę jako nieuzasadnioną, albo uchylić zaskarżoną decyzję⁵³⁶. W pozostałych przypadkach sąd wydaje postanowienia⁵³⁷. W szczególności sąd wydaje postanowienie, gdy skarżący cofnął skargę lub Trybunał na posiedzeniu niejawnym uznał skargę za bezprzedmiotową i umorzył postępowanie (§ 33 ust. 1 VwGG). Zgodnie z § 30 ust. 2 VwGG Trybunał Administracyjny na wniosek skarżącego wstrzyma w drodze postanowienia wykonanie decyzji, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie ważne interesy publiczne. VwGH w orzeczeniu z dnia 29 września 1992 r. ⁵³⁸ wskazuje, że istnieje możliwość wznowienia postępowania w przypadku odrzucenia wniosku o przywrócenie do stanu poprzedniego na skutek błędnego przyjęcia naruszenia dwutygodniowego terminu do jego złożenia z § 46 ust. 3 VwGG.

Podmiotowy zakres dopuszczalności wznowienia postępowania przed Trybunałem Administracyjnym wskazuje krąg uprawnionych do złożenia tej skargi. Zasadniczo następuje to na wniosek strony ze zwykłego postępowania kontrolnego przed Trybunałem⁵³⁹, a więc każdego, czyjego prawa zostały naruszone przez konkretne działanie organu administracji. Istnieją również przypadki skarg urzędowych — czyli skarg wnoszonych przez organy administracji w sytuacjach określonych w konstytucji związkowej (art. 131 ust. 1 pkt 2 i 3) lub w ustawach związkowych czy krajowych. Przykładem będzie tu skarga ministra na postanowienie będące podstawą decyzji okręgowego lub krajowego kuratora szkolnego albo — zgodnie z art. 15 ust. 5 zd. 1 Konstytucji — skarga rządu krajowego skierowana przeciwko decyzji ministra związkowego. Kręgu tego nie można jednak zawężać tylko do wskazanych wyżej podmiotów. Ustawodawca w § 45 VwGG stwierdza wyraźnie, że postępowanie „wznawia się na wniosek strony" — die Wiederaufnahme ist auf Antrag einer Pertei zu bewilligen. W przepisach ustawy dotyczących stron procesu (§ 21–23) zostało unormowane, że stronami w postępowaniu przed VwGH są skarżący, zaskarżony organ jako jego przeciwnik procesowy oraz osoby, których interesu dotyczy zaskarżony akt administracyjny — współuczestnicy (Mitbeteiligte) ⁵⁴⁰. Zatem wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić na wniosek każdego z wyżej wskazanych podmiotów⁵⁴¹. W orzecznictwie sądowym w jednym tylko przypadku wyklucza się możliwość określenia organu administracji mianem strony poprzedniego procesu sądowego, uprawnionej do wykorzystania omawianej instytucji⁵⁴². Dotyczy to przesłanki wznowienia postępowania określonej w § 45 ust. 1 lit. e VwGG. W sytuacji gdy postępowanie przed Trybunałem Administracyjnym zostało umorzone wskutek pozbawienia prawa do skargi albo wycofania skargi spowodowanego pozbawieniem tego prawa, ale następnie uchylony został środek administracyjny, który spowodował pozbawienie prawa do skargi, organ administracji nie ma legitymacji skarżącego w postępowaniu wznowieniowym⁵⁴³. Określona ustawowo legitymacja do złożenia skargi o wznowienie postępowania zakłada istnienie strony (Parteistellung). Ch. Urtz⁵⁴⁴ rozumie to w ten sposób, że dla podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania wymagane jest, aby składający skargę zajmował pozycję strony w poprzednim (zwykłym) procesie sądowoadministracyjnym. W sytuacji gdy skarżący nie zajmował pozycji strony, jego skarga musi zostać odrzucona. Podobne stanowisko zajmuje P. Oberndorfer⁵⁴⁵, wskazując na konieczność faktycznego udziału w zwykłym postępowaniu przed Trybunałem Administracyjnym. Autor wywodzi, że ustawodawca w § 45 VwGG posługuje się pojęciem strony w ujęciu konkretnym, powiązanym z istniejącym poprzednio procesem, wykluczając ujęcie abstrakcyjne. Jedynie w przypadku określonym w § 45 ust. 4 VwGG — tj. jeżeli Trybunał Administracyjny w sprawie skargi na bezczynność (art. 132 konstytucji) orzekł co do istoty sprawy — uruchomienie omawianej instytucji procesowej może nastąpić z urzędu przez Trybunał Administracyjny, sytuacja ta ma jednak swoisty charakter i nie jest związana z samokontrolą orzecznictwa Trybunału.

Jeśli zaś chodzi o wymogi formalne skargi o wznowienie postępowania, to przede wszystkim w jej treści musi być wyraźnie określone, że skarżący żąda wznowienia postępowania, a nie przywrócenia do stanu poprzedniego. Mimo tego, w orzecznictwie Trybunału Administracyjnego wyrażany jest pogląd, iż w sytuacji, gdy skarżący nie dość dokładnie określi, o którą z tych dwóch nadzwyczajnych instytucji mu chodzi, Trybunał może dokonać sam kwalifikacji skargi według jej treści i przedstawionych okoliczności sprawy⁵⁴⁶. W skardze należy wskazać podstawę wznowienia oraz uzasadnić ją przytaczając okoliczności, dowody itd. ⁵⁴⁷ Trybunał Administracyjny może wziąć pod uwagę również inne przesłanki wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego poza tymi, które zostały powołane przez skarżącego, o ile wynikają one z przytoczonych okoliczności⁵⁴⁸. Ponadto należy oznaczyć zaskarżony wyrok lub postanowienie sądu, a także przedstawić dane potrzebne dla ustalenia, czy skarga została wniesiona w terminie. Zgodnie z § 45 ust. 2 VwGG wniosek o wznowienie postępowania należy złożyć do Trybunału Administracyjnego w ciągu dwóch tygodni od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o podstawie wznowienia postępowania, jednakże najpóźniej w ciągu trzech lat od doręczenia zwykłego wyroku lub postanowienia.

Rozdział IV

Przesłanki wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego

1. Uwagi ogólne

W nauce prawa poświęcono dużo uwagi pojęciu przesłanki, a szczególnie przesłanki procesowej (postępowania). Za twórcę terminu „przesłanka" uważany jest O. Bülow, który przyjmuje, że jest to wstępny warunek lub warunki dojścia do skutku całego stosunku procesowego, warunki egzystencji procesu⁵⁴⁹. Definicję przesłanki konstruowano później na wiele sposobów⁵⁵⁰. Nie wdając się w te rozważania, generalnie można stwierdzić, że przesłanka jest to okoliczność sprzyjająca realizacji pewnych zamiarów. Jest to logiczne zdanie stanowiące punkt wyjścia wnioskowania i podstawę uznania jego rezultatów (wniosków). Z prawnego punktu widzenia przesłanką jest ta okoliczność (fakt), która posiada znaczenie dla postępowania. Mówiąc o przesłance czy przesłankach wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego ma się na myśli fakty i warunki, których zaistnienie bądź brak umożliwia wszczęcie i prowadzenie tego nadzwyczajnego postępowania przed sądem administracyjnym⁵⁵¹. Jednak, tak jak w procesie cywilnym, przesłanki postępowania ogólnego nie pokrywają się z przesłankami dopuszczalności wznowienia postępowania. W przypadku wznowienia postępowania, istnieją, poza ogólnymi przesłankami dopuszczalności procesu, warunki ustawowe charakterystyczne tylko dla tej instytucji procesowej.

J. Jodłowski twierdzi, że przesłanki procesowe oznaczają okoliczności, których istnienie lub nieistnienie decyduje o możliwości rozpoznania w określonym postępowaniu danej sprawy przez sąd⁵⁵². Przesłankę procesową określić można jako okoliczność, z którą prawo procesowe wiąże dopuszczalność albo niedopuszczalność postępowania⁵⁵³. Ujawnienie okoliczności wyłączającej dopuszczalność postępowania powoduje podjęcie przez organ upoważniony do prowadzenia postępowania odpowiedniej decyzji procesowej. Przesłanki wznowienia postępowania — „warunki ustawowe" — można ujmować szeroko⁵⁵⁴, zaliczając tu istnienie prawomocnego orzeczenia, legitymację formalną, wskazanie podstawy wznowienia i zachowanie terminu. Można pojęcie to zawęzić tylko do dwóch ostatnich warunków. W procesie karnym wyróżnia się podział przesłanek wznowienia postępowania na podstawy wznowienia na korzyść i na niekorzyść skazanego⁵⁵⁵. W niniejszym rozdziale przedmiotem rozważań będą przesłanki procesowe w wąskim ujęciu.

W odniesieniu do podstaw wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego można przyjąć — znany w postępowaniu administracyjnym — podział na przesłanki pozytywne i negatywne. Ogólnie słowo „pozytywny" oznacza: wyrażający zgodę na coś, przychylnie do czegoś ustosunkowany; twierdzący, aprobujący, korzystny, zasługujący na dodatnią ocenę, pomyślny, wartościowy⁵⁵⁶. Natomiast „negatywny" stanowi zaprzeczenie pewnych poglądów, twierdzeń i faktów, stwierdza brak czy też nieistnienie czegoś, oznacza także odwrotność i przeciwstawieństwo; negatywny to także: ujemny, niekorzystny, zły. Zatem dana okoliczność może być pozytywnym warunkiem dopuszczalności postępowania bądź też odwrotnie — może decydować o jego niedopuszczalności. Określenie to nie pozostaje w sprzeczności z ujęciami, które wiążą pojęcie przesłanek procesowych z warunkami prawidłowości lub ważności postępowania⁵⁵⁷, ani z tymi, które traktują przesłanki procesowe jako warunki dopuszczalności powództwa⁵⁵⁸, ani tymi, które uznają przesłanki za okoliczności, od których ustawa uzależnia dopuszczalność merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy⁵⁵⁹.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wąskim ujęciu opiera dopuszczalność wznowienia postępowania przed sądami administracyjnymi na wystąpieniu jednej przesłanki pozytywnej spośród wyliczonych wyczerpująco w przepisach ustawy oraz na stwierdzeniu braku zaistnienia przesłanki negatywnej.

Skarga o wznowienie postępowania łączy w sobie znane w innych systemach prawnych dwie oddzielne skargi zmierzające do obalenia prawomocnego orzeczenia, jakimi są skarga nieważności oraz skarga o wznowienie postępowania (restytucyjna). Wspólną cechą przyczyn nieważności jest brak ich związku przyczynowego z wynikiem sprawy rozstrzygniętej prawomocnym orzeczeniem sądu⁵⁶⁰. Natomiast dla przyczyn restytucyjnych wspólne jest to, że opierają się one na okolicznościach, które pozostają w związku przyczynowym z treścią rozstrzygnięcia zamieszczonego w prawomocnym orzeczeniu. Moim zdaniem odmienny, specyficzny charakter posiada podstawa określona w art. 272 p.p.s.a. Chociaż SN w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2002 r. ⁵⁶¹ uznał, że na gruncie procesu cywilnego odpowiednik tej specyficznej przesłanki wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, jakim jest art. 401¹ k.p.c., należy do podstaw restytucyjnych.

W poszczególnych systemach prawa procesowego przyjmuje się różne koncepcje rozwiązań legislacyjnych w odniesieniu do problemu podstaw szeroko rozumianego zaskarżenia. Możliwe jest wyliczenie w ustawie w sposób taksatywny podstaw zaskarżenia, możliwe jest także przyjęcie koncepcji zaskarżania na każdej podstawie podanej przez skarżącego (brak wyliczenia w ustawie), jak również możliwe jest wyliczenie podstaw uchylenia lub zmiany orzeczenia przez sąd rozpatrujący zaskarżenie⁵⁶². W odniesieniu do podstaw wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym nie ma podziału na przesłanki uwzględniane na wniosek oraz na uwzględniane z urzędu. Taki podział istnieje na gruncie procesu cywilnego, gdzie, stosownie do treści przepisów art. 378 § 2 k.p.c. i art. 393¹¹ k.p.c., sąd bierze z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności — niezależnie od kierunku zaskarżenia określonego przez stronę (mimo że instytucje te uruchamiane są tylko na wniosek).

Zakres podstaw wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego można rozpatrywać in abstracto oraz in concreto. Zakres wznowienia in abstracto określa stopień wzruszalności orzeczenia i determinuje możność eliminacji orzeczeń wadliwych. Ustawowe określenie tego zakresu jest niezwykle doniosłe, gdyż ścierają się tu dwie sprzeczne ze sobą tendencje: dążenie do stworzenia w sposób maksymalny gwarancji pewności i stabilności rozstrzygnięcia sądowego oraz dążność do zabezpieczenia jego prawidłowości⁵⁶³. Określone w przepisach p.p.s.a. abstrakcyjne podstawy wznowienia postępowania stanowią nieprzekraczalną granicę kontroli sądu administracyjnego w toku procesu wznowieniowego. Z pewnością jednak nadzwyczajny charakter instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje, że podstawy wznowienia nie podlegają wykładni rozszerzającej; nie jest również możliwe ich stosowanie „przez analogię" ⁵⁶⁴. Trzeba przyjąć wstępne założenie, że wyjątkowe normy prawne powinny być restrykcyjnie i ostrożnie stosowane.

Zakres przyczyn wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego określa taki stopień wadliwości prawomocnego orzeczenia, który pociąga za sobą — mimo prawomocności — konieczność eliminacji tego orzeczenia. Trzeba podkreślić, że owa wadliwość stanowi ogólną przesłankę (podstawę) wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym. Jak ją rozumieć?

System prawa, aby można było do jego badania zastosować model teoretyczny sądowego stosowania prawa, musi w dostatecznie wysokim stopniu spełniać następujące warunki: „Po pierwsze, chodzi o system prawa, w którym stosowane normy mają charakter norm ogólnych i abstrakcyjnych. (...) Po drugie, chodzi o system, w którym normatywnie oddziela się proces tworzenia prawa od procesów stosowania prawa. (...) Po trzecie, model sądowego stosowania prawa dotyczy sytuacji faktycznych, w których powyższe założenie jest spełnione. (...) Po czwarte, organ stosujący prawo ma obowiązek rozstrzygnięcia każdego zagadnienia prawnego na podstawie norm obowiązujących, tzn. w każdym przypadku musi orzec, czy określony fakt pociąga za sobą konsekwencje prawne (rozstrzygnięcie pozytywne), czy też ich nie pociąga (rozstrzygnięcie negatywne). (...) Po piąte, normy należące do systemu, na podstawie których następuje rozstrzygnięcie, określają konsekwencje prawne faktów przez nie wyznaczonych" ⁵⁶⁵. Na podstawie tych założeń termin „stosowanie prawa" rozumie się jako proces ustalania przez sąd konsekwencji prawnych faktów w sposób wiążący na podstawie norm obowiązującego prawa. Rezultatem tego procesu jest decyzja stosowania prawa polegająca na ustanowieniu „normy" jednostkowej i konkretnej. W teorii prawa wyróżnia się cztery etapy modelu stosowania prawa. „Po pierwsze, ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia; po drugie, uznanie za udowodniony faktu, na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów i ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy; po trzecie, subsumpcja faktu uznanego za udowodniony „pod" stosowną normę prawną; po czwarte, wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej" ⁵⁶⁶.

Wadliwość jest zjawiskiem społecznym i normatywnym. Pojęcie wadliwości w odniesieniu do działania (funkcjonowania) potocznie można rozumieć jako działalność różnej natury mającą usterki i defekty; wykazującą braki, błędy; niewłaściwą, nieprawidłową czy też niepoprawną⁵⁶⁷. Jednak w języku prawniczym, szczególnie w sferze pojęć procedury sądowoadministracyjnej, określenie to uzyskuje ponadto pewne swoiste znaczenie.

Na temat wadliwości orzeczenia jako czynności prawnej i jej skutków szeroko wypowiada się W. Siedlecki. Zdaniem autora: „Wadliwość czynności prawnej może spowodować jej bezskuteczność, to znaczy, że czynność ta, aczkolwiek prawnie istnieje, nie może wywołać skutków prawnych, związanych przez prawo z tego rodzaju czynnością, gdy jest ona w pełni zgodna z prawem. Odróżnia się przy tym bezskuteczność bezwzględną od bezskuteczności względnej, polegającej na tym, że czynność tylko w stosunku do pewnych podmiotów nie wywiera skutków prawnych, pozostaje zaś skuteczna wobec wszystkich pozostałych. Wypadki bezskuteczności bezwzględnej często są łączone, a nawet mieszane z wypadkami nieważności, gdyż właśnie czynność nieważna nie wywołuje zamierzonych przez działającego skutków prawnych. (...) Wadliwość czynności prawnej może uzasadniać jej zaskarżalność polegającą na tym, że czynność ta może być przez podmiot dokonujący tej czynności lub przez drugą stronę albo przez osobę trzecią — przez wyraźne oświadczenie woli albo za pomocą skargi lub w inny jeszcze sposób przewidziany przez prawo — zaczepiona z tym następstwem, że zaskarżona czynność zostanie uznana za pozbawioną skutków prawnych. Chodzi tu więc o ważną czynność prawną, która zdatna jest wywołać związane z nią skutki prawne, ale która może być wzruszona przez podmiot uprawniony z przyczyn przewidzianych przez prawo, tzn. pozbawiona skutków prawnych. Dlatego potrzebne tu są specjalne środki prawne, stojące w tym celu do dyspozycji podmiotów zainteresowanych. (...) Nieważność czynności prawnej jest jednym, ale nie jedynym następstwem wadliwości czynności prawnej. Poza wypadkami nieistnienia czynności w znaczeniu prawnym, jest to niewątpliwie najdalej idące następstwo wadliwości czynności zdziałanej dla wywołania skutków prawnych, gdyż oznacza to jej zupełną bezskuteczność. Dlatego też bardzo istotne muszą być — z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego — wady czynności prawnej, które powodują jej nieważność. Z drugiej jednak strony, w odróżnieniu od wypadków nieistnienia czynności prawnej, chodzi tu o czynności, które mają pozory czynności prawnych. Dlatego nie musi być takie oczywiste, jak przy nieistnieniu czynności prawnej, stwierdzenie w poszczególnych wypadkach, czy dana czynność prawna jest nieważna. Może to więc łączyć się z potrzebą zorganizowania określonego postępowania, którego zadaniem będzie właśnie stwierdzenie nieważności czynności prawnej. W odróżnieniu natomiast od zaskarżalności nie zachodzi tu potrzeba zaczepienia czynności prawnej, aby pozbawić ją skutków prawnych, gdyż czynność nieważna z mocy samego prawa nie jest już zdatna do wywołania takich skutków. (...) Zazwyczaj jednak uważa się, że czynność prawna nieważna jest to czynność bezskuteczna w tym znaczeniu, że nie wywiera ona skutków prawnych, które według treści czynności ustawa uważa za zamierzone przez działającego. Czynność nieważna nie jest czynnością nie istniejącą, gdyż zewnętrznie czynność ta istnieje, istnieje bowiem tzw. zewnętrzny stan faktyczny czynności, a tylko zachodzą takie istotne braki, które powodują, że czynność nie może wywołać skutków prawnych normalnie zamierzonych przez podmiot dokonujący czynności" ⁵⁶⁸.

Oceny legalności procesu stosowania prawa dotyczyć mogą momentów „proceduralnych" i „materialnych". Do tego podziału nawiązuje doktryna postępowania administracyjnego. B. Adamiak wyróżnia wadliwość procesową i wadliwość materialną aktu administracyjnego⁵⁶⁹. Wadliwość procesowa kwalifikowana przepisami art. 145 i n. k.p.a. pociąga za sobą sankcję wzruszalności rozstrzygnięcia. Natomiast wadliwość materialna kwalifikowana przepisami art. 156 k.p.a. pociąga za sobą sankcję nieważności aktu administracyjnego. Z jakiego rodzaju wadliwością mamy do czynienia w odniesieniu do orzeczeń sądów administracyjnych? Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy wyjść od znaczenia terminu „wadliwość orzeczenia" w rozumieniu doktryny procesu cywilnego. Zdaniem W. Siedleckiego⁵⁷⁰ z orzeczeniem wadliwym mamy do czynienia wówczas, gdy nie spełnia ono podstawowych postulatów stawianych rozstrzygnięciu sądowemu, a mianowicie postulatu legalności i zasadności. Kontynuując tę myśl S. Hanausek stwierdza, że: „Wada, którą może być dotknięte orzeczenie, może polegać na niezgodności tego orzeczenia z prawem (regulującym jego właściwą treść lub też właściwy sposób jego wydania), bądź też na jego niezgodności ze stanem faktycznym sprawy, która była przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia. Orzeczenie może być dotknięte wadą należącą do jednej z tych grup, może też nastąpić kumulacja wad należących do obu tych grup" ⁵⁷¹. Jeżeli treść lub forma orzeczenia odbiega od wskazanego dla danego przypadku modelu rozstrzygnięcia prawidłowego, to orzeczenie jest nieadekwatne w stosunku do przepisów prawa lub w odniesieniu do rzeczywistych stosunków faktycznych bądź prawnych, które stanowią podstawę sporu⁵⁷². Każde takie „odstępstwo" od normy stanowi wadę orzeczenia. Ciężar gatunkowy takich wad może być rozmaity, mogą one wywoływać różnego rodzaju skutki. Stąd w doktrynie mówi się o pewnej gradacji wśród wad orzeczeń sądowych⁵⁷³.

Przyczyną powstania wady orzeczenia jest zazwyczaj (choć nie zawsze) błąd popełniony przez twórcę tego orzeczenia, tzn. przez sąd, który to orzeczenie wydał. Chociaż na wadliwość postępowania wpływać może też błąd (świadomy lub nieświadomy) popełniony przez strony, jako że proces jest bytem prawnym złożonym z czynności procesowych dokonywanych przez wszystkie podmioty biorące udział w postępowaniu. W. Wolter określa błąd jako „stosunek poznającego podmiotu, czyli świadomości do obiektywnej rzeczywistości, który charakteryzuje niezgodność świadomości z rzeczywistością wobec nieodpowiedniego odbicia tej rzeczywistości w świadomości" ⁵⁷⁴. Posługując się pojęciem błędu od razu trzeba zaznaczyć, że w przypadku sądownictwa administracyjnego i wznowienia postępowania przed tym sądem, często będzie to błąd nieświadomy, a nawet niemożliwy do uniknięcia (por. art. 272 p.p.s.a.). Zdaniem S. Hanausek niezgodność orzeczenia z prawem powstaje w wyniku naruszenia przez sąd orzekający prawa materialnego lub prawa procesowego; możliwa jest również kumulacja obu tych przypadków⁵⁷⁵. W. Siedlecki uznaje, że są to uchybienia „zaszłe we wszystkich postępowaniach sądowych w sprawach cywilnych, a odnoszące się zarówno do poszczególnych ich elementów, jakimi są czynności na te postępowania składające się, jak i do skutku tych postępowań, jakim jest konkretyzacja i realizacja określonej normy prawa materialnego" ⁵⁷⁶. Jeśli zaś chodzi o naruszenie przepisów postępowania przez sąd, to wchodzą tu w rachubę zarówno błędy popełnione przez sąd w postępowaniu (tzw. errores in procedendo), jak i błędy popełnione przy orzekaniu (tzw. errores in iudicando) z tym zastrzeżeniem, iż te ostatnie wiążą się wyłącznie z naruszeniem przepisów prawa procesowego⁵⁷⁷. W odniesieniu do instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego wadliwość orzeczenia tych sądów należy ograniczyć w zasadzie do uchybień procesowych określonych w art. 271–274 p.p.s.a., z tym że art. 272 p.p.s.a. nie mówi o wadliwości.

Stosowanie prawa przez sąd w postępowaniu sąowoadministracyjnym posiada specyficzny charakter. Sąd analizując sprawę powraca niejako do stosunku administracyjnoprawnego. Sam jeszcze raz przeprowadza proces stosowania prawa prowadzący do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tego własnego procesu stosowania prawa porównuje następnie z rzeczywistym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, stąd każda rozbieżność w tym względzie świadczyć będzie o tym, iż zaskarżony przejaw działania administracji publicznej był podjęty z naruszeniem prawa. Sąd przeprowadza ten proces także wówczas, gdy zaskarżono bezczynność organu administracji publicznej. W związku z tym czynność prawna orzeczenia sądu administracyjnego stanowi efekt procesu stosowania przezeń prawa. Toteż badanie wadliwości orzeczenia tych sądów jest to dokonywana przez ten sąd ex post ocena poprawności (legalności) stosowania przez niego prawa. Ocena legalności stosowania prawa opiera się na kryteriach, które są zawarte w systemie, do jakiego stosowana norma należy. Przepisy prawa obowiązującego w sposób bardziej lub mniej szczegółowy określają, co i w jakiej formie sąd administracyjny jako kompetentny organ państwa ma wykonać, aby wydać odpowiednie orzeczenie.

Jeżeli więc orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i NSA jest czynnością prawną tego sądu polegającą na formułowaniu zwrotu stosunkowego, to wadliwość tej czynności oznacza nieprawidłowe sformułowanie zwrotu stosunkowego, czyli błędne ustalenie normy odniesienia i normy dopełnienia. Wadliwość ta polega na przekroczeniu przez sąd ustawowo określonych norm i kryteriów dokonywania kontroli administracji publicznej. Oczywiście przyczyną tego przekroczenia jest naruszenie norm prawa materialnego i procesowego. Wszak prawo procesowe reguluje warunki prawidłowości czynności procesowych. Dlatego naruszenie tych warunków pociąga za sobą wadliwość tych czynności. Jeżeli natomiast chodzi o naruszenie norm prawa materialnego, powodujących wadliwość orzeczenia sądu, to — podobnie jak w przypadku decyzji administracyjnej — chodzi o błędne stosowanie prawa. Wydaje się jednak, że przypadki wadliwości materialnej znaczeniowo odpowiadają zbiorczemu określeniu „rażące naruszenie prawa" i, jako takie, mogły zostać wyeliminowane w trybie zwykłym w drodze kasacji, a dawniej rewizji nadzwyczajnej. Zamknięty i wąski katalog wadliwości orzeczeń sądów administracyjnych, uzasadniających wznowienie postępowania, nie oznacza, że poza nim nie istnieją żadne inne przypadki wadliwości orzeczenia. W każdym jednak przypadku wadliwości orzeczenia sądu administracyjnego samo jej faktyczne wystąpienie nie eliminuje go z obrotu prawnego. Dokonać tego może jedynie sąd w specjalnie określonym trybie.

Dlatego należy przyjąć, że orzeczenie sądowoadministracyjne będzie prawidłowe, gdy w toku przeprowadzanej przez sąd kontroli jego legalności można zanegować istnienie przesłanek warunkujących jego weryfikację w trybie wznowienia postępowania.

2. Przesłanki pozytywne wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego

Wyróżnia się dwie grupy przesłanek pozytywnych wznowienia postępowania przed sądami administracyjnymi. Pierwsza obejmuje przyczyny nieważności (art. 271 p.p.s.a.), druga przyczyny restytucyjne (art. 273 p.p.s.a.). Odmienną w swym charakterze jest przesłanka określona w art. 272 p.p.s.a. i dlatego zostanie omówiona osobno.

Niewykrycie prawdy obiektywnej jest cechą wspólną, która wiąże przyczyny nieważności z przyczynami restytucyjnymi. M. Allerhand zauważył, że nie da się ściśle oddzielić poszczególnych przyczyn wznowienia bowiem nie ma typowych, niejako powszechnie przyjmowanych przez naukę podstaw nieważności czy podstaw restytucyjnych⁵⁷⁸. Pisał m.in.: „Wydanie wyroku przez sędziego przekupionego zaliczają ustawy do przyczyn wznowienia w ściślejszym tego słowa znaczeniu, przyczyna ta jednak stoi na równi z przyczyną nieważności polegającą na tym, że sędzia wyłączony wydał orzeczenie. Takiego orzeczenia niepodobna utrzymać w mocy, bo sędzia, który dopuścił się czynu karygodnego, jest mniej kwalifikowany do wydania orzeczenia niż sędzia wyłączony z mocy prawa (...)⁵⁷⁹. Kontynuując tą myśl M. Sawczuk wskazuje, że rozróżnienie nieważności, jako braku formalnego, od restytucji jest już w ustawie niedokładne⁵⁸⁰. Na przykład podrobienie podpisu na pełnomocnictwie może być rozważane jako przyczyna nieważności (pozbawienie możności obrony) ⁵⁸¹, a także jako przyczyna restytucyjna. Każdy z tzw. przypadków restytucyjnych można traktować jako pozbawiający stronę możności działania. W niemożności działania mieści się także element pokrzywdzenia. Toteż wytyczenie granic między podstawami nieważności i podstawami restytucyjnymi jest sprawą ustawodawcy. Nie ma bowiem instytucji nieważności „jako takiej, istniejącej poza porządkiem prawnym, wywodzącej się z prawa natury, ale istnieje nieważność o określonych przez ustawodawcę skutkach" ⁵⁸². O nieważności w każdym przypadku orzeka sąd — nie istnieje ona z mocy samego prawa.

Wada, jako ujemna cecha orzeczenia, może mieć znaczenie tak istotne, że w jej rezultacie samo orzeczenie pozbawione będzie jednej z najistotniejszych jego cech pozytywnych, a mianowicie ważności. Nieważność orzeczenia sądowego jest wyrazem najwyższego stopnia wadliwości rozstrzygnięcia. „Jest ona o tyle niegroźna dla funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, że stanowi formę wadliwości stosunkowo łatwą do wykrycia i usunięcia" ⁵⁸³. Wznowienie postępowania z przyczyn nieważności oznacza, że jeśli zaistniała przyczyna nieważności, to orzeczenie będzie uchylone tylko z tego powodu. Dlatego w pełni aktualne pozostaje na gruncie procesu sądowoadministracyjnego jednolite pojęcie nieważności istniejące w procesie cywilnym. Kodeks postępowania cywilnego nie zna bowiem pojęcia nieważności bezwzględnej i względnej; nie zna nieważności z mocy prawa (nieważności absolutnej), bo o nieważności może być mowa w sytuacji, gdy sąd się w tej sprawie wypowie⁵⁸⁴.

Nazwa „nieważność" służy do wskazania, że zdarzenie lub stan rzeczy, którego ta nazwa dotyczy, nie pociąga za sobą skutków, które prawo łączy z takim zdarzeniem lub stanem prawnym, jeżeli nie są one dotknięte wadliwościami powodującymi ową „nieważność". Chodzi tu o bezskuteczność prawną zdarzenia lub stanu dotkniętego wadliwością, która może być albo pełna, albo częściowa, gdyż wadliwość może prowadzić do pozbawienia danego zdarzenia lub stanu wszystkich albo niektórych skutków prawnych⁵⁸⁵. Przyczyny nieważności charakteryzują się tym, że — w przeciwieństwie do przyczyn restytucyjnych — nie ma znaczenia okoliczność, czy i jaki wpływ wywarły one na prawomocne orzeczenie⁵⁸⁶. Nie występuje tu zatem żaden związek przyczynowy. Znaczenie nieważności wyraża się w tym, że „nie chodzi tu o «słuszność», czy «sprawiedliwość», ale o sam fakt naruszenia przepisów, których istnienie i przestrzeganie ustawodawca uważa za niezbędny warunek ważności czynności. Sprawdzenie istnienia tych przepisów «w stanie nie naruszonym» dokonuje się przez przytoczenie twierdzeń faktycznych w skardze o wznowienie" ⁵⁸⁷.

Podstawy nieważności, uzasadniające wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczą innych przypadków niż te określone w art. 156 k.p.a., stosowane w postępowaniu zwykłym przed sądem administracyjnym. Jest tak, ponieważ wady uzasadniające wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego tkwią właśnie w postępowaniu sądowym, poprzedzającym wydanie przez sąd orzeczenia.

Przyczyny restytucyjne określa się jako ciężkie wady, jakimi zostało obarczone postępowanie⁵⁸⁸, w związku z czym treść zapadłego orzeczenia jest niewłaściwa. W przeszłości wiązano je z instytucją przywrócenia do stanu poprzedniego (restitutio ad integrum) ⁵⁸⁹. W literaturze powojennej M. Sawczuk podnosi, że celem instytucji wznowienia postępowania nie jest przywrócenie do stanu poprzedniego: „bo przecież stan poprzedni nie zawsze musi być zgodny z prawdą. Z tego względu używany w teorii wyraz «restytucja» na oznaczenie przyczyn wymienionych w art. 403 k.p.c. jest wyrażeniem błędnym. Celem wznowienia z powołanego przepisu jest usunięcie nieprawdy" ⁵⁹⁰. W doktrynie procesu cywilnego przyjmuje się, że przyczynami wznowienia postępowania na zasadzie art. 403 k.p.c. są względy natury słusznościowej — względy na pokrzywdzenie strony wyrokiem⁵⁹¹.

Ustawodawca nie posługuje się terminem „przyczyny restytucyjne". Określenie to jest pojęciem ściśle doktrynalnym. Dokonując przeglądu poglądów przedstawicieli nauki na ten temat można dojść do wniosku, że podstawy restytucyjne nie są jednolite. W opracowaniach dotyczących instytucji wznowienia postępowania cywilnego autorzy posługują się określeniem „właściwe przyczyny restytucyjne" ⁵⁹². Dlatego nadal aktualne jest pytanie M. Allerhanda: „Dlaczego te przyczyny (w odróżnieniu od przyczyn nieważności) mają być «właściwymi», a inne nie posiadają tego charakteru, a więc uważane być winny jako przyczyny «niewłaściwe», to jest niezrozumiałe; wszak jedne i drugie uzasadniają wznowienie i dlatego są właściwymi tegoż przyczynami" ⁵⁹³. Na gruncie instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego nie ma żadnej potrzeby ani podstaw ku temu, aby określać omawiane przyczyny wznowienia mianem właściwych. Choć zdarza się, iż niektórzy autorzy tak czynią⁵⁹⁴. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zarówno nazwa obu typów podstaw wznowienia postępowania, jak i różnice między nimi w zakresie związku przyczynowego między ich zaistnieniem a treścią rozstrzygnięcia są elementami wtórnymi. Z praktycznego punktu widzenia istotniejsze są skutki stwierdzenia zaistnienia tych podstaw i wydanego w oparciu o to orzeczenia sądu. Poza przypadkiem wskazanym w art. 273 § 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcia sądu administracyjnego będą takie same, niezależnie od tego, czy podstawa wznowienia leżała w kręgu przyczyn nieważności, czy też przyczyn restytucyjnych.

Można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia (art. 271 pkt 1 p.p.s.a.).

Pierwsza z przyczyn nieważności została sformułowana w sposób jednoznaczny już w okresie obowiązywania ustawy o NSA po nowelizacji ustawą z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej — Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw⁵⁹⁵. Położyło to kres sporom co do tego, czy podstawą wznowienia jest udział sędziego podlegającego wyłączeniu jedynie w czynnościach orzeczniczych sądu, czy też w całym postępowaniu poprzedzającym wydanie orzeczenia⁵⁹⁶. Osobą nieuprawnioną do orzekania jest osoba niebędąca w istocie sędzią, czyli ten, kto nie posiada kwalifikacji sędziowskich i nie został na to stanowisko powołany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. — Prawo o ustroju sądów powszechnych⁵⁹⁷ lub ten, kto co prawda posiada kwalifikacje sędziowskie, ale nie został powołany na to stanowisko. Osobą nieuprawnioną będzie także sędzia sądu powszechnego, jeżeli nie został delegowany do orzekania w wojewódzkim sądzie administracyjnym albo NSA. Natomiast sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach wymienionych taksatywnie w art. 18 § 1 p.p.s.a. (iudex inhabilis). Zgodnie z tym przepisem sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy ze względów podmiotowych i przedmiotowych. Ze względów podmiotowych sędzia zostaje wyłączony z uwagi na bliskość wobec strony. Nastąpi to w sprawach, w których jest stroną lub pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy oddziałuje na jego prawa lub obowiązki; w sprawach swego małżonka, krewnych lub powinowatych w linii prostej, krewnych bocznych do czwartego stopnia i powinowatych bocznych do drugiego stopnia; w sprawach osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; w sprawach, w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem albo w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą (np.: był radcą prawnym, adwokatem, doradcą podatkowym, rzeczoznawcą majątkowym). Względy przedmiotowe uzasadniają wyłączenie sędziego w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, w sporządzeniu aktu prawnego, o ważność którego toczy się postępowanie — chodzi tu o akty administracyjne będące podstawą sporu sądowoadministracyjnego, jak też gdy brał udział w rozpoznawaniu aktu prawnego, o ważność którego toczy się postępowanie, lub brał udział w sprawie jako prokurator. Ponadto, sędzia podlega wyłączeniu w sprawach, w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej — chodzi tu o przypadki, gdy sędzia brał udział np.: w postępowaniu administracyjnym jako pracownik organu, świadek, biegły czy też piastun funkcji konkretnego organu administracji publicznej. Powody wyłączenia trwają także po ustaniu uzasadniającego je małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli⁵⁹⁸. M. Jędrzejewska uważa, że powiązania sędziego z przedmiotem lub podmiotami postępowania wymienionymi w wyżej wymienionym przepisie „są takiego rodzaju, że niezależnie nawet od odczuć osób występujących w konkretnej sprawie i od rzeczywistej sytuacji, dobro wymiaru sprawiedliwości wymaga bezwzględnego wyłączenia sędziego" ⁵⁹⁹.

Zgodnie z art. 283 p.p.s.a. sędzia, którego udziału lub zachowania się w poprzednim postępowaniu dotyczy sprawa, wyłączony jest od orzekania w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania⁶⁰⁰. Wyłączenie sędziego na tej podstawie następuje ex lege, a więc ewentualny udział takiego sędziego w rozpoznawaniu sprawy wywołuje nieważność wznowionego postępowania.

Wznowienia postępowania nie uzasadnia udział w postępowaniu sędziego, który powinien być wyłączony na własne żądanie lub wniosek strony zgodnie z art. 19 p.p.s.a. (iudex suspectus). W sytuacjach określonych w tym przepisie każdy sędzia powinien sam wyłączyć się od orzekania, nawet bez wniosku strony, jeżeli zaistniały jakiekolwiek okoliczności poddające w wątpliwość jego bezstronność. Chociaż, jak wskazuje SN w postanowieniu z dnia 6 maja 1966 r. ⁶⁰¹, sam fakt wyłącznie służbowych kontaktów nie uzasadnia wyłączenia sędziów. Trzeba podkreślić, że sąd rozpoznający skargę o wznowienie postępowania opartą na tej przesłance nie bada prawidłowości ani zasadności czynności podjętych w sprawie przez sędziego, którego wniosek dotyczy⁶⁰². Obiektywność orzeczeń sądowych powinna być zagwarantowana — zdaniem S. Dalki⁶⁰³ — odpowiednim doborem osób na stanowiska sędziowskie i zapewnieniem optymalnych składów zespołów orzekających, które wypełniać będą należycie obowiązki sędziowskie, a jednocześnie unikać wszystkiego, co mogłoby przynieść ujmę godności sędziego. Przepisy p.p.s.a. nie znają instytucji wyłączenia sądu bowiem art. 18 § 1 i n. p.p.s.a. dotyczą tylko wyłączenia sędziego. W konsekwencji wyłączenie po kolei wszystkich sędziów danego wydziału (sądu) od udziału w sprawie może nastąpić dopiero w wypadku wykazania co do każdego z tych sędziów, że zachodzą przyczyny wznowienia⁶⁰⁴. Powiązanie treści art. 271 pkt 1, art. 270 i art. 18 § 1 p.p.s.a. wyklucza możliwość przyjęcia w stosunku do instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, zasady wyrażonej w procesie cywilnym przez SN w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 1971 r. ⁶⁰⁵, zgodnie z którą „samo przewodniczenie na rozprawie zakończonej orzeczeniem, od którego zgłoszono skargę o wznowienie postępowania, przy braku przesłanek z art. 48 i 413 k.p.c. nie uzasadnia wyłączenia sędziego przewodniczącego od udziału w rozpoznawaniu skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem wydanym przez skład sądu pod jego przewodnictwem".

Na tej podstawie wznowienie postępowania nie będzie dopuszczalne, jeżeli strona przed wydaniem orzeczenia mogła domagać się wyłączenia sędziego. Niemożność, o której mowa w art. 271 pkt 1 p.p.s.a., należy rozumieć subiektywnie⁶⁰⁶. „Wystarczy więc, że strona nie wiedziała o przyczynie uzasadniającej wyłączenie, a nie musi jeszcze zachodzić przeszkoda w przedstawieniu jej sądowi. W każdym razie przyczyna wyłączenia musiała istnieć przed wydaniem orzeczenia lub najpóźniej w czasie jego wydania, a nie może powstać dopiero po wydaniu orzeczenia (...). Chodzi tu tylko o wypadki, gdy strona dowiedziała się dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o przyczynie poprzednio istniejącej, uzasadniającej wyłączenie sędziego z mocy ustawy. Wznowienie nie jest dopuszczalne, gdy strona zaniedbała wcześniejszego domagania się wyłączenia sędziego albo gdy przed wydaniem orzeczenia domagała się tego, ale bezskutecznie" ⁶⁰⁷.

Można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana, bądź jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możliwości działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.).

W ramach drugiej podstawy nieważności, dotyczącej strony, można wyróżnić kilka samodzielnych przyczyn. Po pierwsze jest to brak zdolności sądowej lub procesowej, po drugie — brak należytej reprezentacji i po trzecie — pozbawienie możliwości działania.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 25 § 1 posługuje się pojęciem zdolności sądowej, jako przysługującej osobie fizycznej i osobie prawnej zdolności występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Problematyka ta została omówiona przy okazji analizy podmiotowego zakresu dopuszczalności wznowienia postępowania. Warto tu dodać jedynie, że w myśl art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. ⁶⁰⁸ — Kodeks cywilny każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną, której nie można go pozbawić, jednakże może ona zostać ograniczona przepisami ustawowymi⁶⁰⁹. Zdolność prawna (sądowa) osoby fizycznej ustaje wraz z jej śmiercią. W przypadku osoby prawnej zdolność ta trwa od momentu powstania do chwili ustania tego podmiotu.

Zdolność procesowa to zdolność do samodzielnego dokonywania czynności procesowych w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (art. 26 p.p.s.a.). Przysługuje ona osobom fizycznym posiadającym pełną zdolność do czynności prawnych, osobom prawnym, państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym, choćby nie posiadały osobowości prawnej. Zdolność procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podobnie jak sądowa, określana jest w sposób szczegółowy zgodnie z przepisami k.c. Zgodnie z art. 11–17 k.c. osoba fizyczna może mieć zdolność do czynności prawnych pełną, ograniczoną albo nie posiadać jej wcale. Zasadnicze znaczenie ma w tym przypadku wiek osoby bowiem małoletni do lat 13 nie ma zdolności do czynności prawnych (art. 12 k.c.), po przekroczeniu tego wieku ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych (art. 15 k.c.), zaś pełną zdolność do czynności prawnych uzyskuje osoba pełnoletnia (art. 11 k.c.), tzn. po ukończeniu 18 lat (art. 10 § 1 k.c.) oraz małoletnia kobieta od zawarcia małżeństwa (art. 10 § 2 k.c.), która nie traci jej w przypadku unieważnienia małżeństwa. Osoba ubezwłasnowolniona całkowicie nie ma zdolności do czynności prawnych i podlega opiece (art. 13 k.c.). W przypadku ubezwłasnowolnienia częściowego (art. 15 i 16 k.c.) dla danej osoby ustanawia się kuratora. Zdolność do czynności prawnych ulega również ograniczeniu w czasie trwania postępowania sądowego o ubezwłasnowolnienie w przypadku ustanowienia dla tej osoby doradcy tymczasowego na podstawie art. 549 § 1 k.p.c. Osoba prawna ma zawsze zdolność procesową, co wynika z art. 38 k.c.

Określony już podmiotowy zakres dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje, że w postępowaniu wznowieniowym zdolność sądową i zdolność procesową posiadają organy administracji publicznej, których przejawy działania lub zaniechania w sferze administracji publicznej były przedmiotem zwykłego postępowania kontrolnego przed tymi sądami. Oznacza to, że organy te posiadają zdolność sądową i procesową z mocy prawa. Przez samo usytuowanie ich w strukturze administracji i poddanie podejmowanych przez nie aktów i czynności administracyjnych kontroli sądowej oraz przez przyjęcie kontradyktoryjnego modelu procesu sądowoadministracyjnego, ustawodawca przesądził o tym, że warunek wznowienia postępowania, jakim jest brak zdolności sądowej lub procesowej, nie znajdzie zastosowania w odniesieniu do organów administracji publicznej. Organy te zawsze będą miały oba rodzaje zdolności, jako kwalifikowana przepisami p.p.s.a. pochodna kompetencji wynikających z ustaw określających zakres ich działania.

Określając brak właściwej reprezentacji strony jako kolejną przyczynę wznowienia postępowania, pozostającą w katalogu podstaw nieważności, należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na art. 27, 28 i 34 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami osoba fizyczna, która nie ma zdolności do czynności w postępowaniu, może je podejmować tylko przez swojego przedstawiciela ustawowego. Osoby fizyczne mogą działać osobiście lub przez pełnomocników, natomiast osoby prawne i inne jednostki organizacyjne mające zdolność sądową działają przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu lub przez pełnomocników.

Do pełnomocnictwa nie mają już zastosowania przepisy k.p.c., gdyż p.p.s.a. w art. 34–44 szczegółowo reguluję tę instytucję od strony procesowej. W postanowieniu z dnia 2 grudnia 1998 r.⁶¹⁰ SN wyraził pogląd, iż pełnomocnik ustanowiony przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzysta (na zasadzie art. 32 k.p.a. i art. 87 k.p.c. w związku z art. 59 ustawy o NSA) z przyznanego mu umocowania do działania w imieniu strony w tej samej sprawie także w postępowaniu przed NSA. Moim zdaniem teza tego postanowienia pozostaje obecnie w pełni aktualna, z tym jednak zastrzeżeniem, że podstawę prawną dla takiego twierdzenia znajduje się już w art. 35–37 p.p.s.a. Zgodnie z art. 96 k.c., umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie lub na oświadczeniu reprezentowanego. Można zatem przyjąć pogląd, że przez reprezentację na gruncie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć zarówno przedstawicielstwo ustawowe, jak i pełnomocnictwo⁶¹¹. Przedstawicielstwo ustawowe jest regulowane przepisami p.p.s.a. Zgodnie z art. 31 § 1 p.p.s.a. w przypadkach, w których ustanowienie przedstawiciela ustawowego powinno nastąpić z urzędu, sąd administracyjny powinien się o to zwrócić do właściwego sądu opiekuńczego. Może jednak dopuścić tymczasowo do czynności stronę, która nie ma zdolności sądowej lub procesowej albo która nie ma należytego ustawowego umocowania, z zastrzeżeniem, że przed upływem wyznaczonego terminu braki będą uzupełnione, a czynności zatwierdzone przez powołaną do tego osobę. Bierność sądu administracyjnego w tym względzie pociąga za sobą brak reprezentacji strony w procesie i konieczność wznowienia postępowania. Zawiniony przez sąd brak reprezentacji nie będzie miał miejsca w sytuacji tymczasowego dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu, gdy w wyznaczonym terminie nie uzupełniła braku tego. Pojęcie „reprezentacji" na gruncie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. obejmuje następujące sytuacje: gdy w sprawie nie działał organ osoby prawnej bądź jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, powołanej do reprezentacji; gdy działała osoba, która straciła przymiot przedstawiciela ustawowego; gdy działała wyłącznie osoba, która zgodnie z prawem materialnym nie mogła reprezentować osoby niemającej zdolności do czynności prawnych (art. 98 § 2 k.r. i o.).

Kontrowersje w doktrynie wywołuje zagadnienie, czy pod tę przyczynę nieważności podciągnąć można również brak pełnomocnictwa procesowego. Sprzeczne opinie w tej kwestii wyrażano w nauce procesu cywilnego. Według jednego poglądu brak taki nie wchodzi w rachubę, gdyż wynika to z porównania przepisu art. 401 pkt 2 k.p.c. z dawnym przepisem art. 369 pkt 2 k.p.c. (obecnie przepis o apelacji — art. 379 pkt 2 k.p.c.), a ponadto wynika to również z przepisu art. 407 k.p.c., w którym właśnie w związku z tą przyczyną wymieniany jest tylko przedstawiciel ustawowy, a nie pełnomocnik procesowy⁶¹². Natomiast według drugiego poglądu ta podstawa wznowienia odnosi się do wszelkich przypadków reprezentacji, także w wypadku braku pełnomocnika procesowego⁶¹³. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powtarza treść wyżej wskazanych przepisów k.p.c. Zgodnie z art. 27, 28 i 34 p.p.s.a. strony mogą działać w postępowaniu przed sądem administracyjnym osobiście lub przez pełnomocników, a osoby prawne i inne jednostki organizacyjne, mające zdolność sądową, działają przez organy lub osoby uprawnione do działania w ich imieniu lub przez pełnomocników. NSA w przeszłości stał na stanowisku stosowania przepisów k.p.c. do kwestii pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przykładem może być tu uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. ⁶¹⁴, czy też postanowienie NSA z dnia 23 marca 1996 r. ⁶¹⁵ Obecnie przepis art. 35 p.p.s.a. zwęża swobodę wyboru przez stronę pełnomocnika do następujących podmiotów: adwokata; radcy prawnego; współuczestnika sporu sądowoadministracyjnego; rodziców, małżonka, rodzeństwa lub zstępnych strony oraz osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia; pracownika osoby prawnej lub przedsiębiorcy albo ich organów nadrzędnych. Nie ulega wątpliwości, że podmioty te umożliwiają stronie czynny udział w postępowaniu w sytuacji, gdy sama nie może lub nie chce wziąć w nim udziału. Dlatego pełnomocnik procesowy strony jest reprezentantem jej interesów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jego pominięcie w postępowaniu skutkuje nieważnością procesu i koniecznością wznowienia postępowania. Również brak należytego umocowania pełnomocnika do reprezentowania strony może być przyczyną nieważności postępowania, powodującą konieczność jego wznowienia.

W jakiej natomiast sytuacji będziemy mieli do czynienia z brakiem właściwej reprezentacji w odniesieniu do drugiej strony procesu sądowoadministracyjnego — czyli organu administracji publicznej? Po pierwsze należy ustalić, w jaki sposób reprezentowany jest organ administracji publicznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Reprezentantem na pewno będzie piastun konkretnego urzędu organu administracji publicznej, np. osoba X.Y. piastująca urząd prezydenta miasta czy ministra. Poza tym, nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ wykorzystał instytucję pełnomocnictwa w myśl art. 28 p.p.s.a. Nie ma również przeszkód, aby organ administracji publicznej uczynił swym pełnomocnikiem adwokata lub radcę prawnego. W związku z tym brak należytej reprezentacji organu administracji publicznej jako przyczyna wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zajdzie wówczas, gdy nie działał piastun funkcji tego organu albo gdy działała osoba, która nie posiadała lub straciła umocowanie do reprezentacji owego organu.

W omówionym przypadku nie można żądać wznowienia postępowania z tej przyczyny, jeżeli: „brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe". Jeżeli bowiem zarzut braku reprezentacji strona podniosła jeszcze przed uprawomocnieniem się orzeczenia, a sąd administracyjny zarzutu tego nie uwzględnił, to nie jest dopuszczalne, aby ten sam zarzut brany był ponownie pod uwagę, jako przyczyna wznowienia postępowania. Kwestia, czy strona mogła dochodzić braku reprezentacji już przed wydaniem orzeczenia, jest obojętna, jeżeli w istocie nie była należycie — bądź wcale — reprezentowana⁶¹⁶. Nie jest również dopuszczalne wznowienie postępowania w razie „zatwierdzenia zachowania się procesowego strony, która nie miała zdolności procesowej, przez nią samą po uzyskaniu tej zdolności" ⁶¹⁷.

Ostatnią z przyczyn nieważności jest pozbawienie możliwości działania wskutek naruszenia przepisów prawa. Od razu daje się zauważyć, że chodzi tu o bezprawną działalność człowieka (w tym także przestępstwa, np. terroryzm), nie zaś o tzw. przypadki siły wyższej (np. zjawiska przyrodnicze, katastrofy bez przyczynienia się człowieka). W doktrynie przeważa pogląd, że sformułowanie „pozbawienie możności działania" jest określeniem równoznacznym ze zwrotem „pozbawienie strony możności obrony swych praw" użytym w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (poprzednio art. 379 pkt 5 k.p.c.), gdyż także w tym drugim przypadku chodzi o naruszenie przepisów prawa procesowego⁶¹⁸. Jak pisze G. Bieniek: „pozbawienie możności działania prowadzi do pozbawienia możności obrony praw, albo inaczej: pozbawienie obrony jest skutkiem pozbawienia możności działania" ⁶¹⁹. Ów pogląd podzielił również SN w postanowieniu z dnia 28 października 1997 r. ⁶²⁰ przyjmując, że: „Nie ma różnic między znaczeniem sformułowań «pozbawienie możności obrony swych praw» (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i art. 379 pkt 5 k.p.c.) oraz «pozbawienie możności działania» (art. 271 pkt 2 p.p.s.a. i art. 401 pkt 2 k.p.c.). Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca wyliczył wszystkie przyczyny nieważności postępowania w art. 379 Kodeksu postępowania cywilnego, które są jednocześnie podstawami apelacji. Niektóre z tych przyczyn nieważności stanowią jednocześnie przesłanki wniesienia skargi o wznowienie postępowania". Choć jest rzeczą oczywistą, że w przypadku wznowienia postępowania konieczne jest wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a pozbawieniem strony możności działania. M. Sawczuk, opierając się na tezie przedwojennego SN⁶²¹, uznaje, że: „przesłanką wznowienia postępowania z powodu pozbawienia strony możności działania na skutek naruszenia przepisów prawa jest wykazanie tylko związku przyczynowego między naruszeniem przepisów prawa a pozbawieniem strony możności działania — nieistotne jest natomiast, czy z jakiejkolwiek winy i przez kogo prawo zostało naruszone" ⁶²². Odmienny pogląd prezentuje M. Piekarski⁶²³. Autor, różnicując treść obecnego art. 379 pkt 5 i art. 401 pkt 2 k.p.c. (art. 183 § 2 pkt 5 i art. 271 pkt 2 p.p.s.a.), wskazuje, że po pierwsze drugi z tych przepisów uzależnia nieważność postępowania od stwierdzenia, że strona „wskutek naruszenia przepisów prawa" pozbawiona była możliwości działania, a przepis dotyczący apelacji nie wymaga, aby nieważność postępowania nastąpiła na skutek naruszenia przepisów postępowania. Po drugie, wznowienie postępowania uzależnione jest od pozbawienia strony „możności działania", a podstawa apelacji dotyczy pozbawienia strony „możności obrony swych praw". „W obu przypadkach strona nie może podejmować w procesie czynności procesowych. Niemożność działania obejmuje wszelkie działania aż do uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie i tym samym obejmuje uniemożliwienie stronie obrony swych praw. Ale nie odwrotnie." ⁶²⁴ „Pozbawienie strony możności obrony swych praw" w postępowaniu spornym jest zwrotem językowym o treści negatywnej. To złożone wyrażenie wskazuje na odjęcie stronie cech, które składają się na konieczną treść możności obrony swych praw⁶²⁵. Z uwagi na specyfikę procesu wznowieniowego przed sądami administracyjnemi zasługuje na aprobatę właśnie stanowisko M. Piekarskiego. Choć można je uzupełnić innymi jeszcze argumentami. Skoro pozbawienie strony możności obrony swoich praw musi nastąpić wskutek naruszenia przepisów prawa, to wyklucza się tu tzw. obiektywny stan tego pozbawienia, co oznacza, że może ono nastąpić tylko z winy sądu. Toteż wbrew poglądowi sformułowanemu w orzeczeniu SN z dnia 6 marca 1998 r. ⁶²⁶, nie może to nastąpić z winy strony przeciwnej. Zawinione przez stronę zaniechanie działania obarcza ją ujemnymi następstwami braku obrony i wyklucza wznowienie postępowania. Ponadto ustawodawca zacieśnia przyczyny pozbawienia strony możności działania do uchybień procesowych.

Zasadniczym celem procesu wznowieniowego jest eliminacja wad procesowych. Jedną z nich jest bezprawne pozbawienie strony przez wojewódzki sąd administracyjny możności działania w zwykłym postępowaniu kontrolnym. Dotyczy to zarówno działania skarżącego, jak i jego przeciwnika procesowego — organu administracji publicznej. Obie strony, w ramach toczonego sporu o legalność aktów lub czynności organów administracji publicznej, dokonują czynności procesowych. Wszystkie ich działania w procesie zmierzają w istocie do obrony prawa. Proces sądowoadministracyjny oparty jest na zasadzie równości stron. Toteż bezprawne pozbawienie którejkolwiek z nich możności działania musi skutkować wznowieniem postępowania. Dlatego, nawiązując do wypowiedzi M. Piekarskiego⁶²⁷, bezprawne pozbawienie strony możności działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest to sytuacja polegająca na tym, że w oznaczonym — objętym procesem — czasie, strona — zostawszy pozbawiona możności obrony swych praw — nie może współdziałać z sądem w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z prawem.

Pojęcie „pozbawienia możności działania" może obejmować pozbawienie całkowite i częściowe możności działania. Interpretacja ścieśniająca tej podstawy wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym wskazuje, że o pozbawieniu strony możności działania można mówić tylko wtedy, gdy nie dano jej w ogóle możności działania⁶²⁸. W innych przypadkach zachodzi jedynie utrudnianie obrony, co jednak, jak podkreśla G. Bieniek, nie uzasadnia wznowienia postępowania⁶²⁹. Odmienny pogląd wyraża natomiast W. Siedlecki uznając, że: „Wielce ryzykowne jest przesuwanie zagadnienia na płaszczyznę badania, czy strona w całości pozbawiona została tej możności, czy tylko utrudniono jej obronę i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim przeprowadzenie tu jakiejś wyraźnej granicy między wypadkami całkowitego pozbawienia obrony, a jej utrudnienia jest rzeczą nader trudną (...)"⁶³⁰. W odniesieniu do wznowienia procesu sądowoadministracyjnego, z uwagi na specyfikę tego procesu, na pełną aprobatę zasługuje pogląd W. Siedleckiego. Ponadto, na słuszność tego stanowiska wskazuje orzecznictwo sądowe dotyczące tej materii. SN w postanowieniu z dnia 3 marca 1997 r. ⁶³¹ uznał, że: „tak «częściowe», jak i «całkowite» pozbawienie strony możności obrony swych praw, musi być uznane jako skutkujące nieważnością postępowania. Bez znaczenia jest w tym wypadku to, czy miało to miejsce na skutek bezczynności pełnomocnika, czy też błędów ze strony składu sądzącego" ⁶³². Dalej w tym samym postanowieniu SN uznał, że: „niedziałanie w procesie pełnomocnika z urzędu może uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie przewidzianej w art. 401 pkt 2 k.p.c." ⁶³³. Również sam NSA uznawał, że pominięcie pełnomocnika pozbawia stronę możliwości działania, co daje podstawę do wznowienia postępowania sądowego⁶³⁴. M. Sawczuk przyjmuje, że pojęcie niemożności działania nie posiada bliższego określenia zarówno w teorii, jak i w orzecznictwie⁶³⁵. Istnieje spory margines dla swobody interpretacyjnej omawianego pojęcia. „Orzecznictwo i teoria nie wypracowały tezy generalnej, wyznaczającej podstawowe cechy niemożności działania (...). Odpowiedź na pytania dotyczące tych zagadnień będzie zawsze mniej lub więcej dokładna i przez to mniej lub więcej dyskusyjna" ⁶³⁶.

Niewątpliwie zaletą pojęcia niemożności działania wskutek naruszenia przepisów prawa jest jego elastyczność, która pozwala objąć różne stany faktyczne. Toteż konkretne znaczenie użytemu zwrotowi nadaje orzecznictwo sądowe. Choć już sama ustawa o NSA zawiera pewne wskazanie w tym względzie. Zgodnie z art. 91 § 2 p.p.s.a., o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni. Bezczynność sądu lub pozbawienie strony tego siedmiodniowego terminu skutkuje wadą nieważności pozwalającą na wznowienie postępowania. NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 1998 r. ⁶³⁷ stwierdza wyraźnie: „Gdyby nieznane Sądowi okoliczności przemawiały za tym, iż skarżącemu nie doręczono zawiadomienia o rozprawie bez jego winy, może on złożyć wniosek o wznowienie postępowania sądowego." Podążając tym tropem należy ogólnie przyjąć, że niepowiadomienie w sposób określony z prawem (czyli wzorcem gwarantującym pewien standard postępowania) o terminach jakichkolwiek czynności procesowych, w których strona ma prawo wziąć udział, pozbawia ją możności działania.

W okresie międzywojennym wnikliwie zajmował się tym problemem L. Peiper⁶³⁸. Do wypadków, gdy stronie w ogóle nie dano możności obrony, zalicza on: „(...) doręczenie wezwania w takim czasie lub sposobie, iż strona nie mogła jawić się na rozprawie, (...) nieustanowienie kuratora dla strony nieobecnej, (...) zupełne niedopuszczenie strony do głosu (...)"⁶³⁹. W okresie powojennym zagadnienie to kontynuował M. Sawczuk⁶⁴⁰, który dokonał przeglądu orzecznictwa SN, wskazując, w jak różnych sytuacjach strona może doznać ograniczenia w możności samodzielnego udziału w procesie. Również obecnie w procesie sądowoadministracyjnym, pozostawiony przez ustawodawcę margines swobody interpretacji w tym względzie stanowi „wentyl bezpieczeństwa". Pozwala zakwalifikować w języku procesowym różne zjawiska, będące efektem rozwoju współczesnego społeczeństwa, z punktu widzenia ich potencjalnego zagrożenia dla prawa strony do udziału w postępowaniu. Jest to o tyle istotne, że p.p.s.a. nie przewiduje odpowiednika art. 10 k.p.a., zawierającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Tak też te bezwzględne przyczyny wznowienia postępowania de facto gwarancję tę zawierają. W tym zakresie instytucja wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego gwarantuje ochronę publicznych praw podmiotowych.

Ta trzecia z kolei przyczyna nieważności podlega ograniczeniu polegającemu na tym, że nie można żądać ani wznowić postępowania, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądu administracyjnego obiektywnie istniejąca niemożność działania ustała, a więc w sytuacji gdy nastąpiła sanacja wady albo gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Podstawy nieważności są to bezwzględne przeszkody, które powodują, że orzeczenie zapadłe w postępowaniu sądowym dotkniętym takimi wadami, nie może ostać się w obrocie prawnym już tylko z uwagi na tę wadliwość. Na szczególną uwagę zasługuje ustawowe sformułowanie w art. 271 p.p.s.a. cezury czasowej dla dokonania określonych czynności konwalidujących postępowanie lub czynności przeciwstawiających się wadliwemu prowadzeniu postępowania — „jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia". W procesie cywilnym występuje tok instancji. Cecha prawomocności orzeczenia jest m.in. efektem jego wykorzystania przez stronę (tj. złożenia odpowiedniego środka zaskarżenia i rozstrzygnięcia przez sąd w tej kwestii) lub też upływu terminu do jego wykorzystania. W każdym razie nabycie tej cechy przez orzeczenie jest odroczone, a strona ma czas (pomijając już fakt, że brała udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji) zapoznać się z orzeczeniem, przebiegiem procesu, nazwiskami sędziów oraz odnieść to do sytuacji w jakiej się znajduje (np. niemożność działania, brak reprezentacji). W przypadku postępowania sądowoadministracyjnego w przeszłości takiej możliwości nie było. Strona skarżąca do chwili rozprawy (o ile brała w niej udział) nie miała praktycznie kontaktu ze sprawą i z sądem (pomijając postępowanie wstępne). Wszelkie zarzuty wynikające z treści stosowanego wówczas art. 401 k.p.c. mogła zgłosić właściwie dopiero na rozprawie, o ile miała już w tym momencie rozeznanie co do nich, czy też świadomość ich istnienia. Na przykład skład sędziowski strona poznawała dopiero na rozprawie. Po zamknięciu rozprawy wydawane było orzeczenie, które w tym momencie już było prawomocne. Należy zatem stwierdzić, że strona w tych przypadkach najczęściej nie miała możliwości domagania się wyłączenia sędziego. Generalnie trzeba wskazać, że brak tzw. „okresu międzyinstancyjnego" w postępowaniu przed NSA uniemożliwiał stronie pełniejszą kontrolę postępowania i samodzielne zapobieganie pewnym wadom — umożliwia sanację tylko ex post przy wykorzystaniu omawianej nadzwyczajnej instytucji procesowej. Obecne rozwiązania normatywne, przez wprowadzenie postępowania instancyjnego, w pełniejszym zakresie gwarantują skarżącemu ochronę jego praw w samym postępowaniu sądowym.

Przepis art. 273 p.p.s.a. reguluje pięć sytuacji zasadniczo różniących się między sobą. Każda z nich zawiera osobną podstawę restytucyjną wznowienia postępowania.

1. Można żądać wznowienia na tej podstawie, że orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym (art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Ta podstawa wznowienia postępowania posiada szczególne znaczenie z uwagi na wagę dowodów z dokumentów w procesie sądowoadministracyjnym. Jest to jedyny dopuszczony w p.p.s.a. środek dowodowy. W myśl art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego w tym zakresie wyjątkowo odpowiednio stosuje się przepisy k.p.c. Owa podstawa wznowienia postępowania obejmuje wszystkie dokumenty, zarówno urzędowe, jak i prywatne. Takie bowiem rodzaje dokumentów zna k.p.c. (art. 244 i 245 k.p.c.). Pojęcie dokumentu podrobionego lub przerobionego wprowadza ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks karny (dalej: k.k.) ⁶⁴¹. Podrobienie dokumentu polega na sporządzeniu dokumentu przy zachowaniu pozorów jak gdyby dokument i zawarte w nim oświadczenie pochodziło od innej osoby czy instytucji. Choć zgodnie z postanowieniem SN z dnia 5 lutego 1998 r. ⁶⁴² podrobienie pisma procesowego strony nie stanowi podstawy wznowienia postępowania z art. 403 § 1 pkt 1 k.p.c. Sfałszowanie pisma procesowego może wywoływać różne skutki procesowe, nawet oznaczające nieważność postępowania. Zdaniem SN nie jest to jednak dokument służący ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pogląd ten można by poddać w wątpliwość z tej przyczyny, że p.p.s.a, podobnie jak k.p.c., a odmiennie niż k.p.a., nie zawiera sformułowania „dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe". Przez przerobienie dokumentu rozumieć należy natomiast nadanie jemu innej treści, niż ją pierwotnie posiadał⁶⁴³. Dokument pochodzi więc w rzeczywistości od podmiotu sporządzającego go, jednakże treść zawartego w nim oświadczenia zostaje w pewnym zakresie zmieniona, zniekształcając tym samym zawarte w dokumencie oświadczenie⁶⁴⁴. Chodzi tu jednak o przerobienie dokumentu jako takiego, a nie o jego niepełne lub wadliwe odczytanie, względnie powołanie. Podrobienie lub przerobienie dokumentów, określane ogólnie jako fałszowanie, nie obejmuje „poświadczenia nieprawdy", zwanego w literaturze prawa karnego „fałszem intelektualnym" ⁶⁴⁵. Fałsz intelektualny polega na poświadczeniu nieprawdy przez osobę, która dokument wystawiła we własnym imieniu (z własnym podpisem), a więc ma miejsce wówczas, gdy dokument jest autentyczny. Taki pogląd panuje również w orzecznictwie sądowym. SN w postanowieniu z dnia 5 lutego 1999 r. ⁶⁴⁶ stwierdził, iż: „poświadczenie nieprawdy w dokumencie użytym później przez stronę jako środek dowodowy nie jest podstawą wznowienia postępowania, wymienioną w art. 403 § 1 k.p.c.". Na gruncie postępowania administracyjnego pojęcie to wprowadza B. Graczyk⁶⁴⁷. Rozróżnia on fałsz materialny i formalny, obejmując tym ostatnim określeniem fałsz intelektualny.

W konkretnych okolicznościach nie można wykluczyć posługiwania się fałszywym dokumentem uzyskanym w wyniku czynu spenalizowanego w innych przepisach k.k. (poza art. 270 k.k.) lub innych ustawach. Podrobienie lub przerobienie dokumentu nie zawsze musi być wynikiem świadomego (zawinionego) działania — występują przecież także sytuacje, gdy fałsz dokumentu jest wynikiem czynu niepodlegającego karze (np. posłużenie się osobą niepoczytalną).

Można określić generalnie, jakimi cechami charakteryzuje się fałszywy dokument. Uświadamiając sobie cechy dokumentu prawdziwego, które muszą wystąpić łącznie, łatwo zauważyć, że brak jednej z nich powoduje, iż mamy do czynienia z dokumentem fałszywym. Dokument jest prawdziwy, jeżeli „został wystawiony przez osobę lub instytucję, która powinna go wystawić; treść dokumentu odpowiada rzeczywistości; dokument posiada treść niezmienną, tj. tą, którą nadał mu wystawiający" ⁶⁴⁸.

Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 22 grudnia 1970 r. ⁶⁴⁹ możliwość żądania wznowienia postępowania na tej podstawie, że orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym, nie dotyczy sytuacji, gdy zarzut fałszu dokumentu był zgłoszony w dotychczasowym postępowaniu i został przez sąd uznany za bezzasadny. W takiej sytuacji powstaje możliwość oparcia skargi o wznowienie postępowania tylko na wykryciu nowych okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, świadczących o tym, że pogląd sądu o prawdziwości dokumentu był błędny⁶⁵⁰, albo na wykryciu prawomocnego wyroku karnego skazującego za podrobienie lub przerobienie dokumentu⁶⁵¹. Odmienna wykładnia przepisów dotyczących tej podstawy wznowienia prowadziłaby w istocie rzeczy do ponownej oceny tego samego materiału dowodowego, co nie byłoby zgodne z charakterem wznowienia postępowania⁶⁵². Sfałszowanie dokumentu jest przestępstwem. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyodrębnia je jednak jako osobną podstawę. Zamiarem ustawodawcy było, aby do tej podstawy nie odnosił się art. 274 p.p.s.a., uzależniający wznowienie od uprzedniego ustalenia czynu karalnego prawomocnym wyrokiem karnym skazującym⁶⁵³. Jest rzeczą obojętną, kto dopuścił się tego czynu — czy strona, która przedstawia dokument, czy strona przeciwna, czy inna osoba za wiedzą strony lub bez jej wiedzy.

W jakim zakresie omawiana podstawa restytucyjna znajdzie zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym? Sąd administracyjny w zwykłym postępowaniu rozpoznawczym opiera się na aktach dostarczonych przez organ administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że dowody mogły zostać sfałszowane już w samym postępowaniu administracyjnym. Ale fałsz ten mógł nastąpić również później, już w toku postępowania sądowego np.: gdy organ administracji publicznej przekazuje sądowi akta sprawy, w których znajduje się kserokopia dokumentu, a wszystko wskazuje na to, że kopiując ten dokument dokonano jego przerobienia. Innym przykładem będzie sfałszowanie dokumentu, na podstawie którego sąd prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Rozważając poprzednio wzajemny stosunek instytucji wznowienia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego uznano, że uruchomienie każdego z tych postępowań uwarunkowane jest zdarzeniami, które zaszły w konkretnym postępowaniu. Wobec tego zastosowanie tej przesłanki restytucyjnej należy ograniczyć jedynie do sytuacji, gdy orzeczenie sądu administracyjnego zostało oparte na dokumencie sfałszowanym w zwykłym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

2. Można żądać wznowienia postępowania na tej podstawie, że orzeczenie zostało oparte na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym (art. 273 § 1 pkt 1 in fine p.p.s.a.).

Przesłanka ta łączy się ściśle z wpływem, jaki według przepisów p.p.s.a. ma prawomocny wyrok karny skazujący na orzeczenie sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli chodzi o ustalenie faktu popełnienia przestępstwa. O zakresie tej przyczyny wznowienia decyduje zakres związania sądu, wynikającego z treści przepisu art. 11 p.p.s.a. oraz okoliczność, w jakim stopniu w danym przypadku sąd oparł swe rozstrzygnięcie na wyroku karnym skazującym, który następnie został uchylony na przykład w wyniku wznowienia postępowania karnego. Decydujące bowiem jest to, czy rzeczywiście w danym przypadku orzeczenie sądu administracyjnego w zakresie swego rozstrzygnięcia pozostawało w związku z rozstrzygnięciem zapadłym w postępowaniu karnym⁶⁵⁴. Wprawdzie podnosi się, że w istocie chodzi o osiągnięcie zgodności orzecznictwa w ramach wspólnego im poczucia sprawiedliwości i praworządności, jednak w odniesieniu do postępowania przed sądami administracyjnymi ta podstawa raczej nie znajdzie praktycznego zastosowania.

3. Można żądać wznowienia postępowania na tej podstawie, że orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa (art. 273 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W doktrynie jest kwestią dyskusyjną pojęcie przestępstwa, jakim posłużył się ustawodawca konstruując tę podstawę wznowienia. Problem ten jest aktualny również na gruncie procesu cywilnego i postępowania administracyjnego⁶⁵⁵. Kazuistyczna definicja przestępstwa, zawarta w k.k., określa je jako czyn naganny, społecznie niebezpieczny, zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, będący zbrodnią albo występkiem. Kodeks karny określa przy tym, co należy rozumieć przez zbrodnię i występek. Przepisy normujące odpowiedzialność karną posługują się nie tylko pojęciem przestępstwa, ale i wykroczenia. Czy więc popełnienie wykroczenia można by uznać za popełnienie przestępstwa w rozumieniu sądowoadministracyjnym? Wśród przedstawicieli doktryny procesu cywilnego zdecydowanie wykluczają to W. Dudek⁶⁵⁶ i W. Broniewicz⁶⁵⁷. Również w postępowaniu administracyjnym wyklucza się taką możliwość⁶⁵⁸. Jednak wyrażony został także pogląd, że k.p.c. posługuje się terminem „przestępstwo" nie w tym znaczeniu, jakie nadaje mu prawo karne, dla którego w przestępstwie musi istnieć strona przedmiotowa (czyn karalny) i strona podmiotowa (wina), ale używa tego terminu wyłącznie na oznaczenie przedmiotowej strony przestępstwa⁶⁵⁹. Zasada jednolitości i spójności systemu prawnego przemawia za wyłączeniem możliwości uznania wykroczenia za podstawę wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym. Kodeks karny zawiera wyczerpującą definicję przestępstwa (jest to przecież pojęcie należące do tej właśnie dziedziny prawa). Jeżeli więc w art. 273 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zostało zawarte odesłanie do przestępstwa, to wymaga ono wykładni ścisłej. Wiąże się to z ogólną regułą interpretacyjną, według której w ramach jednego systemu prawnego to samo wyrażenie, używane w różnych dziedzinach prawa, powinno być jednolicie rozumiane, chyba że konkretny akt prawny wyraźnie stanowi inaczej. Za słusznością tego rozumowania może przemawiać porównanie art. 273 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 403 § 1 pkt 2 k.p.c. z rozwiązaniem przyjętym w k.p.a. Artykuł 145 § 1 pkt 2 k.p.a. posługuje się terminem „przestępstwo", natomiast w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. wprowadzono szersze pojęcie — czyn zagrożony karą. Gdyby ustawodawca dążył do wprowadzenia szerszej podstawy wznowienia aniżeli wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, posłużyłby się pojęciem czynu zagrożonego karą, co pozwalałoby na wznowienie postępowania także w razie deliktu administracyjnego⁶⁶⁰. Skoro więc p.p.s.a., k.p.c. i k.p.a. nie określają swoiście pojęcia przestępstwa, to obowiązuje definicja z k.k.

Przyjmując, że przyczyna restytucyjna opiera się na okolicznościach, które pozostają w związku przyczynowym z treścią rozstrzygnięcia sprawy⁶⁶¹, uznać należy, iż istnieje szczególna konieczność wykazania tego związku właśnie gdy mamy do czynienia z przestępstwem. Bardzo trafnie określa to J. Borkowski w odniesieniu do decyzji administracyjnej, która ma być przedmiotem wznowienia postępowania. Autor wskazuje, że: „Decyzja, którą trzeba uchylić, musi być jakby «tworem» przestępstwa; trzeba stwierdzić, że gdyby przestępstwa nie popełniono, decyzja miałaby inną treść. Sama decyzja może być prawidłowa i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do jej formy, można dla niej znaleźć oparcie w obowiązujących przepisach, ale ujawnienie przestępstwa podważa zasadność przesłanek, na których oparto się przy rozstrzyganiu sprawy. Przestępstwo może być popełnione dla obejścia przepisów prawa, dla ominięcia wymogów celowości decyzji" ⁶⁶².

Do omawianej przesłanki wznowienia postępowania odnosi się dyspozycja art. 274 p.p.s.a. Fakt popełnienia przestępstwa musi być ustalony prawomocnym wyrokiem skazującym. Zgodnie zresztą z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Wyrok musi być prawomocny, aby dawał gwarancje trwałości podstawy wznowienia. Od tej zasady przewidziano dwa wyjątki. Wznowienie postępowania z powodu przestępstwa może wyjątkowo nastąpić bez konieczności ustalania czynu przestępnego wyrokiem skazującym i prawomocnym tylko wtedy, gdy postępowanie karne w ogóle nie może być wszczęte (śmierć oskarżonego) lub zostało umorzone z innych przyczyn niż brak dowodów. Tak samo będzie, gdy postępowanie karne nie może się toczyć wskutek przeszkód powodujących konieczność jego zawieszenia (np. gdy nie można ująć oskarżonego). W doktrynie procesu cywilnego przyjmuje się, że w tych przypadkach rzeczą sądu cywilnego jest ustalenie i ocena, czy przestępstwo zostało popełnione⁶⁶³. Nie można natomiast żądać wznowienia postępowania na tej podstawie, jeżeli późniejszy wyrok karny skazujący za jego popełnienie dotyczy okoliczności, którą sąd rozpoznający daną sprawę uznał za nieistotną dla jej rozstrzygnięcia⁶⁶⁴. Dlatego też w powyższych sytuacjach często w procesie wznowieniowym to do sądu administracyjnego będzie należało ustalenie i ocena, na potrzeby prowadzonego postępowania, czy przestępstwo zostało popełnione.

4. Można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu (art. 273 p.p.s.a.).

Wskazana podstawa restytucyjna ujęta jest szeroko i rozwidla się na przypadek, gdy w grę wchodzą okoliczności faktyczne i przypadek, gdy chodzi o środki dowodowe. Przy analizie tej okoliczności wznowienia postępowania nasuwa się pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem „nowych okoliczności". W tej kwestii istniał spór w doktrynie postępowania administracyjnego między „minimalistami" a „maksymalistami". „Według «minimalistów» nowa okoliczność to taka, którą przepis prawny nakazywał ustalić, a której organ nie ustalił w toku postępowania lub, którą ustalił, lecz ustalił ją, w świetle wówczas posiadanego materiału dowodowego, niezgodnie z rzeczywistością. Według «maksymalistów» przez nową okoliczność należy rozumieć także i tą okoliczność, której organ nie usiłował ustalić pierwotnie w toku postępowania, gromadząc materiał dowodowy w granicach swobodnego uznania. Oba kierunki przyjmują bez sporu, że jeśli konkretny przepis prawny nakazuje bezpośrednio lub pośrednio ustalenie określonych okoliczności, przy czym łączy z nimi określony skutek prawny, to okoliczności takie należy uznać za istotne dla sprawy" ⁶⁶⁵. Do nowych dowodów należy zaliczyć tą część stanu faktycznego, która nie została ujawniona w oparciu o dokumenty w poprzednim procesie ze względów niezależnych od strony — tj. strona nie miała możności powołania tych środków w poprzednim postępowaniu. Przez nową, wynikającą z nich, okoliczność należy rozumieć taką, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy⁶⁶⁶.

Powołanie nowych dowodów polega na ich przytoczeniu (przedstawieniu) sądowi oraz wskazaniu na ich znaczenie dla sprawy⁶⁶⁷. Dowody należy uznać za nieznane również wówczas, gdy mimo sygnalizowania o nich przez stronę nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym⁶⁶⁸. W każdym jednak przypadku chodzi o środki dowodowe noviter reperta, a nie noviter producta — nowo odkryte, a nie po raz pierwszy zgłoszone⁶⁶⁹. Późniejsze ich wykrycie jest więc dowiedzeniem się o nich w czasie, w którym powołanie ich w zakończonym postępowaniu było już niemożliwe. Niemożność skorzystania z określonych środków dowodowych w zakończonym postępowaniu może być zarówno skutkiem niewiedzy o ich istnieniu, jak i trudności w ich osiągnięciu — np. zaginięcie znanego stronie dokumentu. Jednakże wobec kategorycznego warunku, jakim jest późniejsze wykrycie dowodów, należy przyjąć, że niemożność skorzystania z nich jest skutkiem ich nieznajomości⁶⁷⁰. Zgodnie z treścią art. 273 § 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania w razie wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Logiczna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim o takie okoliczności faktyczne, względnie dowody, które dotyczą podstawy skargi, które uzasadniają przytoczony w niej stan faktyczny⁶⁷¹. Jeżeli dokument jako środek dowodowy powstał po wydaniu orzeczenia przez sąd administracyjny, nie stanowi wówczas podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 273 § 2 p.p.s.a. ⁶⁷² W sytuacji wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że nie mógł skorzystać ze środków dowodowych w poprzednim postępowaniu. Nie zwalnia to jednak sądu z obowiązku przeprowadzenia samodzielnych ustaleń i oceny co do tego, czy rzeczywiście strona nie mogła skorzystać z tych środków dowodowych w poprzednim postępowaniu i czy są one w istocie nowe. Powstaje jednak problem, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym można użyć w odniesieniu do tych okoliczności lub środków dowodowych określenia „nowe". W jakim znaczeniu są one nowe? Wstępna analiza podstawy określonej w art. 273 § 2 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że znajdzie ona ograniczone zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a to z uwagi na treść art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten zwęża zastosowanie tej przesłanki do jednego tylko środka dowodowego, a mianowicie do dowodów z dokumentów. Oczywiście nowe okoliczności faktyczne będą tu niejako pochodną tych wąsko określonych nowych dowodów. Ujawnienie takich nowych dowodów może prowadzić nie tylko do ustalenia nowych okoliczności faktycznych, ale do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Jeszcze przed wejściem w życie ustawy o NSA nowe okoliczności faktyczne mogły uzasadniać wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Wynikało to z odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a., taka też była linia orzecznictwa sądowego. Jako przykład można wskazać wyrok NSA z dnia 30 września 1985 r. ⁶⁷³, w którym sąd przyjął, że: „Jeżeli po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny (...) zostaną ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne (...) można wznowić postępowanie".

Pojęcie dokumentu nie zostało w doktrynie jednoznacznie zdefiniowane. Na podstawie treści przepisów prawnych przyjmuje się, że przez pojęcie dokumentu należy rozumieć akt pisemny, stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomości⁶⁷⁴. Biorąc pod uwagę jedyne odesłanie, jakim posługuje się p.p.s.a. w art. 106 § 5, uznano już, że w zakresie postępowania dowodowego z dokumentów odpowiednio stosuje się przepisy k.p.c. Stosownie więc do art. 244 i 245 k.p.c. wyróżnia się dokumenty urzędowe i prywatne. Te pierwsze pochodzą od powołanych do poświadczenia pewnych zdarzeń lub czynności organów państwowych w zakresie ich działania, a także organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i innych organizacji społecznych w zakresie poruczonych im przez ustawę spraw z dziedziny administracji publicznej (tu w myśl art. 1 § 2 k.p.a.). Są to także czynności materialne, niektóre dokumenty bankowe czy potwierdzenia pocztowe. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W zakresie mocy dowodowej dokumentu urzędowego, odróżnia się moc formalną (zewnętrzną), dotyczącą tego, że wystawca dokumentu rzeczywiście „zaświadczył urzędowo", oraz moc materialną (wewnętrzną), która dotyczy znaczenia, skuteczności prawnej, zawartego w dokumencie zaświadczenia, jego relewantności z punktu widzenia tematu dowodowego⁶⁷⁵. Stosownie do art. 1138 k.p.c. zagraniczne dokumenty urzędowe posiadają moc dowodową na równi z polskimi dokumentami urzędowymi. Dokumentom urzędowym k.p.c. przyznaje zwiększoną moc w zakresie tego, „co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Przysługuje im domniemanie autentyczności oraz domniemanie zgodności treści dokumentu z prawdą. Pierwsze z tych domniemań oznacza, że dokument pochodzi od organu lub organizacji upoważnionej. Drugie domniemanie nakazuje uznać za zgodne z prawdą to, co w sposób urzędowy zostało zaświadczone. Domniemania te działają erga omnes. Kodeks postępowania cywilnego normuje tylko formalną moc dowodową dokumentu, tzn. nakazuje traktować tylko jego treść jako udowodnioną, nie przesądzając znaczenia dokumentu dla wyniku procesu, co wiązałoby się już z materialną mocą dowodową dokumentu⁶⁷⁶. Dokumenty, które pochodzą od innych wystawców, niewymienionych w art. 244 k.p.c. albo nawet pochodzą od tych organów lub organizacji, ale nie odpowiadają przepisanym wymaganiom, są dokumentami prywatnymi, które z kolei stanowią jedynie dowód tego, że osoba podpisująca dokument złożyła oświadczenie w nim zawarte.

Głębsza analiza tej przesłanki wywołuje wątpliwości co do możliwości wykorzystania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy przesłanych mu przez organ administracji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę. Mogłoby to sugerować wykorzystanie omawianej przesłanki wznowienia jedynie w powiązaniu z postępowaniem administracyjnym, poprzez treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który sąd stosuje w zwykłym postępowaniu kontrolnym na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W postępowaniu administracyjnym strona ma prawo, a nie obowiązek przytaczać dowody na poparcie swoich twierdzeń. Może to uczynić w postępowaniu zwykłym w pierwszej albo drugiej instancji, bądź w trybie wznowienia postępowania. Może je również powołać w skardze do sądu administracyjnego. W tej sytuacji sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Co jednak w przypadku, gdy skarżący nie podniósł tej okoliczności w skardze, a sąd na podstawie akt sprawy nie stwierdził albo nie dostrzegł takiego naruszenia prawa? Czy opierając się na tej okoliczności można żądać wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego? Przyjęte założenie, zgodnie z którym o tym, czy wznowione ma być postępowanie administracyjne, czy sądowoadministracyjne, decydują te przesłanki wznowienia, które są następstwem zdarzeń powstałych w danym (konkretnym) postępowaniu — oznacza to, że wykrycie okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu w rozumieniu art. 273 § 2 p.p.s.a., ograniczone będzie do postępowania sądowoadministracyjnego. Wszak jest to podstawa wznowienia tego postępowania. Praktyczny zakres zastosowania tej przesłanki ograniczony będzie do sytuacji określonej w art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu w zwykłym postępowaniu kontrolnym sąd może, ale nie jest zobowiązany, działając z urzędu lub na wniosek stron, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Natomiast, gdy sąd w zwykłym postępowaniu kontrolnym nie dostrzegł, że taka wada tkwi na przykład w kontrolowanym postępowaniu i skargę na akt administracyjny oddalił, może to stanowić obecnie podstawę do złożenia kasacji w trybie zwykłym. A w sytuacji, gdy kasacji nie złożono i orzeczenie stało się prawomocne, zgodnie z przyjętym założeniem, będzie to podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do omawianej przesłanki restytucyjnej granice wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego nie mogą wykraczać poza zakres uprzedniego badania i rozpoznania przez ten sąd sprawy ze skargi na funkcjonowanie administracji w formach poddanych kontroli sądowej⁶⁷⁷. Jest tak, gdyż właśnie skarga na przejaw działania lub zaniechania organu administracji publicznej wyznacza przed sądem administracyjnym ramy postępowania dowodowego z dokumentów. W tym znaczeniu skarga ta wyznacza ramy ustalenia potencjalnych „nowości" w zakresie dowodów z dokumentów w razie postępowania wznowieniowego. Wynika to z faktu, że: „zakresem rozpoznania przez sąd administracyjny objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania administracyjnego zostały wydane, zawsze jednak tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną. Oznacza to, że NSA rozpatrując na przykład skargę na ostateczną decyzję ma obowiązek objąć zakresem swojego badania również decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, a rozpatrując skargę na ostateczną decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu lub postępowaniu «nadzorczym» może poddać badaniu decyzję (lub decyzje) wydaną w postępowaniu zwykłym, choćby to była decyzja ostateczna, wydana bez wyczerpania toku instancji. Granice rozpoznania skargi również i w tej płaszczyźnie wyznacza bowiem — poprzez sprawę administracyjną, której istotę stanowi — stosunek administracyjnoprawny" ⁶⁷⁸.

5. Można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy; w tym przypadku przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżone orzeczenie, lecz są również z urzędu inne prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy (art. 273 § 3 p.p.s.a.).

Podstawa ta związana jest z istnieniem bezwzględnej negatywnej przesłanki procesowej, jaką jest powaga rzeczy osądzonej, przysługująca prawomocnemu orzeczeniu sądowemu. Pozostaje to w ścisłym związku z ustaleniem granic zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych wcześniejszego orzeczenia. Podstawę skargi o wznowienie może stanowić „tylko takie wykryte później prawomocne orzeczenie dotyczące tego samego stosunku prawnego, które było już prawomocne, zanim zapadł wyrok w postępowaniu, którego wznowienia się żąda" ⁶⁷⁹, a ponadto „gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w tym orzeczeniu są te same prawa i obowiązki dotyczące tych samych podmiotów, wynikające z określonych norm prawnych, które pomiędzy nimi były przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu, którego wznowienia dotyczy skarga" ⁶⁸⁰.

„Wykrycie" prawomocnego orzeczenia oznacza odnalezienie tego orzeczenia, które już istniało, lecz o którego istnieniu strona nie wiedziała⁶⁸¹. Teoretycznie brak wiedzy w tym zakresie może dotyczyć sądu. W praktyce jednak trudno sobie wyobrazić, aby sąd administracyjny nie znał własnego orzecznictwa w granicach podmiotowych i przedmiotowych sprawy, tym bardziej, że postępowanie wyjaśniające, jak wyżej wskazano, opiera się jedynie na dokumentach. Pogląd ten zresztą znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA. Sąd w wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r. uznał, że: „Przesłanką do wznowienia postępowania nie jest wykrycie jakiegokolwiek prawomocnego wyroku, lecz wyroku dotyczącego tego samego stosunku prawnego. O tożsamości stosunku prawnego przesądza podmiotowa i przedmiotowa tożsamość, czyli wyrok musi dotyczyć tych samych osób oraz tych samych praw i obowiązków pomiędzy tymi osobami" ⁶⁸². W wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. ⁶⁸³ oddalono skargę o wznowienie postępowania, gdyż objęty wnioskiem o wznowienie wyrok NSA — Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie — dotyczył wymiaru wobec skarżącego opłaty skarbowej z tytułu sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa. Dołączony zaś do wniosku o wznowienie postępowania wyrok NSA — Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu — dotyczył wymiaru wobec Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej opłaty skarbowej z tytułu sprzedaży udziału we współwłasności rzeczy w częściach ułamkowych. Wyrok nie dotyczył zatem tego samego stosunku prawnego i nie mógł stanowić dowodu w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem NSA.

Zwrot „tego samego stosunku prawnego" należy rozumieć, podobnie jak w procesie cywilnym, jako tożsamość stosunku prawnego, którego orzeczenia dotyczą, wyrażający się w tożsamości przedmiotu procesu i tożsamości stron, a więc sytuacji, w których w drugim procesie skutecznie mógł i powinien być zgłoszony zarzut powagi rzeczy osądzonej.

Zakładając sytuację, w której „współistnieją" dwa lub kilka prawomocnych orzeczeń, będziemy mieć do czynienia ze stanem, w którym formalnie wszystkie obowiązują. Aby bowiem wypowiedzieć tezę, że późniejsze jest bez znaczenia, konieczne jest orzeczenie sądu. Aczkolwiek ani p.p.s.a., ani k.p.c. wyraźnie tego nie stanowi, to jednak w doktrynie przyjmuje się, że omawiana podstawa wznowienia zachodzi tylko wówczas, gdy „późniejsze orzeczenie w jakimś zakresie jest sprzeczne z poprzednim, lecz później wykrytym orzeczeniem prawomocnym w tej samej sprawie, przez co to późniejsze orzeczenie jest merytorycznie niesłuszne, gdyż poprzednie orzeczenie z racji swej prawomocności korzysta z prawnego domniemania jego trafności" ⁶⁸⁴. Wszak późniejsze orzeczenie obowiązuje tak jak i wcześniejsze, ale późniejsze można obalić w drodze wznowienia na tej podstawie, że istnieje wcześniejsze prawomocne orzeczenie. Ale nigdy odwrotnie, nie można bowiem żądać wznowienia wcześniejszego postępowania na tej podstawie, że istnieje późniejsze orzeczenie. W doktrynie pojawiły się jednak wątpliwości, czy takie rozwiązanie jest słuszne, skoro zdarzyć się może, że późniejsze jest orzeczeniem zgodnym z prawdą, a wcześniejsze nie⁶⁸⁵. Obecnie w takich przypadkach przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżone orzeczenie, lecz są z urzędu inne prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy. Ujawnienie tej podstawy sprawia, że w przypadku tych innych orzeczeń wznowienie postępowania nastąpi automatycznie. Warto podkreślić, że takie automatyczne wznowienie postępowania z urzędu może dotyczyć spraw, w których uczestniczyły strony wznawianego postępowania i których wznowienia same nie mogły się domagać⁶⁸⁶.

Wprowadzenie dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego sprawia, że wskazana wyżej podstawa wznowienia postępowania będzie wykorzystywana w pełniejszym zakresie.

3. Problem wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (art. 272 p.p.s.a.)

Instytucja wznowienia postępowania zmierza do wykrycia prawdy obiektywnej w drodze ustalenia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością i stworzenia w ten sposób podstaw dla dokonania trafnej oceny ustalonych okoliczności pod względem prawnym. Ustalając zakres sprawy sąd bierze zawsze pod uwagę mniej lub bardziej skonkretyzowane przepisy aktu prawnego (dokonuje ich wykładni). Co jednak w sytuacji, gdy ta materia ulega zmianie z uwagi na sprzeczność z Konstytucją?

Na mocy art. 82 i 83 ustawy o TK, wprowadzono nową podstawę wznowienia postępowania cywilnego, a co za tym idzie, dotyczyło to wówczas także sądowoadministracyjnego. Jak już wspomniano, charakter tej przesłanki jest odmienny od pozostałych okoliczności przewidzianych w procedurze.

Obecnie, stosownie do art. 272 § 1 p.p.s.a., ten nadzwyczajny tryb postępowania sądowoadministracyjnego można uruchomić w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie sądu administracyjnego. Wprowadzenie tej nowej okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest niejako dopełnieniem instytucji tzw. skargi konstytucyjnej. Konstytucja RP w art. 79 stanowi, że każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w konstytucji.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Stwarzają nową rzeczywistość prawną w stosunku do tej ustalonej na podstawie zaskarżonych przepisów. Oznaczać to może przekształcenie ukształtowanych poprzednio, na podstawie prawomocnego orzeczenia sądów administracyjnych, stosunków prawnych, praw i obowiązków. Przed wejściem w życie nowej ustawy o TK, zastosowanie normy niezgodnie z jej prawidłowym rozumieniem, ustalonym wiążąco w późniejszej uchwale TK, mogło być zawsze rozumiane jako uchybienie wobec prawa; natomiast rozstrzygnięcie czy uchybienie to było „rażącym naruszeniem prawa", zależało od okoliczności, których nie sposób określić abstrakcyjnie i musiał tego dokonywać organ stosujący prawo⁶⁸⁷. Nie było uniwersalnej podstawy prawnej do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia opartego na wykładni odmiennej od przyjętej przez Trybunał. Zgodnie z art. 31 obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym⁶⁸⁸, postępowanie sądowe zakończone prawomocnym orzeczeniem, wydanym z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jako sprzeczny z konstytucją lub aktem ustawodawczym został zmieniony bądź uchylony w części lub w całości, mogło być wznowione w trybie i na zasadach określonych w przepisach o postępowaniu sądowym. Natomiast ostateczne decyzje, wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu zakwestionowanego przez Trybunał, uznawano za nieważne w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Obecnie instytucja skargi konstytucyjnej umożliwia wyeliminowanie aktów normatywnych, a pośrednio i orzeczeń sprzecznych z Konstytucją. Wprowadzenie tej instytucji zacieśnia związek orzecznictwa TK z postępowaniem w sprawach indywidualnych. Dlatego też konieczna była synchronizacja kontroli zgodności z prawem aktów normatywnych i jej skutków dla rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych⁶⁸⁹. Chociaż wprowadzenie tej przesłanki wznowienia w postępowaniu administracyjnym spotkało się z różnymi reakcjami. Zdaniem B. Adamiak ustawodawca odchodząc od instytucji nieważności uczynił słusznie⁶⁹⁰. Przyjął bowiem w ten sposób jednolitą sankcję we wszystkich procedurach. Częściowo podobnie wypowiada się M. Jaśkowska⁶⁹¹. Odmienne, w pełni krytyczne stanowisko zajmuje Z. Janowicz⁶⁹².

Jaki jest prawnie wiążący skutek orzeczenia TK o niezgodności badanego aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą? Stwierdzenie przez Trybunał tej niezgodności powoduje pozbawienie zakwestionowanej normy jej sankcji i w konsekwencji wyeliminowanie z systemu prawnego, co oznacza, że norma taka traci zdolność do wymuszenia określonego zachowania⁶⁹³. Skutki prawne takiego orzeczenia TK są odmienne w austriackim i niemieckim systemie prawnym. „U podstaw austriackiego rozwiązania, opartego na doktrynie wzruszalności (Vernichtbarkeitslehre), tkwi koncepcja wadliwości i wzruszalności; zakwestionowany akt normatywny zachowuje swoją moc prawną do czasu stwierdzenia jego wadliwości przez Trybunał Konstytucyjny. Dla dalszego bytu normy znaczenie konstytutywne ma dopiero orzeczenie TK i dlatego skutki tego orzeczenia mają charakter generalnie prospektywny (działają na przyszłość). Odmiennie natomiast problem ten ujmuje niemiecki system, opierający się na doktrynie nieważności (Nichtigkeitslehre), generalnie przypisuje orzeczeniom o niekonstytucyjności charakter deklaratoryjny bowiem ich treścią jest stwierdzenie nieważności aktu od chwili jego ustanowienia; wywierają one skutki z mocą wsteczną (retroaktywnie). Stwierdzenie niekonstytucyjności w austriackim systemie wyłącza możliwość stosowania normy prawnej (aktu prawnego) na przyszłość (pro futuro), gdy w niemieckim «unicestwienie» odbiera jej zdolność wywoływania skutków prawnych zasadniczo od chwili ustanowienia, ergo ex tunc" ⁶⁹⁴. W krajach Europy Wschodniej, w tym i w Polsce, zastosowanie znalazła austriacka doktryna wzruszalności. W ślad za nią Konstytucja RP przyjmuje, że akt normatywny, którego niekonstytucyjność stwierdził TK, traci moc obowiązującą z dniem ogłoszenia orzeczenia w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony, chyba że Trybunał określił inny termin utraty tej mocy (art. 190 ust. 3)⁶⁹⁵. Z. Czeszejko–Sochacki uznaje, że w polskim systemie sądowej kontroli konstytucyjności przewidziane są dwa rodzaje skutków prawnych, jakie powoduje stwierdzenie przez TK niezgodności kontrolowanego aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub aktem normatywnym wyższego rzędu. „Skutek bezpośredni polegający na pozbawieniu zakwestionowanego aktu normatywnego mocy obowiązującej i skutek pośredni polegający na otwarciu przez takie orzeczenie TK możliwości podważenia (wznowienia lub wzruszenia w inny sposób) rozstrzygnięcia sądowego lub administracyjnego podjętego na podstawie aktu normatywnego, którego w dacie rozstrzygania sprawy dotyczyło domniemanie niekonstytucyjności, natomiast po prawomocnym jej rozstrzygnięciu został uznany za niekonstytucyjny" ⁶⁹⁶. Dalej autor przyjmuje, że: „wznowienie przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem «uzdrowienia» (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego), opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Przyjąć należy, że u podstaw instytucji wznowienia — określonej ogólnie w art. 190 ust. 4 Konstytucji, a skonkretyzowanej w poszczególnych procedurach — leży założenie, że zdyskwalifikowanie konstytucyjności określonego aktu normatywnego stanowi szczególną przyczynę do wznowienia rozstrzygnięcia opartego na takim akcie, a zatem, że wzgląd na materialną praworządność (sprawiedliwość) uzyskuje prymat nad zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego" ⁶⁹⁷.

Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach — stanowi samoistną przesłankę wznowienia tych postępowań. Jeżeli chodzi o zasady i tryb tego wznowienia, odsyła do przepisów właściwych dla danego postępowania. Orzeczenie TK stanowi, zgodnie z art. 272 p.p.s.a., samodzielny warunek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Mamy do czynienia z sytuacją, w której mimo prawidłowo przeprowadzonego postępowania i wydania orzeczenia w oparciu o przepis obowiązujący w chwili orzekania, orzeczenie sądu administracyjnego okazuje się wadliwe⁶⁹⁸. W postępowaniu administracyjnym, w świetle art. 145a k.p.a., należy to rozumieć jako kwalifikowaną wadliwość proceduralną⁶⁹⁹.

Bliższa analiza tej przyczyny wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego budzi pewne wątpliwości. Po pierwsze, nie wiadomo, według jakich kryteriów ją zakwalifikować. Wszystkie warunki wymienione w art. 271 i 273 p.p.s.a. dotyczą konkretnego procesu sądowoadministracyjnego. Natomiast podstawa z art. 272 p.p.s.a. dotyczy prawodawstwa. Przepis ten nie mówi o wadzie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem NSA. Z punktu widzenia przepisów powszechnie obowiązujących w chwili, gdy wznawiane postępowanie toczyło się było ono prawidłowe i procesowo nadal takie jest⁷⁰⁰. Orzeczenie TK o niekonstytucyjności w polskim systemie prawnym ma charakter konstytutywny. Jako zdarzenie prawne może powodować następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. Czy zatem zasadne jest umieszczanie tej podstawy obok innych przesłanek o kwalifikowanym, ściśle procesowym charakterze?

Należy uznać, że zdarzenie unormowane w art. 272 p.p.s.a. jest przesłanką o charakterze nadzwyczajnym. Świadczy o tym fakt, iż skarga konstytucyjna, zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o TK, może być wniesiona po wyczerpaniu toku instancji, w ciągu dwóch miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji administracyjnej lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Nadzwyczajny jest tutaj powód wznowienia postępowania, jako realizacja orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Poza tym, zakwestionowanie legalności aktu normatywnego teoretycznie może skutkować wznowieniem postępowania nie tylko w odniesieniu do jednego postępowania, ale do nieograniczonej liczby stosunków prawnych.

Poważne zastrzeżenie budzi fakt, że dodany przepis stwarza, trzeba to podkreślić, możliwość naruszenia nabytych praw innych podmiotów, których sytuację prawną ukształtowało orzeczenie wydane w poprzednim stanie prawnym. W związku z tym w doktrynie próbuje się odpowiedzieć na dwa pytania. Po pierwsze, co stanie się — ex post — z tymi zdarzeniami i skutkami prawnymi, które spowodowała ustawa przed ujawnieniem jej niekonstytucyjności? Po drugie, jak należy — pro futuro — postąpić z luką prawną, jaką może pozostawić ustawa po stwierdzeniu niekonstytucyjności? Według G. Brunnera⁷⁰¹ teoria wzruszalności stwarza duże możliwości elastyczności, mogącej posłużyć do łatwiejszego rozwiązania obu problemów. „Nieskuteczność ex nunc zdaje się być rozsądnym kompromisem między konkurującymi dobrami prawnymi — bezpieczeństwem prawnym i materialną praworządnością" ⁷⁰². Zdaniem Z. Czeszejko–Sochackiego nie ulega wątpliwości, że: „w stosunku do zasadniczej koncepcji prospektywnych skutków orzeczenia TK o niekonstytucyjności, przyjęte w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wznowienie ma charakter retroaktywny i w tym sensie stanowi wyjątek od zasady prospektywności. Odnosi ono bowiem skutki tego orzeczenia do zdarzeń i skutków prawnych z przeszłości, jeżeli wówczas były one oparte na obowiązującym stanie prawnym. Ingerencja w stosunki prawne, ukształtowane przez akty indywidualno–konkretne na gruncie wówczas obowiązującego prawa, zawsze dotknięta jest dużym ryzykiem" ⁷⁰³. Dalej autor podkreśla, że rozumienie państwa prawnego: „jako zasady formalno–instytucjonalnej prowadzi do uznania konieczności zakazu stanowienia prawa z mocą wsteczną. Z punktu widzenia formalnej praworządności, prawo musi bowiem spełniać określone wymagania, a wśród nich także warunek nieretroakcji" ⁷⁰⁴. „W kategoriach niepraworządności oceniane są akty prawne o tzw. wstecznej mocy obowiązującej, gdyż o jakiejkolwiek pewności prawa nie może być mowy, jeżeli zachowania dziś z prawem zgodne, jutro, z mocy samego prawa, są kwalifikowane jako z nim niezgodne i rodzą dla adresata ujemne skutki prawne" ⁷⁰⁵.

W związku z tym powstaje pytanie, czy orzeczenie TK o niekonstytucyjności, w sprawie wszczętej na skutek skargi konstytucyjnej, może — i powinno — otworzyć możliwość wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego we wszystkich sprawach, w których orzeczenia sądowe lub decyzje administracyjne zapadły na podstawie później zakwestionowanego przez TK aktu normatywnego? Z. Czeszejko–Sochacki⁷⁰⁶ uznaje, że wykładnia funkcjonalna, a zwłaszcza wzgląd na bezpieczeństwo i stabilność prawną, może przemawiać za węższym rozumieniem dopuszczalności wznowienia postępowania. Jednak wobec brzmienia konkretnych przepisów p.p.s.a. jest to jedynie postulat de lege ferenda.

Rodzi się jednak pytanie o to, czy istnienie tej przesłanki gwarantuje w pełni ochronę praw skarżących, innych stron postępowania sądowoadministracyjnego oraz osób trzecich? Skoro instytucja skargi konstytucyjnej — i szerzej — kontrola zgodności z konstytucją ustaw i umów międzynarodowych oraz zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi⁷⁰⁷ stanowić ma element systemu ochrony praw jednostki w Polsce, to orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie NSA, powinno automatycznie wpływać na zmianę sytuacji prawnej podmiotów. W istocie tak nie jest. Orzeczenie TK uwzględniające skargę konstytucyjną, mimo iż ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne, daje jedynie podstawę do uruchomienia trybu wznowienia postępowania. Nie ma tu żadnego automatyzmu.

Modelowe w tym względzie jest rozwiązanie niemieckie. W myśl art. 31 ust. 1 ustawy o Federalnym Trybunale Konstytucyjnym, jego orzeczenia wiążą konstytucyjne organy Federacji, krajów oraz wszystkie sądy i władze. Tak też orzeczenie wydane w sprawach z zakresu kontroli norm z ustawą zasadniczą ma moc równą ustawie. Sentencja orzeczenia musi być w tych przypadkach opublikowana w federalnym dzienniku ustaw⁷⁰⁸. Nie istnieje zatem konieczność uruchomienia specjalnej procedury zmierzającej do faktycznego urzeczywistnienia w sferze prawnej wyroku Trybunału.

Podstawą wznowienia w ujęciu przesłanki z art. 272 p.p.s.a. może być zdarzenie niezależne od postępowania i mogące nastąpić po upływie pewnego czasu od wydania orzeczenia. Wykorzystanie tej instytucji procesowej przez sądy administracyjne może oznaczać najczęściej zmianę wydanego wcześniej orzeczenia, a co za tym idzie, często także orzeczenia wydanego w toku postępowania administracyjnego. Ta nadzwyczajna przesłanka wznowienia na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego powinna zmierzać w kierunku ochrony praworządności.

Z tej właśnie przyczyny nawet w poprzednim stanie prawnym należało wykluczyć zasadę oficjalności w odniesieniu do tej podstawy wznowienia postępowania. Możliwe to było przy wykorzystaniu wykładni celowościowej. W tym wyrażało się odpowiednie stosowanie art. 401¹ k.p.c. w postępowaniu przed NSA.

Trybunał Konstytucyjny kwestionuje legalność aktu, na podstawie którego sąd administracyjny wydał orzeczenie. Powstaje tu jednak istotny problem — czy zakwestionowanie przez Trybunał przepisu prawa materialnego może skutkować wznowieniem postępowania sądowoadministracyjnego? Czy przepis prawa materialnego stanowi podstawę prawną wydania orzeczenia przez sąd administracyjny? Orzeczenie sądu administracyjnego bardzo często wydawane jest w odniesieniu do prawa materialnego (gdy ono było podstawą kontrolowanych przejawów działalności lub bezczynności organów administracji publicznej). Przepisy prawa materialnego — obok procesowego — są podstawą postępowania prowadzącego do załatwienia sprawy w prawnej formie działania administracji, która jest poddawana kontroli sądu administracyjnego. Przepisy te składają się na normę dopełnienia, która jest podstawą formułowania w orzeczeniu sądu administracyjnego zwrotu stosunkowego w zakresie legalności aktów lub czynności poddanych kontroli sądu. Sąd administracyjny dokonuje kontroli stosowania prawa przez organ administracji publicznej, a zatem posługuje się przepisami prawa materialnego w innym kontekście niż organ administracji publicznej. Sąd ten nie jest powołany do stosowania norm prawa materialnego, zgodnie bowiem z konstytucyjną zasadą podziału władzy, nie sprawuje władzy wykonawczej. Secyfika procesu sądowoadministracyjnego sprawia, że trudno przyjąć, iż podstawą wydania orzeczenia przez sąd administracyjny jest przepis prawa materialnego. Inaczej niż w procesie cywilnym zasadniczą podstawę tych orzeczeń stanowią przepisy prawa procesowego — p.p.s.a., a jeśli chodzi o rodzaje orzeczeń, określone w art. 145 i 149 p.p.s.a., w pewnym zakresie także przepisy k.p.a. Przepisy prawa procesowego regulują działanie i kompetencje sądów administracyjnych. Jeżeli ustawodawca chciałby rozszerzyć zakres zastosowania art. 272 p.p.s.a. również na sytuacje, w których TK zakwestionował przepisy prawa materialnego, to zamiast słów „na podstawie którego zostało wydane orzeczenie" użyłby słów „lub w stosunku do którego zostało wydane orzeczenie". Na taki zabieg nie pozwala jednak art. 10 Konstytucji RP, prowadziłoby to bowiem pośrednio do zastępowania organu administracji publicznej przez sąd. Dlatego zakwestionowanie przez TK przepisu prawa materialnego powinno — moim zdaniem — skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145a k.p.a. Problem powstaje wówczas, gdy przedmiotem postępowania kontrolnego przed sądem administracyjnym była bezczynność organu, czynność materialno–techniczna lub akt prawa miejscowego. Tu nie ma możliwości weryfikacji na drodze administracyjnej. A skoro przesłanka „niekonstytucyjności" dotyczy tych odrębnych postępowań, to, zgodnie z przyjętą koncepcją, nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego.

Pamiętać należy także, iż przesłanka ta ma nadzwyczajny charakter ze względu na wyjątkowe powody eliminacji orzeczenia (niekonstytucyjność), natomiast nie ze względu na wyjątkowy charakter postępowania wznowieniowego w tym konkretnym przypadku. Warto przy tym podkreślić, że decydujący jest moment, w którym zapada orzeczenie TK o niekonstytucyjności zastosowanego przepisu i w konsekwencji jego zmiana lub uchylenie. Jeżeli nastąpi to w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, to ma ono wówczas zasadniczy wpływ na ocenę legalności decyzji wydanych na podstawie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów. W takim bowiem przypadku sąd administracyjny zobligowany jest stwierdzić, że zaskarżony akt administracyjny jest dotknięty naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i w konsekwencji uchylić go w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ⁷⁰⁹ Jeżeli orzeczenie zapadło po wydaniu prawomocnego orzeczenia sądowego, to postępowanie sądowoadministracyjne należy wznowić i rozpoznać ponownie skargę w nowym stanie prawnym. Efektem orzeczenia TK jest nadal dla sądu administracyjnego konieczność wprowadzenia go w życie (na wniosek skarżących) na gruncie konkretnego stanu faktycznego.

Barierą ochronną w przypadku rozważanej przesłanki wznowienia postępowania nie będzie rodzaj rozstrzygniętych spraw, lecz termin, z którego upływem nie można dokonać już żadnych zmian w sytuacji prawnej podmiotów. Termin ten na gruncie p.p.s.a. jest określony precyzyjnie. Artykuł 278 p.p.s.a. stanowi wyraźnie, że po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia nie można żądać wznowienia, z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona możliwości działania lub nie była należycie reprezentowana. Przy braku w przepisach ustawy innych wyjątków, należy uznać, że ta granica czasowa dotyczy także przypadku opisanego w art. 272 p.p.s.a. Chociaż w tym przypadku, zgodnie z art. 272 § 2 p.p.s.a., skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia TK. Z praktycznego punktu widzenia ten miesięczny termin jest istotniejszy dla strony skarżącej niż termin pięcioletni, określony w art. 278 p.p.s.a.

Nie należy jednak zapominać, że sformułowana możliwość wznowienia postępowania daje stronie prawo obrony przed niekorzystnym ukształtowaniem jej praw w korzystniejszym (po orzeczeniu TK) dla niej stanie prawnym i z tej właśnie przyczyny będzie przez skarżących wykorzystywana. Przesłanka ta sprawia, że instytucja wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego stanowi dla strony znaczący instrument ochrony jej praw.

4. Przesłanki negatywne wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego

W postępowaniu wznowieniowym przed sądem administracyjnym przesłanki negatywne są to okoliczności, które nie powinny istnieć. Gdy zatem istnieją, stoją na przeszkodzie prawidłowemu postępowaniu w tym trybie. Jest kilka przesłanek negatywnych wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przepisach dotyczących poszczególnych przyczyn nieważności i przyczyn restytucyjnych wprowadza ograniczenia, zacieśniając tym samym, ze względu na wyjątkowy charakter tej instytucji, dopuszczalność jej wykorzystania w konkretnym przypadku. Jedynie okoliczność wskazana w art. 278 p.p.s.a. posiada charakter bardziej uniwersalny i odnosi się do wszystkich warunków pozytywnych wznowienia postępowania, łącznie z tym określonym w art. 272 p.p.s.a.

Mówiąc ogólnie, przesłanki negatywne są to bezwzględne przeszkody czy zakazy wszczynania i prowadzenia procesu wznowieniowego przed sądem administracyjnym. Zakaz w nich zawarty został skonstruowany inaczej niż w k.p.a. W procedurze administracyjnej art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki negatywne, ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej (postanowienia) w trybie wznowienia postępowania. Oznacza to, że zaistnienie jednej z tych przesłanek nie wyłącza możliwości wznowienia postępowania. Jest tak ponieważ ustawodawca posługując się wyliczeniem negatywnym użył zwrotów: „Uchylenie decyzji (...) nie może nastąpić", „Nie uchyla się decyzji". Zakazano więc jedynie samego uchylenia decyzji, natomiast a contrario dopuszczalne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Jest to o tyle istotne, że czasem może się z pozoru wydawać, iż zapadnie jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej albo że termin z § 1 upłynął, natomiast po wnikliwym rozpatrzeniu sprawy okaże się, że w rzeczywistości jest inaczej. Służy to ochronie interesu jednostki z drugiej jednak strony cierpi na tym ekonomika procesu.

Przesłanka negatywna, określona w art. 278 p.p.s.a., dotyczy terminu. Ustawodawca wyklucza możliwość żądania wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego po upływie pięciu lat od chwili uprawomocnienia się orzeczenia. Jest to termin ramowy i biegnie niezależnie od trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi o wznowienie, określonego w art. 277 p.p.s.a. Oznacza to, że skarga wniesiona po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego podlega odrzuceniu bez badania merytorycznej zasadności zgłoszonych w niej podstaw wznowienia, choćby został zachowany termin z art. 277 p.p.s.a. ⁷¹⁰ Okres pięcioletni jest tu terminem ustawowym zawitym, nie podlega przywróceniu. Jego upływ powoduje odrzucenie skargi wniesionej po terminie. Dlatego też określany jest on w literaturze jako termin przedawnienia skargi o wznowienie, aczkolwiek nie można stosować do niego przepisów Kodeksu cywilnego o terminach przedawnienia, w szczególności o zawieszeniu i przerwie biegu przedawnienia⁷¹¹. Termin ten zgodnie z art. 83 § 1 p.p.s.a. oblicza się według reguł zawartych w art. 111–114 p.p.s.a. Warto zwrócić uwagę, że przepis art. 278 p.p.s.a. zawiera normę o treści bardziej rygorystycznej niż k.p.a. Ustawodawca po upływie wskazanego czasu nie tylko zakazuje uchylania orzeczeń przez sąd, ale przede wszystkim stronom zabrania występowania z żądaniem wznowienia postępowania. W tym przypadku strony (podmioty) są pozbawione wypracowanych standardów ochrony swoich praw (wszak upływ okresu przedawnienia może być pozorny). Czy zatem jest to przeoczenie ustawodawcy? Trudno to rozstrzygnąć. Jednak skutki takiej regulacji są daleko idące. Jedynie w sytuacji, gdy podstawą wznowienia jest pozbawienie strony możności działania lub brak jej należytej reprezentacji, skarga o wznowienie może być wniesiona w każdym czasie, oczywiście przy zachowaniu terminu trzymiesięcznego, określonego w art. 277 p.p.s.a. W postanowieniu z dnia 14 lutego 2000 r. ⁷¹² SN przyjął, że: „określone w art. 408 k.p.c. (art. 277 p.p.s.a.) szczególne wypadki, w których wniesienie skargi jest dopuszczalne nawet w terminie dłuższym, aniżeli pięć lat po uprawomocnieniu się wyroku, odnosić należy do podstaw skargi, a więc do postępowania, którego wznowienie uzasadnione byłoby jedną z wymienionych w art. 408 k.p.c. (art. 277 p.p.s.a.) przyczyn".

Motywem wprowadzenia omawianej przesłanki jest konieczność ostatecznej stabilizacji rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Dlaczego okres ten wynosi właśnie pięć lat? W doktrynie procesu cywilnego podnosi się, że jest faktem doświadczalnie stwierdzonym, iż: „po upływie tak długiego czasu stosunki zmieniają się do tego stopnia, że trudno spodziewać się praktycznego skutku wznowienia" ⁷¹³. Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego należy ująć to inaczej. W efekcie poddania kontroli sądów administracyjnych procesu kształtowania stosunków prawnych w sferze administracji publicznej często następują tak daleko idące skutki prawne, że ingerowanie w nie — nawet w tak wyjątkowych (usprawiedliwionych) i wąsko sformułowanych przypadkach — prowadziłoby do zachwiania pewności obrotu prawnego i trudnych do przewidzenia rezultatów. Często ingerencja ta byłaby niecelowa z uwagi na nieodwracalność pewnych procesów. Generalnie istnienie tej przesłanki negatywnej należy ocenić pozytywnie. Z jednej strony stanowi ona „wentyl bezpieczeństwa" w sytuacjach, gdy przypadek wskazujący na wadliwość orzeczenia sądowego wyjdzie na jaw później niż do momentu podjęcia tego orzeczenia lub będzie z tym momentem związany (np. przekupstwo sędziego, bliskość wobec strony), a z drugiej strony jest barierą przewlekania procesu kontrolnego w nieskończoność. Ustawodawca musiał znaleźć kompromis między pewnością obrotu prawnego a nadzwyczajnymi przypadkami uzasadniającymi zachwianie tej pewności w imię ochrony praworządności. Dopuszczając stosowanie omawianej instytucji procesowej należało określić ramy czasowe jej wykorzystania. Trudno natomiast odnieść się do słuszności długości tego terminu. Być może w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinien on być krótszy, choć biorąc pod uwagę okres oczekiwania na rozpatrzenie skargi, wydaje się być wystarczający.

Przesłankę negatywną wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zawiera także art. 285 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem niedopuszczalne jest dalsze wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że dalsze wznowienie postępowania jest niedopuszczalne zarówno z tej samej przyczyny, jak i z jakiejkolwiek innej. Niedopuszczalne jest bez względu na to, jakiej treści orzeczeniem zakończyło się poprzednie postępowanie wznowieniowe oraz czy zostało wszczęte na wniosek uczestnika postępowania, czy też w przeszłości z urzędu. W razie wniesienia skargi zostanie ona odrzucona na posiedzeniu niejawnym jako niedopuszczalna z mocy prawa (art. 280 p.p.s.a.).

5. Przesłanki wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w procedurze niemieckiej i austriackiej

W niemieckiej literaturze i orzecznictwie sądowym wyróżnia się dwa „rodzaje" postępowań wznowieniowych przed sądem administracyjnym, w zależności od podstaw, na jakich opiera się skarga (wniosek) ⁷¹⁴. W przypadku szczególnie ciężkich błędów prawnoprocesowych postępowanie to zostanie wszczęte na skutek skargi nieważności. Skarga restytucyjna umożliwia natomiast uruchomienie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy poprzednie orzeczenie sądu administracyjnego oparte było na określonych w § 580 ZPO czynach karalnych albo na podstawach, które ustały bądź wymagają uzupełnienia. W sytuacji wniesienia obu skarg jednocześnie, postępowanie ze skargi restytucyjnej jest z urzędu zawieszane i następnie rozstrzyga się o skardze nieważności, jako wywołującej mocniejszy skutek. Nie wchodzi w rachubę połączenie obu skarg, ponieważ nie można z nich jednocześnie prowadzić postępowania i rozstrzygać.

Ogólnie można mówić o dwóch przesłankach wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Pierwsza, pozytywna — tzn. ta, która musi zaistnieć, aby proces wznowieniowy mógł się toczyć — to jedna z podstaw nieważności lub podstaw restytucyjnych. Druga, negatywna — tzn. ta, która nie może zaistnieć, aby proces wznowieniowy mógł się toczyć — to upływ terminu.

Podstawą wszczęcia procesu wznowieniowego przez uczestnika postępowania jest samo prawdopodobieństwo zaistnienia jednej z enumeratywnie wyliczonych w § 579 i 580 ZPO przesłanek wznowienia postępowania. Skarżący (wnioskodawca) musi uprawdopodobnić jej istnienie, a ponadto wykazać swój interes prawny we wznowieniu postępowania — to znaczy w procesie wznowieniowym musi w dalszym ciągu bezpośrednio dochodzić ochrony swego interesu prawnego⁷¹⁵. Zatem zasadniczą podstawą wznowienia postępowania jest potrzeba ochrony prawnej (Rechtsschutzbedürfnis). Oczywiście chodzi tu jedynie o trwałą ochronę interesu prawnego. Tego typu ochrony brakuje w przypadku rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniach: o zawieszenie wykonania orzeczenia lub aktu § 80 i 80a VwGO i o wydanie zarządzenia tymczasowego § 123 VwGO z uwagi na ich tymczasowy charakter. Natomiast z pozycji sądu administracyjnego skarga albo wniosek o wznowienie postępowania są uzasadnione, gdy podstawa wznowienia faktycznie zaszła — gdy została przez skarżącego lub wnioskodawcę przedłożona i udowodniona. Sąd musi mieć pewność co do zaistnienia podstawy wznowienia — prawdopodobieństwo nie wystarczy⁷¹⁶.

Skarga nieważności odnosi się tylko do naruszenia przepisów postępowania. Dlatego nie można jej opierać na przykład na tym, że orzeczenie wyższego sądu administracyjnego odbiega od orzeczenia innego wyższego sądu administracyjnego w podobnej sprawie albo na tym, że organ administracyjny niepoprawnie ustalił stan faktyczny sprawy. Skarga nieważności nie może być wniesiona, kiedy zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na przepisach ustawowych, których nieważność w innym postępowaniu uznał Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Europejski albo — w zakresie zastosowania § 47 VwGO — wyższy sąd administracyjny⁷¹⁷. Ponadto, zgodnie z § 79 ust. 2 federalnej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, skutkiem stwierdzenia przez Trybunał nieważności przepisów dla prawomocnie zakończonego postępowania jest to, że niedopuszczalna będzie egzekucja z tego orzeczenia. Również zmiana linii orzecznictwa sądów najwyższych albo orzecznictwa Trybunału Europejskiego nie stanowi podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego⁷¹⁸.

Wśród przesłanek umożliwiających wniesienie skargi nieważności § 579 ZPO wymienia niezgodne z przepisami obsadzenie sądu. Chodzi tu nie tylko o udział w składzie orzekającym osoby nieposiadającej kwalifikacji sędziowskich czy nieprzepisowy skład sądu, ale także o naruszenie zasad wyboru sędziego honorowego (niezawodowego) ⁷¹⁹, a nawet zasad utworzenia danego sądu. We wszystkich tych przypadkach można postawić zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 zd. 2 ustawy zasadniczej, tj. zarzut pozbawienia strony sędziego ustawowego (powołanego zgodnie z przepisami ustawy). Kolejną przesłanką nieważności jest udział sędziego podlegającego wyłączeniu z mocy prawa. Ustawodawca odsyła tu mocą § 167 VwGO do odpowiedniego stosowania § 41–49 ZPO, które normują przypadki wyłączenia sędziego. Szczególną uwagę zwraca się na udział sędziego jako urzędnika w postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do wydania aktu administracyjnego, poddanego później kontroli sądu administracyjnego, w którego składzie zasiadał ten sędzia. Podstawę nieważności stanowi również niezgodna z przepisami reprezentacja stron (uczestników postępowania). Jej sensem jest ochrona tego rodzaju potrzebujących zastępstwa uczestników postępowania, którzy swoją własną sprawę mogą lub chcą załatwić tylko przy pomocy osób trzecich. Do tego kręgu należy osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych albo osoba prawna, która może wziąć udział w obrocie prawnym tylko przez działania osoby fizycznej. Twierdzenie, że skarżący nie miał zdolności procesowej w zamkniętym już postępowaniu, podlega ogólnym regułom dowodowym, toteż nie wchodzi w rachubę samo tylko prawdopodobieństwo dowodu. I tak skarga, która w postępowaniu zwykłym została odrzucona jako niedopuszczalna z powodu braku zdolności procesowej, nie może być przedłożona jako podstawa nieważności w procesie wznowieniowym w oparciu o § 579 ust. 1 pkt 4 ZPO. Można natomiast oprzeć skargę nieważności na braku zdolności procesowej, kiedy w postępowaniu głównym zdolność procesowa wyraźnie została potwierdzona. Przypadek braku zdolności postulacyjnej nie jest przypadkiem sprzecznego z prawem lub błędnego zastępstwa, ponieważ nie dotyczy on stosunku zastępstwa, lecz jedynie braku formalnego w podejmowanych czynnościach procesowych⁷²⁰.

Jednak, mimo obsadzenia składu orzekającego sądu niezgodnie z przepisami albo udziału sędziego podlegającego wyłączeniu, skarga nieważności nie może być złożona, gdy brak ten mógł zostać podniesiony w poprzednim postępowaniu przez wniesienie środka prawnego — w szczególności rewizji (§ 579 ust. 2 ZPO).

Podstawy restytucyjne wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zostały wyczerpująco wyliczone w § 580 ZPO. Zamknięty katalog tych przyczyn ma sprzyjać pewności obrotu prawnego, w związku z tym nie wchodzi w rachubę wykładnia rozszerzająca tych przyczyn. Mimo tego w doktrynie wyróżnia się dwa rodzaje skarg restytucyjnych. Celem pierwszej z nich jest naprawienie błędów postępowania, natomiast celem drugiej naprawienie błędów orzeczenia będącego skutkiem postępowania⁷²¹.

Podobnie jak w przypadku przyczyn nieważności, stwierdzenie nieważności normy prawnej przez Trybunał Konstytucyjny, nie stanowi ogólnej podstawy restytucyjnej. Zdaniem niemieckiego Sądu Najwyższego cechą charakterystyczną przyczyn restytucyjnych jest to, że: „rozstrzygnięcie zapadłe w zwykłym postępowaniu musi opierać się na materiale procesowym ujętym jako podstawa restytucyjna. Przeto skarga restytucyjna jest uzasadniona tylko wtedy, gdy orzeczenie sądu nie mogłoby istnieć bez tej części materiału procesowego" ⁷²². W sytuacji, gdy podstawa restytucyjna dotyczy czynów przestępnych, mogą one tylko wtedy prowadzić do wznowienia prawomocnie zakończonego postępowania, gdy zakończyły się prawomocnym skazaniem sprawcy, chyba że wszczęcie lub prowadzenie postępowania karnego nie nastąpiło z innych przyczyn niż brak dowodów (np. nieobecność sprawcy czynu, znikomość czynu czy przedawnienie). Poza tym, dla badania dopuszczalności wznowienia postępowania nie jest wiążące — czy konieczne — aby kwestia karalności czynu została przesądzona przez wyrok sądu karnego. Sąd wznowieniowy bowiem sam musi się przekonać, stwierdzić fakt zaistnienia czynu karalnego, uwzględniając, że ciężar dowodu spoczywa na wnoszącym skargę restytucyjną⁷²³. Skarga restytucyjna będzie wnoszona ze skutkiem pozytywnym w sytuacji, gdy wnoszący ją, bez swej winy — poza lekką nieumyślnością naruszenia obowiązku staranności — nie był w stanie uczynić danej podstawy restytucyjnej przedmiotem rozpatrzenia w prawomocnie zakończonym postępowaniu sądowym (§ 582 ZPO). Miarodajnym tu punktem czasowym jest ogłoszenie rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, ponieważ dopiero od tego momentu wykluczone jest ponowne otwarcie rozprawy. Wszak do tego czasu podstawa restytucyjna jest (może być) podnoszona jeszcze w toku postępowania odwoławczego.

W katalogu podstaw restytucyjnych wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jako pierwsze wymieniane jest umyślne lub nieumyślne naruszenie tzw. obowiązku przysięgi (Verletzung der Eidespflicht) przez przeciwnika procesowego podmiotu wnoszącego skargę restytucyjną (§ 580 pkt 1 ZPO) ⁷²⁴. Kolejną przesłanką restytucyjną jest błędne sporządzenie albo sfałszowanie istotnego dla sprawy dokumentu (§ 580 pkt 2 ZPO). Następnym przypadkiem restytucyjnym jest karalne naruszenie obowiązku mówienia prawdy przez świadka w składanych przez niego i istotnych dla sprawy zeznaniach albo karalne naruszenie obowiązku podania prawdy w istotnej dla sprawy ekspertyzie sporządzonej przez biegłego (§ 580 pkt 3 ZPO). Jeżeli jednak odnosząc tą nieprawidłową część zeznań świadka lub ekspertyzy do sprawy stwierdzi się, że dla tego poprzedniego rozstrzygnięcia były w pełni nieistotne, to wówczas skarga restytucyjna jest bezzasadna⁷²⁵. Chodzi tu oczywiście o ustalenie związku przyczynowego. Kolejny z warunków restytucyjnych dotyczy uzyskania orzeczenia wskutek czynu karalnego przeciwnika procesowego albo przedstawiciela (§ 580 pkt 4 ZPO) — chodzi tu o „wyłudzenie wyroku" czy też oszustwo procesowe polegające na przedstawieniu fałszywych danych. W katalogu tym znajduje się również karalne naruszenie przez sędziego biorącego udział w sprawie obowiązku służbowego (§ 580 pkt 5 ZPO). Dwie ostatnie przesłanki restytucyjne związane są z samym orzeczeniem sądu (§ 580 pkt 6 i 7 ZPO). Pierwsza mówi o sytuacji, w której uchylono inny wyrok, będący podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w rozumieniu tego przepisu te inne wyroki to nie są takie, które jedynie były uzasadnione w ten sam sposób, co wyrok zaskarżony żądaniem wznowienia postępowania. Szczególna cecha „oparcia" wymaga, poza jednakowością uzasadnienia, jeszcze związku przyczynowego (Ursachenzusammenhang). Kwestię związania sądu rozstrzygnięciem innego sądu szeroko analizuje U. Heil⁷²⁶. Omawiana podstawa restytucyjna zaistnieje, gdy orzeczenie sądu administracyjnego, którym odrzucono skargę o uchylenie decyzji administracyjnej, opierało się na decyzjach następnie uchylonych lub zmienionych. Natomiast cofnięcie informacji, na której był oparty wyrok, nie powinno być objęte zakresem zastosowania § 580 pkt 6 ZPO⁷²⁷. Ostatnim z warunków restytucyjnych wznowienia postępowania jest okoliczność wykrycia wcześniejszego prawomocnego orzeczenia w tej samej sprawie albo znalezienia nowych możliwości wykorzystania innych dokumentów, które mogłyby spowodować korzystniejsze rozstrzygnięcie dla wnoszącego o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że dowód musi być nieznany uczestnikowi postępowania aż do tego momentu albo jego znaczenie dla procesu musi do tej chwili uchodzić za wykluczone. Tylko w sytuacji gdy skarga dotyczy przewodu sądowego w poprzednim procesie i jeżeli przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz nowo znalezione dokumenty pozwoliłyby odmiennie rozstrzygnąć, zachodzi omawiana podstawa restytucyjna. Wchodzą tu w grę również pisma, które obywatele kierowali do organów administracji publicznej, ale których organy nie przedłożyły w postępowaniu sądowym. Natomiast dokumenty, które znalazły się w przekazanych do sądu aktach, ale zostały przeoczone przez sąd i uczestników postępowania albo tylko wadliwie ocenione, nie otwierają drogi skargi restytucyjnej w myśl § 580 pkt 7b ZPO, ponieważ uczestnik postępowania był w stanie zrobić użytek z tego dokumentu realizując swe prawo wglądu do akt w toku postępowania. Brak inicjatywy w tym względzie obarcza winą uczestnika postępowania⁷²⁸. Dokumenty, zeznania świadków czy opinie biegłych powstałe po wydaniu zaskarżonego orzeczenia sądowego nie mogą być zasadniczo traktowane jako podstawa restytucyjna, gdyż nie dowodzą faktów należących do okresu przeszłego⁷²⁹.

Generalnie przyjmuje się w doktrynie procesu sądowoadministracyjnego, wzorem procesu cywilnego, iż między podstawą restytucyjną a wydanym orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy⁷³⁰.

Określenie terminu do uruchomienia instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, jako przesłanki negatywnej, również nastąpiło przy odpowiednim wykorzystaniu przepisów procedury cywilnej. Stosownie do § 586 ust. 1 i 2 ZPO, skargę o wznowienie postępowania składa się w terminie miesiąca od dnia, w którym uczestnik postępowania powziął wiedzę o podstawie zaskarżenia, tzn. od kiedy dowiedział się o powoływanych faktach. Czas ten liczy się oczywiście już po uprawomocnieniu orzeczenia. Szczególny przypadek zaistnienia prawomocności przewiduje § 132 ust. 5 zd. 3 VwGO. Zgodnie z tym przepisem uprawomocnienie się orzeczenia o niedopuszczeniu sprawy do rewizji, zaskarżonego w drodze zażalenia do FSA, następuje przez odrzucenie tego środka zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że postanowienie o odrzuceniu tego zażalenia wchodzi w życie z momentem przekazania tego aktu na pocztę, który to moment musi być przez sąd wiarygodnie udokumentowany w aktach, w przeciwnym razie wystarcza zapewnienie składającego skargę o wznowienie o zachowaniu terminu. W sytuacji naruszenia przez świadka obowiązku zeznawania prawdy albo jego śmierci początek biegu terminu datuje się od momentu dowiedzenia się o naruszeniu tego obowiązku albo od dnia śmierci świadka. Jeżeli skarga nieważności wnoszona jest z powodu braku przedstawicielstwa, termin biegnie od dnia doręczenia orzeczenia uczestnikom albo ich przedstawicielom, jeżeli uczestnikom brak zdolności procesowej (§ 586 ust. 3 ZPO). Termin ten będzie zachowany również wtedy, gdy skarga została złożona w sądzie miejscowo lub instancyjnie niewłaściwym. W sytuacji uchybienia terminu do wniesienia tej skargi możliwe jest jego przywrócenie. Po upływie pięciu lat od momentu nastania prawomocności orzeczenia sądowego skarga o wznowienie postępowania nie jest już dopuszczalna (§ 586 ust. 2 zd. 2 ZPO), jest to zatem termin maksymalny i prekluzyjny. W przypadku jego uchybienia nie może zostać przywrócony.

W postępowaniu przed austriackim Trybunałem Administracyjnym odmiennie został ukształtowany katalog przesłanek pozytywnych wznowienia postępowania. Sama ustawa reguluje tę kwestię w sposób wyczerpujący i bez odesłań. Nie ma tu również podziału na podstawy nieważności i podstawy restytucyjne.

Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić stosownie do § 45 VwGG.

Wyrok albo postanowienie zostały spowodowane czynem karalnym albo w inny sposób podstępnie wyłudzone (§ 45 ust. 1 lit. a VwGG). Przedstawiona przesłanka wznowienia postępowania dotyczy sytuacji (stanów faktycznych) z zakresu prawa karnego, takich jak m.in. sfałszowanie dokumentu czy fałszywe zeznania świadka. Taką okoliczność określa się mianem „czynu karalnego", nie używając pojęcia przestępstwa. Jest to istotne z tego względu, że chodzi o czyny, które nie zostały ustalone prawomocnym orzeczeniem sądu karnego i to Trybunał Administracyjny musi rozstrzygnąć kwestię wstępną ich karalności⁷³¹. Ów czyn karalny lub podstępne wyłudzenie dotyczy wyroku bądź postanowienia, stąd wniosek, iż musi nastąpić w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie administracyjnym⁷³².

Wyrok albo postanowienie oparte zostały na błędnym mniemaniu, że strona nie zachowała terminu przewidzianego w ustawie o Trybunale Administracyjnym (§ 45 ust. 1 lit. b VwGG). Podobieństwo tej przesłanki wznowienia postępowania do podstawy uprawniającej do wykorzystania instytucji przywrócenia do stanu poprzedniego w praktyce sprawia, że oba wnioski bywają mylone⁷³³. Faktyczne uchybienie w postępowaniu sądowoadministracyjnym terminu posiadającego znaczenie dla strony powoduje „upośledzenie" prawne, które może być usunięte przez przywrócenie do stanu poprzedniego, a dopiero błędne przyjęcie, że uchybiono ten termin, stanowi podstawę do wznowienia postępowania sądowego. Pozwala to na eliminację końcowego orzeczenia sądowego, opartego na pomyłce sądu wywołanej bez winy strony. Stąd „im bardziej brakuje po stronie skarżącego owego «niezawinienia», tym mocniej jest wykluczona możliwość wznowienia postępowania" ⁷³⁴. K. Ringhofer wskazuje, że w tekście ustawy celowo w tym punkcie użyto sformułowania von der Partei — wskazując na ściśle określoną stronę, w odróżnieniu od § 45 ust. 1 zd. 1 VwGG, gdzie odnajdujemy określenie von einer Partei — oznaczające jakąkolwiek stronę⁷³⁵. W pierwszym rzędzie należy zatem zbadać, czy to nie strona przyczyniła się do błędnego przyjęcia uchybienia terminu. W sytuacji, gdy do tej pomyłki przyczyniła się inna strona niż składający skargę o wznowienie, nie będzie to wykluczało wykorzystania owej instytucji. To błędne przyjęcie uchybienia terminu musi wywrzeć istotny wpływ na treść rozstrzygniętej poprzednio sprawy — np. odrzucenie skargi do sądu z powodu uchybienia terminu do jej złożenia⁷³⁶. Błąd ten musi dotyczyć terminu przewidzianego w ustawie o Trybunale Administracyjnym. Przykładowo można tu wymienić termin do wniesienia skargi na decyzję administracyjną (§ 26 VwGG) czy też termin do uzupełnienia skargi (§ 33 ust. 2 VwGG).

Można żądać wznowienia postępowania, gdy wyjdzie na jaw prawomocne orzeczenie sądowe, które w postępowaniu przed Trybunałem Administracyjnym uzasadniałoby zarzut naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Stosownie do treści § 34 ust. 1 VwGG, skargi, którym stoi na przeszkodzie powaga rzeczy osądzonej, są odrzucane postanowieniem na posiedzeniu niejawnym. Ponowne rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny w tej samej sprawie w formie wyroku lub postanowienia tworzy wadliwość procesową res iudicata. Jeżeli sąd administracyjny nie posiada wiadomości o okoliczności, że w kwestii przedłożonego do niego żądania już prawomocnie rozstrzygnięto, to jego ponowne orzeczenie będzie dotknięte wadliwością. Z brzmienia § 34 VwGG wynika, że jako „rozstrzygnięcie sądowe" w rozumieniu § 45 ust. 1 lit. c VwGG może wchodzić w rachubę jedynie rozstrzygnięcie sądowoadministracyjne. Kontrowersje wywołuje jednak fakt, że obok Trybunału Administracyjnego również Trybunał Konstytucyjny (VfGH) posiada kompetencje do wskazywania, co jest prawem w konkretnym przypadku. W praktyce może się zdarzyć, że tego typu roszczenie zostanie wniesione do obu sądów jednocześnie. Mogłoby się okazać, że sąd administracyjny rozstrzygnął o tych samych okolicznościach, które zostały przez skarżącego przedłożone do rozstrzygnięcia Trybunałowi Konstytucyjnemu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w takiej sytuacji Trybunał Administracyjny powinien skargę odrzucić, gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest również „rozstrzygnięciem sądowym" uzasadniającym wznowienie postępowania sądowego w oparciu o § 45 ust. 1 lit. c VwGG. W każdym przypadku chodzi tu o orzeczenia nova reperta⁷³⁷. To orzeczenie sądowe musi już istnieć w chwili wydawania przedmiotowego orzeczenia, ale dopiero później zostaje wykryte⁷³⁸.

Można żądać wznowienia postępowania, gdy w postępowaniu przed Trybunałem nie zachowano przepisów o wysłuchaniu strony, jeżeli powodowałoby to w takim wypadku wydanie odmiennego wyroku bądź postanowienia. Naruszenie określonych w § 36, 37 i 41 VwGG praw strony, przysługujących jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowi kolejną okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania przed VwGH. Paragrafy 36 i 37 VwGG dotyczą sytuacji strony w postępowaniu wstępnym przed Trybunałem Administracyjnym (m.in.: doręczanie odpisów skargi, kwestie związane z odpowiedzią na skargę, dodatkowe oświadczenia). Zgodnie z § 41 VwGG Trybunał Administracyjny, o ile: „nie stwierdzi sprzeczności decyzji z prawem ze względu na niewłaściwość zaskarżonego organu albo ze względu na naruszenie przepisów postępowania (§ 42 ust. 2 lit. b i c), a nie można zastosować § 38 ust. 2, powinien zbadać zaskarżoną decyzję według stanu faktycznego przyjętego przez zaskarżony organ w granicach zarzutów skargi (§ 28 ust. 1 pkt 4) albo w granicach oświadczenia o zakresie zaskarżenia (§ 28 ust. 2). Jeżeli jest zdania, że dla rozstrzygnięcia o sprzeczności decyzji z prawem w którymś z zarzutów skargi albo w granicach oświadczenia o zakresie zaskarżenia mogą być przyczyny, które jednej ze stron dotychczas nie były podane do wiadomości, powinien wysłuchać strony co do tych przyczyn i jeśli jest to potrzebne zarządzić odroczenie rozprawy" ⁷³⁹. Wniosek o wznowienie postępowania opierający się na tej podstawie nie zostanie uwzględniony, jeżeli skarżący nie udowodni naruszenia w poprzednim procesie przysługującego mu prawa wysłuchania. Ponadto należy wykazać duże prawdopodobieństwo, że wyrok lub postanowienie sądu administracyjnego posiadałby inną treść, gdyby zachowano prawo obrony przysługujące stronie⁷⁴⁰. Celem wprowadzenia tej podstawy jest to, aby składającemu skargę zapewnić możliwość przedstawienia swego stanowiska w procesie, prowadzącego do wydania odmiennego orzeczenia.

Można żądać wznowienia postępowania, gdy postępowanie przed Trybunałem zostało umorzone wskutek pozbawienia prawa do skargi albo wycofania skargi spowodowanego pozbawieniem tego prawa, ale następnie uchylony został środek administracyjny, który spowodował pozbawienie prawa do skargi. Ta przesłanka wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zawdzięcza swój byt dokonanej w 1952 r. nowelizacji VwGG, która zgodnie z projektem rządowym miała wypełnić istniejącą dotąd lukę prawną. Przewiduje ona, że wniosek o wznowienie postępowania powinien być uwzględniony z powodu pozbawienia prawa do skargi lub wycofania skargi (skutkującego umorzeniem postępowania), gdy to pozbawienie prawa do skargi zostało wywołane przez środki administracyjne (władcze) następnie usunięte. To ostatnie sformułowanie posiada szczególne znaczenie. „Środki administracyjne pozbawiające prawa do skargi a później usunięte, to znaczy usunięte bez odszkodowania drogą innego środka administracyjnego. Powraca się wówczas do sytuacji prawnej, jaka istniała lub powstała przed pozbawieniem prawa do skargi, biorąc pod uwagę okoliczności, które nie były w owym czasie rozpatrywane. Pozbawienie prawa do skargi zachodzi wtedy, gdy zaskarżona decyzja została następczo usunięta przez organ wyższego stopnia" ⁷⁴¹. Sytuacja prawna pozbawienia prawa do skargi następuje również wówczas, gdy decyzja z innych przyczyn została zniesiona, np. przez ustawę⁷⁴². W sytuacji tej „odżywa" decyzja, w stosunku do której pozbawiono prawa do skargi⁷⁴³. Taki powrót uzasadnia wznowienie postępowania, chociaż generalnie przyjmuje się założenie, iż wznowienie postępowania w oparciu o § 45 ust. 1 lit. e VwGG jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy pozbawienie prawa skargi wywołane środkami administracyjnymi zostało usunięte z mocą wsteczną (ex tunc) ⁷⁴⁴.

W literaturze wskazuje się, że pozytywne przesłanki wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w znacznym stopniu różnią się od podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w § 69 ust. 1 AVG⁷⁴⁵. I tak, okoliczności wskazane w § 45 ust. 1 lit. c i e VwGG nigdy nie mogą nastąpić poza postępowaniem sądowoadministracyjnym. Ale już warunek wznowienia postępowania wskazany w § 45 ust. 1 lit. a VwGG współgra z treścią § 69 ust. 1 lit. a AVG⁷⁴⁶.

Omawiając przesłanki wznowienia postępowania przed austriackim Trybunałem Administracyjnym należy zwrócić uwagę na § 45 ust. 4 VwGG. Przepis ten jest jednym z wielu w całej ustawie odnoszących się do wspomnianej wcześniej skargi na milczenie administracji (Säumnisbeschwerde). Zgodnie z tym unormowaniem, jeśli Trybunał Administracyjny w sprawie skargi na bezczynność (art. 132 Konstytucji) orzekł co do istoty sprawy, do wznowienia postępowania stosuje się odpowiednio § 69 AVG. Nie oznacza to, że omówione przesłanki wznowienia nie znajdą zastosowania w postępowaniu ze skargi o milczenie. Odróżnić tu należy dwie sfery. Pierwsza to kwestia dopuszczalności wznowienia i tu w pełni znajduje zastosowanie § 45 VwGG, druga natomiast dotyczy postępowania po wznowieniu, kiedy to sąd administracyjny sam rozstrzyga sprawę administracyjną w miejsce milczących organów administracji publicznej (in der Sache selbst entscheiden) stosując przesłanki z § 69 AVG. Sąd w pełni wstępuje tutaj w miejsce organu administracji publicznej i jego działalność zostaje określona przez te same faktyczne i prawne stosunki, co w przypadku organu administracji publicznej⁷⁴⁷. A to uzasadnia wyjątkowe wyposażenie sądu w kompetencje do działania z urzędu w oparciu o omawianą przesłankę wznowienia. Zgodnie z § 62 ust. 2 VwGG, jeżeli Trybunał Administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność organu sam orzeka co do istoty sprawy, to — o ile ustawa związkowa nie stanowi inaczej — stosuje się przepisy postępowania administracyjnego, które powinien stosować organ. Powołany przepis będzie stosowany do rozstrzygnięć w sprawie administracyjnej, nie znajdzie jednak zastosowania w odniesieniu do środków procesowych, takich jak m.in. postanowienie o odrzuceniu wniosku o wznowienie postępowania⁷⁴⁸. W doktrynie wskazuje się również, że jeśli o skardze na milczenie administracji rozstrzygnięto postanowieniem, to zgodnie z § 45 ust. 4 VwGG wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego nie wchodzi w rachubę⁷⁴⁹. Stanowisko to uzasadnia się koniecznością odpowiedniego zastosowania § 69 AVG w związku z § 45 ust. 4 VwGG.

Oprócz przesłanek pozytywnych dopuszczalności wznowienia postępowania austriacka ustawa o Trybunale Administracyjnym formułuje również przesłankę negatywną, której zaistnienie wyklucza możliwość wykorzystania omawianej instytucji procesowej. Paragraf 45 ust. 2 VwGG stanowi, że wznowienie postępowania na wniosek strony skarżącej nie może nastąpić po upływie dwóch tygodni od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o podstawie do wznowienia postępowania, a także po upływie maksymalnego terminu trzech lat od doręczenia wyroku lub postanowienia.

W literaturze niejednokrotnie bywa prezentowany pogląd, że stwierdzenie przez Europejski Trybunał Praw Człowieka naruszenia w postępowaniu przed organami państwa praw człowieka, określonych w Europejskiej Konwencji Ochrony Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, musi uprawniać do wniesienia powództwa o wznowienie tego postępowania zgodnie z prawem wewnątrzkrajowym⁷⁵⁰. Choć wyrażane są również poglądy poddające w wątpliwość sensowność wykorzystywania w takim przypadku omawianej instytucji procesowej⁷⁵¹. Pogląd o dopuszczalności wznowienia w takim przypadku jest o tyle kontrowersyjny, że brak w prawie niemieckim normy prawnej, która w takiej sytuacji dozwalałaby na wznowienie postępowania. Część niemieckich procesualistów przyjmuje, że podstawę prawną ku temu można byłoby znaleźć przez analogiczne zastosowanie przepisów o wznowieniu z prawa wewnętrznego⁷⁵². Pozostali oraz orzecznictwo sądowe wskazują jednak, że gdy brak jest w prawie wewnętrznym generalnej przesłanki dopuszczającej wznowienie postępowania w sytuacji stwierdzenia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka lub Komisję Praw Człowieka naruszenia tych podstawowych praw, sędziowie nie mogą nie stosować normy, którą są związani, „mimo że wiedzą o jej sprzeczności z Konwencją". W tym zakresie wszelka analogia z prawem wewnętrznym jest wykluczona⁷⁵³.

Rozdział V

Postępowanie w trybie wznowienia postępowania przed sądami administracyjnymi

1. Uwagi ogólne

Złożenie skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego rozpoczyna nadzwyczajny proces przed sądem. Czym jest proces w ogólności? O. Bülow uchodzi za założyciela nauki ujmującej proces jako stosunek prawny⁷⁵⁴. Wychodzi on z następujących założeń: „Jeżeli dobrze przyjrzymy się procesowi, to zobaczymy, że jest on jakby złożony z pojedynczych praw i obowiązków procesowych. Nie ma więc wątpliwości, że prawo procesowe oznacza uprawnienia i obowiązki, jakie przypadają stronom i sądowi w ich wzajemnym stosunku do siebie. Proces jako całość tych praw i obowiązków stanowi stosunek prawny zachodzący między stronami i sądem, gdyż jest to stosunek ich wzajemnego uprawnienia i zobowiązania. Ponieważ procesowe prawa i obowiązki istnieją w stosunku między urzędem państwowym a obywatelami państwa, ponieważ w procesie chodzi o funkcję urzędu państwowego, a także o wzajemny stosunek stron i ich współdziałanie z czynnościami sądu, przeto stosunek procesowy przynależy do prawa publicznego. Proces jest stopniowo postępującym i rozwijającym się stosunkiem prawnym. (...) Stosunek procesowy powstaje, gdy zajdą tzw. przesłanki procesowe, które określają, między jakimi osobami, o jaki przedmiot, przez jakie czynności i do jakiego czasu może dojść do pewnego procesu" ⁷⁵⁵. Na bazie tego pojęcia w odniesieniu do podmiotów tego stosunku prawnego wyodrębniły się w nauce trzy zasadnicze kierunki. Jeden z nich, reprezentowany głównie przez K. Hellwiga, zakłada, że proces jest stosunkiem prawnym stron do sądu⁷⁵⁶. Drugi kierunek formułuje K. Stefko, uznając proces jako stosunek prawny stron do państwa⁷⁵⁷. Trzeci wreszcie kierunek ujmuje proces jako stosunek prawny stron do siebie⁷⁵⁸.

Nauka ujmująca proces jako stosunek prawny uznana została w literaturze za błędną między innymi na tej podstawie, że proces nie jest niczym innym, jak tylko szeregiem prawnie unormowanych, zaczepiających się o siebie czynności obu stron i sądu, i choć większość z tych czynności pozostaje z sobą w związku, to jednak nie upoważnia to wcale do nazwania procesu stosunkiem prawnym⁷⁵⁹. W doktrynie niemieckiej określano proces również jako sytuację prawną (Rechtslage) ⁷⁶⁰. Proces pojmowany jest także jako ogół czynności procesowych, z których się składa. Przedstawicielem tego poglądu jest przede wszystkim J. Weismann⁷⁶¹.

Na gruncie rodzimej nauki określano proces jako akt prawny złożony. Jego istota polega na tym, że: „skutek prawny, dla wywołania którego akt ten zostaje przedsięwzięty, związany jest z dwoma, kilkoma albo nawet z całą serią czynności jako zdarzeń prawnych, z których każde wywołuje swe własne skutki prawne, gdyż jest zdarzeniem prawnym samo dla siebie. Jednak z punktu widzenia ustawy, która łączy z tymi zdarzeniami jeden skutek prawny, przedstawiają się one jako jeden akt prawny, dokonujący się nie od razu, lecz pewnymi etapami, jakimi są właśnie pojedyncze czynności prawne na niego się składające. Skutek prawny, jaki ma dany akt wywołać, następuje dopiero z chwilą dokonania ostatniej czynności, która zamyka serię czynności składających się na ten akt. Dopiero wtedy akt ten jest prawnie dokonany" ⁷⁶².

Charakter procesu sądowego obrazowo opisuje W. Siedlecki. Zdaniem autora można go przedstawić jako „akt wykonawczy dwóch mocy prawnych — to moc sądowa — moc sądzenia przysługująca państwu i moc skargi przysługująca jednostce. Jedna i druga moc przyznana jest przez normy prawne, które stoją na straży stosowania prawa w stosunkach jednostek między sobą w prawnie zorganizowanym społeczeństwie. Moc sądową wykonuje państwo przez swe organy sądowe, których działalność polega na zastosowaniu w konkretnym przypadku normy prawnej dla urzeczywistnienia ochrony prawnej jednostki. Moc zaś skargi jest mocą wywołania wobec oznaczonego przeciwnika skutku procesu, koniecznego właśnie dla ochrony sfery prawnej jednostki uznanej przez porządek prawny. Wykonanie tej mocy następuje nie przez własne czynności jednostki, lecz przez danie przez nią inicjatywy i współdziałanie z czynnościami organów sądowych państwa" ⁷⁶³.

Przedmiotem rozważań w niniejszym rozdziale jest procedura wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym — czyli unormowany przepisami prawa zespół czynności, które trzeba lub można podjąć w celu uruchomienia i przeprowadzenia tego nadzwyczajnego trybu postępowania. Tryb wznowienia postępowania jest etapem ewentualnym postępowania sądowoadministracyjnego, uzależnionym od zaistnienia przewidzianych prawem okoliczności. Postępowanie wznowieniowe jest ciągiem czynności formalnych podejmowanych przez strony postępowania, jak również przez sam sąd celem kontroli i ewentualnie weryfikacji orzeczeń NSA w oparciu o wąski katalog przesłanek. Proces ten opiera się na zasadzie legalności, zgodnie z którą wnoszenie poszczególnych środków zaskarżenia możliwe jest w ramach podstaw określonych przez ustawę procesową. W razie stwierdzenia istnienia tych podstaw wniesiony środek musi doprowadzić do uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia. Dlatego zasadzie legalności w tym znaczeniu należy przeciwstawić uregulowanie, które pozostawiałoby swobodę organowi kontrolnemu w uwzględnieniu zaskarżenia, czy ogólnie zaistnienia podstawy wznowienia, w oparciu o jakieś inne kryteria (swobodne uznanie, celowość) ⁷⁶⁴.

W doktrynie mówi się o dwóch fazach postępowania wznowieniowego: fazie dopuszczalności (iudicium rescindens) i fazie rozpoznania sprawy (iudicium rescissorium) ⁷⁶⁵ albo inaczej o postępowaniu o wznowienie postępowania (w przedmiocie wznowienia) oraz o postępowaniu po wznowieniu (wznowione) ⁷⁶⁶. Podobnie na gruncie nauki niemieckiej uznaje się jedność tego procesu przebiegającego w dwóch różnych stadiach⁷⁶⁷. W warunkach przewidzianych w art. 281 p.p.s.a. obie fazy mogą przebiegać jednocześnie. W przypadku wznowienia postępowania łączenie fazy dopuszczalności z fazą rozpoznania sprawy jest wyjątkiem od reguły. Fazie pierwszej odpowiada przepis art. 280 p.p.s.a., zaś fazie drugiej — art. 282 p.p.s.a. Analiza powołanych przepisów pozwala jednak wyróżnić trzy zorganizowane i powiązane ze sobą etapy. Pierwszy, o którym mówi art. 280 p.p.s.a., to wstępne badanie przez przewodniczącego pod względem formalnym skargi na posiedzeniu niejawnym. Jeżeli w tym momencie nie nastąpi odrzucenie skargi, to sąd, zgodnie z art. 281 p.p.s.a., przejdzie do badania dopuszczalności wznowienia, czyli sprawdza, czy w istocie zaszła podstawa do wznowienia postępowania. Pozytywny wynik tych czynności uprawnia NSA do wznowienia postępowania, a następnie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia na nowo sprawy sądowoadministracyjnej w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 p.p.s.a.). Oczywiście propozycja wyróżnienia trzech etapów postępowania nie przeczy tezie o istnieniu dwóch zasadniczych faz procesu wznowieniowego, z których faza iudicium rescindens obejmuje dwa pierwsze etapy w zaproponowanym wyżej rozumieniu. W tym nadzwyczajnym procesie sądowoadministracyjnym kwestią zasadniczą jest spór prowadzony między uczestnikami postępowania a sądem w przedmiocie prawidłowości prawomocnego orzeczenia sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie przez sąd rzeczywistego istnienia określonej w przepisach wady oraz rozstrzygnięcie o dopuszczalności wznowienia postępowania, otwiera na nowo („ożywia") poprzedni spór prowadzony w trybie zwykłym przez strony postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie zgodności z prawem aktów lub czynności administracji publicznej. Oznacza to powrót do poprzedniej sprawy sądowoadministracyjnej (iudicium resscissorium) — ponowne postępowanie rozpoznawcze. Zatem skarga o wznowienie postępowania lub działanie sądu z urzędu w tym trybie jest środkiem zmierzającym do reaktywowania istniejącego poprzednio stosunku procesowego — nawiązanego przez zwykłą skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W poprzednim stanie prawnym, gdy w ramach tej instytucji sąd działał z urzędu formalnie mieliśmy do czynienia jedynie z ostatnim z tych etapów. Sąd przez wewnętrzną samokontrolę swych orzeczeń, miał możliwość i powinność dostrzeżenia w nich określonych wad i w związku z tym wszczęcia postępowania wznowieniowego.

Istotną również kwestią jest określenie charakteru prawnego orzeczenia NSA w toku postępowania wznowieniowego oraz charakteru prawnego orzeczeń wydanych po przeprowadzeniu tego postępowania.

2. Postępowanie wstępne

Rysuje się tu problem natury zasadniczej dla dalszych rozważań. Otóż, w którym momencie mamy do czynienia ze wszczęciem procesu wznowieniowego? Czy postępowanie wznowieniowe wszczęte jest z chwilą złożenia skargi (aktu uruchamiającego wszak pewne czynności procesowe sądu), czy może później w momencie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia i przekazania sprawy na rozprawę?

W postępowaniu administracyjnym ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Postępowanie wstępne w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego obejmuje cały szereg czynności przygotowawczych, zmierzających do uruchomienia postępowania wznowieniowego oraz orzeczenie w sprawie wznowienia postępowania, które jest zarówno aktem zamykającym to stadium, jak też, w razie postanowienia o wszczęciu swoistym pomostem łączącym je z kolejnym etapem tego trybu. W postępowaniu administracyjnym wniosek o wznowienie postępowania sam nie wszczyna postępowania. Nie sposób jednak nie dostrzec, iż po wniesieniu podania przez stronę organ podejmuje określone czynności (np. wzywa stronę do uzupełnienia braków formalnych pisma, bada zachowanie terminu do wniesienia podania). Ustalenia te stanowią przecież podstawę podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania. Według jednego stanowiska czynności podjęte przed wydaniem postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego⁷⁶⁸. Inny pogląd głosi, że zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania, jak i decyzja o odmowie wznowienia nie są „pierwszymi" czynnościami procesowymi w sprawie wznowieniowej — co prowadzi do stwierdzenia, że przed podjęciem rozstrzygnięć z art. 149 § 1 lub 3 k.p.a. toczy się określona faza postępowania wznowieniowego⁷⁶⁹. Natomiast NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 1983 r. (SA/KA 245/83) przyjął: „Jak długo organ administracji państwowej nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., może rozważać zasadność wniosku o wznowienie jedynie w kategoriach art. 145 § 1 k.p.a. Wszelkie rozważania i czynności merytoryczne są na tym etapie postępowania niedopuszczalne" ⁷⁷⁰. Biorąc pod uwagę powyższy wyrok, należy przychylić się do pierwszego stanowiska. Owe czynności przygotowawcze są elementem procedury, jednak proces administracyjny jeszcze nie istnieje, gdyż nie został wszczęty. Postanowienie o wszczęciu postępowania jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie.

Czy zatem złożenie skargi o wznowienie powoduje, że od tej chwili mamy do czynienia ze wznowionym postępowaniem sądowoadministracyjnym?

Wszczęcie postępowania jest przejawem dążenia do realizacji przysługującego podmiotowi prawa do ochrony prawnej. Ustawa wiąże je z dokonaniem określonej czynności procesowej — postępowanie zostaje wszczęte jako rezultat takiej czynności⁷⁷¹. Nawiązując do określonego wcześniej charakteru prawnego skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, uprawnione będzie twierdzenie, że wszczęcie tego postępowania jest przejawem realizacji przez skarżącego przysługującego mu w konkretnym przypadku prawa do powództwa przez jego wytoczenie⁷⁷². Wytoczenie powództwa rozpoczyna tok postępowania, które zmierza do rozstrzygnięcia spornego stosunku prawnego (sporu w kwestii wadliwości orzeczenia sądu administracyjnego). W kontradyktoryjnym procesie cywilnym tak wszczęte postępowanie stanowi, aż do chwili zakończenia, jedną całość — bez względu na zachodzące w nim zmiany. Proces sądowoadministracyjny, również ukształtowany jako kontradyktoryjny, bliższy jest procedurze cywilnej niż administracyjnej. Dlatego można przyjąć, iż w momencie złożenia skargi przez uprawniony podmiot następuje wszczęcie postępowania wznowieniowego przed sądem administracyjnym. Postępowanie to składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich to postępowanie „w sprawie" wznowienia postępowania, czyli zmierzające do wznowienia (postępowanie wstępne). Na drugi etap składa się samo wznowienie oraz postępowanie wznowione, czyli prowadzone na nowo postępowanie sądowoadministracyjne, poprzednio zakończone prawomocnym orzeczeniem.

Przez złożenie skargi o wznowienie postępowania uruchamia się cały tok postępowania sądowego, co skutkuje koniecznością podjęcia określonych czynności⁷⁷³. W postępowaniu z zakresu wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na etapie wstępnym tego procesu wyróżnia się generalnie czynności podejmowane przez przewodniczącego oraz czynności podejmowane przez sąd. Są to czynności, które zmierzają do nadania sprawie biegu, a więc w pierwszym rzędzie czynności zmierzające do ustalenia, czy skarga odpowiada tym wszystkim założeniom procesowym, które warunkują rozpoznanie sprawy.

Badanie skuteczności wszczęcia postępowania odbywa się przeważnie w dwóch płaszczyznach: a więc od strony zachowania wymogów przewidzianych dla samej formy jego wszczęcia i od strony istnienia przesłanek procesowych warunkujących możliwość rozpoznania sprawy. Artykuł 280 § 1 p.p.s.a. określa zakres badań skargi o wznowienie postępowania, jakie przeprowadza sąd. Jednakże poprzedzają je badania, które podejmuje przewodniczący zaraz po wniesieniu skargi przed nadaniem jej dalszego biegu. Zatem wszystkie kwestie związane z warunkami formalnymi skargi o wznowienie postępowania — jako pisma procesowego — podlegają badaniu przez przewodniczącego. Toteż dostrzeżone w tym względzie braki powinny być uzupełnione zgodnie z art. 49 p.p.s.a. Zarządzenie o wezwaniu do uzupełnienia w terminie tygodniowym braków tego nadzwyczajnego środka zaskarżenia powinien wydać przewodniczący. „Sąd wydaje w tym przedmiocie postanowienie wówczas, gdy braki, do których usunięcia skarżący nie był wezwany, dostrzeże dopiero rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym lub na rozprawie." ⁷⁷⁴ Natomiast uzupełnienia braków formalnych pisma procesowego można żądać przed nadaniem mu biegu⁷⁷⁵. Przewodniczący, wzywając do uzupełnienia lub poprawienia skargi o wznowienie, musi: oznaczyć braki formalne w sposób dokładny; podać termin ich uzupełnienia; wyraźnie określić skutek niezachowania terminu, jakim jest pozostawienie pisma bez rozpoznania. Niezachowanie tych wymagań pozbawia sąd możliwości zastosowania sankcji⁷⁷⁶. Ustawowy siedmiodniowy termin na uzupełnienie braków skargi upływa bezskutecznie, jeżeli strona w ogóle nie podejmie czynności uzupełniającej lub podejmie ją, ale w taki sposób, że brak nie zostanie uzupełniony ani w całości, ani w części. Artykuł 49 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wiąże z bezskutecznym upływem siedmiodniowego terminu obowiązek przewodniczącego wydania zarządzenia o pozostawieniu pisma (skargi) bez rozpoznania, na które przysługuje zażalenie. Skarga taka pozbawiona jest wszelkich skutków prawnych⁷⁷⁷. Skarga poprawiona lub uzupełniona w terminie wywołuje skutki procesowe od dnia jej wniesienia. Natomiast skargę poprawioną lub uzupełnioną po upływie zakreślonego terminu uważa się za wniesioną w dacie uzupełnienia⁷⁷⁸.

W przypadku podstaw wznowienia postępowania należy wskazać, że nie chodzi o stwierdzenie, czy rzeczywiście one istnieją, gdyż to będzie dopiero przedmiotem badania na rozprawie w związku z dopuszczalnością skargi, czyli chodzi tu jedynie o stwierdzenie, czy zachowane zostały warunki, które uniemożliwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania⁷⁷⁹. Oceny tej sąd dokonuje w zasadzie na podstawie twierdzeń zawartych w skardze, nie bada jednak trafności powołanych podstaw wznowienia postępowania, a tylko fakt ich prawidłowego powołania. Sąd administracyjny dokonuje oceny wskazanych przez skarżącego podstaw wznowienia postępowania pod kątem ich ustawowej dopuszczalności, a więc, czy są to podstawy wymienione w art. 271–273 p.p.s.a. ⁷⁸⁰ Uprawdopodobnienie okoliczności stwierdzających zachowanie terminu lub dopuszczalność wznowienia nie zawsze jest potrzebne (art. 279 p.p.s.a.); sąd zażąda tego wówczas, gdy uzna za niewystarczające podane przez skarżącego okoliczności uzasadniające zachowanie terminu lub dopuszczalność wznowienia (art. 280 § 2 p.p.s.a.). Sąd wyznaczy skarżącemu w tym celu odpowiedni termin do uprawdopodobnienia, a w razie niezastosowania się do tego, odrzuci skargę. Wyznaczenie terminu jest zbędne, jeżeli z samej skargi wynika w sposób oczywisty, że jest ona opóźniona lub niedopuszczalna z mocy ustawy, bądź zachodzi brak legitymacji do jej wniesienia⁷⁸¹. W takim razie sąd od razu odrzuca skargę na posiedzeniu niejawnym.

Na posiedzeniu niejawnym bada się również, czy skarżący usunął, w wyznaczonym uprzednio na tym posiedzeniu terminie, braki formalne, które uniemożliwiały nadanie skardze dalszego biegu. Jeżeli w wyniku tego badania sąd ustali wystąpienie jednej z przeszkód uniemożliwiających nadanie skardze dalszego biegu, to wydaje postanowienie o odrzuceniu skargi. Sąd może również wyznaczyć rozprawę (art. 90 § 1 p.p.s.a.) i na niej odrzucić skargę (art. 281 p.p.s.a.). Takie stanowisko przyjmuje również SN w postanowieniu z dnia 4 marca 1999 r. ⁷⁸², w którym stwierdza, że: „wniesienie skargi o wznowienie postępowania po upływie trzymiesięcznego terminu od dowiedzenia się o podstawie wznowienia (art. 277 p.p.s.a.) oraz nieuzupełnienie jej braków formalnych mimo wezwania sądu (art. 280 p.p.s.a. w zw. z art. 49 p.p.s.a.) uzasadnia odrzucenie skargi". Inną kwestią są tu instrumenty, za pomocą których sąd administracyjny może się przekonać w sposób całkowicie wiarygodny o tym, że strona składa skargę o wznowienie rzeczywiście w okresie trzech miesięcy od chwili, kiedy dowiedziała się o podstawie wznowienia (czy też jednego miesiąca, jak w przypadku orzeczenia TK). Ponadto trzeba wskazać, że generalnie niedopuszczalne jest odrzucenie skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym na posiedzeniu niejawnym, w przypadku dostrzeżenia braków formalnych skargi, bez uprzedniego wezwania strony do ich uzupełnienia, gdyż pozbawi to skarżących prawa rozpoznania skargi przez sąd⁷⁸³.

Braki formalne skargi, które powodują niemożność wyznaczenia podmiotowych i przedmiotowych granic powództwa, a co za tym idzie — niemożność wywołania zawisłości sporu i rozstrzygnięcia sprawy, czynią skargę w ogóle bezskuteczną⁷⁸⁴. W przypadku niedopuszczalności przedmiotowej skargi o wznowienie postępowania, sąd skargę tę odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Za takim rozwiązaniem przemawia okoliczność, że sąd będzie mógł już na etapie postępowania wstępnego dokonać w tym zakresie ustaleń na podstawie treści samej skargi, opierając się na przepisach p.p.s.a., określających od jakich orzeczeń skarga ta jest dopuszczalna. W szczególności nie zajdzie tu potrzeba wyznaczania rozprawy w celu dokonania tego typu ustaleń. W razie wątpliwości wystarczy, zastosowanie art. 49 p.p.s.a. w zw. z art. 276 p.p.s.a. dla wyjaśnienia, o jakie orzeczenie w konkretnym przypadku chodzi. „W tym celu także (ustawa) wśród wymagań formalnych skargi o wznowienie postępowania zamieszcza jako konieczne co do niej wymaganie «oznaczenia zaskarżonego wyroku» (orzeczenia — por. art. 279 p.p.s.a.), co odnosi się także do innych orzeczeń, od których wnoszona jest skarga o wznowienie postępowania" ⁷⁸⁵. Teoretycznie można jednak dopuścić i taką sytuację, gdy sąd administracyjny nie będzie miał możności dokonać ustalenia dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania na podstawie treści samej skargi, akt sprawy i w drodze jeszcze ewentualnego dodatkowego wyjaśnienia przy zastosowaniu przepisu art. 49 p.p.s.a. W szczególności może to mieć miejsce w sytuacji badania istnienia orzeczenia sądu. Wówczas wydaje się uzasadnione, aby sąd wyznaczył rozprawę, na której stosownie do ustalonych okoliczności może zapaść orzeczenie o niedopuszczalności skargi⁷⁸⁶.

Istotna jest kwestia badania legitymacji (ostatecznego badania) do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Wniesienie jej przez podmiot nieuprawniony nie może być sanowane. Na gruncie stanu prawnego jeszcze sprzed wejścia w życie ustawy o NSA wyłaniały się rozbieżności co do tego, czy NSA, stwierdzając, że zwykła skarga pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, powinien tę skargę odrzucić, czy oddalić. Doktryna nie była w tej kwestii jednolita⁷⁸⁷. Również w orzecznictwie NSA można się było spotkać z orzeczeniami zarówno odrzucającymi⁷⁸⁸, jak i oddalającymi⁷⁸⁹ skargę w przypadku stwierdzenia, że pochodzi od podmiotu nieuprawnionego do jej wniesienia. Ostatecznie jednak, jako dominujący ukształtował się pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie przez NSA, że skarga pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, powinno skutkować odrzuceniem skargi⁷⁹⁰. W przypadku instytucji wznowienia postępowania w takiej sytuacji również nastąpi odrzucenie skargi. Odrzuceniu podlegać będzie skarga o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy do wznowienia właściwy jest NSA, jeżeli została sporządzona bez zachowania wymogu tzw. przymusu adwokackiego.

Wszak sąd administracyjny ostatecznie bada na posiedzeniu niejawnym legitymację skarżących i kwestia ta nie będzie już przedmiotem ponownego rozpoznania na rozprawie, tak jak to jest w przypadku podstaw zaskarżenia (przesłanek wznowienia). Artykuł 280 § 1 p.p.s.a. określa więc te braki skargi o wznowienie postępowania, które nie są objęte badaniami przewodniczącego⁷⁹¹. Dotyczą one kwestii dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania, a więc zachowania dwóch podstawowych warunków decydujących o tym: zachowania ustawowego terminu do wniesienia skargi (art. 277–278 p.p.s.a.) i oparcia tej skargi na ustawowej podstawie wznowienia. Warunkiem możliwości rozpatrywania zasadności skargi o wznowienie postępowania jest spełnienie obu tych warunków jednocześnie. Brak jednego z nich sprawia, iż rozstrzyganie sprawy jest niemożliwe i powoduje odrzucenie skargi⁷⁹².

Nasuwa się tu od razu pytanie o charakter i skutki wydania przez sąd postanowienia o odrzuceniu jako niedopuszczalnej skargi o wznowienie postępowania. Oczywiście w następstwie odrzucenia skargi nie powstaje w odniesieniu do orzeczenia sądowoadministracyjnego, które miało być ewentualnie wzruszone, powaga rzeczy osądzonej, gdyż taką moc owo orzeczenie już posiada. Postanowienie to stanowi barierę procesową dla dalszego procesu wznowieniowego i posiada znaczenie tylko na gruncie tego procesu. Orzeczenie takie nie posiada charakteru kształtującego. Przesądza, że w stosunku do określonych podmiotów, w oparciu o okoliczności powoływane przez nie w danym okresie, postępowanie w celu wzruszenia orzeczenia sądu administracyjnego nie będzie się toczyło. Postanowienie odrzucające skargę o wznowienie postępowania jest w rozumieniu art. 173 § 1 p.p.s.a. postanowieniem kończącym postępowanie⁷⁹³. Mimo że jest ono oparte na formalnych, a nie merytorycznych przesłankach, zamyka jednak drogę dalszego postępowania sądowego w sprawie wznowienia postępowania. Podobnie jest w niemieckim systemie prawnym, gdzie w takiej sytuacji wydawany jest wyrok końcowy (das Endurteil) odrzucający skargę jako nieuzasadnioną⁷⁹⁴.

Warto również wskazać, że orzeczenie w przedmiocie odrzucenia skargi nie jest rozstrzygnięciem wydanym na skutek skargi o wznowienie co do meritum sprawy (zasadności wznowienia i jego skutków). Dlatego nie dotyczy go zakaz wyrażony w art. 285 p.p.s.a. Postępowanie wstępne w przedmiocie wznowienia zakończone takim orzeczeniem, w myśl przyjętej koncepcji przedmiotowego zakresu dopuszczalności wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, może być następnie wznowione. Postanowienie to nie zamyka również stronie drogi wznowienia postępowania, o ile oczywiście w terminie ustawowym złoży kolejną skargę, powołując się na jedną z podstaw wskazanych w p.p.s.a., spełniając inne określone w p.p.s.a. wymogi formalne dopuszczalności tej skargi.

Z etapem wstępnym omawianego trybu postępowania łączy się problematyka ustalenia właściwości sądu. Kwestia ta została uregulowana w art. 275 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Do wznowienia postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie. Generalnie zatem ustawa określa właściwość do wznowienia postępowania dla tego sądu, przed którym orzeczenie stało się prawomocne, z wyjątkiem, gdy strona zakresem zaskarżenia obejmuje orzeczenia sądów obu instancji. Obiektywizm orzecznictwa ma zapewnić tu usunięcie ze składu orzekającego tego sędziego, którego udziału lub zachowania się w poprzednim postępowaniu dotyczy skarga o wznowienie. W poprzednim stanie prawnym, na gruncie ustawy o NSA, wobec braku instancyjności, a co za tym idzie dewolucji kompetencji, obiektywizm orzecznictwa miał zapewnić inny skład orzekający NSA⁷⁹⁵. Korespondowało to bezpośrednio z linią orzecznictwa sądowego na gruncie procesu cywilnego⁷⁹⁶.

3. Postępowanie rozpoznawcze

Jeżeli sąd administracyjny nie odrzuci skargi o wznowienie postępowania na posiedzeniu niejawnym to wyznacza rozprawę, podczas której, w myśl art. 281 p.p.s.a., bada przede wszystkim dopuszczalność samego wznowienia postępowania. Ową dopuszczalność określają te same okoliczności, które były badane na posiedzeniu niejawnym — tj. ustawowa podstawa wznowienia i zachowanie terminu przewidzianego w ustawie do jej wniesienia. Na tym etapie sąd bada już jednak rzeczywiste, realne zaistnienie przesłanek procesowych, uzasadniających wznowienie i ponowne rozpoznanie sprawy. Zatem właściwe postępowanie rozpoznawcze odbywa się na rozprawie, która jest centralnym punktem procesu wznowieniowego przed sądem administracyjnym (por. art. 90 § 1 p.p.s.a.). Jej kulminacyjnym punktem jest wydanie orzeczenia rozstrzygającego meritum danej sprawy lub w inny sposób kończącego postępowanie⁷⁹⁷. Osiągnięcie tego w dużej mierze uzależnione jest od prawidłowego przygotowania rozprawy, do czego mobilizuje zasada koncentracji materiału procesowego, czyli prawidłowo przeprowadzonego postępowania wstępnego⁷⁹⁸. Istotę rozprawy sądowej wyraża zasada kontradyktoryjności (sporności), która w powiązaniu z zasadą równości, umożliwia stronom rozwinięcie pełnej inicjatywy w ochronie ich praw⁷⁹⁹. W procesie cywilnym zasada ta jest jedynie uzupełniana aktywnością sądu i przewodniczącego w zakresie kierownictwa formalnego oraz materialnego. Obecnie, inaczej niż w poprzednim stanie prawnym, w procesie wznowieniowym sąd administracyjny nie wykazuje własnej inicjatywy procesowej, bo jest to tylko kompetencja stron. Dlatego nie znajdzie tu zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., mówiący o tym, że sąd rozstrzygający w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jest tak, bowiem art. 282 p.p.s.a. wyraźnie stanowi, że sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia.

Sąd rozstrzyga na rozprawie w kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania — może to zrobić traktując tę kwestię w sposób odrębny, jako samodzielny etap postępowania, po zakończeniu którego wydaje odpowiedniej treści postanowienie (albo odrzuca skargę ze względu na jej rzeczywistą niedopuszczalność, albo dopuszcza wznowienie i przystępuje do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej). Sąd administracyjny może również, jeżeli uzna to za celowe, połączyć badanie rzeczywistej dopuszczalności wznowienia z ponownym badaniem sprawy sądowoadministracyjnej. Ma to miejsce wówczas, gdy nie istnieje podstawa do skierowania skargi na posiedzenie niejawne albo na posiedzeniu niejawnym nie postanowiono o odrzuceniu skargi⁸⁰⁰.

Gdy sąd łączy etapy postępowania na zasadzie art. 281 zd. 2 p.p.s.a., to po rozpoznaniu sprawy wznowienia postępowania, wydaje orzeczenie rozstrzygające o zasadności skargi, które implicite zawiera decyzję o dopuszczeniu wznowienia. Wskazane jest, aby w tym przypadku sąd wydał uprzednio postanowienie o połączeniu badania dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy⁸⁰¹. W doktrynie procesu cywilnego przyjmuje się, że będzie to miało miejsce przede wszystkim w wypadkach oparcia skargi o wznowienie postępowania na przyczynach restytucyjnych, gdyż wówczas bierze się pod uwagę związek przyczynowy (celowość), jaki zachodzi między okolicznościami stanowiącymi podstawę wznowienia a treścią prawomocnego orzeczenia, przeciw któremu zwrócona jest skarga. Takie połączenie daje możliwość szybszego określenia trafności zarzutów skargi łącznie z jej rozpoznaniem. W przypadku oparcia skargi na przyczynach nieważności, gdzie nie bierze się pod uwagę żadnego związku przyczynowego, stwierdzenie dopuszczalności wznowienia nie łączy się z rozpoznaniem istoty sprawy⁸⁰² i właściwe będzie postępowanie dwuetapowe. Nie można tu pominąć nadzwyczajnej przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 272 p.p.s.a. Jej szczególny charakter wskazuje na to, że nie bada się tu istnienia żadnego związku przyczynowego, zatem nie znajduje tu zastosowania art. 281 zd. 2 p.p.s.a..

W jakiej formie (i czy w ogóle) sąd administracyjny orzeka o dopuszczalności wznowienia postępowania? Przepisy p.p.s.a. (poprzednio k.p.c.) dotyczące tej instytucji procesowej nie określają w jakiej formie to nastąpi. Jednak w doktrynie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie sądu o dopuszczalności wznowienia postępowania zapada w postaci odrębnego postanowienia. Takie stanowisko reprezentują m.in. W. Berutowicz⁸⁰³, G. Bieniek⁸⁰⁴, M. Sawczuk⁸⁰⁵ i W. Siedlecki⁸⁰⁶. Ponadto, sama p.p.s.a. w art. 160 stanowi, że jeśli ustawa nie przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenie w formie postanowienia. Czy, wynikająca z art. 276 zd. 1 p.p.s.a., konieczność „odpowiedniego" zastosowania przepisów p.p.s.a. o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, przemawia za przyjęciem formy postanowienia dla rozstrzygnięcia co do dopuszczalności wznowienia? Dopuszczalność ta jest przedmiotem sporu na tym etapie postępowania. Dlatego postanowienie o dopuszczalności wznowienia postępowania powinno być formalnym wypowiedzeniem się sądu w tej kwestii, aktem zamykającym ten etap postępowania, pewną cezurą. Specyfika procesu sądowoadministracyjnego, nadzwyczajny charakter omawianej instytucji oraz przyjęty model jej prawnej regulacji nie mogą skłaniać do przyjęcia takiego rozwiązania, że, poza przypadkami połączenia etapów postępowania, postanowienie to wydawane byłoby wcześniej, przed wyznaczeniem rozprawy, i stanowiłoby ono dopiero podstawę do jej wyznaczenia na zasadzie art. 91 § 1 p.p.s.a. ⁸⁰⁷ Takie założenie jest niedopuszczalne. Jak wskazano, można podzielić stadium wstępne na etap badania dopuszczalności skargi na posiedzeniu niejawnym (formalny) i etap postępowania wyjaśniającego co do rzeczywistego istnienia podstaw wznowienia (merytoryczny). Ten drugi z uwagi na swój charakter musi przebiegać na rozprawie, która to w pełni gwarantuje realizację zasady kontradyktoryjności, co zapewnia udział skarżącym i pozwala wyjaśnić zasadność wznowienia przy ich współdziałaniu. Nie można zatem przyjąć, że kwestia merytorycznej oceny powołanych podstaw wznowienia będzie rozstrzygana poza rozprawą. Czy jednak rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno przybrać formę procesową postanowienia?

W klasycznym ujęciu orzeczenie o dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego to rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności kształtowania w ustawowych granicach na nowo stosunku prawnego, choć w tym momencie jeszcze nie wiadomo, czy to ukształtowanie w istocie nastąpi, gdyż nie znamy wyniku postępowania po wznowieniu. Jakie znaczenie posiadałoby to postanowienie w postępowaniu sądowoadministracyjnym? Znamienne jest tu orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Poznaniu, który uznał, że: „Postanowienie o dopuszczeniu wznowienia jest przesłanką merytorycznego rozstrzygnięcia. Powoduje ono, że orzeczenie niezaskarżalne staje się zaskarżalne, a więc traci prawomocność formalną" ⁸⁰⁸. Wyrok ten wskazuje główną różnicę między znaczeniem tego aktu w procesie cywilnym i w procesie sądowoadministracyjnym. O ile bowiem można zaakceptować pierwszą tezę orzeczenia (z zastrzeżeniem, że merytoryczne rozstrzygnięcie będzie to rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia — co do meritum sprawy wznowienia), o tyle pogląd wyrażony w drugiej tezie nie znajdzie uzasadnienia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trudno uznać, że orzeczenie sądu administracyjnego odzyskuje coś, czego nie posiadało, tj. zaskarżalność. Prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego nie jest zaskarżalne tak jak orzeczenie sądu cywilnego. Przewidziana przez ustawodawcę możliwość wykorzystania nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania jest elementem zewnętrznym wobec prawomocnego orzeczenia sądu. Postanowienie o dopuszczalności wznowienia postępowania będzie aktem procesowym wpływającym na dalszy byt postępowania wznowieniowego, nie wywiera jednak żadnych skutków względem orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w postępowaniu, które jest przedmiotem wznowienia. Postanowienie to nie sprawia, że orzeczenie niezaskarżalne uzyskuje przymiot zaskarżalności. Nadzwyczajna możliwość zaskarżenia orzeczenia obiektywnie istnieje z woli ustawodawcy, zresztą samo zaskarżenie następuje wcześniej niż wydanie omawianego postanowienia. Postanowienie o dopuszczalności wznowienia postępowania, jako granica etapów postępowania, będzie pomostem łączącym stadium wstępnej kontroli skargi z etapem jej rozpoznania.

W niemieckim procesie cywilnym i sądowoadministracyjnym również wydawane jest orzeczenie o dopuszczalności wznowienia postępowania. Następuje to w formie tzw. wyroku tymczasowego (das Zwischenurteil) ⁸⁰⁹, czyli wyroku rozstrzygającego kwestie procesowe, określane mianem tymczasowego przedmiotu sporu. Z tą jednak różnicą, że w niemieckim systemie prawnym orzeczenie to posiada, zdaniem większości przedstawicieli doktryny, szczególny skutek, przez co ma daleko idące znaczenie. Otóż prawomocne potwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania prowadzi do tego, że orzeczenie zaskarżone w tym trybie zostaje uchylone z mocą wsteczną⁸¹⁰. Jedynie P. Gilles⁸¹¹ uznaje, że wyrok, który po potwierdzeniu dopuszczalności i podstaw skargi o wznowienie uchyla zaskarżone orzeczenie, nie jest wyrokiem tymczasowym w rozumieniu § 303 ZPO, lecz wyrokiem końcowym rozstrzygającym o przedmiocie sporu, wyjątkowo niepodważalnym.

W polskim systemie prawnym sama dopuszczalność wznowienia słusznie nie przesądza jeszcze o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia. W związku z czym obca jest polskiemu sądownictwu administracyjnemu niemiecka koncepcja tzw. jedności procesowej między poprzednim prawomocnie zakończonym procesem i postępowaniem wznowionym. Zwolennik tej koncepcji, P. Gilles, uznaje, że „uchylenie nie jest celem samym w sobie, ale służy temu, aby stworzyć połączenie między iudicium rescindens i iudicium rescissorium, a także połączenie między iudicium rescissorium i starym sporem prawnym. Uchylenie zaskarżonego wyroku, kończącego postępowanie w procesie głównym jest konieczne, aby w ogóle otworzyć drogę do nowego (odnowionego) postępowania i aby przez stworzenie jedności procesowej między procesem głównym a wznowionym postępowaniem otworzyć drogę do kontynuowania poprzedniego postępowania. Potwierdzające to orzeczenie zostało wprawdzie wydane wewnątrz postępowania wznowieniowego, ale na zewnątrz postępowania prowadzonego w stadium iudicium rescisorium" ⁸¹². Również K. Hellwig⁸¹³ uzasadnia swój pogląd tym, że do momentu uchylenia zaskarżonego wyroku odnowieniu postępowania stoi na przeszkodzie prawomocność zaskarżonego wyroku. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie istnieje możliwość przyjęcia tzw. „jedności procesowej". Jest to konsekwencją omówionej już cechy samoistności instytucji wznowienia postępowania. Prawdą jest to, że instytucja ta zmierza w ramach podstaw wznowienia do reaktywowania istniejącego poprzednio stosunku procesowego — nawiązanego przez wniesienie zwykłej skargi do sądu administracyjnego. Przebiega to jednak inną drogą niż w systemie niemieckim.

Poza tym, przeciwko takiemu pojmowaniu istoty omawianego postanowienia, jakie wskazuje orzecznictwo i doktryna procesu cywilnego, przemawia również zasada wyrażona w art. 284 p.p.s.a., zgodnie z którą mimo wniesienia skargi o wznowienie, orzeczenie pozostaje nietknięte. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego nie tamuje bowiem wykonania tego orzeczenia. W tym zawiera się odpowiedź na pytanie o charakter orzeczenia sądu administracyjnego w toku postępowania o wznowienie i postępowania wznowieniowego. Orzeczenie to jest prawomocne i co do zasady wykonalne do momentu wydania przez sąd nowego orzeczenia w wyniku wznowienia postępowania.

Zarówno na etapie postępowania „w sprawie" wznowienia postępowania, jak i postępowania „po wznowieniu", istnieje możliwość cofnięcia skargi przez uprawniony podmiot. W pierwszym przypadku, aż do momentu formalnego wznowienia postępowania sądowego, ten objaw dyspozycji prawem przez skarżących oceniany będzie w oparciu o art. 60 p.p.s.a., stosowany odpowiednio do postępowania ze skargi o wznowienie, mocą odesłania z art. 276 p.p.s.a. W drugim przypadku, gdy sąd przechodzi do ponownego badania sprawy sądowoadministracyjnej, cofnięcie będzie dotyczyło poprzedniej skargi, uruchamiającej zwykłe postępowanie przed sądem (prawomocnie zakończone, a teraz odnawiane). W takiej sytuacji podstawą prawną oceny cofnięcia skargi będzie art. 60 p.p.s.a. — stosowany wprost. W związku z tym należy odpowiedzieć na podstawowe pytanie — do którego momentu można cofnąć skargę o wznowienie postępowania?

„Cofnięcie" powództwa jest synonimem pojęcia „odwołania" czynności wniesienia pozwu i jest instytucją wchodzącą w ramy odwołalności w ogóle czynności procesowych⁸¹⁴. Przez odwołanie zaś — jak to ujmuje J. Mokry — rozumie się „działania podmiotu bezpośrednio zainteresowanego wynikiem postępowania, realizującego procesowe uprawnienia do całkowitego lub częściowego i definitywnego pozbawienia własnej czynności procesowej jej skuteczności prawnej przez swe następcze, jednostronne, ustne lub pisemne oświadczenie" ⁸¹⁵. Jednak wśród sytuacji procesowych, w których dochodzi do odwołania czynności procesowej, cofnięcie skargi stanowi wyodrębnioną instytucję, gdyż dotyczy ona głównej czynności procesowej, jaką stanowi wniesienie pozwu, wszczynającego proces i zawiązującego stosunek prawnoprocesowy między skarżącym i sądem⁸¹⁶. Cofnięcie skargi, jako przejaw realizacji obowiązującej w procesie sądowym zasady dyspozycyjności (rozporządzalności), jest oświadczeniem skarżącego o odwołaniu wytoczonego powództwa i oznacza jego rezygnację z rozpoznania sprawy w danym procesie. Stosownie do art. 60 p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę. Generalnie oznacza to, że w zwykłym procesie sądowoadministracyjnym w toku instancji skarżący może to uczynić aż do wydania orzeczenia w danej instancji. Charakter skargi o wznowienie postępowania jest, jak wskazano, odmienny od zwykłej skargi sądowoadministracyjnej. Dlatego według innych kryteriów należy oceniać oświadczenie skarżącego o wycofaniu skargi o wznowienie postępowania. Ustawodawca uznając te odmienności nie wprowadził jednak w przepisach p.p.s.a. kryteriów tej oceny. Opierając się na samych przepisach ustawy nie można uwypuklić znaczenia omawianego problemu. Warto więc posłużyć się regułą sformułowaną w procesie cywilnym, chociaż obecnie nie znajduje już formalnego zastosowania. Zgodnie z art. 203 § 1 k.p.c. pozew może być cofnięty aż do rozpoczęcia rozprawy, a jeśli z cofnięciem połączone jest zrzeczenie się roszczenia — aż do wydania wyroku. Rozróżnia się tu cofnięcie pozwu bez zrzeczenia się roszczenia i cofnięcie ze zrzeczeniem się roszczenia⁸¹⁷. Dlatego oświadczenie o cofnięciu pozwu może być zgłoszone w procesie cywilnym do chwili prawomocnego ukończenia sprawy. Odmienny charakter procesu wznowieniowego przed sądami administracyjnymi sprawia, że w tym postępowaniu można odróżnić prawo do powództwa o wznowienie postępowania (powództwa o dopuszczenie ukształtowania na nowo stosunku prawnego między stronami postępowania sądowoadministracyjnego) od prawa roszczenia o przeprowadzenie kontroli (czy też ponownej kontroli) przejawów działania lub zaniechania organów administracji publicznej. Aczkolwiek w tym wyjątkowym trybie postępowania sądowoadministracyjnego prawo powództwa determinowane jest prawem roszczenia. Można więc przyjąć, że granicą dyspozycji prawem procesowym cofnięcia skargi w postępowaniu wznowieniowym dla skarżących jest moment, w którym następuje odnowienie poprzedniego sporu. Ponadto, wynika to z odmiennie ukształtowanej istoty sprawy (celu procesu) w przypadku postępowania o wznowienie i po wznowieniu. Jeżeli w pierwszym przypadku chodzi w ogóle o dopuszczalność wznowienia, to w drugim o jego konsekwencje dla prawomocnego orzeczenia sądu. W związku z tym, jeżeli kwestia dopuszczalności wznowienia postępowania została przesądzona i postępowanie weszło w fazę po wznowieniu, to tym samym zostało skonsumowane uprawnienie uczestników postępowania do wycofania skargi w tej sprawie.

Odrębną kwestią jest ocena przez dany sąd administracyjny tej czynności dyspozycyjnej stron procesu. Skarżący jest co prawda „gospodarzem procesu" i w granicach dozwolonych przez prawo może swym uprawnieniem swobodnie dysponować⁸¹⁸, to jednak odwołalność tej czynności procesowej nie może być zupełnie dowolna. Co oznacza, że skarżący powinien wykazać następczą przyczynę odwołania czynności procesowej, jakkolwiek nie musi tej przyczyny udowadniać. Umożliwia to sądowi kontrolę odwołania we własnym zakresie. Dlatego też samo sformułowanie w piśmie procesowym „odwołuję skargę" nie daje podstawy do umorzenia postępowania w sprawie, skoro treść pisma nie upoważnia do takiego rozumienia intencji wnioskodawcy⁸¹⁹. Podstawę do takiego twierdzenia można odnaleźć w kategorycznym sformułowaniu art. 60 p.p.s.a. Stosownie do jego treści, cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna ten akt dyspozycji strony za niedopuszczalny, jeżeli cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Ów zakaz uwzględnienia wycofania skargi ma charakter bardziej rygorystyczny niż zakaz wynikający w poprzednim stanie prawnym z art. 203 § 4 k.p.c., gdzie stwierdzenie niedopuszczalności wycofania skargi pozostawione było uznaniu sądu⁸²⁰. Jeżeli sąd administracyjny nie wyrazi zgody na cofnięcie skargi, uznając je za niedopuszczalne — w następstwie przeprowadzonej analizy, w takim przypadku cofnięcie tej skargi nie wywołuje skutków prawnych⁸²¹. Dlatego wola skarżących co do wycofania skargi o wznowienie postępowania nie wywrze pozytywnego skutku, jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że pozostanie w obrocie prawnym jego orzeczenie dotknięte kwalifikowaną wadliwością, obligującą do wznowienia postępowania. Sąd bowiem patrzy na ten akt uczestnika postępowania przez pryzmat zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, poza tym orzecznictwo sądowoadministracyjne spełnia przecież zadania podobne do tzw. prewencji ogólnej. Może się w końcu zdarzyć i tak, że jeden ze skarżących wycofa skargę, a pozostali nie.

Stosownie do powyższych uwag, dopuszczalność cofnięcia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego ograniczona jest do momentu, w którym sąd przechodzi do ponownego rozpoznania prawomocnie zakończonego sporu prawnego, o ile oczywiście nie uzna tego aktu skarżącego za niedopuszczalny z punktu widzenia zasady ochrony praworządności.

Jeżeli sąd administracyjny uznał dopuszczalność wznowienia i nie połączył postępowania na zasadzie art. 281 p.p.s.a., to dalsze postępowanie rozpoznawcze dotyczy już rozpoznania sprawy, które obejmuje badanie prawdziwości przytoczonej w skardze podstawy oraz właściwe rozpoznanie sprawy. We wznowionym postępowaniu sąd rozpatruje na nowo sprawę sądowoadministracyjną w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 282 § 1 p.p.s.a. wynika, jak już wspomniano, że wskazana w skardze podstawa wznowienia nie może być zmieniona w toku postępowania. „Przez zmianę jednak należy rozumieć powołanie się po upływie terminu do złożenia skargi na inną podstawę wznowienia zamiast dotychczasowej, obojętną jest przy tym rzeczą, czy jest to przyczyna z tej samej grupy, czy z innej, a więc czy zmienia się jedną przyczynę nieważności na inną przyczynę nieważności, czy też na jakąś przyczynę restytucyjną. Nie ma powodu jednak, by wykluczać możność powołania się wprawdzie na nową podstawę wznowienia oprócz pierwotnej lub nawet zamiast niej, jeżeli na tej podstawie można wnieść skargę o wznowienie postępowania, gdy termin do jej wniesienia jeszcze nie upłynął. Nie będzie natomiast zmiany podstawy wówczas, gdy skarżący bądź to bliżej określa tę samą podstawę, bądź też przytacza tylko nowe okoliczności na jej uzasadnienie" ⁸²².

Postępowanie rozpoznawcze (dowodowe) jest najważniejszą częścią rozprawy i obejmuje całość czynności związanych z dopuszczeniem i przeprowadzeniem dowodów, a także z zebraniem i utrwaleniem materiału dowodowego, umożliwiającego sądowi ocenę twierdzeń o faktach mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie⁸²³. Jak wygląda postępowanie rozpoznawcze w procesie wznowieniowym przed sądami administracyjnymi? Według jakich reguł jest prowadzone?

Dział VII p.p.s.a. nie normuje reguł postępowania rozpoznawczego w procesie wznowieniowym. Zgodnie z art. 276 p.p.s.a. należy tu odpowiednio zastosować przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Te z kolei w art. 106 § 5 p.p.s.a. odsyłają do odpowiedniego zastosowania w postępowaniu dowodowym przepisów k.p.c. Oczywiście postępowanie to ograniczone jest jedynie do dowodów z dokumentów. Co nie oznacza, że zastosowane będą tylko przepisy ściśle dotyczące dokumentów. Z unormowań dotyczących postępowania dowodowego zawartych w k.p.c., na omawianym etapie postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym zastosowanie mają regulacje dotyczące domniemań. Wprost można stosować art. 231 k.p.c., odnoszący się do domniemań faktycznych⁸²⁴. Zgodnie z tym przepisem: „Sąd może uznać za ustalone fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli wniosek taki można wypowiedzieć z innych ustalonych faktów". K. Pisecki uważa, że domniemanie faktyczne ma złożoną strukturę, jeśli chodzi o mechanizm jego powstawania — powstaje w drodze indukcji zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia⁸²⁵. H. Mądrzak domniemanie faktyczne nazywa dozwolonym przez ustawę procesową rozumowaniem, w wyniku którego sąd może uznać za ustalone fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli wniosek o prawdziwości tych faktów można wyprowadzić z innych ustalonych faktów⁸²⁶. Konstruując domniemania, sąd musi zwrócić szczególną uwagę, aby przy ocenie prawdziwości domniemanego faktu z innych ustalonych faktów opierać się na zasadach logicznego myślenia i doświadczenia życiowego⁸²⁷. O przydatności domniemań faktycznych w postępowaniu przed sądem administracyjnym wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 20 marca 1981 r. (SA 317/81) ⁸²⁸. W postępowaniu sądowoadministracyjnym można stosować wprost również art. 234 k.p.c., dotyczący domniemań prawnych oraz przepisy dotyczące notoryjności powszechnej i sądowej⁸²⁹.

Postępowanie rozpoznawcze składa się z dwóch części. Pierwsza z nich, jak wcześniej wskazano, obejmuje badanie prawdziwości przytoczonej w skardze podstawy wznowienia. Drugą część postępowania rozpoznawczego stanowi właściwe rozpoznanie „na nowo" sprawy sądowoadministracyjnej w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. Przedmiotem postępowania jest tu pierwotny stosunek prawny zawiązany między skarżącym i sądem administracyjnym w celu sądowej kontroli legalności działania lub zaniechania organów administracji publicznej. Kontrola ta dokonywana jest na nowo w oparciu o determinantę, jaką jest powołana przez skarżącego podstawa wznowienia.

W tym ujęciu, jeżeli w pierwszej części postępowania rozpoznawczego jego przedmiotem jest ustalenie rzeczywistego istnienia przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, to cel tego postępowania zasadniczo odbiega od podstawowego celu procesu sądowoadministracyjnego (chociaż jest z nim związany). Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje postępowania rozpoznawczego prowadzonego w celu ustalenia istnienia i prawdziwości podstaw wznowienia. W związku z tym należy postawić sobie pytanie — czy sąd zmierzając do ustalenia zaistnienia podstawy wznowienia postępowania może wykorzystać wszelkie środki dowodowe przewidziane w k.p.a. i k.p.c., czy tylko dowód z dokumentu? Bez wątpienia sąd administracyjny musi dokonywać rekonstrukcji faktów, aby za ich pomocą ustalić rzeczywisty stan rzeczy w kwestii istnienia podstawy wznowienia postępowania. Dowodzenie w prawie jest — w porównaniu z dowodzeniem w nauce — czynnością konwencjonalną sądu opartą na regułach procesowych⁸³⁰. W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 227 k.p.c., przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Przepisy te mają na względzie dowód jako środek dowodowy⁸³¹. Środek dowodowy pozwala na ustalenie istnienia lub nieistnienia określonego faktu mającego znaczenie prawne dla sprawy będącej przedmiotem postępowania. Można zatem przyjąć, że sąd administracyjny w postępowaniu rozpoznawczym zmierzającym do ustalenia rzeczywistego istnienia podstaw wznowienia postępowania może stosować w granicach dozwolonych przez prawo wszelkie środki dowodowe. A zatem art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niewystarczający dla wyznaczenia zakresu postępowania rozpoznawczego, prowadzonego w celu ustalenia rzeczywistego istnienia podstaw wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Jest tak, gdyż cel procesu w tym szczególnym etapie postępowania rozpoznawczego zasadniczo odbiega od celu całego postępowania sądowoadministracyjnego.

Postępowanie rozpoznawcze prowadzone jest w oparciu o zasadę kontradyktoryjności. Z zasadą tą związana jest kwestia ciężaru dowodu. Artykuł 3 k.p.c. stanowi, że strony i uczestnicy postępowania obowiązani są dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą, bez zatajania czegokolwiek oraz przedstawiać dowody. Zgodnie z art. 232 k.p.c. strony są obowiązane wskazać dowody potrzebne dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne. Sąd może jednak dopuścić dowód niewskazany przez stronę. Ta ostatnia reguła oraz wiążąca sąd zasada dochodzenia prawdy obiektywnej sprawiają, że w procesie wznowieniowym przed NSA ciężar dowodu jest jeszcze wyraźniej rozłożony po części na skarżących, a po części na sąd (jednak ze wskazaniem na sąd). To zasada prawdy obiektywnej obliguje sąd do inicjatywy dowodowej — żądania dostarczenia dokumentów. Działanie takie może, choć nie musi, być uzupełnione inicjatywą stron (prawo do obrony). Chociaż przecież w przypadku działania na żądanie, strony wykazują z reguły większą inicjatywę w zakresie dowodów. W związku z tym nasuwa się wniosek, że sąd administracyjny w procesie wznowieniowym w sposób szczególny (często przy biernej postawie stron) obarczony jest obowiązkiem gromadzenia dowodów. Jak się wydaje, ramy tego obowiązku wyznacza art. 282 § 1 p.p.s.a. Nie wyklucza to oczywiście zasady, że sąd administracyjny w omawianym trybie ocenia wiarygodność i moc dowodową według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału (art. 233 § 1 k.p.c.) ⁸³².

Natomiast gdy sąd po ustaleniu podstaw wznowienia przechodzi do ponownego rozpoznania prawomocnie zakończonego sporu przed sądem administracyjnym, to postępowanie rozpoznawcze ograniczone będzie jedynie do reguł właściwych dla zwykłego postępowania sądowoadministracyjnego. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, przeprowadzając w ograniczonym zakresie, z urzędu lub na żądanie strony, uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów. Zatem jeśli wznowiono postępowanie w oparciu o nowe dowody, które przekraczają ten zakres, to wówczas sąd po kasacji poprzedniego orzeczenia uchyli zaskarżony akt administracyjny z uwagi na naruszenie przepisów, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W tej części postępowania rozpoznawczego do wykorzystania pozostaje tylko środek dowodowy w postaci dokumentów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd nie jest pozbawiony możności poczynienia ustaleń faktycznych odmiennych w porównaniu z ustaleniami zawartymi w swym poprzednim orzeczeniu w odniesieniu do tych samych dokumentów, jednak powinno to wiązać się z ujawnionymi nowymi dowodami⁸³³. Sąd może, bez przeprowadzenia własnego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, dokonać odmiennych ustaleń faktycznych od poczynionych w zwykłym trybie, wówczas gdy ustalenia te nie znajdują oparcia w materiale dowodowym lub jeśli przekroczone zostały reguły swobodnej oceny dowodów⁸³⁴.

W procesie cywilnym zasada wyrażona w art. 412 § 1 k.p.c. oznacza, że sąd nie może z urzędu przyjąć innej podstawy wznowienia niż wskazana przez skarżącego. „Z przepisów k.p.c. dotyczących wznowienia postępowania nie wynika uprawnienie sądu do uwzględnienia z urzędu podstawy istniejącej rzeczywiście, a nie podanej przez skarżącego, co wskazuje na niedopuszczalność brania tu pod uwagę przez sąd z urzędu okoliczności, które mogłyby uzasadnić wznowienie (a zatem podstaw zaskarżenia in abstracto), o ile brak odpowiedniego twierdzenia o istnieniu danej wady w skardze o wznowienie" ⁸³⁵. Część przedstawicieli doktryny postępowania cywilnego stawia pytanie, czy nie należałoby jednak przyznać sądowi prawa do uwzględnienia z urzędu innej — niż podana przez skarżącego — podstawy wznowienia, gdy postępowanie w przedmiocie dopuszczalności wznowienia pozwoli na stwierdzenie jej rzeczywistego istnienia⁸³⁶. Związane to jest jednak z doniosłą kwestią określenia zakresu podstaw wzruszenia orzeczenia in abstracto, gdyż, jak podkreślono, ścierają się tutaj ze sobą dwie sprzeczne tendencje: dążność do stworzenia w sposób maksymalny gwarancji pewności i stabilności rozstrzygnięcia sądowego i dążność do zabezpieczenia jego prawidłowości w imię zasady praworządności.

Nie inaczej jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Chociaż postępowanie rozpoznawcze przed sądem administracyjnym ogólnie nie jest wyznaczone w swym zakresie granicami skargi. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czy fakt, że sąd nie jest związany granicami skargi, oznacza, iż bada on w pełnym zakresie podstaw wznowienia postępowania zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia? Granice wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego in abstracto określają art. 271–273 p.p.s.a. Podstawy te muszą stanowić dla sądu nieprzekraczalną granicę kontroli⁸³⁷.

Czy zatem podniesione przez skarżącego podstawy in concreto (dotyczące konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej) stanowią granicę kontroli dla sądu administracyjnego? Czy granice zaskarżenia muszą być granicami ponownej kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny? Odpowiedzi na te pytania nie można wywodzić z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Artykuł 282 § 1 p.p.s.a. jest przepisem, który wprowadza unormowanie szczególne wobec art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że na gruncie tego nadzwyczajnego procesu sądowoadministracyjnego, z uwagi na jego specyfikę, obowiązywać będzie odmienna (wyjątkowa) reguła związania sądu skargą. Trzeba wyraźnie podkreślić, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi o wznowienie postępowania nie mają zastosowania przepisy, które prowadziłyby do przekroczenia granic zakreślonych podstawami wznowienia oraz zakresem podmiotowym i przedmiotowym wznawianej sprawy⁸³⁸. Teza ta — moim zdaniem — znajdzie pełne zastosowanie w procesie wznowieniowym przed sądem administracyjnym. Abstrakcyjne granice wznowienia postępowania określają potencjalny zakres działania sądu, ale zawsze będzie on zdeterminowany konkretnymi granicami, wyznaczonymi skargą o wznowienie postępowania. Jest to stan pożądany z uwagi na zasadę ochrony publicznych praw podmiotowych. Nie cierpi na tym również zasada ochrony obiektywnego porządku prawnego, skoro bowiem ustawodawca słusznie przewidział dla procedury sądowoadministracyjnej działanie jedynie w oparciu o zasadę skargowości, to tym samym uznał, że jest to wystarczające dla zapewnienia tej ochrony. O wartości tego rozwiązania prawnego można przekonać się porównując je z poprzednim stanem prawnym, w którym jednoinstancyjny NSA miał możliwość działania z urzędu w tym trybie. Powodowało to sytuację, w której sąd miał swobodę poruszania się w granicach podstaw wznowienia postępowania in abstracto, niezależnie od wniosków zawartych w skardze uprawnionego podmiotu. Stwierdzenie zaistnienia wskazanych podstaw wznowienia i brak przesłanki negatywnej determinowało NSA do podjęcia z urzędu działania w omawianym trybie w kierunku eliminacji wadliwego orzeczenia. Mimo węższego określenia przez skarżącego podstaw wznowienia w konkretnym przypadku, sąd mógł przekroczyć te granice realizując swą kompetencję do działania zgodnie z zasadą oficjalności.

W odniesieniu do skargi o wznowienie postępowania, stosownie do treści art. 412 § 1 k.p.c., sąd nie mógł przekroczyć jej zakresu — to znaczy granic zakreślonych powołaną podstawą wznowienia. Ale jednocześnie niezależnie od skargi miał możliwość działania z urzędu w tym trybie. Treść art. 58 ustawy o NSA wskazywała, że była to samodzielna kompetencja sądu, w ogóle niezależna od skargi i jej zakresu. Sprawiało to, iż sąd, działając w sprawie z urzędu w oparciu o inne podstawy niż powołane w złożonej skardze, formalnie nie przekraczał granic wyznaczonych skargą. Teoretycznie, działanie sądu na skutek skargi o wznowienie oraz działanie z urzędu — były to dwie odrębne od siebie kwestie. Faktycznie mogły jednak współistnieć w ramach rozstrzyganej konkretnej sprawy. To faktyczne współistnienie sprawiało wszakże, iż wydanie przez sąd orzeczenia w zakresie niepodniesionym w skardze było wyjątkiem od zasady ne eat iudex ultra petita partium (art. 321 § 1 k.p.c.). Mieliśmy tu do czynienia z sytuacją, w której zarówno skarżący, jak i sąd, mając wspólny cel — eliminację orzeczenia w trybie wznowienia postępowania, faktycznie „współuczestnicząc" w tym procesie, wzajemnie się uzupełniali. Było to zjawisko negatywne. Dowodziło, że konstrukcja prawna przyznająca sądowi kompetencję do działania z urzędu była niedostosowana do instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Łamała podstawową zasadę, że uprawnienie do wzruszenia orzeczenia posiadają jedynie skarżący oraz że to od nich zależy, czy i w jakim zakresie z tego prawa skorzystają.

Granice określone przez przepis art. 282 § 1 p.p.s.a. nie modyfikują ogólnych zasad kontroli i rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a w szczególności określonych w ustawie granic rozpoznania zwykłej skargi oraz zakresu i sposobu orzekania sądu administracyjnego w związku z zasadą braku związania tego sądu granicami skargi. Wszak sądy administracyjne w procesie wznowieniowym nie przestają być sądami dokonującymi kontroli działań i zaniechania organów administracji publicznej, choć w oparciu o wąsko sformułowane podstawy jej uruchomienia.

Czy art. 282 § 1 p.p.s.a. ogranicza możliwość ponownego rozpoznania wznowionej sprawy w porównaniu do zwykłego postępowania kontrolnego przed sądem administracyjnym, gdzie wyznacza ją zakres działania lub bezczynności organów administracji publicznej?

Po wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego podstawa, w oparciu o którą odnawia się ten proces, bez wątpienia stanowi punkt wyjścia (punkt odniesienia) ponownej kontroli funkcjonowania administracji. Nie oznacza to, że odnowione postępowanie sądowoadministracyjne będzie toczyło się wybiórczo, przy wykorzystaniu niektórych tylko instytucji, czy też nie w odniesieniu do całości materiału pierwotnej sprawy sądowoadministracyjnej. Będzie to wszak w tym momencie zwykłe postępowanie, ale uruchomione w nadzwyczajnych okolicznościach i z tej przyczyny zdeterminowane istnieniem jednej z wyliczonych wad i konsekwencjami jej istnienia. Sformułowanie art. 282 § 1 p.p.s.a.: „(...) w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia" oznacza, że granice te ustalane są w postępowaniu o wznowienie postępowania, w momencie rozstrzygania o dopuszczalności wznowienia, które to orzeczenie wyznacza obszar, na którym będzie się toczył odnowiony proces sądowoadministracyjny, choć już według zasad ogólnych. Podstawy wznowienia wyznaczają granice rozpatrywania sprawy, a więc ingerencję w postępowanie i orzeczenie sądu, bez względu na to, czy sąd administracyjny łączy etapy postępowania na zasadzie art. 281 p.p.s.a., czy też nie. Chociaż nie ulega wątpliwości, że ta ingerencja nie jest możliwa bez sięgnięcia do całości poprzednio istniejącego stosunku prawnego. Podstawy wznowienia, przez których pryzmat ta ingerencja następuje, decydują o tym, w jakim zakresie wyniki poprzedniego rozpatrywania sprawy należy uwzględnić przy wydaniu orzeczenia we wznowionym postępowaniu. Jeżeli podstawą wznowienia będzie nieważność postępowania, to zakres ponownego rozpatrywania sprawy będzie zależeć od zakresu powstałej nieważności poprzedniego postępowania. Może ona wykluczać w ogóle możliwość uwzględnienia poprzedniego postępowania (jeżeli całe było dotknięte nieważnością), a może powodować konieczność pominięcia tylko odpowiedniej jego części (która jest nieważna) ⁸³⁹. Bez wątpienia jeżeli zaistniała przyczyna nieważności, to orzeczenie będzie uchylone tylko z tego powodu, bez znaczenia, czy przyczyny te wpływały na owo orzeczenie. Kasacja obligatoryjnie nastąpi nawet w sytuacji nieważności części poprzedniego postępowania. Jednak w ponownym postępowaniu rozpoznawczym należy uwzględnić tę część poprzedniego postępowania, która (jak ustalono) nie była dotknięta nieważnością. Natomiast w przypadku, gdy podstawą wznowienia będą na przykład nowe dowody z dokumentów, zakres ponownego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wymagać będzie ich uwzględnienia i oceny łącznie z materiałem dowodowym dotychczas zgromadzonym w sprawie. Nie jest jednak dopuszczalne poszerzenie granic ponownego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej poza te, które zakreślone zostały podstawami wznowienia. Dopuszczając powoływanie przez skarżącego nowych podstaw wznowienia postępowania w toku całego postępowania wznowieniowego, uznać trzeba, że ta nowo zgłaszana podstawa staje się także podstawą wznowienia postępowania, określającą granice rozpoznania sprawy w myśl art. 282 § 1 p.p.s.a. ⁸⁴⁰

Powyższe rozwiązanie nie godzi w zasady dochodzenia prawdy obiektywnej i ochrony praworządności. Gwarantuje ich pełną realizację. Oba te postulaty zostały już uwzględnione w poprzednim, prawomocnym, zakończonym postępowaniu przed sądem administracyjnym — ich zachowanie zostało jednak poddane w wątpliwość na skutek ujawnienia wad obligujących do wznowienia postępowania.

W toku postępowania rozpoznawczego mogą pojawić się przeszkody procesowe o charakterze przejściowym, które uniemożliwiają w danym momencie prowadzenie postępowania i zmuszają do jego zawieszenia. Nie będą to jakiekolwiek przeszkody. Generalnie postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa w razie zaprzestania czynności przez sąd wskutek siły wyższej. Ustawodawca rozróżnia przypadki zawieszenia postępowania z urzędu i na wniosek stron. Nowością jest to, że wśród podstaw zawieszenia postępowania z urzędu ustawodawca przewidział przypadki, w których następuje to obligatoryjnie i fakultatywnie. Zgodnie z art. 124 § 1 p.p.s.a. sąd obligatoryjnie zawiesza postępowanie z urzędu: w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela; jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; jeżeli strona lub jej przedstawiciel ustawowy znajduje się w miejscowości pozbawionej wskutek nadzwyczajnych zdarzeń komunikacji z siedzibą sądu; jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a sprawa dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości; w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu; w przypadku wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Warto zwrócić uwagę na specyficzny charakter ostatniej z podstaw obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu. Zdarzyć się może bowiem tak, że po wydaniu prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny w odniesieniu do aktu administracyjnego, który był poddany tej sądowej kontroli, zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym. (Może to nastąpić z zastrzeżeniami, o których mowa w rozdziale drugim). Następnie zaś zostanie złożona skarga o wznowienie samego postępowania sądowego. O ile w przypadku postępowania w sprawie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego nie będzie to stanowić podstawy do jego zawieszenia, o tyle już po wznowieniu postępowania na etapie ponownego procesu kontrolnego zaistnieje konkurencja między weryfikacją rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej i sądowej. Problem tej konkurencji ustawodawca rozstrzygnął wprowadzając nakaz zawieszenia postępowania sądowego (również wznowionego) na czas do zamknięcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 125 § 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu: jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym; jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej; jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu; w razie śmierci pełnomocnika, chyba że strona działa przed sądem osobiście.

Natomiast jeżeli przeszkoda w prowadzeniu procesu wznowieniowego ma charakter trwały, to jest to podstawa do jego umorzenia. Umorzenie postępowania może nastąpić zarówno na posiedzeniu niejawnym, jak i na rozprawie. Zgodnie z art. 161 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący cofnął ze skutkiem prawnym skargę lub w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania oraz gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe⁸⁴¹. Powstaje tu pytanie — czy następcza utrata bytu prawnego przez akt administracyjny lub normatywny, będący przedmiotem kontroli w zwykłym postępowaniu sądowoadministracyjnym, czyni bezprzedmiotowym postępowanie wznowieniowe⁸⁴²? Skoro przedmiotem (celem) procesu wznowieniowego jest kontrola orzeczenia, to nie można uznać, że w powyższej sytuacji postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym stanie się bezprzedmiotowe. Natomiast bezprzedmiotowe może stać się w tej sytuacji wydanie orzeczenia w postępowaniu wznowionym. Choć i tu należy być ostrożnym. Sama utrata bytu prawnego nie niweczy wszak skutków, jakie akt mógł wywołać w sferze praw jednostki, ponadto wiąże ocena prawna wyrażona w poprzednim orzeczeniu sądu⁸⁴³. Jeśli zaś chodzi o bezprzedmiotowość postępowania powodującą niedopuszczalność wydania orzeczenia przez sąd, to — jak wskazuje B. Adamiak — jej przyczyną może być zmiana przepisów wyłączających właściwość sądu w określonego rodzaju sprawach, jeżeli zgodnie z przepisami przejściowymi sąd administracyjny nie będzie mógł rozpatrywać danego rodzaju spraw, a sprawa będzie w toku, to sąd będzie zobowiązany postępowanie umorzyć⁸⁴⁴. Generalnie bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest albo elementu przedmiotowego, albo elementu podmiotowego stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, co zostaje ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także już w czasie trwania postępowania⁸⁴⁵. Bezprzedmiotowość może powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych.

4. Wydanie orzeczenia

Przyjęta w pracy koncepcja, w myśl której proces wznowieniowy przed sądem administracyjnym ma charakter postępowania zmierzającego do ukształtowania na nowo, w sposób wolny od wad, stosunku prawnego, nawiązanego poprzednio przez złożenie zwykłej skargi do sądu, determinuje podział orzeczeń sądowych wydanych w tym postępowaniu na orzeczenia uwzględniające powództwo o ukształtowanie (orzeczenia kształtujące) oraz orzeczenia, które nie uwzględniają tego powództwa.

Stosownie do treści art. 282 § 2 p.p.s.a., po rozpatrzeniu skargi o wznowienie postępowania — po ponownym rozpoznaniu sprawy, zależnie od wyników tego procesu, sąd wydaje wyrok, w którym: oddala skargę o wznowienie postępowania bądź uwzględniając ją zmienia zaskarżone orzeczenie albo je uchyla i skargę na działanie lub bezczynność organu administracji publicznej odrzuca lub też postępowanie sądowoadministracyjne umarza. Ponadto w sytuacji, gdy ponowne rozpoznanie sprawy połączone jest z rozstrzyganiem dopuszczalności jej wznowienia, należy przyjąć, że całe to postępowanie może być zakończone postanowieniem o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania.

Orzeczeniem nieuwzględniającym tego powództwa jest wyrok oddalający skargę o wznowienie. Oddalenie skargi następuje, jeżeli powołane przez skarżącego przyczyny wznowienia okazały się nieistniejące. Będzie ono wynikiem negatywnej oceny zasadności zgłoszonej podstawy wznowienia postępowania. M. Jędrzejewska⁸⁴⁶ twierdzi, że oddalenie tej skargi nastąpi również w przypadku braku wpływu powołanej podstawy wznowienia na treść wydanego uprzednio rozstrzygnięcia. Tego poglądu nie można w pełni zaakceptować, gdyż w przypadku podstaw nieważności nie bada się przecież ewentualnego wpływu tej okoliczności na treść prawomocnego orzeczenia sądowego. Sam fakt jej zaistnienia uzasadnia uchylenie tego orzeczenia w omawianym trybie.

Kolejne orzeczenia sądu administracyjnego, o których mowa w art. 282 § 2 p.p.s.a., związane są z reakcją sądu na zaistnienie podstawy wznowienia po ponownym rozpatrzeniu sprawy sądowoadministracyjnej, nie wszystkie jednak skutkują ponownym ukształtowaniem stosunku prawnego pomiędzy podmiotami zwykłego postępowania kontrolnego przed sądem administracyjnym. W procesie cywilnym, stosownie do treści art. 412 § 2 k.p.c., G. Bieniek wyróżnia trzy rodzaje orzeczeń sądu uwzględniających skargę o wznowienie postępowania⁸⁴⁷. Po pierwsze sąd, uwzględniając tę skargę, może zmienić zaskarżone orzeczenie. Po drugie sąd, uwzględniając tę skargę, może zmienić zaskarżone orzeczenie i odrzucić pozew, który inicjował prawomocnie zakończone postępowanie. Po trzecie sąd, uwzględniając tę skargę, uchyla zaskarżone orzeczenie i wydaje nowe. Autor przyjmuje, że sąd może uchylić orzeczenie i wydać nowe wówczas, gdy proces oparty jest (właściwie: był) na podstawie nieważności lub orzeczenie uzyskano za pomocą przestępstwa⁸⁴⁸. Według W. Siedleckiego wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku dotyczy skargi o wznowienie opartej na nieważności, wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku dotyczyć będzie skargi opartej o przyczyny restytucyjne⁸⁴⁹. W postępowaniu sądowoadministracyjnym taki podział nie jest uzasadniony. Sąd administracyjny po wznowieniu postępowania dokonuje ponownej kontroli zgodności z prawem zaskarżonych uprzednio przejawów działania lub zaniechania organów administracji publicznej. Czyni tak niezależnie od tego, czy przyczyną wznowienia była podstawa nieważności, czy podstawa restytucyjna. Na tym etapie postępowania wznowieniowego przedmiotem procesu jest żądanie zawarte w skardze wniesionej do sądu w trybie zwykłym. Stosownie do wyników tej ponownej kontroli w tym samym wyroku, którym uchyla poprzednie orzeczenie, ponownie rozstrzyga sprawę sądowoadministracyjną. Chociaż art. 282 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd „zmienia zaskarżone orzeczenie". Oczywiście ta zmiana nie nastąpi bez uprzedniej kasacji pierwotnego orzeczenia sądowego. Nie ulega jednak wątpliwości, iż owa reformacja orzeczenia będzie uzależniona od wyników ponownej kontroli. Może się bowiem zdarzyć i tak, że orzeczenie wydane na skutek wznowienia będzie posiadać w istocie taką samą treść w odniesieniu do zaskarżonego aktu administracyjnego, jak orzeczenie uchylone, np. gdy orzekał sędzia podlegający wyłączeniu, ale kontrola dokonana przez ten wadliwy skład orzekający była prawidłowa, a jej wnioski zasadne. Czy też w sytuacji braku czynnego udziału strony w procesie, gdy jej udział we wznowionym postępowaniu nie zmienił pokontrolnego stanowiska sądu w kwestii legalności działania administracji. Tak samo może być w odniesieniu do nowych dokumentów, przestępstwa czy orzeczenia TK. Jest tak, ponieważ zasadniczym celem procesu wznowieniowego przed sądami administracyjnymi jest osiągnięcie poprawności proceduralnej, zgodność z prawem orzeczenia sądu. Od chwili wydania tego orzeczenia, po zamknięciu procesu wznowieniowego przestaje wiązać ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uchylonym orzeczeniu, a zaczynają wiązać te zawarte w nowym orzeczeniu. W odniesieniu do zaskarżonych do sądu przejawów działania lub zaniechania organów administracji publicznej nie może istnieć sytuacja, w której mimo poprzedniej kontroli sądowej nie istnieje rozstrzygnięcie w tej kwestii. Dlatego nie wystarczy sama kasacja orzeczenia, gdyż zwykłe postępowanie sądowoadministracyjne musi być w jakiś sposób zakończone. Sąd administracyjny wyda orzeczenie kasacyjno–reformacyjne także w odniesieniu do swych postanowień poddanych weryfikacji w omawianym trybie. Zakończenie tego postępowania, w sytuacji uwzględnienia podstaw wznowienia uzasadniających zmianę weryfikowanego orzeczenia, nastąpi w sposób określony w przepisach art. 15 § 2 oraz art. 145–152 p.p.s.a. W zależności od tego, w jaki sposób ustalona wada wpłynęła na zastosowanie prawa przez sąd w poprzednim postępowaniu, orzeczenia wydane w odnowionej sprawie mogą być bardzo różne. I tak na przykład w oparciu o nowe dokumenty może się okazać, że decyzja administracyjna powinna być uchylona przez sąd administracyjny nie w oparciu o naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bo takiego w istocie nie było, ale w oparciu o naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. Inny przykład dotyczyć może sytuacji, w której sąd administracyjny nie powinien był uchylać decyzji czy postanowienia, tylko stwierdzić nieważność aktu w oparciu o art. 156 k.p.a. Może być i tak, że sąd pierwotnie skargę oddalił nie dostrzegając naruszenia prawa, a wskutek wznowienia postępowania tę skargę uwzględni i np. uchyli decyzję. Daleko idące skutki może wywołać po wznowieniu postępowania odmienne rozstrzygnięcie w kwestii istnienia lub nieistnienia obowiązku bądź uprawnienia (art. 146 § 2 i art. 149 p.p.s.a.), jak również w kwestii skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego lub inny akt prawa miejscowego, co pociąga za sobą weryfikację rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych na podstawie tej uchwały lub aktu.

Uchylenie weryfikowanego orzeczenia sądowoadministracyjnego może być spowodowane koniecznością wydania nowego orzeczenia albo zakończenia postępowania z przyczyn wykluczających rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty. W tym drugim przypadku sąd administracyjny może uwzględnić podstawy wznowienia, uchylić swe poprzednie orzeczenie i odrzucić jako niedopuszczalną pierwotnie wniesioną do sądu administracyjnego zwykłą skargę na działanie lub zaniechanie organu administracji publicznej albo też uchylić to poprzednie orzeczenie i umorzyć jako bezprzedmiotowe zwykłe kontrolne postępowanie przed sądem. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania zapadnie zarówno, gdy przyczyny je uzasadniające istniały w postępowaniu zakończonym prawomocnym orzeczeniem, jak i wówczas, gdy przyczyny te zaistniały w toku postępowania wznowionego⁸⁵⁰. Tego rodzaju orzeczenia nie skutkują w istocie ukształtowaniem czy też przekształceniem pierwotnego stosunku łączącego strony postępowania, ale go likwidują.

Wyjaśnić jednak trzeba rzecz zasadniczą. W przypadku dwóch ostatnich rozstrzygnięć, sąd w istocie wydaje w każdej sytuacji dwa orzeczenia: wyrok, w którym sąd uchyla poprzednie orzeczenie, w tym momencie niejako cofa się do zwykłego postępowania kontrolnego, proces ten „odżywa" oraz postanowienie o odrzuceniu pierwotnej skargi do sądu administracyjnego jako niedopuszczalnej albo postanowienie o umorzeniu pierwotnego postępowania. Muszą być wydane kolejno po sobie te dwa akty bowiem nie można obu tych kwestii rozstrzygać łącznie w wyroku. Nawet odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.c. w przeszłości nie mogło doprowadzać do rozsadzenia konstrukcji prawnej instytucji wyroku i postanowienia. Teoretycznie sąd administracyjny może również uchylić weryfikowane orzeczenie celem utrzymania w mocy innego orzeczenia. Kasację taką przewiduje § 3 art. 282 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem rozpoznania w wyniku wznowionego postępowania jest nie tylko weryfikowane orzeczenie, lecz także inne prawomocne orzeczenia sądowe dotyczące tej samej sprawy (art. 273 § 3 p.p.s.a.), w sytuacji gdy sąd w wyniku rozpoznania sprawy postanowi utrzymać w mocy inne prawomocne orzeczenie. Uchylenie orzeczenia może nastąpić także w odniesieniu do tych, które sąd może objąć z urzędu, rozpoznając skargę o wznowienie postępowania opartą na podstawie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy⁸⁵¹. W tym przypadku sąd administracyjny może uchylić wszystkie prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy i orzeka co do istoty sprawy albo przekazuje sprawę właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Ostatnim wreszcie rodzajem orzeczenia sądu administracyjnego, które może być wydane w omawianym trybie postępowania na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a., jest postanowienie, w którym sąd umarza postępowanie wywołane wniesieniem skargi w sytuacji jej wycofania albo gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wydanie orzeczenia w trybie wznowienia postępowania rodzi dalsze konsekwencje. Zgodnie z przepisem art. 285 p.p.s.a. niedopuszczalne jest dalsze wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie. Zgodnie z ustawą orzeczenia sądu administracyjnego to wyroki i postanowienia. Zresztą art. 285 p.p.s.a. mówi ogólnie o orzeczeniach prawomocnych. Meritum procesu wznowieniowego to ustalenie istnienia lub nieistnienia wady postępowania sądowoadministracyjnego i jej skutków prawnych. W dwóch ostatnich przypadkach efektem ustalenia istnienia wady jest wyrok uchylający wadliwe orzeczenie. Jednak gdy okaże się, że nie było podstaw do orzekania przez sąd administracyjny w zwykłym trybie, to po wydaniu takiego wyroku w procesie wznowieniowym nie może pozostać pustka, trzeba zakończyć jakoś (umorzyć) tamto zwykłe postępowanie, które „odżyło" na skutek wznowienia. Ponadto również w przypadku rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej, zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a., NSA wydaje postanowienia. Po wznowieniu postępowania w takiej sprawie również zostanie wydane postanowienie. Dlatego zakaz sformułowany w art. 285 p.p.s.a. dotyczy także postanowień sądu administracyjnego wydanych w omawianym trybie. Przeciwne założenie powodowałoby teoretyczną możliwość kolejnego wznawiania następujących po sobie postępowań, a to godziłoby już w zasadę ochrony praworządności. W niemieckiej nauce procesu cywilnego wypowiada się tezę, że nowy wyrok dokładnie zastępuje poprzedni, jak gdyby poprzedni w ogóle nie istniał⁸⁵². Jest to twierdzenie nieprecyzyjne, gdyż poprzednie orzeczenie nie tylko istniało, ale w oparciu o nie mogły nabyć prawa osoby trzecie. Według powołanej teorii nowe orzeczenie jest dla przyszłości, a prawa osób trzecich stoją na przeszkodzie zmianie orzeczenia⁸⁵³. Przyjmując na gruncie procesu wznowieniowego przed sądem administracyjnym teorię wadliwości⁸⁵⁴, stwierdzić trzeba, że skutki wywołane przez uchylone orzeczenie sądowe, do chwili jego uchylenia, są uznane. Natomiast zmiana orzeczenia może niekiedy szkodzić stronie naruszając sferę jej praw nabytych.

Kategoryczne brzmienie art. 285 p.p.s.a. nie pozwala również występować ze skargą o wznowienie postępowania w razie, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie sądowe. Niedopuszczalność dalszego wznawiania postępowania oznacza, że nie jest ono możliwe także wtedy, gdy skarga o wznowienie złożona byłaby przez inny podmiot, jak również gdyby była oparta na innych podstawach⁸⁵⁵.

Jaki będzie charakter orzeczeń sądów administracyjnych zapadających jako efekt procesu wznowieniowego? Czy charakter ten będzie taki sam w przypadku podstaw nieważności, jak i w przypadku podstaw restytucyjnych?

Uwzględniając skutki, jakie wywierają orzeczenia, dzieli się je w nauce na orzeczenia deklaratywne i konstytutywne⁸⁵⁶. Pierwsze z nich nie wprowadzają żadnej zmiany do dotychczasowego stanu prawnego, a jedynie konstatują jego istnienie. W procesie cywilnym dzieli się je na orzeczenia zasądzające świadczenie i ustalające⁸⁵⁷. Istota orzeczenia deklaratywnego ustalającego polega na tym, że przez nie sąd dokonuje stwierdzenia obiektywnego egzystowania stosunku prawnego⁸⁵⁸. W przypadku drugiego rodzaju orzeczeń, ich przedmiotem jest przekształcenie dotychczasowego stanu prawnego. Wyraz „konstytutywny" pochodzi od łacińskiego słowa constituere i oznacza: tworzyć, urządzać, związać, organizować itp. Jest to określenie pojemne, dlatego piśmiennictwo z reguły używa określenia „orzeczenia konstytutywne" ⁸⁵⁹. Orzeczenie konstytutywne przekształca rzeczywistość prawną, tworząc stan, którego dotychczas nie było⁸⁶⁰. W określeniu tym zawarta jest w formie implikacji wypowiedź, że wymienione orzeczenie ustanawia następstwo prawne⁸⁶¹. Jeżeli zatem orzeczenie zmienia choćby fragment dotychczasowego obowiązku czy uprawnienia, to posiada charakter konstytutywny. Orzeczenie konstytutywne zawsze wypełnia treść kształtująca, a więc niezależnie od formy, w jakiej ono zapada. Toteż o istocie orzeczenia konstytutywnego decyduje nie jego forma, lecz ustanowione przez nie następstwo (skutek). Na proces, w wyniku którego zostanie wydane orzeczenie konstytutywne, składa się ustalenie stanu faktycznego uzasadniającego kształtowanie oraz aktualnego stosunku prawnego. „Stosunek ten ustala się tylko dlatego, aby było wiadomo, w jakim zakresie ma on ulec np. zniweczeniu przez stworzenie nowej sytuacji prawnej w drodze orzeczenia konstytutywnego" ⁸⁶². Czy zatem określenie skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego mianem powództwa kształtującego implikuje, że wyroki zapadające w tym postępowaniu będą miały charakter konstytutywny? Czy na gruncie postępowania wznowieniowego przed sądem administracyjnym da się wykluczyć istnienie orzeczeń o mieszanym charakterze deklaratywno–konstytutywnym? Istnieją poglądy dopuszczające w postępowaniu cywilnym taki charakter orzeczeń⁸⁶³ oraz zdecydowanie negatywne opinie w tej kwestii⁸⁶⁴. W doktrynie procesu cywilnego przyjmuje się, że wyrok zapadły z powództwa o ukształtowanie ma zawsze skutek konstytutywny⁸⁶⁵. Dla konstytutywnego charakteru orzeczeń obojętne jest, czy działa ex tunc, czy ex nunc. W postępowaniu cywilnym istnieje wiele orzeczeń konstytutywnych, które działają nie tylko od chwili uprawomocnienia się, ale i wstecz⁸⁶⁶.

Orzeczenie sądu administracyjnego uwzględniające skargę o wznowienie postępowania uchyla zaskarżone orzeczenie i rozstrzyga co do istoty sprawy (wyrok kasacyjno–reformacyjny), zastępuje wadliwe orzeczenie sądu, tworzy nową rzeczywistość „pokontrolną" — tak więc ma charakter konstytutywny o działaniu ex tunc. Inaczej już będzie w sytuacji oddalenia skargi o wznowienie postępowania w oparciu o art. 282 § 2 p.p.s.a. Powstaje pytanie, czy wyrok taki, nie zmieniając zaskarżonego orzeczenia, potwierdza stan zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia tegoż sądu, a przez to również tego, co ono rozstrzygało, czy też wyrok ten tworzy nową rzeczywistość tzw. wolności od wad zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego? W tym przypadku wojewódzki sąd administracyjny lub NSA jest sądem, który de facto potwierdza legalność swoich orzeczeń. Orzeczenie to ma zatem charakter deklaratywny o działaniu ex tunc⁸⁶⁷. Natomiast wyrok, w którym sąd dokonuje kasacji swego poprzedniego orzeczenia z jednoczesnym odrzuceniem skargi będącej podstawą tego orzeczenia, ma charakter deklaratywny o skutku ex nunc. Wreszcie orzeczenie w kwestii umorzenia postępowania sądowego również oddziałuje na przyszłość, posiada już jednak charakter konstytutywny. Orzeczenie sądowe wydane we wznowionym postępowaniu na skutek wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy, w którym sąd uchyla jeden z tych wyroków, utrzymując w mocy inne prawomocne orzeczenie, ma charakter deklaratywny o skutku ex tunc. Tu też sąd potwierdza legalność tylko jednego ze swych orzeczeń. Natomiast gdy sąd wydaje w tej sytuacji orzeczenie, w którym uchyla wszystkie orzeczenia dotyczące tego samego stosunku prawnego i orzeka co do istoty sprawy, ma już charakter konstytutywny o działaniu ex nunc.

Zatem określenie skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego mianem powództwa o ukształtowanie na nowo stosunku prawnego nie implikuje jedynie konstytutywnego charakteru orzeczeń wydawanych w tym trybie. Działanie skarżącego uczestnika postępowania ukierunkowane na zmianę podważanego orzeczenia nie zawsze odniesie taki efekt, co oczywiście nie zmienia charakteru tej skargi. Obok orzeczeń o charakterze konstytutywnym w omawianym trybie mogą zostać wydane także orzeczenia deklaratywne. Wykluczyć jednak trzeba orzeczenia o charakterze mieszanym deklaratywno–konstytutywnym, gdyż, jak podkreśla E. Warzocha⁸⁶⁸, charakter orzeczenia w każdym przypadku determinuje przewaga danego elementu. Konstytutywne orzeczenia sądów administracyjnych wydawane w omawianym trybie nie wywierają jednolitego skutku. Nawiązując do podziału, który w doktrynie zaproponował K. Korzan, w ramach orzeczeń konstytutywnych wydawanych po wznowieniu postępowania można wyróżnić: orzeczenia zmieniające stosunek prawny przez skorygowanie wadliwości poprzedniego orzeczenia; orzeczenia wywołujące negatywny skutek (uchylające) oraz orzeczenia wywołujące skutek mieszany, gdy przepisy łączą z nimi zniesienie dotychczasowego stosunku prawnego, jak i powstanie nowego.

Zarówno z orzeczeniami wydawanymi w postępowaniach przed organami administracyjnymi, jak i w postępowaniach sądowych (cywilnym i karnym) związany jest problem zakazu reformationis in peius. Zakaz ten odgrywa ważną rolę w systemie gwarancji procesowych. Przyjmuje się, że stanowi zabezpieczenie, iż: „w postępowaniu odwoławczym nie zostanie wydane orzeczenie mniej korzystne dla strony wnoszącej środek zaskarżenia" ⁸⁶⁹. W postępowaniach sądowych doktryna i praktyka akceptują obowiązywanie po stronie sądu odwoławczego zakazu zmiany rozstrzygnięcia zawartego w wyroku sądu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującej się strony, niezależnie od tego, czy zakaz ten został wyraźnie sformułowany w ustawie procesowej⁸⁷⁰. Instytucja zakazu pogarszania sytuacji tej strony procesowej, która zaskarżyła orzeczenie, jest aktualna tylko wówczas, gdy orzeczenie zaskarżyła tylko jedna ze stron procesowych, w przypadku bowiem, gdy uczyniły to obie strony, zawsze decyzja sądu odwoławczego korzystna dla jednego skarżącego stanowić będzie pogorszenie sytuacji drugiego⁸⁷¹. U podstaw tego zakazu leży założenie, iż sytuacja skarżącego nie może ulec pogorszeniu na skutek wniesienia przez niego środka odwoławczego.

Dopuszczalność — czy też zakaz — reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym również budzi kontrowersje. Poprzednio, przed wejściem w życie ustawy o NSA, brak było regulacji w tej materii. Dlatego kwestię tę rozstrzygnął SN w wyroku z dnia 25 stycznia 1984 r. przyjmując, że: „w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zakaz reformationis in peius nie jest wyłączony" ⁸⁷². Ponadto SN uznał, że: „Za stosowaniem zakazu reformationis in peius w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przemawiają również te same względy, które uzasadniały potrzebę jego wprowadzenia w k.p.c. i k.p.k., a mianowicie przede wszystkim to, by nie powodować wstrzymania się przez zainteresowaną stronę z zaskarżeniem niekorzystnej w jej przekonaniu decyzji z obawy, aby nowe rozstrzygnięcie nie było jeszcze mniej korzystne od zaskarżonego przez nią". Wówczas to zarówno część przedstawicieli doktryny⁸⁷³, jak i orzecznictwo sądowe⁸⁷⁴ akceptowało istnienie tego zakazu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sama ustawa o NSA w art. 51 ustanawiała expressis verbis powołaną zasadę. Również obecnie ustawa wyraża tę zasadę w art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowiąc: „Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Wprowadzenie tego rozwiązania procesowego jest pewnym odstępstwem od przyjętej w ustawodawstwie koncepcji ochrony obiektywnego porządku prawnego, na rzecz ochrony praw jednostki. Istnienie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakazu reformationis in peius wynika również z konieczności zapewnienia logicznej niesprzeczności ustawy. Kłóciłoby się bowiem z logiką przyznanie skarżącemu określonych praw przy jednoczesnym dopuszczeniu przykrych konsekwencji w przypadku ich realizacji⁸⁷⁵. Zdaniem T. Wosia: „(...) za zakazem orzekania przez sąd administracyjny na niekorzyść skarżącego przemawiają te same okoliczności, które uzasadniają potrzebę jego wprowadzenia w procedurach przed sądami powszechnymi, a mianowicie przede wszystkim wzgląd, by nie powodować wstrzymania się przez zainteresowany podmiot z zaskarżeniem niekorzystnego w jego przekonaniu aktu lub czynności z obawy, by rozstrzygnięcie sądowe nie było dla niego mniej korzystne od zaskarżonego. Z drugiej jednak strony, należy mieć świadomość, że zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostaje w kolizji z podstawowymi założeniami strukturalnymi i funkcją postępowania sądowoadministracyjnego oraz mechanizmem orzekania przez ten sąd. Przede wszystkim zakaz ten stanowi ograniczenie zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi" ⁸⁷⁶. Co więcej, J. Zimmermann stwierdza, że ustalenie „niekorzyści" ma sens tam, gdzie orzeka się merytorycznie. W sytuacji, gdy sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych aktów, „niekorzyść", jaką poniesie skarżący, może polegać tylko na tym, że sąd zastosuje do zaskarżonego aktu środek ostrzejszy, niż o to zabiegała strona, albo też uchyli cały akt, chociaż strona żądała uchylenia go w części⁸⁷⁷. Celem działalności sądów administracyjnych jest zastosowanie takiego środka prawnego, który pozwoli wyeliminować wadliwe akty bez względu na to, czy sytuacja skarżącego ulegnie w ten sposób pogorszeniu, czy też nie⁸⁷⁸.

Czy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi uruchomionym na skutek wznowienia postępowania obowiązuje zakaz reformationis in peius? Już sama analiza obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy wyklucza taką możliwość. Ustawa — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (podobnie zresztą jak k.p.c.) nie zna tego zakazu w odniesieniu do postępowania w sprawie wznowienia postępowania ani w odniesieniu do postępowania po wznowieniu⁸⁷⁹. W postępowaniu po wznowieniu nie znajdzie również zastosowania art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż byłoby to sprzeczne zarówno z celem, jak i charakterem tego procesu. Wszak z jego istoty wynika, że orzeczenie zapadłe po przeprowadzeniu owego procesu może być niekorzystne dla skarżących. Wydane w omawianym trybie orzeczenia są konsekwencją stwierdzenia istnienia określonej wady zwykłego postępowania sądowoadministracyjnego. A to, zgodnie z intencją ustawodawcy, jest środkiem do usunięcia naruszenia powszechnie obowiązującego porządku prawnego. Praworządność wymaga, aby sfera publicznych praw podmiotowych została ukształtowana na podstawie prawidłowych aktów administracyjnych i orzeczeń sądowych. Wyklucza to czynienie względów z uwagi na „korzyść" bądź „niekorzyść" orzeczenia w odniesieniu do sfery prawnej jednostki. Prawidłowość ta jest zatem wartością najwyższą i pozwala, aby prawa zostały dobrze nabyte.

5. Postępowanie w trybie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w procedurze niemieckiej i austriackiej

W postępowaniu wznowieniowym przed sądem administracyjnym w Republice Federalnej Niemiec, mimo odpowiedniego zastosowania przepisów procesu cywilnego, dużą rolę odgrywają zasady zwykłego postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie wszczęte z każdej skargi sądowoadministracyjnej w Niemczech uwzględnia podstawowe zasady współczesnego procesu sądowego, takie jak: zasada dyspozycyjności, zasada działania z urzędu, zasada oficjalności, jawności, ustności, bezpośredniości oraz zasada rozprawy sądowej i swobodnej oceny dowodów⁸⁸⁰. Pewnym osłabieniem zasady dyspozycyjności jest udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym rzecznika interesu publicznego i nadprokuratora federalnego. Istotą zasady działania z urzędu jest wyjaśnienie stanu sprawy przez sąd, który nie jest związany oświadczeniami i wnioskami dowodowymi uczestników postępowania — inicjatywa ta zamyka się oczywiście tylko w granicach postępowania dowodowego. Zasada rozprawy sądowej i swobodnej oceny dowodów, gwarantowana konstytucyjnie (art. 103 ust. 1 ustawy zasadniczej) traktowana jest jako Magna Charta postępowania sądowego⁸⁸¹. Oznacza ona możliwość przedstawienia sądowi, uznanych przez uczestników postępowania za ważne i doniosłe prawnie, środków obrony i ataku wobec przeciwnika procesowego, dotyczących konkretnej sprawy; uprawnienia uczestników korespondują z obowiązkiem sądu zapoznania się z tymi środkami obrony i ataku, ich oceny i rozważenia w całokształcie materiału dowodowego.

Proces wznowieniowy w Niemczech składa się z trzech powiązanych ze sobą etapów⁸⁸². W pierwszym z nich sąd administracyjny bada dopuszczalność wznowienia postępowania i swą właściwość, w drugim ustala istnienie podstaw wznowienia postępowania. Pomyślne przejście dwóch pierwszych etapów pozwala na uruchomienie trzeciego, w którym przeprowadza się na nowo zakończony poprzednio („stary") proces.

Badanie dopuszczalności wznowienia postępowania odbywa się w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Sąd bada skargę również pod względem formalnym.

W myśl ogólnej zasady wynikającej z § 584 ust. 1 ZPO sąd administracyjny, wyższy krajowy sąd administracyjny i Federalny Sąd Administracyjny są właściwe do wydania orzeczenia o wznowieniu postępowania, o ile wydały w pierwszej instancji orzeczenie, które stało się prawomocne („für die Klagen ist ausschliesslich zuständig: das Gericht, das im ersten Rechtszuge erkannt hat"). Zatem skarga o wznowienie postępowania wniesiona do sądu odwoławczego (sądu drugiej instancji), uzasadniona zarzutem przeciw wyrokowi pierwszej instancji stosownie do § 83 VwGO, przekazywana jest do sądu pierwszej instancji. Paragraf 584 ust. 1 ZPO w dalszej swej części wskazuje jednak, że sąd odwoławczy jest właściwy do wznowienia postępowania, kiedy zaskarżony wyrok albo tylko jeden z wielu zaskarżonych wyroków został wydany przez sąd odwoławczy albo kiedy wyrok wydany w instancji rewizyjnej został zaskarżony na zasadzie § 580 pkt 1–3, 6, 7 ZPO. Zgodnie z § 584 ust. 1 ZPO Federalny Sąd Administracyjny jest właściwy do wznowienia postępowania jako sąd rewizyjny, gdy rozstrzygnięcie rewizyjne zostało zaskarżone na podstawie § 579 ZPO. Natomiast skargi nieważności z powodu braku reprezentacji (§ 579 ust. 1 pkt 4 ZPO) są kierowane przeciwko ostatniemu orzeczeniu instancji, w której strony mogły powoływać nowe dowody, a nie przeciwko rozstrzygnięciu sądu rewizyjnego jako takiemu. Skarga restytucyjna może być wniesiona do FSA tylko w przypadkach określonych w § 580 pkt 4 ZPO (podstępne wyłudzenie wyroku) i pkt 5 ZPO (naruszenie przez sędziego obowiązków służbowych). Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu wznowieniowym przed FSA mogą być również ustalenia faktyczne w rozstrzygnięciu sądu rewizyjnego⁸⁸³. Jeżeli wyrok sądu rewizyjnego nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych, żądanie wznowienia postępowania kierowane jest przeciwko rozstrzygnięciu ostatniej instancji, w której można było przytoczyć nowe fakty lub dowody.

W niemieckim procesie cywilnym w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, odrzuca skargę (wniosek) o wznowienie w formie wyroku procesowego (Prozessurteil) ⁸⁸⁴. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, po uprzednim wysłuchaniu skarżącego, sąd odwoławczy może odrzucić skargę o wznowienie postępowania jako niedopuszczalną w formie postanowienia (§ 153 ust. 1 i § 125 ust. 2 VwGO w zw. z § 589 ust. 1 zd. 2 i § 585 ZPO). Również Federalny Sąd Administracyjny odpowiednio do brzmienia § 125 ust. 2 i § 130a VwGO może w drodze postanowienia odrzucić jako niedopuszczalną skargę o wznowienie postępowania, skierowaną przeciwko rozstrzygnięciu sądu odwoławczego⁸⁸⁵. Skarga jest niedopuszczalna nie tylko wówczas, gdy brak zasadniczych przesłanek wznowienia postępowania, ale także wtedy, gdy brak jest ogólnych przesłanek procesowych. Warto wskazać przy tym, że ciężar udowodnienia wszelkich przesłanek procesowych spoczywa na skarżącym. Natomiast dopuszczalność wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego i jego zasadność potwierdzana jest przez sąd w drodze wyroku tymczasowego, względnie tymczasowego postanowienia (§ 280 ZPO). Orzeczenie tymczasowe obejmuje jedynie dopuszczalność postępowania w sprawie głównej, nie obejmuje natomiast ponownego rozstrzygania o tej sprawie głównej. Sąd administracyjny może też połączyć rozstrzyganie o żądaniu wznowieniu postępowania z rozstrzyganiem o wznowionym postępowaniu w jeden wyrok końcowy⁸⁸⁶.

W klasycznym układzie postępowania drugi etap procesu wznowieniowego polega na ustaleniu przez sąd rzeczywistego istnienia podstaw wznowienia postępowania. Etap ten określany jest wzorem procedury cywilnej jako iudicium rescindens⁸⁸⁷. Nieuzasadniona skarga o wznowienie postępowania podlega odrzuceniu w drodze wyroku merytorycznego (Sachurteil) ⁸⁸⁸. Natomiast fakt, że skarga jest uzasadniona — podstawa wznowienia rzeczywiście istnieje — potwierdzany jest przez sąd w drodze wyroku tymczasowego bądź wyroku merytorycznego końcowego. Dopiero od tego momentu otwiera się droga do trzeciego etapu postępowania.

„Stary" — prawomocnie zakończony — proces sądowoadministracyjny zostaje podjęty na nowo w granicach wyznaczonych podstawą zaskarżenia (erneute Verhandlung in der Hauptsache). Zaczyna toczyć się na nowo całkiem odrębne postępowanie — etap ten określa się jako iudicium rescissorium. „Strony przedstawiają «stare» wnioski do rozstrzygnięcia w kwestii «starego» przedmiotu sporu. Dopuszczalne są nowe fakty i dowody" ⁸⁸⁹. Końcowy wyrok merytoryczny uchyla poprzedni wyrok i na nowo rozstrzyga o „starej" skardze, tj. poprzednio zakończonej prawomocnym orzeczeniem, natomiast nie rozstrzyga już w tym momencie o skardze o wznowienie postępowania⁸⁹⁰. I co charakterystyczne dla niemieckiego sądownictwa administracyjnego, ten „stary", poprzedni prawomocny wyrok (orzeczenie) traci swoją prawomocność dopiero z nastaniem prawomocności nowego orzeczenia.

Jeżeli zaś chodzi o formy rozstrzygnięć sądu wznowieniowego, to rozstrzyga on o dopuszczalności i zasadności skargi o wznowienie przez wyrok, a w postępowaniu sądowym kończącym się wydaniem postanowienia — przez postanowienie⁸⁹¹.

W sprawach kosztów postępowania wznowieniowego przed sądem administracyjnym ustawodawca wypowiada się w § 154 VwGO. Ustęp 4 tego paragrafu stanowi, że koszty postępowania wznowieniowego, które zakończyło się pomyślnie dla skarżącego, tj. zgodnie z jego skargą (wnioskiem), pokrywane są z budżetu państwa, o ile podstawa wznowienia postępowania zaistniała nie przez zawinione działanie skarżącego⁸⁹². I tak, gdy skarga o wznowienie postępowania oparta została na zaistnieniu przesłanki niezgodnej z przepisami reprezentacji uczestnika postępowania, sąd obciąży kosztami postępowania skarżącego (wnioskodawcę), kiedy to on przyczynił się do pozbawionego pełnomocnictwa wystąpienia zastępcy.

Przeciwko rozstrzygnięciom wydawanym we wznowionym (nowym) postępowaniu — czyli tym, które na skutek wznowienia, ponownie zostały wydane w sprawie głównej — przysługują te same środki prawne, co w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. § 591 ZPO) ⁸⁹³.

W postępowaniu wznowieniowym przed austriackim Trybunałem Administracyjnym wyróżnia się trzy etapy: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, postępowanie wznowione i orzeczenie. Wniosek o wznowienie postępowania uruchamia omawianą procedurę, tylko wyjątkowo może to nastąpić z urzędu. Zgodnie z § 45 ust. 3 VwGG, o dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania Trybunał rozstrzyga na posiedzeniu niejawnym w formie postanowienia. Postanowienie takie rozstrzyga także w kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania w sytuacji wyjątkowego działania sądu z urzędu. Jednak w tym ostatnim przypadku Trybunał nie przeprowadza postępowania w sprawie wznowienia. Inicjatywa pozostawiona jest tutaj „wewnętrznemu" przekonaniu Trybunału działającemu w oparciu o zasadę legalizmu. Badanie dopuszczalności wznowienia postępowania odbywa się w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym, Trybunał bada również zachowanie wymogów formalnych, do których uzupełnienia może wezwać skarżącego. Dopuszczenie wznowienia postępowania w austriackim systemie prawnym oznacza otwarcie drogi do nowego rozstrzygnięcia w tej samej, prawomocnie zakończonej sprawie. Ściśle zatem oddziela się postępowanie o wznowienie postępowania (iudicium rescindens) od rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu (iudicium rescissorium). To pierwsze odpowiada na pytanie, czy raz już rozstrzygnięta sprawa powinna być ponownie rozstrzygana, drugie przewiduje nowe załatwienie tej samej „starej" sprawy, a jest to dopuszczalne tylko w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności wznowienia.

Austriacka ustawa o Trybunale Administracyjnym w przepisach dotyczących wznowienia postępowania nie określa, jaki skutek prawny wywołuje wykorzystanie tej instytucji. K. Ringhofer uznaje, że odpowiedzi na to pytanie należy szukać w § 30 VwGG dotyczącym zwykłej skargi do Trybunału⁸⁹⁴. Zgodnie z tym przepisem skarga o wznowienie postępowania nie powoduje ex lege wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia (wszak jest ono prawomocne). Trybunał Administracyjny na wniosek skarżącego wstrzyma w drodze postanowienia wykonanie orzeczenia, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie ważne interesy publiczne, a także gdy po rozważeniu wszystkich naruszonych interesów dojdzie do wniosku, że wykonywanie uprawnień albo ich wykonywanie przez osoby trzecie powodowałoby nadmierną szkodę dla skarżącego. Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego wywołuje zatem skutek względnie suspensywny.

Skargę o wznowienie postępowania, tak jak zwykłą skargę, wnosi się bezpośrednio do Trybunału Administracyjnego. Wniosek oraz załączniki należy złożyć w tylu jednobrzmiących egzemplarzach, aby mogły być doręczone przez Trybunał wszystkim stronom, a ponadto by jeden egzemplarz został w aktach Trybunału. Wniosek o wznowienie postępowania musi być podpisany przez adwokata (§ 24 ust. 2 VwGG). Nie odnosi się to do przypadku, gdy wniosek składa organ związku, kraju, miasta mającego własny statut, fundacja, fundusz albo zakład, administrowane przez organy tej korporacji terytorialnej, także gdy skargę tę składa — we własnej sprawie — pozostający w służbie lub stanie spoczynku, znający prawo urzędnik związku, kraju, związku gmin albo gminy. Odpowiednio do treści § 28 ust. 1 VwGG wniosek o wznowienie postępowania powinien zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia; stan faktyczny; zarzuty skargi, tj. oznaczenie przepisów prawa spośród wymienionych w § 45 VwGG, które zdaniem skarżącego zostały wobec niego naruszone; podstawy, na których opiera się twierdzenie; określone żądanie oraz dane potrzebne do ustalenia, czy skarga została wniesiona w terminie. Skarga o wznowienie postępowania, z której treści wynika, że zarzucona wada nie istnieje, zostanie na posiedzeniu niejawnym odrzucona przez sąd jako niezasadna już bez dalszego postępowania⁸⁹⁵. W sytuacji stwierdzenia niedopuszczalności podmiotowej lub przedmiotowej skargi o wznowienie postępowania lub uchybienia terminu do jej złożenia Trybunał Administracyjny na posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie o jej odrzuceniu (§ 34 ust. 1 VwGG). W przypadku skargi, co do której nie zachowano przepisów co do formy i treści, Trybunał odracza postępowanie w celu usunięcia braków w określonym, krótkim terminie. Ustawodawca przewiduje jednak, że niezachowanie tego terminu uważa się za wycofanie skargi, a to skutkuje umorzeniem postępowania wznowieniowego przed Trybunałem Administracyjnym (§ 34 ust. 2 i § 33 ust. 1 VwGG). Ponadto, jeśli w toku procesu stanie się oczywiste, że skarżący utracił prawo do skargi, sąd musi go wysłuchać, a następnie na posiedzeniu niejawnym uznać skargę za bezprzedmiotową i wydać postanowienie o umorzeniu postępowania.

Po zakończeniu postępowania wstępnego przez Trybunał Administracyjny i dopuszczeniu wznowienia, sąd przechodzi do ponownego rozstrzygnięcia poprzednio prawomocnie zakończonego sporu. Trybunał przeprowadzi rozprawę, jeżeli skarżący wniesie o jej przeprowadzenie w terminie do wniesienia skargi o wznowienie⁸⁹⁶, albo gdy sprawozdawca lub przewodniczący uzna przeprowadzenie rozprawy za celowe, albo skład orzekający tak postanowi. Trybunał Administracyjny w przypadkach określonych w § 39 ust. 2 VwGG może wbrew wnioskowi skarżącego zrezygnować z przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do wyników ponownego rozpoznania sprawy orzeczenie Trybunału Administracyjnego oddziałuje na poprzednie prawomocne orzeczenie oraz na sferę działalności administracji publicznej poddaną kontroli. W przypadku oddalenia skargi o wznowienie nie nastąpi żadna zmiana w tych sferach. Uwzględnienie skargi powoduje natomiast ukształtowanie na nowo stosunku prawnego między stronami⁸⁹⁷. Jak wskazuje orzecznictwo sądowe, skutek kształtujący następować będzie w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu⁸⁹⁸.

Wnioski

Miejsce instytucji wznowienia postępowania w systemie polskiego sądownictwa administracyjnego zostało wyznaczone poprzez określenie normatywnego modelu tej instytucji oraz jej funkcji.

Istotą polskiego sądownictwa administracyjnego jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, rozumianego jako sądowa kontrola funkcjonowania administracji publicznej. Sądy administracyjne obu instancji, formułując odpowiedni zwrot stosunkowy, władczo rozstrzygają spór o zgodność z prawem zaskarżonego przejawu działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Proces orzekania to poszukiwanie prawdy obiektywnej. Z jej ustaleniem wiąże się możliwość popełnienia błędów przez sąd. Uzasadnieniem istnienia instytucji wznowienia postępowania jest zatem dążenie do wydania orzeczenia zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, wolnego od wad. Ta podstawowa funkcja omawianej instytucji procesowej odgrywa istotną rolę w systemie gwarancji praworządności, którego istotną część stanowi sądownictwo administracyjne.

Normatywny model instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest konstrukcją złożoną. Wpływa na to nie tylko kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych, wynikający z istoty polskiego sądownictwa administracyjnego i całkowitego rozdzielenia od władzy wykonawczej, którą sądy te kontrolują, ale także nadzwyczajny charakter omawianej instytucji w ramach samego procesu sądowoadministracyjnego. Skarga o wznowienie postępowania nie posiada jednorodnego charakteru. Zawiera elementy charakterystyczne dla nadzwyczajnego środka zaskarżenia, niedewolutywnego i niesuspensywnego. Natomiast zawarte w niej żądanie zmiany w istniejącym stosunku prawnym (istniejącego orzeczenia sądowego) to element charakterystyczny dla powództwa. Skarga o wznowienie postępowania równoważy oba te cele. Dlatego określenie jej prawnej natury musi odpowiednio godzić ze sobą pojęcie środka zaskarżenia i pojęcie powództwa. Skoro skarga o wznowienie postępowania zmierza w istocie do wzruszenia wadliwego orzeczenia sądowego przez jego kasację i reformację, to można przyjąć, że jest ona powództwem pochodzącym od uprawnionego podmiotu o ukształtowanie na nowo stosunku prawnego między stronami postępowania sądowoadministracyjnego.

Obecna ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi generalnie regulację kompleksową i zamkniętą (wyjątki dotyczą jedynie postępowania rozpoznawczego). Również z punktu widzenia charakteru instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jej całościowa regulacja w jednym akcie prawnym jest sytuacją komfortową, tak z pozycji strony tego postępowania (często niemającej rozeznania w przepisach prawnych), jak i z pozycji sądu stosującego prawo procesowe. Pozwala to uniknąć dokonywania dość karkołomnych zabiegów „odpowiedniego" stosowania obcych charakterologicznie norm k.p.a. oraz k.p.c. w tym nadzwyczajnym trybie postępowania i w całym procesie sądowoadministracyjnym. Dzięki temu p.p.s.a. zyskało walor komunikatywności.

Ustalając miejsce instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w systemie gwarancji praworządności, odniosłem ją zarówno do wznowienia postępowania administracyjnego, jak i zwykłych środków odwoławczych na drodze sądowoadministracyjnej. Podobnie skonstruowane podstawy uzasadniają wznowienie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Porównanie tych instytucji pozwoliło rozstrzygnąć, jaki podmiot — sąd administracyjny czy organ administracji publicznej — będzie właściwy do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy przesłanki wznowienia postępowania odnoszą się zarówno do postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, a także w sytuacji, gdy wadliwością dotknięte jest tylko jedno z tych postępowań. Biorąc pod uwagę autonomię obu postępowań nie można przyjąć, że w sytuacji, gdy w sprawie orzekał sąd administracyjny, możliwe będzie już tylko wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, a wykluczone będzie wznowienie postępowania administracyjnego. O tym, które z nich ma być wznowione w konkretnym przypadku, decydować będą podstawy wznowienia postępowania, które są następstwem zdarzeń powstałych w danym postępowaniu. Zatem wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić jedynie na skutek tych określonych ustawowo okoliczności, które są związane z konkretnym procesem sądowym. Wprowadzenie dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, a co za tym idzie możliwości wnoszenia zwykłych środków zaskarżenia od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, sprzyjać będzie zapewnieniu jednolitości orzecznictwa sądowego. Stanowi to urzeczywistnienie na gruncie procesu sądowoadministracyjnego konstytucyjnej zasady praworządności i instancyjności. Zasada niekonkurencyjności zwykłych środków zaskarżenia (kasacji i zażalenia) z nadzwyczajnym trybem wznowienia postępowania sprawia, że strona ma możliwość obrony przed nieprawidłowym orzeczeniem sądowym już w toku instancji, a dopiero nastanie prawomocności w odniesieniu do orzeczenia sądowoadministracyjnego może otworzyć jej drogę do wznowienia postępowania. Część przesłanek nieważności, będących podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, skonstruowanych jest podobnie jak podstawy nieważności uzasadniające wznowienie postępowania. Ta konstrukcja umożliwia usunięcie kwalifikowanych wad jeszcze przed nastaniem prawomocności orzeczenia, bez potrzeby ingerowania w sferę prawnie ukształtowaną.

Rozpatrując dopuszczalność wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, dokonałem jej analizy zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Nie bez znaczenia dla zakresu tej dopuszczalności pozostają także kwestie zachowania terminu do wniesienia skargi o wznowienie oraz spełnienia wymogów formalnych.

Ustawodawca operując w art. 270 p.p.s.a. pojęciami: „orzeczenia" i zakończonego nim „postępowania" przesądza, że tylko w przypadku prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie sądowoadministracyjne może nastąpić wznowienie postępowania. Będzie ono przedmiotowo dopuszczalne, gdy orzeczenie, którym zakończone zostało postępowanie przed tym sądem, będzie obiektywnie istniało w sensie faktycznym i prawnym. Istnienie orzeczenia sądowoadministracyjnego konsumuje się w samym jego określeniu — a zatem wymogi ustawowe, których spełnienie warunkuje istnienie orzeczenia sądu, wyznaczają normatywne pojęcie tego orzeczenia (art. 132–144 i art. 160 p.p.s.a.). Orzeczenie sądu administracyjnego jest oświadczeniem woli państwa, opierającym się na wiedzy sędziów, podjętym z inspiracji strony (skarżącego) w granicach przysługującej sądowi kompetencji jurysdykcyjnej, w odniesieniu do ogółu norm prawa publicznego, regulujących działalność państwa i samorządu terytorialnego, wykonywaną przez organy administracji publicznej, podejmowanym na podstawie norm odniesienia i dopełnienia, a także w oparciu o przepisy prawa procesowego. Realizacja kompetencji jurysdykcyjnej sądu to rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej. Mimo brzmienia art. 132 p.p.s.a., nie można przyjąć, że tylko wyroki rozstrzygają sprawę sądowoadministracyjną. Wszak sąd orzeka w formie wyroku lub postanowienia (art. 132 i art. 160 p.p.s.a.). To ostatnie również może rozstrzygać sprawę sądowoadministracyjną (np. postanowienie rozstrzygające spór o właściwość lub spór kompetencyjny). Ale dla przedmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania nie chodzi jedynie o rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu realizacji kompetencji jurysdykcyjnej sądów administracyjnych. Pod uwagę należy wziąć również postanowienia incydentalne. Zatem kluczowe dla kwestii przedmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania jest zakończenie sprawy sądowej (postępowania sądowego), a więc moment, kiedy ta sprawa przestaje być zawisła przed sądem administracyjnym. Obok wyroków również postanowienia mogą przerywać zawisłość sprawy przed tym sądem — chodzi tu o postanowienia, które zamykają drogę do wydania wyroku, przez co uniemożliwiają osiągnięcie celu sądowej kontroli legalności funkcjonowania administracji publicznej. Takie ukształtowanie zakresu przedmiotowego wykorzystania omawianej instytucji procesowej gwarantuje szerszą ochronę praw skarżących, gdyż nie zamyka im drogi sądowej.

Aby określić podmiotowy zakres dopuszczalności wznowienia postępowania sadowoadministracyjnego, należało przyjąć wstępne założenia. Skoro ustawodawca ani w art. 270 p.p.s.a., ani w kolejnych przepisach nie określa, kto jest uprawniony do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, to określenie kręgu podmiotów uprawnionych do jej wniesienia musi być relatywizowane do tych, którym inne przepisy przyznają legitymację procesową w tym nadzwyczajnym trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Analiza obowiązujących przepisów prawa prowadzi do wniosku, że uprawnienie do wniesienia skargi o wznowienie postępowania z jednej strony przysługuje wszystkim tym, którym prawo przyznaje potencjalną możliwość uczestnictwa w zwykłym procesie sądowoadministracyjnym, z drugiej jednak strony w niektórych przypadkach jest ograniczona do tych, którzy brali faktyczny udział w procesie zwykłym. Pozwoliło to ustalić, że uprawnionymi do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, w oparciu o art. 270 p.p.s.a., są podmioty określone w art. 50 tej ustawy i w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej oraz podmioty na prawach strony. Specyfika omawianej instytucji sprawia, że legitymację do złożenia skargi o wznowienie postępowania posiadają ci spośród podmiotów na prawach strony, którzy nie brali udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym na skutek niezgodnego z prawem pozbawienia możliwości działania. Niewątpliwie stwarza to procesową gwarancję ochrony ich praw naruszonych wadliwym orzeczeniem sądowym. Wyróżnienie tej ostatniej kategorii dowodzi, iż nie można podmiotowego zakresu dopuszczalności wznowienia postępowania relatywizować tylko do zwykłego postępowania sądowoadministracyjnego i jego uczestników.

Szeroki krąg podmiotów legitymowanych do uruchomienia i udziału w tym nadzwyczajnym procesie, zainteresowanych jego wynikiem, gwarantuje w sposób dostateczny, że ewentualna wadliwość orzeczenia zostanie przedstawiona sądowi do rozważenia. Bardzo pozytywnie należy więc ocenić to, że ustawodawca jednolicie już oparł omawianą instytucję procesową na zasadzie skargowości. Przewidziana w ustawie o NSA możliwość działania z urzędu łamała bowiem czystość konstrukcji prawnej postępowania sądowoadministracyjnego, „konkurowała" z prawem strony i umożliwiała ingerencję w sferę prawnie ukształtowaną.

Ogólnie podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego stanowi wadliwość orzeczenia sądowego. Nie będzie to wadliwość każdego rodzaju, gdyż działanie w trybie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego musi być oparte chociaż na jednej przesłance pozytywnej spośród wyliczonych taksatywnie w p.p.s.a. przyczyn nieważności i przyczyn restytucyjnych. Podstawy nieważności znajdą w całości zastosowanie w procesie sądowoadministracyjnym. Określają one bowiem bezwzględne przeszkody powodujące, że orzeczenie zapadłe w procesie sądowym dotkniętym takimi wadami nie może ostać się w obrocie prawnym już tylko ze względu na tą wadliwość. Natomiast przeprowadzona analiza podstaw restytucyjnych wznowienia postępowania prowadzi do wniosku, że nie wszystkie one znajdą praktyczne zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Właściwie pełne zastosowanie może znaleźć tylko przesłanka z art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (oparcie orzeczenia na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym). Już zastosowanie pkt 2 tego artykułu będzie tylko hipotetyczne — uzyskanie orzeczenia za pomocą przestępstwa — ewentualnie w przypadku przekupstwa, terroryzmu. Zaś przypadek określony w art. 273 § 2 p.p.s.a. ograniczony będzie tylko do wykrycia „nowych" dowodów z dokumentów.

Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić również w oparciu o specyficzną podstawę, określoną w art. 273 p.p.s.a., której z uwagi na charakter nie można zaliczyć ani do przyczyn nieważności, ani do przyczyn restytucyjnych. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie TK stanowi samodzielny warunek wznowienia postępowania. Powstaje tu sytuacja, w której mimo prawidłowo przeprowadzonego postępowania i wydania orzeczenia w oparciu o przepis obowiązujący w chwili orzekania, orzeczenie sądu administracyjnego okazuje się wadliwe. Zdarzenie unormowane w tym przepisie na tle innych podstaw wznowienia postępowania jest przesłanką o charakterze nadzwyczajnym. Nie mówi ona o wadzie konkretnego procesu zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, lecz dotyczy prawodawstwa. Chodzi tu oczywiście o stwierdzoną przez TK niezgodność aktu prawa procesowego z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Sąd administracyjny, zgodnie z zasadą podziału władzy, sam nie stosuje prawa materialnego, więc przepisy tego prawa nie mogą stanowić podstawy wydawania jego orzeczeń. Stąd zakwestionowanie przez TK przepisu prawa materialnego, w odniesieniu do którego stosowania wypowiedział się sąd administracyjny, nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Orzeczenie TK uwzględniające skargę konstytucyjną, inaczej niż w innych (obcych) systemach prawnych, nie wpływa automatycznie na sytuację prawną podmiotów, daje im jedynie podstawę do uruchomienia trybu wznowienia postępowania. Realizacja orzeczenia TK uzależniona jest zatem od ich inicjatywy w procesie sądowym. Ta szczególna możliwość wznowienia postępowania daje stronie prawo obrony przed niekorzystnym ukształtowaniem jej sytuacji prawnej w stanie prawnym, który stał się dla niej korzystniejszy po wydaniu orzeczenia przez TK.

Z chwilą, gdy uprawniony podmiot składa skargę o wznowienie postępowania, następuje wszczęcie tego procesu przed sądem administracyjnym. Proces ten składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich to postępowanie „w sprawie" wznowienia postępowania, czyli zmierzające do wznowienia. Inaczej mówiąc, jest to postępowanie wstępne, podczas którego bada się zachowanie wymogów formalnych skargi i fakt prawidłowego powołania podstawy wznowienia. Sąd dokonuje na tym etapie jedynie oceny wskazanych przez skarżącego podstaw wznowienia postępowania pod kątem ich ustawowej dopuszczalności. Postanowienie o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania jako niedopuszczalnej powoduje, że w odniesieniu do orzeczenia sądowoadministracyjnego, które miało być wzruszone, nie powstaje powaga rzeczy osądzonej, gdyż taką moc owo orzeczenie już posiada. Postanowienie to stanowi barierę procesową dla dalszego procesu wznowieniowego, chociaż posiada znaczenie tylko na gruncie tego konkretnego procesu. Orzeczenie w przedmiocie odrzucenia skargi nie jest rozstrzygnięciem wydanym na skutek skargi o wznowienie co do meritum sprawy (zasadności wznowienia i jego skutków). Dlatego nie dotyczy go zakaz dalszego wznawiania wyrażony w art. 285 p.p.s.a. Na drugi etap składa się samo wznowienie oraz postępowanie wznowione, czyli prowadzone na nowo postępowanie sądowoadministracyjne. Moment wznowienia postępowania poprzedzony jest właściwym postępowaniem rozpoznawczym prowadzonym zasadniczo na rozprawie. Na tym etapie sąd administracyjny bada rzeczywiste zaistnienie przesłanek procesowych, warunkujących wznowienie i ponowne rozpoznanie sprawy. W tym celu może posłużyć się wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, o ile są zgodne z prawem. Sąd administracyjny rozstrzyga na rozprawie w kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania. Może potraktować tę kwestię w sposób odrębny, jako samodzielne stadium postępowania, po którego zakończeniu wydaje odpowiedniej treści postanowienie (albo odrzuca skargę ze względu na jej rzeczywistą niedopuszczalność, albo dopuszcza wznowienie i przystępuje do ponownego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej). Sąd może również, jeżeli uzna to za celowe, połączyć badanie rzeczywistej dopuszczalności wznowienia z ponownym badaniem sprawy sądowoadministracyjnej. Dopuszczalność cofnięcia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego ograniczona jest do momentu, w którym sąd przechodzi do ponownego rozpoznania prawomocnie zakończonego sporu prawnego, o ile nie uzna tego aktu skarżącego za niedopuszczalny z punktu widzenia zasady ochrony praworządności.

Specyficzne będzie zastosowanie na gruncie procesu sądowoadministracyjnego, wynikającego z art. 282 § 1 p.p.s.a., zakazu uwzględniania przez sąd innej podstawy wznowienia niż wskazana przez skarżącego. W odniesieniu do skargi o wznowienie postępowania sąd nie może przekroczyć jej zakresu — to znaczy granic zakreślonych powołaną podstawą wznowienia.

Przyjęta koncepcja, w myśl której proces wznowieniowy przed sądami administracyjnymi ma charakter postępowania zmierzającego do ukształtowania na nowo, w sposób niewadliwy, stosunku prawnego nawiązanego poprzednio przez złożenie zwykłej skargi do sądu, determinuje podział orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w tym postępowaniu na orzeczenia uwzględniające skargę (powództwo) o ukształtowanie oraz orzeczenia nieuwzględniające tej skargi (powództwa). Określenie skargi mianem powództwa o ukształtowanie na nowo stosunku prawnego nie implikuje jedynie konstytutywnego charakteru orzeczeń wydanych w tym trybie, gdyż mogą zapadać również orzeczenia o charakterze deklaratywnym.

Dokonując całościowej oceny instytucji wznowienia postępowania należy stwierdzić, że zajmuje ona szczególnie istotne miejsce w systemie polskiego postępowania sądowoadministracyjnego. W sytuacji prawomocności możliwość ponownego orzeczenia w trybie wznowienia postępowania sprzyja „naprawieniu" orzeczenia obarczonego wąsko określonymi wadami. Skarga o wznowienie postępowania stanowi dla stron postępowania przed sądami administracyjnymi jedyny nadzwyczajny środek zaskarżenia przeciwko jego orzeczeniom — jedyny środek obrony. Sąd administracyjny, działając w ramach tej instytucji, zmierza do ustalenia prawdy obiektywnej. Potrzebę wznowienia i ponownego orzeczenia uzasadnia więc fakt, że po wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym można dostrzec wadę, której istnienie stawia pod znakiem zapytania zasadność orzeczenia sądu, a co za tym idzie, prawidłowość przeprowadzonej przez niego kontroli funkcjonowania administracji publicznej. Z tej przyczyny istnienie omawianej instytucji procesowej jest niezbędne dla gwarancji prawidłowego działania sądownictwa administracyjnego, a przez to — realizacji tych wartości, których ochrona legła u podstaw funkcjonowania sądownictwa administracyjnego (publicznych praw podmiotowych oraz praworządności).

Stabilność orzeczeń sądowoadministracyjnych, a także praw nabytych z poddanych kontroli sądu aktów i czynności administracyjnych, jest chroniona przez instytucję wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Pełni ona dla strony funkcję gwarancyjną, gdyż dotyczy zamkniętego katalogu (numerus clausus) sytuacji, w których może nastąpić wzruszenie tych orzeczeń. Wszelkie działania i stany faktyczne pozostające poza owym wyliczeniem stanowią okoliczności, w których pod żadnym pozorem nie wolno dokonywać jakichkolwiek ingerencji względem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego — jest to sfera, w której strona może mieć całkowitą pewność co do skutków prawnych wywołanych tym orzeczeniem. Niewątpliwie funkcję gwarancyjną pełnią również przesłanki negatywne, w których ustawodawca uznaje czynnik czasu za element stabilizujący orzeczenie sądowe w obrocie prawnym oraz zapobiega prowadzeniu kolejnego postępowania wznowieniowego w tej samej sprawie. Natomiast w granicach zdarzeń unormowanych w p.p.s.a. jako przesłanki wznowienia postępowania, ochrona ta nie jest pełna ze względu na zasadę prowadzenia sprawiedliwego procesu sądowego. Tym bardziej pozytywnie należy ocenić kazuistyczne ujęcie podstaw tego wznowienia. Nie oznacza to jednak, że zawsze te prawa będą naruszone. Często jest przecież tak, iż właśnie wykorzystywanie tego środka sprzyja ochronie uprawnień. Natomiast prawdą jest, że uruchomienie tego trybu stwarza dla strony i sądu sytuację niepewności i oczekiwania co do tego, czy wadliwość zostanie ujawniona, czy podmiot podejmie działania. Nie można jednak określać tej sytuacji mianem „stanu zawieszenia" co do realności przeprowadzonej kontroli i nabytych praw, bowiem samo wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia sądu, gdyż jest ono prawomocne i co do zasady wykonalne do momentu wydania przez sąd nowego orzeczenia po przeprowadzeniu postępowania w ramach omawianej instytucji procesowej.

Zasadniczo kasacyjny charakter orzeczeń Trybunału Administracyjnego odróżnia austriacki model sądownictwa administracyjnego od niemieckiego, w którym sąd jest zarówno instytucją kontrolną, jak i merytoryczną. Porównanie instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego z rozwiązaniami przyjętymi w procedurze niemieckiej i austriackiej wskazuje, że nasz ustawodawca nie przyjmuje żadnego z tych rozwiązań. Polskie sądownictwo administracyjne różni się od austriackiego przede wszystkim instancyjnością i bardziej kompleksową regulacją prawną; od niemieckiego natomiast różni się charakterem kompetencji orzeczniczej. Różnice te przekładają się w sposób oczywisty na instytucje wznowienia postępowania, występującą we wszystkich omawianych procedurach. Mimo zasadniczych różnic, między tymi systemami prawnymi a polskim procesem sądowoadministracyjnym można dostrzec całą gamę odniesień w zakresie regulacji prawnej i kompetencji orzeczniczej sądów w zakresie omawianej instytucji procesowej. Wspólny element stanowi tu charakter prawny instytucji wznowienia postępowania i wynikające z niego skutki procesowe.

W sferze postulatów de lege ferenda pozostaje jeszcze skonstruowanie kompletnej regulacji procedury w zakresie postępowania rozpoznawczego w postępowaniu wznowieniowym. Istniejące obecnie odesłanie do zwykłego trybu postępowania sądowoadministracyjnego i procesu cywilnego jest niewystarczające bowiem rodzi szereg wątpliwości interpretacyjnych. Konieczne byłoby również wskazanie w ustawie całej kategorii podmiotów legitymowanych do uruchomienia omawianej instytucji oraz określenie ich mianem „skarżących".

Bibliografia

Adamiak B., Środki zaskarżenia decyzji administracyjnej służące obywatelowi, OMT 1980, nr 6

Adamiak B., Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986

Adamiak B., Wznowienie postępowania administracyjnego, Acta Univ. Wratisl., Przegląd Prawa i Administracji, t. XXVI, Wrocław 1990

Adamiak B., Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, Acta Univ. Wratisl., Prawo CLXXXIX, Wrocław 1992

Adamiak B., Glosa do uchwały siedmiu sędziów SN z dnia 15 października 1992 roku, III AZP 18/92, OSP 1994, z. 1

Adamiak B., Glosa do postanowienia SN z dnia 30 listopada 1993 roku, III AZP 18/93, OSP 1995, z. 1

Adamiak B., Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 roku, III RN 130/97, OSP 1999, z. 5

Adamiak B., Państwo prawa a koncepcja legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, Księga jubileuszowa dla Profesora Jana Jendrośki, Acta Univ. Wratisl., Prawo CCLXVI, Wrocław 1999

Adamiak B., Borkowski J., KPA. Komentarz, Warszawa 1996

Adamiak B., Borkowski J., KPA. Komentarz, Warszawa 1998

Adamiak B., Borkowski J., Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996

Adamiak B., Borkowski J., Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne,Warszawa 1998

Adamovich L., Funk B., Allgemeine Verwaltungsrecht, Wien–New York 1980

Allerhand M., Kodeks postępowania cywilnego. Część I, Kraków 1932

Allerhand M., Wznowienie procesu według projektu polskiej procedury cywilnej, Głos Prawa 1927, nr 9–11

Bar L., Sądowa kontrola administracji w Anglii, Warszawa 1982

Baumbach A., Lauterbach W., Albers J., Hartmann P., Zivilprozessordnung, München 2001

Behre A., Der Streitgegenstand des Wiederaufnahmeverfahrens, Berlin 1968

Berutowicz W., Wszczęcie procesu cywilnego, ZNUWr., Prawo VII, Wrocław 1960

Berutowicz W., Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1974

Bettermann K.A., Anfechtung und Kassation, ZZP 1975, z. 4

Bigo T., Ochrona interesu indywidualnego w projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1960, z. 3

Biłyj M., Murzynowski A., Wznowienie postępowania karnego w PRL w świetle prawa i praktyki, Warszawa 1980

Bladowski A., Nowy system odwoławczy w postępowaniu cywilnym, Warszawa–Zielona Góra 1996

Blomeyer H., Zivilprozessrecht, Erkenntnisverfahren, München 1963

Bogusz M., Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997

Borkowski J., Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967

Borkowski J., Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, NP 1985, nr 9

Borkowski J., Glosa do wyroku NSA z dnia 30 czerwca 1986 roku, SA/Wr 137/86, OSPiKA 1987, z. 4, poz. 82

Borkowski J., Zakres nadzoru sprawowanego przez Sąd Najwyższy nad orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno–Ekonomiczne 1987, nr XXXIX

Borkowski J., Kompetencje Sądu Najwyższego w sprawach rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (w:) Zagadnienia prawa konstytucyjnego, Księga pamiątkowa ku czci Profesora Tadeusza Szymczaka, Łódź 1994

Borkowski J., Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 29 czerwca 1995 roku, II PZP 2/95, OSP 1996, nr 11, poz. 217

Borkowski J., Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ST 1997, nr 5

Borkowski J., Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński Z., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985

Brandt J., Sachs M., Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Stuttgart 1999

Braun J., Rechtskraft und Restitution, Berlin 1985

Broniewicz W., Umorzenie postępowania w procesie cywilnym (w:) Księga pamiątkowa ku czci Profesora Kamila Stefki, Warszawa–Wrocław 1967

Broniewicz W., Wznowienia postępowania, NP 1967, nr 12 i 1986, nr 1

Broniewicz W., Problem przesłanek procesowych w postępowaniu cywilnym i postępowaniu arbitrażowym, ZNUŁ 1968, z. 59

Broniewicz W., Pozew i powództwo, PiP 1976, z. 1–2

Brunner G., Höfer F., Staats- und Verwaltungsorganisation in Deutschland, München–Bonn 1996

Brzeziński W., Sądowa kontrola administracji we Francji, Warszawa 1960

Bülow O., Die Lehre von den Prozesseinreden und die Prozessvoraussetzungen, Giesen 1868

Carstens K., Das Recht des Europarates, Berlin 1956

Chróścielewski W., Glosa do wyroku NSA z dnia 4 listopada 1985 roku, I SA 640/85, OSP 1987, z. 5–6

Chróścielewski W., Glosa do wyroku NSA z dnia 27 września 1990 roku, II SA 502/90, OSP 1993, z. 3, poz. 49

Chróścielewski W., Glosa do postanowienia NSA z dnia 12 stycznia 1999 roku, II SA/Łd 2465/97, OSP 1999, z. 12, poz. 214

Chróścielewski W., Tarno J.P., Z problematyki wznowienia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, ST 1996, nr 5

Chróścielewski W., Tarno J.P., Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999

Chybiński O., Gutekunst W., Świda W., Prawo karne. Część szczególna, Warszawa 1961

Cieślak M., Polska procedura karna, Warszawa 1984

Ciszewski J., Odpowiednie stosowanie przepisów z zakresu międzynarodowego postępowania cywilnego do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Przegląd Sądowy 1998, nr 2

Creifelds A., Rechtswörterbuch, München 1986

Czerwiński W., Rewizja nadzwyczajna od orzeczeń NSA, Prokuratura i Prawo 2000, nr 12

Czeszejko–Sochacki Z., Konstytucyjna zasada prawa do sądu, PiP 1992, z. 7

Czeszejko–Sochacki Z., Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2000, z. 2

Dalka S., Rola przepisów k.p.c. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi na decyzje administracyjne, ZN Wydziału Prawa i Administracji UG, nr 11, Prawo II 1983

Dalka S., Możliwość stosowania zakazu reformationis in peius przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, PiP 1985, z. 11–12

Dalka S., Zasada dwuinstacyjności a kwestia wyłączenia sędziego sądu rewizyjnego, NP 1991, nr 4–6

Dawidowicz W., Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962

Dawidowicz W., Z problematyki decyzji organów administracji państwowej w świetle orzecznictwa NSA, PiP 1984, z. 10

Deutsches Rechts — Lexikon, pod red. H. Tilch, München 1992

Dolp F., Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Wien 1979

Dorazil W., Die Funktion der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Österreich, Wien 1966

Dudek W., Wznowienie postępowania w nowym polskim procesie cywilnym, Palestra 1966, nr 4–5

Ereciński T., Apelacja i kasacja w procesie cywilnym, Warszawa 1996

Ereciński T., Gudowski J., Jędrzejewska M., Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze, t. I, Warszawa 2001

Fasching H., Kommentar zu den Zivilprozessgesetzen, Wien 1971

Fenichel Z., Powództwo o ukształtowanie stosunku prawnego w kodeksach polskich, PPC 1935, nr 11–12

Flasiński M., Organizacja społeczna w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, NP 1987, nr 10

Frank J., Law and the modern mind, London 1949

Garlicki L., Prawo do sądu (w:) Prawa człowieka. Model prawny, Ossolineum 1991

Gaul F., Die Grundlage des Wiederaufnahmerechts und die Ausdehnung der Wiederaufnahmegründe, Bielefeld 1956

Geiger H., Happ M., Rennert K., Schmidt J., Schmidt P., Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar, München 2000

Gilles P., Zur Systematik des Wiederaufnahmeverfahrens, ZZP 1965, z. 6

Goldschmidt J., Prozess als Rechtslage, Berlin 1925

Gołąb S., Wznowienie postępowania według projektu kodeksu procedury cywilnej, Głos Prawa 1928, nr 9–12

Górecki P., Przesłanki dopuszczalności skargi do NSA, Acta Univ. Wratisl., Prawo CCLXVII, Wrocław 1999

Graczyk A., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953

Grzybowski S., Wypowiedź normatywna oraz jej struktura formalna, Kraków 1961

Hanausek S., Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966

Hanausek S., Wady orzeczeń sądowych i ich przyczyny w postępowaniu cywilnym (w:) Księga pamiątkowa ku czci Profesora Kamila Stefki, Warszawa–Wrocław 1967

Hanausek S., System zaskarżenia orzeczeń sądowych w nowym polskim postępowaniu cywilnym, Studia Cywilistyczne 1967, t. IX

Hauser R., Kasację wniesie przedstawiciel urzędu, Rz. 2000, nr 253

Heil U., Die Bindung der Gerichte an Entscheidungen anderer Gerichte, Bochum 1983

Hellbling O., Kommentar zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen, Wien 1954

Hellwig K., Wesen und subjektive Begrenzung der Rechtskraft, Berlin 1901

Hellwig K., System des deutschen Zivilprozessrechts, Leipzig 1912

Hilarowicz T., Najwyższy Trybunał Administracyjny i jego kompetencje, Warszawa 1925

Hufen F., Verwaltungsprozessrecht, München 1998

Hüttemann K., Rechtsmittel und Wiederaufnahme im österreichischen Verfahren ausser Streitsachen und in der Deutschen Freiwilligen Gerichtsbarkeit, Bielefeld 1996

Jachowicz W., Kryteria działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, KSP 1984, r. XVII

Jagielski J., Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999

Jandy–Jendrośka K., Jendrośka J., System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, pod red. T. Rabskiej i J. Łętowskiego, t. III, Ossolineum 1978

Janku Z., Glosa do wyroku NSA z dnia 17 listopada 1982 roku, II SA 1474/82, OSP 1984, z. 6

Janowicz Z., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa–Poznań 1987

Janowicz Z., Nowe prawo procesowe w sferze administracji publicznej, RPEiS 1996, z. 1

Janowicz Z., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999

Jaśkowska M., Wróbel W., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000

Jauering O., Zivilprozessrecht, München 1998

Jendrośka J., Postępowanie administracyjne w kodyfikacjach europejskich państw socjalistycznych, Warszawa 1970

Jendrośka J. i J., Nowy model sądownictwa administracyjnego w Polsce, PiP 1996, z. 8–9

Jendrośka J., Adamiak B., Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1

Jesch D., Die Bindung des Zivilrichters an Verwaltungsakten, Erlangen 1956

Jędrzejewska M., Prokurator w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w:) Proces i prawo. Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Jerzego Jodłowskiego, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk–Łódź 1989

Jędrzejowski S., Glosa do wyroku NSA z dnia 1 lutego 1991 roku, IV SA 1341/90, OSP 1992, z. 10, poz. 227

Jodłowski J., Resich Z., Postępowanie cywilne, Warszawa 1979

Jodłowski J., Resich Z., Lapierre J., Misiuk–Jodłowska T., Postępowanie cywilne, Warszawa 1996

Jodłowski J., Siedlecki W., Postępowanie cywilne. Część ogólna, Warszawa 1958

Józefowicz A., Podstawa prawna kasacyjnych orzeczeń Sądu Najwyższego w sprawach administracyjnych, PiP 1995, z. 10–11

Kaftal M., Pojęcie i rodzaje nieważności wyroków sądowych, RPEiS 1962, z. 1

Kasznica S., Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1947

Kaźmierczyk S., Orzeczenia konstytutywne i deklaratywne, Acta Univ. Wratisl., Przegląd Prawa i Administracji, Wrocław 1973

Kędzia Z., Pojęcie «prawa i wolności obywatelskie» (uwagi na tle ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich), PiP 1989, z. 3

Kleinfeller L., Lehrbuch des deutschen Zivilprozessrechts, Berlin 1925

Klonowiecki W., Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938

Kmieciak Z., Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997

Kmieciak Z., Tarno J.P., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w świetle orzecznictwa NSA), Warszawa 1988

Kohler J., Der Prozess als Rechtsverhältnis, Mannheim 1888

Kohler J., Rechtsmittel in Klageform, ZZP 1901, z. 1

Kopp F., Schenke H., Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar, München 1997

Köbler G., Pohl H., Deutsch–Deutsches Rechtswörterbuch, München 1991

Korzan K., Orzeczenia konstytutywne w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1972

Korzan K., Sądowa kontrola decyzji administracyjnych i charakter postępowania przed NSA, Palestra 1980, nr 11–12

Korzan K., Wyroki nie istniejące, Acta Univ. Wratisl., Przegląd Prawa i Administracji, t. VII, Wrocław 1976

Korzeniowski A., Wznowienie postępowania administracyjnego i postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Gdańsk 1988

Krajewski J., Nadzór judykacyjny nad prawomocnymi orzeczeniami w polskim procesie cywilnym, Toruń 1963

Krajewski J., Rewizja nadzwyczajna w k.p.c., Palestra 1965, nr 2

Krajewski J., Wznowienie postępowania cywilnego, PiP 1967, z. 7

Kreis K. von, Die Rechtsmittel des Zivilprozesses und Strafprozesses, Berlin 1880

Krzemiński Z., Glosa do postanowienia SN z dnia 3 marca 1997 roku, III CKN 10/96, Monitor Prawniczy 1998, nr 4

Kucharski P., Glosa do wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 1993 roku, I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199

Kuhla W., Hüttenbrink J., Der Verwaltungsprozess, München 1995

Kulesza M., Przed nowelizacją przepisów o NSA, GP 1989, nr 7

Kuta T., Nauka administracji i nauka prawa administracyjnego, Acta Univ. Wratisl., Przegląd Prawa i Administracji, t. I, Wrocław 1972

Lang W., Obowiązywanie prawa, Warszawa 1962

Lang W., Wróblewski J., Zawadzki S., Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980

Langrod J.S., Res iudicata w prawie administracyjnym, Kraków 1931

Lenke F., Loebenstein E., Schimetschek B. (red.), Die Entwiklung der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit, Wien 1976

Lipczyńska M., Kordik A., Kegel Z., Świda–Łagiewska Z., Polski proces karny, Warszawa–Wrocław 1973

Lizner S., Maćczak J., Glosa do wyroku SN z dnia 22 grudnia 1970 r. III CRN 327/70, OSPiKA 1973, z. 11

Lorenz D., Verwaltungsprozessrecht, Berlin–Heidelberg 2000

Lutwak A., U podstaw wznowienia według k.p.c. Część pierwsza, Głos Prawa 1936, nr 4–6

Lücke G., Wax P., Münchener Kommentar zur Zivilprozessordnung, München 2000

Łaszczyca G., Matan A., Następstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, PiP 2000, z. 5

Maciołek M., O publicznym prawie podmiotowym, ST 1992, nr 1–2

Mang J., Maunz Th., Mayer F., Obermayer K., Staats- und Verwaltungsrecht in Bayern, München 1975

Matan A., Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Katowice 2001

Matynia Z., W sprawie możliwości stosowania zakazu reformationis in peius przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, PiP 1987, z. 1

Maurer H., Wiederaufgreifen unanfechtbar abgeschlossener Verwaltungsverfahren, JuS 1976, z. 1

Mądrzak H., Krupa D., Marszałkowska–Krześ E., Postępowanie cywilne, Warszawa 1997

Merkl A., Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien–Berlin 1927

Meyer–Ladewig J., Verwaltungsgerichtsordnung — Kommentar, München 1999

Miączyński A., Faktyczne i prawne istnienie orzeczenia w sądowym postępowaniu cywilnym, ZNUJ Prace Prawnicze 1972, z. 55

Miączyński A., Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, ZNUJ Prace Prawnicze 1974, z. 67

Miemiec M., Następstwo prawne w prawie administracyjnym, Acta Univ. Wratisl., Przegląd Prawa i Administracji, t. XXVI, Wrocław 1990

Mincer M., Uznanie administracyjne, Toruń 1983

Mokry J., Odwołalność czynności procesowych w sądowym postępowaniu cywilnym, Warszawa 1973

Musielak J., Kommentar zur Zivilprozessordnung, München 1999

Mzyk E., Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1994

Nowacki J.,„Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, z. 3

Nowacki J., Praworządność. Wybrane problemy teoretyczne, Warszawa 1977

Oberndorfer P., Die österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit. Ein Grundriss für Studium und Praxis, Linz 1983

Ochendowski A., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 1997

Opałek K., Wróblewski J., Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969

Peiper L., Kodeks postępowania cywilnego, Kraków 1934

Piasecki J., KPC. Komentarz, Warszawa 2001

Piekarski M., Pozbawienie strony możności obrony swoich praw w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1964

Piekarski M., Czynności materialno–prawne a czynności procesowe w sprawach cywilnych (wybrane zagadnienia), ZNUJ Studia Prawnicze 1973, z. 37

Piekarski M., Rewizja nadzwyczajna od orzeczeń sądu administracyjnego, PiP 1981, z. 3

Pokrzywnicki J.G., Postępowanie administracyjne w świetle orzecznictwa Najwyższego Trybunału Administracyjnego, Warszawa 1937

Postępowanie administracyjne krajów zachodnich. Teksty i komentarze, pod red. J. Pruszyńskiego, Wrocław 1986

Postępowanie przed organami państwa, pod red. K. Marszała, Warszawa 1982

Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 1993

Preussner–Zamorska J., Nieważność czynności prawnej w prawie cywilnym, Warszawa 1983

Radecker K., Oertzen H. von, Verwaltungsgerichtordnung, Stuttgart–Berlin–Köln 1997

Resich Z., Poznanie prawdy w procesie cywilnym, Warszawa 1958

Resich Z., Przesłanki procesowe, Warszawa 1966

Resich Z., Res iudicata, Warszawa 1978

Resich Z., Postępowanie cywilne oraz inne formy postępowania przed organami państwa, Warszawa 1982

Ress G., Die Entscheidungsbefugnis in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, Wien 1968

Ringhofer K., Der Verwaltungsgerichtshof, Graz–Wien–Köln 1955

Roesler R.J., Podstawowe elementy konstrukcji prawnej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, KSP 1984, t. XVII

Rosenberg L., Lehrbuch des deutschen Zivilprozessrecht, München–Berlin 1961

Rosenberg L., Schwab K.H., Zivilprozessrecht, München 1969

Rowiński T., Motywy zakazu reformationis in peius w polskim procesie cywilnym, ZNUJ 1963, z. 31

Rowiński T., Interes prawny w procesie cywilnym i w postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971

Sawczuk M., Wznowienie postępowania cywilnego, Lublin 1963

Sawczuk M., Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970

Sawczuk M., Ponowne orzekanie w sprawie cywilnej prawomocnie osądzonej, Warszawa 1975

Sauer W., Allgemeine Prozesslehre, Berlin 1951

Savigny K., System des heutigen römischen Recht, Berlin 1847

Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1990

Schaff A., Główne zagadnienia i kierunki filozofii. Część pierwsza. Teoria poznania, Warszawa 1960

Schellhammer K., Zivilprozess. Gesetz — Praxis — Fälle, Heidelberg 1996

Schenke W.R., Verwaltungsprozessrecht, Heidelberg 1998

Schorn S., Die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, München 1965

Schönke A., Schröder H., Niese W., Lehrbuch des Zivilprozessrechts, Karlsruhe 1956

Schumann E., Verfassungs –und Menschenrechtsbeschwende gegen rechtlichen Entscheidungen, Berlin 1963

Schumann E., Menschenrechtskonvention und Wiederaufnahme des Verfahrens, NJW 1964, z. 17

Siedlecki W., Istota procesu cywilnego z punktu widzenia interesu państwa i jednostki, PiP 1947, z. 7–8

Siedlecki W., Czynności procesowe, PiP 1951, z. 11

Siedlecki W., Zasady wyrokowania w procesie cywilnym, Warszawa 1957

Siedlecki W., Postępowanie cywilne. Część szczegółowa, Warszawa 1959

Siedlecki W., Nieważność procesu cywilnego, Warszawa 1965

Siedlecki W., System środków zaskarżenia według nowego kodeksu postępowania cywilnego, PiP 1965, z. 5–6

Siedlecki W., Rola sądu w postępowaniu rozpoznawczym, PiP 1966, z. 12

Siedlecki W., Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym, Warszawa 1971

Siedlecki W., Zarys postępowania cywilnego, Warszawa 1972

Siedlecki W., Dopuszczalność wznowienia postępowania cywilnego, NP 1983, nr 3

Siedlecki W., Glosa do postanowienia NSA z dnia 27 stycznia 1983 r., SA/Kr 392/82, OSPiKA 1984, z. 2, poz. 23

Siedlecki W., Podstawy wznowienia postępowania cywilnego, SC 1998, t. XXXIV

Skibicki W., Niemiecko–polski słownik terminologii prawniczej i ekonomicznej, Warszawa 2000

Skoczylas A., Rola przepisów odsyłających do postępowania administracyjnego i postępowania cywilnego w procedurze przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, pod red. M. Stahl, J.P. Tarno, M. Górskiego, materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000

Skoczylas A., Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001

Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1968

Smoktunowicz E., Pojęcie organizacji społecznej, Acta Univ. Wratisl., Prawo CLXVIII, Wrocław 1990

Sobieralski K., Wznowienie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego a ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, ST 1998, nr 12

Sobieralski K., Zagadnienie charakteru prawnego decyzji kasacyjnych a możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, ST 2000, nr 3

Sobieralski K., Z problematyki wznowienia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, pod red. M. Stahl, J.P. Tarno, M. Górskiego, materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000

Sobieralski K., Przedmiotowy zakres dopuszczalności wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 10

Sokolewicz W., O socjalistycznej koncepcji podstawowych praw i obowiązków obywatelskich, Studia Prawnicze 1978, nr 2

Stahl M., Tok instancji i środki prawne w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 1980, z. 9

Starościak J., O systemie środków prawnych w postępowaniu administracyjnym, PiP 1962, z. 3

Starościak J., Prawo administracyjne, Warszawa 1969

Stefko K., Grundprobleme des Zivilprozessrechts, Kraków 1915

Stern K., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, München 1984

System prawa procesowego cywilnego, t. III, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, pod red. W. Siedleckiego, Ossolineum 1986

Szadok–Bratuń A., Rewizja nadzwyczajna od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Acta Univ. Wratisl., Prawo CCLXVI, Wrocław 1999

Szubiakowski M., Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dla decyzji administracyjnej, ST 1997, nr 3

Szubiakowski M., Wierzbowski M., Wiktorowska A., Postępowanie administracyjne — ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1998

Świątkiewicz J., Nowe okoliczności w sprawie jako przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 1963, z. 4

Świątkiewicz J., Sądowa kontrola decyzji administracyjnych, Palestra 1980, nr 6

Świątkiewicz J., Sądownictwo administracyjne w Polsce de lege ferenda, PiP 1983, z. 10

Świątkiewicz J., Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (w świetle orzecznictwa sądowego), RPEiS 1984, z. 1

Świątkiewicz J., Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995

Taras W., Rzecznik Praw Obywatelskich o postępowaniu administracyjnym, PiP 1991, z. 1

Tarno J.P., Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999

Tauber J., Kilka uwag na temat wznowienia postępowania z art. 445 k.p.c., Głos Prawa 1938, nr 6–8

Thienel R., Verfassungsrechtliche Probleme der derzeitigen Ausgestaltung der unabhängigen Verwaltungssenate (w:) Unabhängige Verwaltungssenate und Verwaltungsgerichtsbarkeit, pod red. P. Pernthaler, Wien 1993

Tokarczyk R.A., Sprawiedliwość jako naczelna wartość prawa, PiP 1997, z. 6

Ule C.H., Verwaltungsprozessrecht, München 1983

Urtz Ch., Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung (w:) Das verwaltungsgerichtliche Verfahren in Steuersachen, pod red. M. Holoubek, M. Lang, Wien 1999

Waligórski M., Środki odwoławcze kodeksu postępowania cywilnego, PPC 1933, nr 3

Waligórski M., Podstawy kasacyjne procesu cywilnego w świetle różnicy pomiędzy faktem i prawem, Lwów 1936

Waligórski M., Proces cywilny. Funkcja i struktura, Warszawa 1947

Waligórski M., Gwarancje wykrycia prawdy w procesie cywilnym, PiP 1953, z. 8–9

Walter R., Mayer H., Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts, Wien 2000

Warzocha E., Ustalenie stosunku prawnego lub prawa w sądowym postępowaniu cywilnym, Warszawa 1982

Weismann J., Lehrbuch des deutschen Zivilprozessrechts, Stuttgart 1903

Wengerek E., Koncentracja materiału w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1958

Wielka encyklopedia prawa, pod red. E. Smoktunowicza, Białystok–Warszawa 2000

Wiśniewski L., Gwarancje praw i wolności człowieka i obywatela w przyszłej konstytucji (w:) Prawa, wolności i obowiązki człowieka i obywatela w nowej polskiej konstytucji, Poznań 1990

Włodyka S., Interes prawny jako przesłanka zaskarżenia orzeczeń w procesie cywilnym, NP 1963, nr 9

Wolter A., Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 1972

Wolter W., Funkcja błędu w prawie karnym, Warszawa 1965

Woś T., Prawomocność a moc wiążąca aktu administracyjnego, KSP 1974, nr 7

Woś T., Moc wiążąca aktu administracyjnego w czasie, Warszawa 1978

Woś T., Pojęcie „sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Univ. Wratisl., Prawo CLVIII, nr 1022

Woś T., Związki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Warszawa–Kraków 1989

Woś T., Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996

Woś T., Condiciones necessariae dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego (w:) Księga jubileuszowa prof. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001

Wronkowska S., Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982

Wróblewski A.N., Granice skargi i granice jej rozpoznania przez NSA, PiP 1984, z. 1

Wróblewski J., Stosowanie prawa (model teoretyczny), PiP 1967, z. 6

Wróblewski J., Zwroty stosunkowe wypowiedzi o zgodności z normą, ZNUŁ Nauki Humanistyczno–Społeczne, Seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969

Wróblewski J., Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972

Wróblewski J., Wartość a decyzja sądowa, Ossolineum 1973

Wróblewski J., Aksjologiczne problemy sądowej kontroli administracji, PiP 1980, z. 1

Wurzer G., Nichturteil und nichtiges Urteil, Wrocław 1927

Wusatowski Z., Wznowienie postępowania w kodeksie postępowania cywilnego, Głos Prawa 1932

Wyrzykowski M., Sądowa kontrola decyzji administracyjnych a efektywność działania administracji, Lublin 1979

Wyrzykowski M., Sądownictwo administracyjne w PRL, Warszawa 1983

Wyrzykowski M., Legislacja–demokratyczne państwo prawa — radykalne reformy polityczne i gospodarcze, PiP 1991, z. 7

Vogel K., Der gerichtliche Rechtschutz des Einzelnen gegenüber der vollziehenden Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland, München 1970

Zieliński A., U źródeł koncepcji ustrojowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, PiP 1983, z. 6

Zieliński A., Charakter postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ZNIBPS 1984, z. 21–22

Zieliński A., Glosa do postanowienia NSA z dnia 27 stycznia 1983 roku, SA/Kr 392/82, OSPiKA 1984, z. 2, poz. 23

Zieliński A., Postępowanie przed NSA w świetle prawa do sprawiedliwego procesu sądowego, PiP 1992, z. 7

Zieliński A., Zakres stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, PS 1996, nr 2

Zieliński T., Ochrona praw nabytych — zasada państwa prawnego, PiP 1992, z. 3

Ziembiński Z., Teoria prawa, Warszawa–Poznań 1973

Zimmermann J., Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981

Zimmermann J., Działania Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec ogólnego postępowania administracyjnego, KSP 1984, nr 7

Zimmermann J., Polskie sądownictwo administracyjne (Uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), KSP 1993/1994, nr 26/27

Zimmermann J., Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 roku, IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83

Zimmermann J., Glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 roku, OSP 2000, z. 1, poz. 16

Zoll A., Prawo cywilne. Część ogólna, Kraków 1948

Żukowski L., Wznowienie postępowania administracyjnego w k.p.a., ZN Centrum Podyplomowego Kształcenia Pracowników Administracji Państwowej 1988, nr 3

Żukowski L., Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1998

Żukowski L., Sawuła R., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Warszawa 2002

Dz.U.2002.153.1270: art. 270

Przypisy:

¹Dz.U. Nr 78, poz. 483.

²Dz.U. Nr 153, poz. 1269.

³Dz.U. Nr 153, poz. 1270.

⁴Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167, załącznik.

⁵Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284.

⁶B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 1998, s. 38; B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, Acta Univ. Wratisl., Prawo CCLXVI — Księga jubileuszowa dla prof. J. Jendrośki, Wrocław 1999, s. 9.

⁷L. Wiśniewski, Gwarancje praw i wolności człowieka i obywatela w przyszłej konstytucji (w:) Prawa, wolności i obowiązki człowieka i obywatela w nowej polskiej konstytucji, Poznań 1990, s. 72–73.

⁸L. Garlicki, Prawo do sądu (w:) Prawa człowieka. Model prawny, Ossolineum 1991, s. 538.

⁹K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, t. I, München 1984, s. 838–839, cyt. za: Z. Czeszejko–Sochacki, Konstytucyjna zasada prawa do sądu, PiP 1992, z. 10, s. 17.

¹⁰Samo słowo „nabyć" oznacza tyle, co dojść do czegoś, coś osiągnąć, uzyskać, zdobyć. Treść słów „nabywać", „nabyty" określona jest w sposób wskazujący, że „coś" nabyte powiększa stan posiadania o rzecz lub dobro niematerialne, które nie było przyrodzone, uprzednio przyswojone, nie było ani własne, ani posiadane. Nabycie praw wskazuje, że to „coś" nabyte obraca się w sferze pojęć prawnych. Będzie to wszelkie przysporzenie na rzecz jakiegoś podmiotu w jego sferze prawnej. Pojęcie nabycia praw zakłada istnienie trzech elementów: podmiotu, jego ukształtowanej sfery prawnej i praw nabywanych jako elementu dynamicznego. J. Borkowski wyróżnia dwojakie kształtowanie sfery prawnej. Po pierwsze, będzie to ukształtowanie abstrakcyjne — przepisami ogólnymi i generalnymi, po drugie ukształtowanie konkretne, dokonywane przepisami bardziej szczegółowymi oraz aktami administracyjnymi (J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 11).

¹¹T. Zieliński, Ochrona praw nabytych — zasada państwa prawnego, PiP 1992, z. 3, s. 3. Por. także M. Wyrzykowski, Legislacja — demokratyczne państwo prawne — radykalne reformy polityczne i gospodarcze, PiP 1991, z. 5, s. 25 — „W państwie prawnym bezpieczeństwo obrotu jest jedną z najcenniejszych wartości obok idei supremacji ustawy, chociaż w żadnym ustroju pewność ta nie jest absolutna.".

¹²T. Rowiński, Interes prawny w procesie cywilnym i postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971, s. 23.

¹³T. Hilarowicz, Najwyższy Trybunał Administracyjny i jego kompetencje, Warszawa 1925, s. 234 i n.

¹⁴M. Maciołek, O publicznym prawie podmiotowym, ST 1992, nr 1–2, s. 10.

¹⁵Ibidem, s. 10.

¹⁶S. Włodyka, Interes prawny jako przesłanka dopuszczalności zaskarżenia orzeczeń w procesie cywilnym, NP 1963, nr 9, s. 928.

¹⁷Ibidem, s. 933; orzeczenie SN, 2CR 763/60, OSPiKA 1963, z. 4.

¹⁸T. Zieliński, Ochrona praw nabytych..., op. cit., s. 10.

¹⁹Ibidem, s. 10; por. też wyrok SN z dnia 7 maja 1991 r., I PRN 19/91, niepubl.

²⁰M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 10.

²¹Por. Z. Czeszejko–Sochacki, Konstytucyjna zasada..., op. cit., s. 17.

²²B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 297.

²³T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 267; por. też W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Część szczegółowa, Warszawa 1959, s. 192.

²⁴T. Woś, Postępowanie..., op. cit.

²⁵Ibidem.

²⁶Por. O. Jauering, Zivilprozessrecht, München 1998, s. 294; D. Lorenz, Verwaltungsprozessrecht, Berlin–Heidelberg 2000, s. 702; H.J. Musielak, Kommentar zur Zivilprozessordnung, München 1999, s. 1235; K. Rennert (w:) H. Geiger, M. Happ, K. Rennert, J. Schmidt, P. Schmidt, Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar, München 2000, s. 1301.

²⁷Zob. T. Kuta, Nauka administracji i nauka prawa administracyjnego, Przegląd Prawa i Administracji, t. I, Wrocław 1972, s. 28.

²⁸Zob. krytyczną glosę W. Siedleckiego i aprobującą glosę A. Zielińskiego do postanowienia NSA z dnia 27 stycznia 1983 r., SAO/Kr 392/82, OSPiKA 1984, z. 2, poz. 23.

²⁹T.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.

³⁰SA/Kr 392/82, OSPiKA 1984, z. 2, poz. 23.

³¹Zob. glosę W. Siedleckiego do postanowienia NSA z dnia 27 stycznia 1983 r., SA/Kr 392/82, OSPiKA 1984, z. 2, poz. 23. Autor powołuje także K. Korzana (Sądowa kontrola decyzji administracyjnych, Palestra 1980, nr 11–12, s. 55), który omawiając postępowanie przed NSA stwierdza, że skargę do NSA rozpoznaje się na podstawie przepisów k.p.c. o postępowaniu rewizyjnym oraz że stosuje się przepisy k.p.c. przy rozpoznawaniu rewizji nadzwyczajnej, nie wspomina zaś o dopuszczalności wznowienia postępowania.

³²Zob. glosę A. Zielińskiego do postanowienia NSA z dnia 27 stycznia 1983 r., SA/Kr 392/82, OSPiKA 1984, z. 2, poz. 23; Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa–Poznań 1982, s. 303.

³³Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.

³⁴Zob. monografia A. Skoczylasa, Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001.

³⁵Dz.U. Nr 43, poz. 269 ze zm.

³⁶Zob. L. Bar, Sądowa kontrola administracji w Anglii, Warszawa 1962.

³⁷W. Brzeziński, Sądowa kontrola administracji we Francji, Warszawa 1960; A. Zieliński, U źródeł koncepcji ustrojowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, PiP 1983, z. 6, s. 6.

³⁸M. Wyrzykowski, Republika Federalna Niemiec (w:) Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1990, s. 121–122.

³⁹Zob. J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1969, s. 357.

⁴⁰M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne w PRL, Warszawa 1983, s. 17; por. także M. Wyrzykowski, Sądowa kontrola decyzji administracyjnych a efektywność działania administracji, Lublin 1979.

⁴¹Por. m.in. Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w świetle orzecznictwa NSA), Warszawa 1988, s. 138; J. Świątkiewicz, Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (w świetle orzecznictwa sądowego), RPEiS 1984, z. 1, s. 32.

⁴²Por. M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne..., op. cit., s. 106; M. Kulesza, Przed nowelizacją przepisów o NSA, GP 1989, nr 7; J. Świątkiewicz, Sądownictwo administracyjne w Polsce de lege ferenda, PiP 1993, z. 10; A. Zieliński, Postępowanie przed NSA w świetle prawa do sprawiedliwego procesu sądowego, PiP 1992, z. 7.

⁴³J. Jendrośka, J. Jendrośka, Nowy model sądownictwa administracyjnego w Polsce, PiP 1996, z. 8–9, s. 8–9 i 18–19 — „Zadania ujęte w normach zadaniowych zawarte w przepisach dotyczących kompetencji ogólnych określają cele w zakresie potrzeb społecznych w danej dziedzinie administracji publicznej. Cele te wyznaczane są przez politykę administracyjną, przy czym podstawowym kryterium ich ustalenia i wykonania są względy celowościowe. Zadania administracji publicznej są uregulowane nie tylko w prawie administracyjnym, ustrojowym, materialnym i proceduralnym ale także finansowym i cywilnym. W procesie administrowania stosowane są akty prawne o różnorakiej mocy prawnej oraz zróżnicowanym stopniu konkretyzacji sytuacji prawnych."

⁴⁴J. Boć, Kontrola prawna administracji (w:) Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 1993, s. 214.

⁴⁵J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999, s. 131.

⁴⁶Szerzej na ten temat zob. K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51–61.

⁴⁷J. Boć, Kontrola prawna administracji..., op. cit., s. 214.

⁴⁸Por. T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 15.

⁴⁹J. Wróblewski, Aksjologiczne problemy sądowej kontroli administracji, PiP 1980, z. 1, s. 15–17.

⁵⁰Ibidem, s. 16.

⁵¹J. Borkowski, Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, NP 1985, nr 9, s. 14 i n.

⁵²J. Wróblewski, Zwroty stosunkowe wypowiedzi o zgodności z normą, ZNUŁ Nauki Humanistyczno–Społeczne, seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.

⁵³J. Borkowski, Kontrola zgodności..., op. cit., s. 14.

⁵⁴T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 15 i n.

⁵⁵J. Borkowski, Kontrola zgodności..., op. cit., s. 17–18; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 250 i n.; T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 187.

⁵⁶J. Borkowski, Kontrola zgodności..., op. cit., s. 17.

⁵⁷T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 188.

⁵⁸Por. J. Świątkiewicz, Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego..., op. cit., s. 23–35.

⁵⁹Wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82, z aprobującą glosą Z. Janku (w:) OSP 1984, z. 6, poz. 138.

⁶⁰III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101.

⁶¹Por. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101; zob. także T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 255.

⁶²B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, s. 105.

⁶³J. Borkowski, Kontrola zgodności..., op. cit., s. 16.

⁶⁴J. Wróblewski, Wartość a decyzja sądowa, Ossolineum 1973, s. 32–39 i 69–71; M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 52–71.

⁶⁵J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 86–87.

⁶⁶J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 154.

⁶⁷W. Jachowicz, Kryteria działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, KSP 1984, t. XVII, s. 125.

⁶⁸J. Świątkiewicz, Sądowa kontrola decyzji administracyjnych, Palestra 1980, nr 6, s. 11.

⁶⁹R.A. Tokarczyk, Sprawiedliwość jako naczelna wartość prawa, PiP 1997, z. 6, s. 3.

⁷⁰J. Świątkiewicz, Sądowa kontrola decyzji..., op. cit., s. 12.

⁷¹Ibidem, s. 20.

⁷²T.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.

⁷³M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Lublin 1963, s. 24.

⁷⁴Z. Resich, Poznanie prawdy w procesie cywilnym, Warszawa 1958, s. 9.

⁷⁵Por. M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 27.

⁷⁶Z. Resich, Poznanie prawdy..., op. cit., s. 122.

⁷⁷M. Waligórski, Gwarancje wykrycia prawdy w procesie cywilnym, PiP 1953, z. 8–9, s. 255; podobnie W. Siedlecki (w:) J. Jodłowski, W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Część ogólna, Warszawa 1958, s. 137.

⁷⁸M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne..., op. cit., s. 169.

⁷⁹BGBl. S. 1 ze zm.

⁸⁰W brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym z dnia 19 marca 1991 r. — BGBl. IS. 686 ze zm.

⁸¹Są to: Sozialgerichte, Finanzgerichte, Disziplinar- und Dienstgerichte, berufsständische Gerichte oraz Bundespatentgericht.

⁸²W Bawarii, Badenii–Wirtembergii i Hesji zwany Trybunałem Administracyjnym (Verwaltungsgerichtshof).

⁸³Zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 4 niemieckiej ustawy zasadniczej, każdemu, którego prawa zostaną naruszone przez władzę publiczną, przysługuje droga prawna. Jeżeli nie jest określona inna właściwość, właściwa jest zwykła (powszechna) droga prawna.

⁸⁴C.H. Ule, Verwaltungsprozessrecht, München 1983, s. 33.

⁸⁵G. Köbler, H. Pohl, Deutsch–Deutsches Rechtswörterbuch, München 1991, s. 562.

⁸⁶K. Obermayer, Verwaltungsprozessrecht (w:) J. Mang, T. Maunz, F. Mayer, K. Obermayer, Staats- und Verwaltungsrecht in Bayern, München 1975, s. 351.

⁸⁷Por. G. Köbler, H. Pohl, Deutsch–Deutsches..., op. cit., s. 1429.

⁸⁸M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne..., op. cit., s. 136.

⁸⁹K. Vogel, Der gerichtliche Rechtsschutz des Einzelnen gegenüber der vollziehenden Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland, München 1970, s. 165.

⁹⁰BGBl. IS. 2253 ze zm.

⁹¹W brzmieniu ustalonym BGBl. IS. 533.

⁹²BGBl. z 1930 r., nr 1.

⁹³T.j. BGBl. z 1985 r. nr 10 ze zm.

⁹⁴R. Thienel, Verfassungsrechtliche Probleme der derzeitigen Ausgestaltung der unabhängigen Verwaltungssenate (w:) Unabhängige Verwaltungssenate und Verwaltungsgerichtsbarkeit, pod red. P. Pernthaler, Wien 1993, s. 5–42; zob. też F. Kopp, Zur Notwendikkeit einer modernen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Österreich (w:) Unabhängige..., op. cit., s. 229–242.

⁹⁵J. Łętowski, Austria (w:) Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1990, s. 164–165.

⁹⁶L. Adamovich, B. Funk, Allgemeine Verwaltungsrecht, Wien 1980, s. 341–346; F. Dolp, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Wien 1979; W. Dorazil, Die Funktion der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Österreich (w:) 90 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit in Österreich, Wien 1966, s. 56–59; F. Lenke, E. Loebenstein, B. Schimetschek (red.), Die Entwiklung der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit, Wien 1976; P. Oberndorfer, Die österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit, Linz 1983; G. Ress, Die Entscheidungsbefugnis in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, Wien 1968; K. Ringhofer, Der Verwaltungsgerichtshof, Graz–Wien–Köln 1955.

⁹⁷J. Łętowski, Austria..., op. cit., s. 169.

⁹⁸Ibidem, s. 176.

⁹⁹K. Hüttemann, Rechtsmittel und Wiederaufnahme im österreichischen Verfahren ausser Streitsachen und in der deutschen Freiwilligen Gerichtsbarkeit, Bielefeld 1996, s. 191; K. Ringhofer, Der Verwaltungsgerichtshof..., op. cit., s. 230; R. Walter, H. Mayer, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts, Wien 2000, s. 439; Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung (w:) Das verwaltungsgerichtliche Verfahren in Steuersachen, pod red. M. Holoubek, M. Lang, Wien 1999, s. 283.

¹⁰⁰Słownik języka polskiego, t. X, Warszawa 1968, s. 821.

¹⁰¹Por. M. Sawczuk (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. III, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, pod red. W. Siedleckiego, Wrocław 1986, s. 390–393.

¹⁰²W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 230.

¹⁰³M. Biłyj, A. Murzynowski, Wznowienie postępowania karnego w PRL w świetle prawa i praktyki, Warszawa 1980, s. 6.

¹⁰⁴B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 308; T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 268.

¹⁰⁵Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa–Poznań 1987, s. 303.

¹⁰⁶Por. Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit, s. 283.

¹⁰⁷Zob. Z. Resich, Postępowanie cywilne oraz inne formy postępowania przed organami państwa, Warszawa 1982, s. 10.

¹⁰⁸Zob. np. K. Korzan, Sądowa kontrola decyzji administracyjnych i charakter postępowania przed NSA, Palestra 1980, nr 11–12, s. 55.

¹⁰⁹A. Zieliński, Charakter postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ZNIBPS 1984, z. 21–22, s. 12.

¹¹⁰Formułuje ją W. Siedlecki, System środków zaskarżenia..., op. cit., s. 702–703 w ten sposób, „(...) że wnoszenie poszczególnych środków zaskarżenia opiera się na podstawach określonych przez ustawę procesową i że w razie stwierdzenia istnienia tych podstaw wniesiony środek musi doprowadzić do uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia"; zob. też P. Hartmann (w:) A. Baumbach, W. Lauterbach, J. Albers, P. Hartmann, Zivilprozessordnung, München 2001, s. 1534.

¹¹¹M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., s. 391.

¹¹²B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 308.

¹¹³Z. Janowicz, Postępowanie..., op. cit., s. 304.

¹¹⁴Słownik języka polskiego, pod red. M. Skorupki, t. IV, Warszawa 1961, s. 1042.

¹¹⁵H.J. Musielak, Kommentar..., op. cit., s. 1235; A. Behre, Der Streitgegenstand des Wiederaufnahmeverfahrens, Berlin 1968, s. 81; F. Gaul, Grundlage des Wiederaufnahmerechts und die Ausdehnung der Wiederaufnahmegründe, Berlin 1956, s. 109; L. Rosenberg, K.H. Schwab, Zivilprozessrecht, München 1969, s. 837.

¹¹⁶K. Schellhammer, Zivilprozess. Gesetz — Praxis — Fälle, Heidelberg 1996, s. 512.

¹¹⁷P. Gilles, Zur Systematik des Wiederaufnahmeverfahrens, ZZP 1965, z. 6, s. 469; L. Kleinfeller, Lehrbuch des deutschen Zivilprozessrechts, Berlin 1925, s. 516–517.

¹¹⁸G. Hellwig, System..., op. cit., s. 279.

¹¹⁹J.H. Musielak, Kommentar..., op. cit., s. 1235–1236.

¹²⁰K.A. Bettermann, Anfechtung und Kassation, ZZP 1975, z. 4, s. 412–413.

¹²¹Zob. G. Köbler, H. Pohl, Deutsch–Deutsches..., op. cit., s. 591.

¹²²J. Brandt (w:) J. Brandt, M. Sachs, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Stuttgart 1999, s. 909–910; D. Lorenz, Verwaltungsprozessrechts..., op. cit., s. 702; K. Radecker, H. von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, Stuttgart–Berlin–Köln 1997, s. 860; orzeczenie BGH z dnia 5 maja 1982 r., NJW 1982, s. 2449.

¹²³Z 771/68, NF 1970.

¹²⁴P. Obernsdorfer, Die österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit. Ein Grundriss für Studium und Praxis, Linz 1983, s. 194; R. Walter, H. Mayer, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrecht, Wien 2000, s. 439–440.

¹²⁵Postanowienie VwGH z dnia 29 maja 1961 r., VwSLGNF 5576/A; zob. też Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit., s. 283.

¹²⁶Uchwała składu siedmiu sędziów SN, C III 1301/35, OSP 1937, poz. 335 — cyt. za: M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., s. 388. Jednak w późniejszych orzeczeniach SN wypowiedział pogląd, że „postępowanie wszczęte na skutek skargi o wznowienie jest dalszym ciągiem sporu głównego, zapoczątkowanego wskutek pozwu (...). Po dopuszczeniu wznowienia postępowania spór pozostaje ten sam, który był rozstrzygnięty prawomocnym wyrokiem; zarówno strony, jak i przedmiot sporu pozostają te same; spór wraca do tego stanu, w którym istniał przed wydaniem prawomocnego wyroku."— zob. M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., s. 389.

¹²⁷S. Gołąb, Wznowienie postępowania, według projektu kodeksu procedury cywilnej, Głos Prawa 1928, nr 9–12, s. 366–368.

¹²⁸M. Waligórski, Odpowiedź na pytanie prawne nr 112: Jakie środki odwoławcze służą w postępowaniu ze skargi o wznowienie?, PPC 1934, nr 21–22, s. 692–694 — cyt. za: M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., s. 386. Autor dochodzi do trzech wniosków. „Po pierwsze jak przy każdym roszczeniu dochodzonym sądownie, tak i przy skardze o wznowienie, kwestią prejudycjalną dla dalszego postępowania jest kwestia dopuszczalności merytorycznego rozpoznania, po drugie w razie dopuszczalności, tzn. gdy skarga o wznowienie nie nadaje się do odrzucenia, sąd ma wydać orzeczenie w przedmiocie jej zasadności, a zatem albo do skargi się przychylić i dopuścić wznowienie postępowania, albo skargę oddalić i wznowienia nie dopuścić. I po trzecie, wznowienie postępowania przez uchylenie poprzedniego wyroku stwarza potrzebę zastąpienia go nowym wyrokiem. Postępowanie, jakie prowadzi się po dopuszczeniu wznowienia, nie ma samoistnego charakteru, lecz jest jedynie dalszym ciągiem postępowania pierwotnego, a orzeczenie w postępowaniu tym wydane ma zastąpić pierwotny wyrok."

¹²⁹Podobnie na gruncie postępowania cywilnego Z. Wusatowski, Wznowienie postępowania w kodeksie postępowania cywilnego, Głos Prawa 1932, s. 171.

¹³⁰Por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 1996, s. 611. Takie stanowisko przyjął NSA w postanowieniu z dnia 5 czerwca 1981 r., II SA 157/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 52: „Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzoru (art. 157 k.p.a.), jak i w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.) są tylko innymi formami postępowania administracyjnego prowadzonego uprzednio w tej samej sprawie w zwykłym trybie i zakończonego decyzją ostateczną."

¹³¹Ibidem, s. 610.

¹³²M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., s. 383.

¹³³S. Gołąb, Wznowienie postępowania według projektu..., op. cit., s. 368.

¹³⁴Ibidem, s. 366–368.

¹³⁵M. Allerhand, Kodeks postępowania cywilnego. Część I, Kraków 1932, uwagi do art. 457.

¹³⁶M. Waligórski, Środki odwoławcze kodeksu postępowania cywilnego, PPC 1933, s. 308.

¹³⁷Ibidem, s. 308.

¹³⁸Z. Wusatowski, Wznowienie postępowania..., op. cit., s. 171.

¹³⁹A. Lutwak, U podstaw wznowienia według k.p.c. Część pierwsza, Głos Prawa 1936, nr 4–6, s. 229.

¹⁴⁰J. Tauber, Kilka uwag na temat wznowienia postępowania z art. 445 k.p.c., Głos Prawa 1938, nr 6–8, s. 522 — cyt. za: M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., s. 385.

¹⁴¹W. Dudek, Wznowienie postępowania w nowym polskim procesie cywilnym, Palestra 1966, nr 4–5, s. 32–33.

¹⁴²J. Krajewski, Wznowienie postępowania według nowego kodeksu postępowania cywilnego, PiP 1967, z. 7, s. 66.

¹⁴³W. Siedlecki, System środków zaskarżenia według nowego kodeksu postępowania cywilnego, PiP 1965, z. 5-6, s. 695 i 701.

¹⁴⁴M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., s. 393.

¹⁴⁵F. Schoetensack (w:) Festschrift für Prof. Burckhard, 1910, s. 249.

¹⁴⁶L. Rosenberg, Lehrbuch des deutschen Zivilprozessrecht, München–Berlin 1961, s. 773.

¹⁴⁷H. Heinsheimer, ZZP 1909, nr 1, s. 43 — za L. Rosenberg, Lehrbuch..., op. cit., s. 773.

¹⁴⁸O. Jauering Fam., RZ 1961, nr 98, s. 101 — za L. Rosenberg, Lehrbuch..., op. cit., s. 773.

¹⁴⁹K. von Kreis, Die Rechtsmittel des Zivilprozesses und des Strafprozesses, Berlin 1880, s. 9.

¹⁵⁰W. Kohler, Rechtsmittel in Klageform, ZZP 1901, z. 1, s. 21.

¹⁵¹A. Schönke, H. Schröder, W. Niese, Lehrbuch des Zivilprozessrechts, Karlsruhe 1956, s. 417.

¹⁵²J. Braun (w:) Münchener Kommentar..., op. cit., s. 792.

¹⁵³M. Kułacz (w:) Wielka encyklopedia prawa, pod red. E. Smoktunowicza, Białystok–Warszawa 2000, s. 709.

¹⁵⁴J. Leszczyński (w:) Wielka encyklopedia prawa..., op. cit., s. 868.

¹⁵⁵C. Creifelds, Rechtswörterbuch, München 1986, s. 634.

¹⁵⁶Niewątpliwie stanowi to realizację przez skarżącego jego konstytucyjnego prawa do wymiaru sprawiedliwości oraz wykorzystanie przysługującego mu formalnego prawa do powództwa.

¹⁵⁷Tak określony cel wznowienia postępowania akceptowany jest w niemieckiej doktrynie procesu cywilnego i sądowoadministracyjnego. Por. np. J. Braun (w:) Münchener Kommentar zur Zivilprozessordnung, pod red. G. Lücke, P. Wax, München 2000, s. 791; D. Lorenz, Verwaltugsprozessrecht, Berlin–Heidelberg 2000, s. 702; H.J. Musielak, Kommentar..., op. cit., s. 1235; K. Rennert (w:) Verwaltungsgerichtsordnung..., op. cit., s. 1300–1301; L. Rosenberg, K.H. Schwab, Zivilprozessrecht, München 1969, s. 837.

¹⁵⁸W postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia to instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji — B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 181. W procesie karnym są to środki służące do zaskarżenia zapadłych decyzji lub innych czynności w celu wywołania ich kontroli lub pozbawienia mocy prawnej — T. Grzegorczyk (w:) Wielka encyklopedia prawa..., op. cit., s. 1008. Środki zaskarżenia według k.p.c. umożliwiają nadzór judykacyjny nad orzeczeniami sądów niższych instancji i mogą doprowadzić do uchylenia lub zmiany orzeczenia sądowego — W. Graliński (w:) Wielka encyklopedia prawa..., op. cit., s. 1009.

¹⁵⁹S. Gołąb, Wznowienie postępowania według projektu..., op. cit., s. 368; M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., s. 383.

¹⁶⁰O. Jauering, Zivilprozessrecht..., op. cit., s. 294.

¹⁶¹J. Starościak, O systemie środków prawnych w postępowaniu administracyjnym, PiP 1962, z. 3, s. 427.

¹⁶²M. Stahl, Tok instancji i środki prawne w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 1980, z. 9, s. 32.

¹⁶³R.J. Roesler, Podstawowe elementy konstrukcji prawnej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, KSP 1984, t. XVII, s. 102–104.

¹⁶⁴Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa–Poznań 1987, s. 304.

¹⁶⁵C. Creifelds, Rechtswörterbuch, op. cit, s. 902; G. Köbler, H. Pohl, Deutsch–Deutsches..., op. cit., s. 405–406 i powołana tam literatura.

¹⁶⁶Por. Deutsches Rechts — Lexikon, pod red. H. Tilch, t. III, München 1992, s. 63.

¹⁶⁷O. Jauering, Zivilprozessrecht..., op. cit., s. 294; D. Lorenz, Verwaltungsprozessrechts..., op. cit., s. 702; J. Meyer–Ladewig, Verwaltungsgerichtsordnung — Kommentar, op. cit., s. 1; W.R. Schenke, Verwaltungsprozessrecht, Heidelberg 1998, s. 353–354; podobnie na gruncie procedury cywilnej np.: L. Rosenberg, Lehrbuch des deutschen Zivilprozessrecht, München–Berlin 1961, s. 773. Chociaż zgodnie z § 167 VwGO w zw. z § 707 ZPO sąd może tymczasowo wstrzymać przymusowe wykonanie rozstrzygnięcia zaskarżonego w trybie wznowienia postępowania.

¹⁶⁸Por. J. Brandt (w:) J. Brandt, M. Sachs, Handbuch..., op. cit., s. 908–909; K. Radecker, H. von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung..., op. cit., s. 860; A. Schonke, H. Schroder, W. Niese, Lehrbuch des Zivilprozessrechts..., op. cit., s. 417.

¹⁶⁹K. Ringhofer, Der Verwaltungsgerichtshof..., op. cit., s. 229–230; Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit., s. 283; R. Walter, H. Mayer, Grundriss..., op. cit., s. 439.

¹⁷⁰Sytuacja ta została określona w § 45 ust. 4 VwGG. Stosownie do tego przepisu, gdy Trybunał Administracyjny w sprawie skargi na bezczynność (milczenie) administracji Säumnisbeschwerde (art. 132 konstytucji związkowej), w miejsce tego organu orzekł co do istoty sprawy, do wznowienia postępowania sądowego stosuje się odpowiednio § 69 ustawy z dnia 23 maja 1950 r. o ogólnym postępowaniu administracyjnym (AVG) — Bundesgezetzblatt für Republik Österreich 1950, nr 172 ze zm.

¹⁷¹Stanowisko takie zajmuje W. Siedlecki, System środków zaskarżenia według nowego kodeksu postępowania cywilnego, PiP 1965, z. 5–6, s. 694 i n. Zdaniem autora w odniesieniu do orzeczeń już prawomocnych można mówić nie o systemie środków zaskarżenia, lecz o systemie środków obalania orzeczeń prawomocnych.

¹⁷²W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 416.

¹⁷³W. Siedlecki (w:) System..., op. cit., t. III, s. 28–30. Autor wskazuje, że skarga o wznowienie postępowania cywilnego jest typowym nadzwyczajnym środkiem odwoławczym, gdyż legitymacja do jej wniesienia przysługuje bezpośrednio zainteresowanym podmiotom od orzeczeń już prawomocnych, wydanych co do istoty sprawy.

¹⁷⁴S. Hanausek, System zaskarżenia orzeczeń sądowych w nowym polskim postępowaniu cywilnym, SC 1967, t. IX, s. 144.

¹⁷⁵Ibidem, s. 142–144 i powołana tam literatura.

¹⁷⁶Zob. B. Adamiak, Glosa do postanowienia SN z dnia 30 listopada 1993 r., III AZP 18/93, OSP 1995, z. 1.

¹⁷⁷Zob. K. Sobieralski, Z problematyki wznowienia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 417.

¹⁷⁸Por. D. Krupa (w:) H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska–Krześ, Postępowanie cywilne, Warszawa 1997, s. 124. Powództwo o ukształtowanie prawa lub stosunku prawnego zmierza do przekształcenia istniejącego prawa przez: utworzenie prawa lub stosunku prawnego, ich zmianę lub zniesienie; L. Rosenberg, Lehrbuch..., op. cit., s. 772 i n.

¹⁷⁹Zob. J. Borkowski, Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych..., op. cit., s. 16–17; J. Wróblewski, Zwroty stosunkowe..., op. cit., s. 3 i n.

¹⁸⁰P. Hartmann (w:) Zivilprozessordnung..., op. cit., s. 1534; Zob. F. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, München 1998, s. 65–66; K. Schellhammer, Zivilprozess. Gesetz — Praxis — Fälle..., op. cit., s. 512.

¹⁸¹Zob. F. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, München 1998, s. 65–66; D. Lorenz, Verwaltungsprozessrechts..., op. cit., s. 702; K. Obermayer, Verwaltungsprozessrecht, op. cit., s. 351; K. Rennert (w:) Verwaltungsgerichtsordnung..., op. cit., s. 1300.

¹⁸²J. Krajewski, Wznowienie postępowania według nowego kodeksu postępowania cywilnego, PiP 1967, z. 7, s. 66.

¹⁸³M. Sawczuk, Wznowienie postępowania..., op. cit., s. 330.

¹⁸⁴K. Korzan, Podział i charakter orzeczeń (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. II, Postępowanie rozpoznawcze przed sądem pierwszej instancji, pod. red. Z. Resicha, Ossolineum 1987, s. 344.

¹⁸⁵Zob. np.: B. Adamiak, Środki zaskarżenia decyzji administracyjnej służące obywatelowi, OMT 1980, nr 6, s. 28; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 181–183; S. Hanausek, System zaskarżenia orzeczeń sądowych..., op. cit., s. 141 i n.; A. Kordik (w:) M. Lipczyńska, A. Kordik, Z. Kegel, Z. Świda–Łagiewska, Polski proces karny, Warszawa–Wrocław 1973, s. 306 i n.; W. Siedlecki, System środków zaskarżenia..., op. cit., s. 699.

¹⁸⁶J. Nowacki, „Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, z. 3, s. 368.

¹⁸⁷Ibidem, s. 368.

¹⁸⁸A. Zieliński, Zakres stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, PS 1996, nr 2, s. 31.

¹⁸⁹Takie rozwiązanie przyjmowali: E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 1997, s. 373 i 390; A. Skoczylas, Odesłania..., op. cit., s. 87 i A. Wiktorowska (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne — ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1998, s. 282. Jednoznacznie negatywne stanowisko w tej kwestii zajmowali: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 303 i T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 233–234.

¹⁹⁰J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne (Uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), KSP 1993/1994, nr XXVI/XXVII, s. 35.

¹⁹¹T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., op. cit., s. 120; podobnie Z. Janowicz, Nowe prawo procesowe w sferze administracji publicznej, RPEiS 1996, z. 1, s. 21 — „Odesłanie do odpowiedniego stosowania przed NSA przepisów k.p.a. może spotkać się z zarzutem naruszenia pewnej, niezbędnej jedności postępowania sądowoadministracyjnego".

¹⁹²T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 120.

¹⁹³Ibidem, s. 123.

¹⁹⁴B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 286.

¹⁹⁵E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne..., op. cit., s. 372.

¹⁹⁶A. Wiktorowska (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne..., op. cit., s. 264.

¹⁹⁷L. Żukowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1998, s. 219.

¹⁹⁸A. Skoczylas, Rola przepisów odsyłających do postępowania administracyjnego i postępowania cywilnego w procedurze przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 394.

¹⁹⁹Wyrok SN z dnia 11 stycznia 1996 r., III ARN 58/95, OSNAPU 1996, z. 15, poz. 207.

²⁰⁰Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r., FPS 4/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 45.

²⁰¹Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 maja 1996 r., OPS 1/96, ONSA 1996, nr 3, poz. 100.

²⁰²Por. J. Nowacki, „Odpowiednie" stosowanie..., op. cit., s. 367 oraz powołana tam literatura.

²⁰³Ibidem, s. 371. Por. J. Ciszewski, Odpowiednie stosowanie przepisów z zakresu międzynarodowego postępowania cywilnego do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, PS 1998, nr 4, s. 22–38; S. Dalka, Rola przepisów k.p.c. w rozpoznawaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję administracyjną, ZN Wydziału Prawa i Administracji UG, nr 11, Prawo II, 1983, s. 94; A. Zieliński, Zakres stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, PS 1996, nr 2, s. 23–35.

²⁰⁴J. Nowacki, „Odpowiednie" stosowanie..., op. cit., s. 372–373.

²⁰⁵S. Grzybowski, Wypowiedź normatywna oraz jej struktura formalna, Kraków 1961, s. 68; W. Lang, Obowiązywanie prawa, Warszawa 1962, s. 146–147; J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie..., op. cit., s. 375.

²⁰⁶J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie..., op. cit., s. 376.

²⁰⁷A. Skoczylas, Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001, s. 23–24.

²⁰⁸Ibidem, s. 23–24.

²⁰⁹Zresztą w literaturze podkreśla się, że wykładnia przepisów k.p.c. w postępowaniu przed NSA oraz ich stosowanie nie powinno odbiegać od tejże wykładni i stosowania tych przepisów w postępowaniu cywilnym. Pozostaje to w zgodności z wykładnią systemową, w myśl której nie powinny w obrocie prawnym funkcjonować różne interpretacje tych samych przepisów. Zob. W. Siedlecki, Stosowanie przepisów k.p.c...., op. cit., s. 53; A. Zieliński, Zakres stosowania przepisów k.p.c...., op. cit., s. 24.

²¹⁰A. Skoczylas, Rola przepisów odsyłających..., op. cit., s. 400.

²¹¹S. Wronkowska, Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, s. 188–189.

²¹²A. Skoczylas Odesłania..., op. cit., s. 11–15.

²¹³Przykładowo w zakresie postępowania dowodowego w przepisach dotyczących wznowienia postępowania ustawa nie reguluje tych kwestii, odsyłając do postępowania przed sądem pierwszej instancji (dowód z dokumentu). Jednak już samej formy przeprowadzenia dowodu z dokumentu p.p.s.a. nie reguluje, więc znajdzie tu odpowiednie zastosowanie k.p.c. Odmiennie będzie w przypadku granic rozpoznania sprawy w postępowaniu wznowieniowym. Znajdzie tu zastosowanie art. 282 § 1 p.p.s.a., a nie k.p.c.

²¹⁴B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 1996, s. 615.

²¹⁵M. Bogusz, Zaskarżenie..., op. cit., s. 171 i n.

²¹⁶III AZP 18/92, OSNCAP 1993, z. 5, poz. 67. Na gruncie ustawy o NSA jednoznacznie negatywny pogląd w tej kwestii wyrazili m.in. M. Szubiakowski w glosie do ww. orzeczenia, ST 1993, nr 7–8 oraz B. Adamiak w glosie do tego orzeczenia, OSP 1994, z. 1, s. 30–33.

²¹⁷Por. wyrok NSA z dnia 5 maja 1989 r., I SA 1003/83, ONSA 1989, nr 1, poz. 43: „Wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu administracji państwowej wyłącza — do czasu zakończenia postępowania sądowego — możliwość wznowienia postępowania przez organ administracji w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją."

²¹⁸T. Woś, Zbieg drogi..., op. cit., s. 95–96.

²¹⁹W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Z problematyki wznowienia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, ST 1996, nr 5, s. 18–27.

²²⁰Por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1994, s. 99.

²²¹Zob. K. Sobieralski, Wznowienie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego a ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, ST 1998, nr 12, s. 60–68.

²²²W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Z problematyki..., op. cit., s. 22.

²²³Ibidem, s. 24–25.

²²⁴OSPiKA 1987, z. 2, poz. 27.

²²⁵E. Mzyk, Wznowienie..., op. cit., s. 99.

²²⁶OSP 1995, z. 5, poz. 120.

²²⁷E. Mzyk, Wznowienie..., op. cit., s. 99.

²²⁸W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Z problematyki..., op. cit., s. 23.

²²⁹J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r., SA/Wr 137/86, OSPiKA 1987, z. 4, poz. 82, s. 168.

²³⁰W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Z problematyki..., op. cit., s. 23.

²³¹Por. ibidem, s. 24 oraz przedstawione tam rozważania.

²³²Zob. np.: wyrok NSA z dnia 16 lipca 1999 r., II SA 1240/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r., IV SA 1360/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., I SA/Łd 2042/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., II SA 1294/99, niepubl.

²³³Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.

²³⁴A. Kabat, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Białystok 1995, s. 42–43; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 163.

²³⁵ONSA 1986, z. 1, poz. 29; a także OSPiKA 1987, z. 4, poz. 82.

²³⁶W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Z problematyki ..., op. cit., s. 25.

²³⁷Ibidem, s. 25; A. Korzeniowski, Wznowienie postępowania administracyjnego i postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Gdańsk 1988, s. 54–55.

²³⁸Wyrok NSA z dnia 4 listopada 1985 r., I SA 640/85, OSP 1987, z. 5–6, poz. 115, z glosą W. Chróścielewskiego.

²³⁹SA/Po 292/90, niepubl.

²⁴⁰Por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r., II SA 49/92, niepubl.; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1994 r., SA/Wr 1891/93, ONSA 1995, z. 2, poz. 64; wyrok NSA z dnia 22 marca 1983 r., I SA 1578/82, ONSA 1983, z. 1, poz. 16; wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982 r., SA/Kr 664/82, ONSA 1982, z. 2, s. 106. Odmienne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 28 maja 1982 r., SA/Wr 129/82, OSPiKA 1983, z. 4, poz. 82 z glosami W. Siedleckiego i W. Dawidowicza: „Stanowisko formalistyczne, według którego decyzja powinna być oceniana według stanu faktycznego, istniejącego w dniu jej wydania, w przypadku zmiany tego stanu faktycznego prowadziłoby do utrzymania w mocy takich rozstrzygnięć, które w nowych okolicznościach, powstałych jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowego, były sprzeczne z prawem."

²⁴¹Pogląd ten jest akceptowany w piśmiennictwie, m.in.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 360–361; W. Chróścielewski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 12 stycznia 1999 r., II SA/Łd 2465/97, OSP 1999, z. 12, poz. 214; W. Siedlecki, Stosowanie przepisów k.p.c..., op. cit., s. 61; T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 61

²⁴²W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Z problematyki ..., op. cit., s. 25.

²⁴³Wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, OSP 2000 r., z. 1, poz. 16.

²⁴⁴Por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., OSP 2000, z. 1, poz. 16, s. 52.

²⁴⁵Ibidem, s. 51.

²⁴⁶Ibidem, s. 52.

²⁴⁷Uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r., SA/Wr 137/86, ONSA 1986, nr 1, poz. 29.

²⁴⁸Ibidem.

²⁴⁹T. Ereciński, Apelacja i kasacja w procesie cywilnym, Warszawa 1996, s. 99; D. Krupa (w:) H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska–Krześ, Postępowanie cywilne, op. cit., s. 303.

²⁵⁰Dz.U. Nr 153, poz. 1271.

²⁵¹Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.

²⁵²M. Piekarski, Rewizja nadzwyczajna od orzeczeń sądu administracyjnego, PiP 1981, z. 3, s. 51.

²⁵³A. Szadok–Bratuń, Rewizja nadzwyczajna od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Acta Univ. Wratisl., Prawo CCLXVI, Wrocław 1999, s. 376–377.

²⁵⁴T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 273.

²⁵⁵J. Jendrośka, J. Jendrośka, Nowy model sądownictwa administracyjnego..., op. cit., s. 27.

²⁵⁶Ibidem, s. 27.

²⁵⁷Postanowienie SN z dnia 19 grudnia 1996 r., I PKN 50/96, OSNCAP 1997, nr 14, poz. 248; postanowienie SN z dnia 4 lutego 1997 r., III AO 1/97, OSNCAP 1997, nr 19, poz. 371; postanowienie SN z dnia 5 czerwca 1997, r., III AO 9/97, OSNCAP 1998, nr 5, poz. 167.

²⁵⁸T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 273 i n.; szczegółowo tę kwestię rozważa J. Borkowski, Kompetencje Sądu Najwyższego w sprawach rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (w:) Zagadnienia prawa konstytucyjnego — Księga pamiątkowa ku czci Profesora Tadeusza Szymczaka, pod red. M. Domagały, Łódź 1994, s. 260–269.

²⁵⁹W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1974, s. 358.

²⁶⁰A. Józefowicz, Podstawa prawna kasacyjnych orzeczeń Sądu Najwyższego w sprawach administracyjnych, PiP 1995, z. 10–11, s. 55; por. J. Borkowski, Zakres nadzoru sprawowanego przez Sąd Najwyższy nad orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno–Ekonomiczne 1987, nr XXXIX, s. 58.

²⁶¹Wyrok SN z dnia 8 maja 1998 r., III RN 23/98, OSNCAP 1999, nr 5, poz. 153.

²⁶²W. Czerwiński, Rewizja nadzwyczajna od orzeczeń NSA, Prokuratura i Prawo 2000, nr 12, s. 91.

²⁶³Wyrok SN z dnia 22 września 1999 r., III RN 92/99, OSNCAP 2000, nr 15, poz. 568.

²⁶⁴Por. wyrok SN z dnia 13 maja 1999 r., III RN 41/98, OSNCAP 2000, nr 5, poz. 168.

²⁶⁵III RN 93/97, OSNCAP 1998, nr 15, poz. 445.

²⁶⁶III RN 63/97, OSNCAP 1998, nr 10, poz. 289.

²⁶⁷III RN 1/96, OSNCAP 1997, nr 9, poz. 143.

²⁶⁸III ARN 37/96, OSNCAP 1997, nr 6, poz. 88.

²⁶⁹Wyrok SN z dnia 22 stycznia 1997 r., III RN 57/96, niepubl.

²⁷⁰Wyrok SN z dnia 2 grudnia 1998 r., III RN 90/98, OSNCAP 1999, nr 18, poz. 569.

²⁷¹Wyrok SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 10/97, OSNCAP 1998, nr 1, poz. 2.

²⁷²J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1, s. 66–71.

²⁷³III ARN 7/96, OSNCAP 1996, nr 24, poz. 369.

²⁷⁴M. Piekarski, Rewizja nadzwyczajna..., op. cit., s. 54.

²⁷⁵Wyrok SN z dnia 22 stycznia 1997 r., III RN 57/96, OSNCAP 1997, nr 16, poz. 284.

²⁷⁶A. Szadok–Bratuń, Rewizja nadzwyczajna..., op. cit., s. 383.

²⁷⁷III RN 93/97, OSNCAP 1998, nr 15, poz. 445 i 446.

²⁷⁸I SA/Kr 1031/97, niepubl.

²⁷⁹W. Kuhla, J. Hüttenbrink, Der Verwaltungsprozess, München 1995, s. 221; orzeczenie OVG Bremen z dnia 10 stycznia 1991 r., DVBl. 91, 1318.

²⁸⁰J. Brandt (w:) J. Brandt, M. Sachs, Handbuch..., op. cit., s. 908 i powołana tam literatura. Zob. też orzeczenie OVG w Bremen z dnia 10 stycznia 1991 r., DVBl. 1991, oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lutego 1988 r., BverfGE 78, 18.

²⁸¹J. Meyer–Ladewig, Verwaltungsgerichtsordnung — Kommentar, t. II, München 1999, s. 1 i n. oraz powołana tam literatura.

²⁸²J. Brandt (w:) J. Brandt, M. Sachs, Handbuch..., op. cit., s. 909.

²⁸³Por. J. Brandt (w:) J. Brandt, M. Sachs, Handbuch..., op. cit, s. 908–909; K. Radecker, H. von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung..., op. cit., s. 860; A. Schönke, H. Schroder, W. Niese, Lehrbuch des Zivilprozessrechts..., op. cit., s. 417.

²⁸⁴W wersji ogłoszonej dnia 11 sierpnia 1993 r. — BGBl. IS. 1473.

²⁸⁵H.J. Musielak, Kommentar..., op. cit., s. 1236; orzeczenie BverfG z dnia 10 kwietnia 1992 r., NJW 1992, s. 496; odmiennie orzeka Bawarski Trybunał Konstytucyjny — BayVerfGH, NJW 1994, s. 2280–2281 oraz NJW 1998, s. 1136 — uznając, że wznowienie postępowania nie jest częścią drogi prawnej.

²⁸⁶W. Skibicki, Niemiecko–polski słownik terminologii prawniczej i ekonomicznej, Warszawa 2000, s. 182. Autor podaje następujące znaczenie rzeczownika „die Gegenvorstellung": remonstracja, czyli nieformalny środek zmierzający do zmiany lub uchylenia decyzji sądowej; zarzut, sprzeciw.

²⁸⁷J. Brandt (w:) J. Brandt, M. Sachs, Handbuch..., op. cit, s. 925–926; orzeczenie TK z dnia 8 lipca 1986 r., BverfGE 73, 322, 329.

²⁸⁸C. Creifelds, Rechtswörterbuch, op. cit., s. 442.

²⁸⁹Ibidem, s. 925–926.

²⁹⁰Orzeczenie FSA z dnia 8 marca 1995 r.; NVwZ 1995, 893.

²⁹¹H. Maurer, Wiederaufgreifen unanfechtbar abgeschlossener Verwaltungsverfahren, JuS 1976, z. 1, s. 25 i n. Wznowienie postępowania administracyjnego uregulowane jest w § 51 ustawy z dnia 25 maja 1976 r. o postępowaniu administracyjnym — Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), BGBl. I S. 1253.

²⁹²K. Rennert (w:) Verwaltungsgerichtsordnung..., op. cit., s. 1301.

²⁹³J. Łętowski, Austria..., op. cit., s. 176.

²⁹⁴Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit., s. 283 i n.

²⁹⁵Przywrócenie do stanu poprzedniego nie może nastąpić z powodu niezachowania terminu do postawienia wniosku o jego przywrócenie.

²⁹⁶K. Ringhofer, Der Verwaltungsgerichtshof, Graz–Wien–Köln 1955, s. 238–239; tak też O. Hellblig, Kommentar zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen, Wien 1954, s. 471; Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit., s. 283 i n.

²⁹⁷Por. W. Siedlecki, Dopuszczalność wznowienia postępowania cywilnego, NP 1983, nr 3, s. 20.

²⁹⁸M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970, s. 56 i n.

²⁹⁹Zastrzeżenia co do tego rodzaju szerokiego ujęcia przesłanek dopuszczalności wznowienia zgłosiła S. Hanausek w recenzji pracy M. Sawczuka, PiP 1971, z. 10, s. 653.

³⁰⁰W. Siedlecki, Zaskarżenie orzeczeń sądowych (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. III, pod red. W. Siedleckiego, Wrocław 1986, s. 405; W. Siedlecki, Dopuszczalność..., op. cit., s. 20.

³⁰¹W. Siedlecki, Dopuszczalność..., op. cit., s. 21. Autor przyjmuje, że wspólne dla wszystkich wypadków dopuszczalności wznowienia postępowania cywilnego w tym ścisłym znaczeniu są trzy warunki: 1) orzeczenie sądu, od którego w zasadzie dopuszczalna jest skarga o wznowienie postępowania, musi nie tylko faktycznie, ale i prawnie istnieć w świetle przepisów kodeksu; 2) orzeczenie musi być prawomocne w rozumieniu przepisów kodeksu; 3) orzeczenie to musi zawierać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy bądź wywoływać skutki prawne tego samego rodzaju.

³⁰²W. Siedlecki, Dopuszczalność wznowienia postępowania (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. III, Wrocław 1986, s. 405.

³⁰³Zob. K. Piasecki, Orzeczenia sądowe i ich podział (w:) System..., op. cit., t. II, s. 215 i n. oraz powołana tam literatura.

³⁰⁴Ibidem, s. 216.

³⁰⁵W. Siedlecki, Rola sądu w postępowaniu cywilnym (rozpoznawczym), PiP 1966, z. 12, s. 863.

³⁰⁶Z. Resich (w:) J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979, s. 384.

³⁰⁷Zob. K. Piasecki, Orzeczenia sądowe i ich podział (w:) System..., op. cit., t. II, s. 218.

³⁰⁸Por. J. Samochowiec, Czynności procesowe w postępowaniach przed organami państwa (w:) Postępowania przed organami państwa, pod red. K. Marszała, Warszawa 1982, s. 251.

³⁰⁹K. Korzan, Orzeczenia konstytutywne w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1972, s. 21; J. Samochowiec, Czynności procesowe..., op. cit., s. 257.

³¹⁰J. Wróblewski, Stosowanie prawa (model teoretyczny), PiP 1967, z. 6, s. 20.

³¹¹J. Samochowiec, Czynności procesowe..., op. cit., s. 258.

³¹²A. Miączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, ZNUJ Prace Prawnicze 1974, z. 67, s. 35.

³¹³Problem ten w odniesieniu do decyzji administracyjnej rozważa B. Adamiak (Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 11–50), uznając, że decyzja administracyjna jest czynnością prawną (s. 273). Na gruncie procesu cywilnego zagadnienie to analizuje A. Miączyński, Skuteczność orzeczeń..., op. cit., s. 43 i n. oraz powołana tam literatura.

³¹⁴A. Miączyński, Skuteczność orzeczeń..., op. cit., s. 45.

³¹⁵W. Siedlecki, Czynności procesowe, PiP 1951, z. 11, s. 704–705; zob. również B. Adamiak, Wadliwość..., op. cit., s. 13–14; W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1974, s. 191; A. Miączyński, Skuteczność orzeczeń..., op. cit., s. 44; M. Piekarski, Czynności materialno–prawne a czynności procesowe w sprawach cywilnych (wybrane zagadnienia), ZNUJ Studia Prawnicze 1973, z. 37, s. 110.

³¹⁶W. Siedlecki, Czynności procesowe..., op. cit., s. 711–712.

³¹⁷Ibidem., s. 712–713; zob. też W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie..., op. cit., s. 354; W. Siedlecki, Zasady wyrokowania w procesie cywilnym, Warszawa 1957, s. 226.

³¹⁸W. Berutowicz, Postępowanie cywilne..., op. cit., s. 193–194.

³¹⁹M. Waligórski, Proces cywilny. Funkcja i struktura, Warszawa 1947, s. 82.

³²⁰K. Korzan, Orzeczenia konstytutywne..., op. cit., s. 21.

³²¹A. Miączyński, Skuteczność orzeczeń..., op. cit., s. 48–49; zob. też M. Cieślak, Polska procedura karna, Warszawa 1984, s. 52.

³²²J. Frank, Law and the Modern Mind, London 1949, s. 104; Z. Resich, Res iudicata, Warszawa 1978, s. 36 i powołana tam literatura.

³²³Por. K. Korzan, Wyroki nie istniejące, Acta Univ. Wratisl., Przegląd Prawa i Administracji, t. VII, Wrocław 1976, s. 188.; zob. także W. Sauer, Allgemeine Prozesslehre, Berlin 1951, s. 457–458; G. Wurzer, Nichturteil und nichtiges Urteil, Breslau 1927, s. 182.

³²⁴B. Bladowski, Nowy system odwoławczy w postępowaniu cywilnym, Warszawa–Zielona Góra 1996, s. 48–58; D. Krupa (w:) H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska–Krześ, Postępowanie cywilne, op. cit., s. 288.

³²⁵Por. A. Miączyński, Faktyczne i prawne istnienie orzeczenia w sądowym postępowaniu cywilnym, ZNUJ Prace Prawnicze, z. 55, Kraków 1972, s. 165.

³²⁶K. Korzan, Orzeczenia konstytutywne..., op. cit., s. 41–42.; K. Korzan, Wyroki nie istniejące..., op. cit., s. 189.

³²⁷M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970, s. 71.

³²⁸A. Miączyński, Faktyczne i prawne istnienie..., op. cit., s. 107.

³²⁹K. Korzan, Wyroki nie istniejące..., op. cit., s. 189–190.

³³⁰G. Wurzer, Nichturteil..., op. cit., s. 3 i n.; K. Korzan, Wyroki nie istniejące..., op. cit., s. 190 i powołana tam literatura. Choć L. Rosenberg (Lehrbuch des deutschen Zivilprozessrecht, München–Berlin 1961, s. 337), odróżnia od orzeczeń pozornych („Nicht oder Scheinurteile"), wyroki nieważne, bezskuteczne („Nichtige oder wirkungslose Entscheidungen").

³³¹K. Korzan, Wyroki nie istniejące..., op. cit., s. 191; W. Siedlecki, Nieważność procesu cywilnego, Warszawa 1965, s. 80.

³³²Zob. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej..., op. cit., s. 28 i n. oraz powołana tam literatura.

³³³J. Preussner–Zamorska, Nieważność czynności prawnej w prawie cywilnym, Warszawa 1983, s. 104; W. Siedlecki, Nieważność procesu cywilnego..., op. cit., s. 66

³³⁴K. Korzan, Wyroki nie istniejące..., op. cit., s. 192.

³³⁵Ibidem, s. 197.

³³⁶M. Waligórski, Proces cywilny — funkcja i struktura, Warszawa 1947, s. 628.

³³⁷K. Korzan (w:) System..., op. cit., t. II, s. 450.

³³⁸K. Hellwig, Wesen und subjektive Begrenzung der Rechtskraft, Berlin 1901, s. 180.

³³⁹Ibidem, s. 180.

³⁴⁰Słownik języka polskiego, t. II, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1979, s. 913.

³⁴¹Zob. Z. Resich, Res iudicata..., op. cit., s. 7–12 i powołana tam literatura.

³⁴²Ibidem, s. 7; T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 16.

³⁴³K. Savigny, System des heutigen römischen Rechts, Berlin 1847.

³⁴⁴O. Bülow, Absolute Rechtskraft des Urteils, 1864, cyt. za: J. Braun, Rechtskraft und Restitution, Berlin 1985, s. 27.

³⁴⁵T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 17.

³⁴⁶Ibidem, s. 17; Z. Resich, Res iudicata..., op. cit., s. 8–10.

³⁴⁷T. Woś, Moc wiążąca..., op. cit., s. 18 oraz powołana tam literatura.

³⁴⁸K. Jandy–Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, t. III, pod red. T. Rabskiej, J. Łętowskiego, Ossolineum 1978, s. 236; T. Woś, Moc wiążąca..., op. cit., s. 80–81; M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970, s. 86; Z. Resich, Prawomocność orzeczeń sądowych (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. II, pod red. W. Siedleckiego, Ossolineum 1987, s. 390 i n.; A. Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien–Berlin 1927, s. 274 i n.

³⁴⁹J.S. Langrod, Res iudicata w prawie administracyjnym, Kraków 1931, s. 64–65.

³⁵⁰M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 86.

³⁵¹W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Część szczególna, Warszawa 1959, s. 192.

³⁵²M. Sawczuk, Obalanie prawomocnych orzeczeń sądowych (w:) System..., op. cit., s. 75; por. Z. Resich, Res iudicata..., op. cit., s. 12; M. Sawczuk, Ponowne orzekanie w sprawie cywilnej prawomocnie osądzonej, Warszawa 1975, s. 17 i n.

³⁵³J. Jodłowski, W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., op. cit., s. 237; M. Piekarski, Pozbawienie strony możności obrony swych praw w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1964, s. 118.

³⁵⁴L. Rosenberg, Lehrbuch..., op. cit., s. 755.

³⁵⁵1 CO 41/54, PiP 1955, z. 12, s. 1032.

³⁵⁶Por. Z. Resich, Poznanie prawdy w procesie..., op. cit., s. 122.

³⁵⁷J. Braun, Rechtskraft und Restitution, Berlin 1985, s. 18–19; J. Krajewski, Nadzór judykacyjny nad prawomocnymi orzeczeniami w polskim procesie cywilnym, Toruń 1963, s. 212; M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 164.

³⁵⁸M. Waligórski, Gwarancje wykrycia prawdy w procesie..., op. cit., s. 255.

³⁵⁹W. Siedlecki, Zarys postępowania cywilnego, Warszawa 1972, s. 371.

³⁶⁰SA/Wr 137/86, OSPiKA 1987, z. 4, s. 165.

³⁶¹T. Woś, Moc wiążąca..., op. cit., s. 24; T. Woś, Prawomocność a moc wiążąca aktu administracyjnego, KSP 1974, nr VII, s. 48–49.

³⁶²D. Jesch, Die Bindung des Zivilrichters an Verwaltungsakte, Erlangen 1956, s. 84 i n., cyt. za: T. Woś, Moc wiążąca..., op. cit., s. 27.

³⁶³A. Wolter, Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 1972, s. 228.

³⁶⁴S. Hanausek, Orzeczenia sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966, s. 127.

³⁶⁵Postanowienie SN z dnia 30 listopada 1993 r., III AZP 18/93, OSP 1995, z. 1, poz. 17, z aprobującą glosą B. Adamiak.

³⁶⁶SA/Wr 238/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 29.

³⁶⁷I CZ 82/80, niepubl.

³⁶⁸III AZP 18/93, OSP 1995, z. 1, poz. 17.

³⁶⁹Zob. K. Sobieralski, Przedmiotowy zakres dopuszczalności wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 10, s. 34.

³⁷⁰Pojęcie sprawy administracyjnej i jej granic nie jest w k.p.a. ustalone. Wymienia się ją z nazwy w art. 1 k.p.a. („sprawa indywidualna") oraz w innych przepisach kodeksu mówiących np. o istocie sprawy. Cóż zatem należy rozumieć pod pojęciem sprawy administracyjnej? Zdaniem J. Jendrośki jest to „konkretna sytuacja życiowa, w której interes indywidualny i interes publiczny mają znaleźć wyraz na podstawie prawa po przeprowadzeniu prawem określonego postępowania. Sprawa administracyjna to nie jest, jak nieraz się przyjmuje, zdarzenie prawne — sprawa to causa dotycząca konkretnej potrzeby społecznej, mieszcząca się w ramach ogólnych zadań administracji publicznej, a wymagająca władczego rozstrzygnięcia przez organy administracyjne." (J. Jendrośka (w:) Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 1997, s. 39). J. Borkowski uważa, że rozstrzygnięcie o istocie sprawy administracyjnej polega na orzeczeniu co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz..., op. cit., s. 449). A istotą sprawy administracyjnej będzie stworzenie praw nabytych w tym zakresie, w jakim w postępowaniu rozpatrywano interes prawny określonej osoby albo też odmówiono przydania prawa (nałożenia obowiązku). (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz..., op. cit., s. 514 : „Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty stanowi czynność stosowania prawa materialnego i procesowego i dzieli się niekiedy, z uwagi na jego skutki prawne, na konstytutywne i deklaratoryjne"; por. także krytyczną glosę J. Borkowskiego do uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 29 czerwca 1995 r., II PZP 2/95, OSP 1996, nr 11, poz. 217; (K. Sobieralski, Zagadnienie charakteru prawnego decyzji kasacyjnych a możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, ST 2000, nr 3, s. 54). Sprawa administracyjna jest to sytuacja, w której istnieje spór co do prawa, które należy ustalić czy też stworzyć przez jego nadanie; sytuacja ta może polegać także na precyzowaniu lub wyznaczaniu obowiązku (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz..., op. cit., s. 453). Podobnie pojęcie to rozumie T. Woś — jako możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (T. Woś, Pojęcie „sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Univ. Wratisl., Prawo CLVIII, nr 1022, s. 334; T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 176). Według W. Dawidowicza sprawa administracyjna to sprawa o charakterze niespornym w tym sensie, iż nie polega ona na sporze o prawa między równorzędnymi prawnie podmiotami, natomiast dotyczy ustalenia w drodze stosowania normy materialnej, o powszechnej mocy obowiązującej, sytuacji prawnej podmiotu na jego żądanie lub z urzędu (W. Dawidowicz, Z problematyki decyzji organów administracji państwowej w świetle orzecznictwa NSA, PiP 1984, z. 10, s. 5). Mówiąc o sprawie administracyjnej konkretnego podmiotu należy wziąć pod uwagę związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną tego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (M. Bogusz, Zaskarżenie..., op. cit., s. 22; por. także J. Zimmermann, Działania Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec ogólnego postępowania administracyjnego, KSP 1984, nr 7, s. 74). Formułowane w doktrynie pojęcie sprawy administracyjnej znalazło swe odzwierciedlenie w orzecznictwie SN i NSA. (Por. wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, s. 260–263: „Kiedy mowa o «sprawie», chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego").

³⁷¹D. Krupa (w:) H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska–Krześ, Postępowanie cywilne, op. cit., s. 12.

³⁷²Por. B. Adamiak, Glosa do postanowienia SN z dnia 30 listopada 1993 r., OSP 1995, z. 1, poz. 17.

³⁷³T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 175.

³⁷⁴Por. argumentację SN dotyczącą sprawy cywilnej zawartą w postanowieniu z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNCAP 1999, nr 9, poz. 161; także uchwała SN z dnia 8 stycznia 1991 r., III CZP 138/91, OSNCAP 1992, nr 7–8, poz. 128; uchwała SN z dnia 3 września 1993, III CZP 108/93, OSNCAP 1994, nr 5, poz. 96; postanowienie SN z dnia 3 czerwca 1998 r., I CKN 1078/97, OSNCAP 1999 r., nr 2, poz. 28. Zdefiniowanie sprawy cywilnej nie może nastąpić bez odwołania się do przepisów prawa materialnego, normujących stosunek prawny, którego strony chcą skorzystać z przysługującej im ochrony.

³⁷⁵Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa–Poznań 1973, s. 117.

³⁷⁶Ibidem, s. 119.

³⁷⁷Por. Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w świetle orzecznictwa NSA), Warszawa 1988, s. 182; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 153.

³⁷⁸SA/Sz 551/97, niepubl.

³⁷⁹W. Broniewicz, Umorzenie postępowania w procesie cywilnym (w:) Księga pamiątkowa ku czci Profesora Kamila Stefki, Warszawa–Wrocław 1967.

³⁸⁰III AZP 18/93, OSP 1995, z. 1, poz. 17.

³⁸¹III ARN 49/87, Wspólnota 1990, nr 41–42, s. 22.

³⁸²I SA 1468/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 101.

³⁸³Z. Resich, Zawieszenie i umorzenie postępowania (w:) System..., op. cit., t. II, s. 1987, s. 67.

³⁸⁴SA/Wr 247/97, niepubl.

³⁸⁵III RN 111/00, OSNCAP 2001, z. 16, poz. 2; zob. także W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 335–336; L. Żukowski (w:) L. Żukowski, R. Sawuła, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Warszawa 2002, s. 283.

³⁸⁶II SA/Wr 135/97, niepubl.

³⁸⁷W. Siedlecki, Dopuszczalność..., op. cit., s. 23.

³⁸⁸Dz.U. Nr 67, poz. 600.

³⁸⁹Do zaskarżenia zarządzenia lub orzeczenia administracyjnego przed Najwyższym Trybunałem Administracyjnym był uprawniony każdy, kto twierdził, że naruszono jego prawa lub że go obciążono obowiązkiem bez podstawy prawnej. Skarżący mógł przypozwać do sprawy osobę trzecią, na której niekorzyść żądał uchylenia orzeczenia lub zarządzenia władzy administracyjnej.

³⁹⁰Dz.U. Nr 94, poz. 806.

³⁹¹M. Lipczyńska (w:) M. Lipczyńska, A. Kordik, Z. Kegel, Z. Świda–Łagiewska, Polski proces karny..., op. cit., s. 109.

³⁹²Zob. m.in. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 91; T. Bigo, Ochrona interesu indywidualnego w projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1960, z. 3, s. 465; K. Jandy–Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (w:) System..., op. cit., s. 178.

³⁹³W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne..., op. cit., s. 68 i n.

³⁹⁴Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa–Poznań 1987, s. 115 i n.

³⁹⁵Por. C. Creifelds, Rechtswörterbuch, op. cit., s. 189.

³⁹⁶Ibidem, s. 189.

³⁹⁷Dz.U. Nr 36, poz. 341.

³⁹⁸J.G. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne w świetle orzecznictwa Najwyższego Trybunału Administracyjnego, Warszawa 1937, s. 8.

³⁹⁹Ibidem, s. 9. Por. też wyrok NTA z dnia 13 lutego 1931 r., l. rej. 4018/29, Zb. Wyr. Nr 349A; wyrok NTA z dnia 7 czerwca 1935 r., l. rej. 6263/32, OSN, nr 854.

⁴⁰⁰W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 9–10.

⁴⁰¹Wyrok NTA z dnia 1 kwietnia 1934 r., l. rej. 5705/30, Zb. Wyr. Nr 528A.

⁴⁰²J. Borkowski, Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ST 1997, nr 5, s. 13.

⁴⁰³T.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.

⁴⁰⁴T.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.

⁴⁰⁵T.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.

⁴⁰⁶Dz.U. Nr 88, poz. 985.

⁴⁰⁷T.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.

⁴⁰⁸Dz.U. Nr 144, poz. 1177 ze zm.

⁴⁰⁹Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.

⁴¹⁰T.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.

⁴¹¹Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.

⁴¹²J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz..., op. cit., s. 29.

⁴¹³J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995, s. 60.

⁴¹⁴Z. Resich, Res iudicata..., op. cit., s. 78 i n.

⁴¹⁵III CKN 315/97, OSNCAP 1998, nr 7/8, poz. 125.

⁴¹⁶M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Lublin 1963, s. 185–189.

⁴¹⁷M. Waligórski, Proces cywilny. Funkcja i struktura, op. cit., s. 571–572.

⁴¹⁸M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Lublin 1963, s. 186.

⁴¹⁹E. Marszałkowska–Krześ (w:) Postępowanie cywilne, op. cit., s. 92; M. Waligórski, Proces cywilny..., op. cit., s. 571–572; M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 186 i powołana tam literatura.

⁴²⁰III RN 58/98, OSNCAP 1999, nr 14, poz. 444.

⁴²¹II SA 74/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 89.

⁴²²B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 286. Taki pogląd ukształtował się również w orzecznictwie sądowym. W postanowieniu z dnia 25 lutego 1998 r. skład orzekający NSA przyjął, że: „O tym, czy ktoś ma interes prawny decyduje treść przepisów prawa materialnego. Interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłoszone żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej. Musi on mieć charakter obiektywny, co oznacza, że o jego istnieniu nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (I SA/Po 1242/97, niepubl.).

⁴²³M. Bogusz, Zaskarżenie..., op. cit., s. 26 i n.

⁴²⁴Ibidem, s. 27; J. Wróblewski (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401.

⁴²⁵M. Bogusz, Zaskarżenie..., op. cit., s. 27.

⁴²⁶P. Kucharski, Glosa do wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, s. 491; M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne..., op. cit., s. 117.

⁴²⁷M. Bogusz, Zaskarżenie..., op. cit., s. 34.

⁴²⁸J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego..., op. cit., s. 81; J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne (uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), KSP 1993–1994, nr XXVI–XXVII, s. 37.

⁴²⁹J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83.

⁴³⁰Por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 297; A.N. Wróblewski, Granice skargi i granice jej rozpoznania przez NSA (problem stosowania art. 206 k.p.a.), PiP 1984, z. 1, s. 68 i n.: „W zakresie skarg na decyzje granice postępowania wyznacza rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej decyzją, a nie wynikający z norm prawa materialnego stosunek materialnoprawny".

⁴³¹Wyrok SA z dnia 28 października 1982 r., I SA 877/82, niepubl.

⁴³²J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego..., op. cit., s. 81.

⁴³³II SA 74/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 89.

⁴³⁴H. Fasching, Kommentar zu den Zivilprozessgesetzen, Wien 1971, t. VI, s. 13 i n.; L. Rosenberg, Lehrbuch..., op. cit., s. 660.

⁴³⁵T. Rowiński, Interes prawny w procesie cywilnym i w postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971, s. 160 i n.; S. Włodyka, Interes prawny jako przesłanka zaskarżenia orzeczenia w procesie cywilnym, NP 1963, nr 9, s. 27.

⁴³⁶W. Siedlecki (w:) System..., op. cit., t. III, s. 55.

⁴³⁷T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 105.

⁴³⁸Por. postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 1986 r., SA/Gd 43/86, niepubl.; uchwała SN z dnia 27 lipca 1993 r., III AZP 8/93, OSNCAP 1994, nr 1, poz. 3; postanowienie NSA z dnia 5 października 1993 r., SA/Wr 767/93, ONSA 1994, nr 4, poz. 144; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 1991/93, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 26 lutego 1996 r., SA/Wr 206/96 i 207/96, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., IV SA 802/95, ONSA 1997, z. 4, poz. 179; postanowienie NSA z dnia 19 maja 1998 r., I SA/Łd 78/98, niepubl.

⁴³⁹W. Siedlecki, Zarys procesu cywilnego, Warszawa 1972, s. 77.

⁴⁴⁰Zob. H. Mądrzak (w:) H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska–Krześ, Postępowanie cywilne, op. cit., s. 46–47.

⁴⁴¹W. Siedlecki (w:) System..., op. cit., t. III, s. 422; M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970, s. 94.

⁴⁴²W. Siedlecki (w:) System..., op. cit., t. III, s. 422; zob. też Z. Resich, Res iudicata..., op. cit., s. 79; L. Rosenberg, Lehrbuch..., op. cit., s. 782.

⁴⁴³M. Jędrzejewska (w:) System..., op. cit., t. II, s. 95.

⁴⁴⁴Ibidem, s. 96.

⁴⁴⁵G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, PiP 2000, z. 5, s. 49 i n.

⁴⁴⁶M. Miemiec, Następstwo prawne w prawie administracyjnym, Acta Univ. Wratisl., nr 1093, Przegląd Prawa i Administracji XXVI, Wrocław 1990, s. 27.

⁴⁴⁷G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo procesowe..., op. cit., s. 49.

⁴⁴⁸S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1947, s. 135.

⁴⁴⁹G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo procesowe..., op. cit., s. 51; por też J. Jodłowski (w:) J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk–Jodłowska, Postępowanie cywilne, Warszawa 1996, s. 194.

⁴⁵⁰J. Jodłowski (w:) J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk–Jodłowska, Postępowanie cywilne, op. cit., s. 195.

⁴⁵¹G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo procesowe..., op. cit., s. 52.

⁴⁵²J. Jodłowski (w:) J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk–Jodłowska, Postępowanie cywilne, op. cit., s. 195.

⁴⁵³G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo procesowe..., op. cit., s. 53; por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 15 września 1992 r., IV SA 594/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 64.

⁴⁵⁴Wyrok NSA z dnia 15 września 1992 r., IV SA 594/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 64.

⁴⁵⁵Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.

⁴⁵⁶Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.

⁴⁵⁷B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 290.

⁴⁵⁸A. Zieliński (w:) J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 302; zob. też B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 290.

⁴⁵⁹W procesie cywilnym interwencja uboczna polega na przystąpieniu do już toczącego się procesu do jednej ze stron procesowych podmiotu, który ma interes prawny, aby sprawa została rozstrzygnięta na korzyść tej strony. Wstąpienie interwenienta ubocznego do sprawy może nastąpić z jego własnej inicjatywy lub na skutek tzw. przypozwania, to znaczy zawiadomienia go przez daną stronę o toczącym się procesie i wezwania do wzięcia w nim udziału.

⁴⁶⁰Dz.U. Nr 94, poz. 806.

⁴⁶¹B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 310; T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 269.

⁴⁶²M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne..., op. cit., s. 122–123; zob. też M. Bogusz, Zaskarżenie..., op. cit., s. 50 i n.; M. Jędrzejewska, Prokurator w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w:) Proces i prawo. Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Jerzego Jodłowskiego, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk–Łódź 1989, s. 331–332; A. Zieliński (w:) J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 294.

⁴⁶³T.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.

⁴⁶⁴Por. M. Bogusz, Zaskarżenie..., op. cit., s. 51.

⁴⁶⁵Ibidem, s. 51.

⁴⁶⁶T.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.

⁴⁶⁷M. Bogusz, Zaskarżenie..., op. cit., s. 54–55.

⁴⁶⁸Ibidem, s. 54.

⁴⁶⁹W. Taras, Rzecznik Praw Obywatelskich o postępowaniu administracyjnym, PiP 1991, z. 1, s. 46.

⁴⁷⁰W. Sokolewicz, O socjalistycznej koncepcji podstawowych praw i obowiązków obywatelskich, SP 1978, nr 2, s. 2–3.

⁴⁷¹Por. Z. Kędzia, Pojęcie «prawa i wolności obywatelskie» (Uwagi na tle ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich), PiP 1989, z. 3, s. 29.

⁴⁷²M. Bogusz, Zaskarżenie..., op. cit., s. 56–57; W. Taras, Rzecznik Praw Obywatelskich o postępowaniu administracyjnym..., op. cit., s. 47.

⁴⁷³J. Borkowski, Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, op. cit., s. 3; zob. też wyrok NSA z dnia 1 lipca 1999 r., SA/Bk 208/99, OSP 2000, z. 1, poz. 17.

⁴⁷⁴Por. W. Siedlecki (w:) System..., op. cit., t. III, s. 424.

⁴⁷⁵Zob. ibidem, s. 423.

⁴⁷⁶Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa–Poznań 1987, s. 304.

⁴⁷⁷B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 310; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., op. cit., s. 269.

⁴⁷⁸Wyrok SN z dnia 8 października 1998 r., III RN 58/98, OSNCAP 1999, nr 14, poz. 444.

⁴⁷⁹B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 287.

⁴⁸⁰IV SA 968/00, niepubl.

⁴⁸¹M. Flasiński, Organizacja społeczna w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, NP 1987, nr 10, s. 39 i n.

⁴⁸²E. Smoktunowicz, Pojęcie organizacji społecznej, Acta Univ. Wratisl., nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 227 i n.

⁴⁸³M. Flasiński, Organizacja społeczna..., op. cit., s. 39.

⁴⁸⁴M. Bogusz, Zaskarżenie..., op. cit., s. 43.

⁴⁸⁵Ibidem.

⁴⁸⁶Choć warto wskazać, że Jan i Jerzy Jendrośka uznają, że legitymacja skargowa organizacji społecznej „jest pochodną statusu proceduralnego tych organizacji w postępowaniu administracyjnym" (Nowy model sądownictwa administracyjnego..., op. cit., s. 23).

⁴⁸⁷M. Bogusz, Zaskarżenie..., op. cit., s. 44.

⁴⁸⁸Por. M. Jędrzejewska (w:) System..., op. cit., t. II, s. 64. W procesie cywilnym podmioty te mogą wytaczać powództwa także na rzecz innych osób (art. 55 i 61 § 1 k.p.c.). Wówczas podmiotowe granice zawisłości sprawy określane są podwójnie — z jednej strony np. przez prokuratora i pozwanego, z drugiej — przez podmiot, na rzecz którego wytoczone zostało powództwo i przez stronę pozwaną.

⁴⁸⁹T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 201.

⁴⁹⁰J. Piasecki, KPC. Komentarz, t. I, Warszawa 2001, s. 326.

⁴⁹¹T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 205.

⁴⁹²Ibidem, s. 207.

⁴⁹³Zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1984 r., SA/Lu 566/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 116; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., I SA 1463/95, GP 1998, nr 13 (212), s. 8; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., V SA 1306/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 28.

⁴⁹⁴J. Borkowski, Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, op. cit., s. 3.

⁴⁹⁵T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 103, w innym jednak miejscu autor wyraża wątpliwości co do zasadności możliwości wznowienia postępowania z urzędu przez sąd.

⁴⁹⁶Art. 58 ustawy o NSA stanowił, że: „(...) postępowanie może być wznowione (...) z urzędu". Przyjmowano tu, przez odpowiednie zastosowanie zasady ogólnej prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., iż sąd obowiązany jest wszcząć to postępowanie w przypadku stwierdzenia zaistnienia jednej z podstaw wznowienia postępowania. Zgodnie z tą zasadą, NSA powinien był przeprowadzać kontrolę swych orzeczeń, aby ustalić, czy przypadkiem nie są obarczone wadami. Tylko w ten sposób mógł uzyskać wiedzę pozwalającą czy też wymagającą od niego wszczęcia omawianego postępowania. Czasownik „móc" oznacza tyle, co być w stanie coś zrobić, zdziałać, być uprawnionym do czegoś. Zatem sformułowanie art. 58 ustawy o NSA, wedle którego sąd może wznowić postępowanie z urzędu, oznaczało dozwolenie, wskazywało na kompetencje sądu. Jednak na imperatywny charakter tej kompetencji wskazywał nie użyty czasownik, lecz wiążące sąd zasady ogólne k.p.a. W konkretnej sprawie, wobec ujawnionych wadliwości postępowania, kompetencję sądu dało się przecież przekształcić w obowiązek. Trudno odpowiedzieć na pytanie, czy NSA faktycznie dokonywał takiej kontroli względem każdego swego orzeczenia (co jest raczej wątpliwe), czy też czynił to tylko pod wpływem zewnętrznych okoliczności, na przykład w sprawach wywołujących duży oddźwięk społeczny. Niewątpliwie jednak tylko sąd zdolny był ocenić wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania. Innym istotnym zagadnieniem był stosunek uprawnienia sądu i kompetencji uczestników postępowania w przedmiotowej sprawie. Sformułowana w art. 58 ustawy o NSA alternatywa „(...) na wniosek uczestnika postępowania lub z urzędu", oznaczała, że sąd nie miał czekać, czy podmiot legitymowany do złożenia skargi podejmie konkretne działania w sprawie wznowienia, ale działać samodzielnie, wykazać swoją inicjatywę.

⁴⁹⁷Por. K. Kołakowski (w:) K. Piasecki, KPC..., op. cit., s. 557.

⁴⁹⁸II CZ 139/70, niepubl.

⁴⁹⁹Zob. postanowienie SN z dnia 29 stycznia 1968 r., I CZ 122/67 OSNCAP 1968, nr 8–9, poz. 154; T. Woś (Postępowanie sądowo–administracyjne, op. cit., s. 123) w odniesieniu do skargi do NSA podziela pogląd sformułowany jeszcze w odniesieniu do rewizji cywilnej, odzwierciedlający tendencję do liberalnego traktowania wskazania podstaw zaskarżenia, zgodnie z którym nieprzytoczenie w rewizji jej podstaw i ich uzasadnienia nie powoduje odrzucenia rewizji (III PO 28/65, OSPiKA 1996, poz. 84).

⁵⁰⁰M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., t. III, s. 448.

⁵⁰¹G. Bieniek (w:) K. Piasecki, KPC..., op. cit., s. 1510.

⁵⁰²Postanowienie SN z dnia 12 kwietnia 2000 r., IV CRN 2/00, niepubl.; A. Skoczylas, Odesłania..., op. cit., s. 209.

⁵⁰³Postanowienie SN z dnia 9 lutego 1999 r., I CKN 946/98, niepubl.

⁵⁰⁴Postanowienie SN z dnia 10 lutego 2000 r., II CKN 645/98, niepubl.

⁵⁰⁵Zob. postanowienie SN z dnia 20 maja 1999 r., I CRN 206/99, niepubl.

⁵⁰⁶G. Bieniek (w:) K. Piasecki, KPC..., op. cit., s. 1226; M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., t. III, s. 448.

⁵⁰⁷M. Jędrzejewska (w:) System..., op. cit., t. II, s. 53–54.

⁵⁰⁸III CZP 4/70, OSNCAP 1970, nr 9, poz. 146.

⁵⁰⁹Postanowienie SN z dnia 5 lutego 1998 r., I PZ 71/97, OSNCAP 1999, nr 4, poz. 133.

⁵¹⁰Postanowienie SN z dnia 18 grudnia 1998 r., II UKN 519/98, OSNCAP 2000, nr 4, poz. 165.

⁵¹¹Postanowienie SN z dnia 8 grudnia 1997 r., III CKN 289/97, OSNCAP 1998, nr 5, poz. 90.

⁵¹²Materiały na konferencję sędziów NSA w Popowie w dniach 20–21 grudnia 1995 r., maszynopis, s. 51.

⁵¹³B. Adamiak, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 290.

⁵¹⁴M. Bogusz, Zaskarżenie..., op. cit., s. 131.

⁵¹⁵Zob. m.in.: C. Creifelds, Rechtswörterbuch, op. cit., s. 335; L. Rosenberg, K.H. Schwaab, Zivilprozessrecht, München 1969, s. 837.

⁵¹⁶M. Wyrzykowski, Republika Federalna Niemiec, op. cit., s. 151–153.

⁵¹⁷Stosownie do § 80a ust. 3 VwGO w powyższych przypadkach sąd może zarządzić odroczenie natychmiastowego wykonania aktu administracyjnego na wniosek stron lub osób trzecich, gdy akt ten odpowiednio któryś z tych podmiotów uprzywilejowuje lub obciąża.

⁵¹⁸J. Meyer–Ladewig, Verwaltungsgerichtsordnung — Kommentar, op. cit., s. 8; M. Wyrzykowski, Republika Federalna Niemiec..., op. cit., s. 156 i powołana tam literatura.

⁵¹⁹J. Brandt, Handbuch..., op. cit., s. 910.

⁵²⁰Ibidem, s. 910.

⁵²¹J. Brandt, Handbuch..., op. cit., s. 911; K. Schellhammer, Zivilprozess. Gesetz — Praxis — Falle, op. cit., s. 515.

⁵²²K. Radecker, H. von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, op. cit., s. 861.

⁵²³Ibidem, s. 861.

⁵²⁴J. Meyer–Ladewig, Verwaltungsgerichtsordnung — Kommentar, op. cit., s. 8; O.P. Behre, Der Streitgegenstand des Wiederaufnahme, Berlin 1968, s. 17–25 i n.; H.F. Gaul, Die Grundlagen des Wiederaufnahmerechts und die Ausdehnung der Wiederaufnahmegründe, Bielefeld 1956, s. 227.

⁵²⁵Por. np. orzeczenie OVG z dnia 4 października 1982 r., NJW 1984, 378.

⁵²⁶J. Brandt, Handbuch..., op. cit., s. 911.

⁵²⁷K. Radecker, H. von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, op. cit., s. 862 i powołana tam literatura.

⁵²⁸Np. orzeczenie FSA, NJW 1960, poz. 1363.

⁵²⁹J. Brandt, Handbuch..., op. cit., s. 914; K. Radecker, H. von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, op. cit., s. 861.

⁵³⁰Sąd może przypozwać osoby mające interes prawny w rozstrzygnięciu, dopóki postępowanie nie zostało prawomocnie zakończone albo nie zawisło w wyższej instancji, działając z urzędu lub na wniosek. Przypozwany może w zakresie objętym pozwem samodzielnie skarżyć lub bronić wniosków uczestników oraz skutecznie podejmować wszelkie czynności procesowe. Przypozwany może również zgłaszać odrębne wnioski w sprawie.

⁵³¹Zob. np. orzeczenie FSA z dnia 20 marca 1998 r., BverwGE 104, 182.

⁵³²Por. F. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, München 1998, s. 65–66.

⁵³³Tak na przykład wyraźnie wniesiona remonstracja może być zinterpretowana jako wniosek o wznowienie postępowania, gdy pismo zawiera pewien punkt zaczepienia w postaci podstawy wznowienia.

⁵³⁴Postanowienie VwGH z dnia 12 lipca 1948 r., VwSlgNF 496/A; postanowienie VwGH z dnia 6 maja 1968 r., VwSlgNF 7346/A; postanowienie VwGH z dnia 22 grudnia 1969 r., Z 1494/69.

⁵³⁵F. Dolp, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Wien 1972, s. 64–66 oraz powołana tam literatura.

⁵³⁶Zaskarżoną decyzję należy uchylić z powodu sprzeczności jej treści z prawem, z powodu sprzeczności z prawem wynikającym z niewłaściwości zaskarżonego organu, z powodu sprzeczności z prawem wynikającym z naruszenia przepisów postępowania, to jest wówczas, gdy: stan faktyczny sprawy został przez organ w istotnym punkcie przedstawiony niezgodnie z aktami, stan faktyczny sprawy wymaga uzupełnienia w istotnym punkcie, nie zostały zachowane takie przepisy postępowania, przy zachowaniu których zaskarżony organ mógłby wydać inną decyzję.

⁵³⁷Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit., s. 294.

⁵³⁸92/08/0176, AnwBl 1993, poz. 187.

⁵³⁹K. Ringhofer, Der Verwaltungsgerichtshof..., op. cit., s. 230.

⁵⁴⁰Jeżeli w skardze nie wskazano współuczestników, należy z urzędu zadbać o to, aby wszyscy współuczestnicy zostali wysłuchani, i zapewnić im możliwość obrony ich praw.

⁵⁴¹Ibidem.

⁵⁴²Zob. wyrok VwGH z dnia 15 czerwca 1992 r., 92/05/0157, ÖJZ 1993, poz. 120A.

⁵⁴³Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit., s. 285.

⁵⁴⁴Ibidem., s. 285.

⁵⁴⁵P. Oberndorfer, Die österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit, Wien 1983, s. 198.

⁵⁴⁶Wyrok VwGH z dnia 14 stycznia 1987 r., 86/01/0263, ZfVB 1987, z. 5, s. 2197; wyrok VwGH z dnia 19 lutego 1997 r., 96/21/0689, ZfVB 1998, z. 4, s. 1301.

⁵⁴⁷Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit., s. 287.

⁵⁴⁸Wyrok VwGH z dnia 24 listopada 1998 r., 96/08/0406; cyt. za: Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit., s. 288.

⁵⁴⁹O. Bülow, Die Lehre von den Prozesseinreden und die Prozessvorauszetzungen, Giesen 1868, s. 289; Z. Resich, Przesłanki procesowe, Warszawa 1966 i powołana tam literatura.

⁵⁵⁰Z. Rosenberg, Lehrbuch des deutschen Zivilprozessrechts, Berlin 1956, s. 407 — autor przez przesłanki procesowe w procesie cywilnym rozumie okoliczności, od których zależy to, czy zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia postępowanie jako takie i w całości jest dopuszczalne. Rozróżnia on ponadto przesłanki dopuszczalności poszczególnych czynności procesowych i poszczególnych stadiów procesu. Dzieli przesłanki na trzy grupy, w zależności od tego, czy dotyczą sądu, stron czy też przedmiotu procesu. M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Lublin 1963, s. 146–150 oraz powołana tam literatura.

⁵⁵¹Por. pojęcie przesłanki dopuszczalności skargi do NSA — P. Górecki, Przesłanki dopuszczalności skargi do NSA, Acta Univ. Wratisl., Prawo CCLXVII, Wrocław 1999, s. 114.

⁵⁵²J. Jodłowski (w:) J. Jodłowski, W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Część ogólna, Warszawa 1958, s. 70.

⁵⁵³Z. Gostyński, Warunki dopuszczalności postępowań (w:) Postępowania przed organami państwa, pod red. K. Marszała, Warszawa 1982, s. 99.

⁵⁵⁴M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Lublin 1963, s. 149.

⁵⁵⁵Zob. A. Kordik (w:) M. Lipczyńska, A. Kordik, Z. Kegel, Z. Świda–Łagiewska, Polski proces karny..., op. cit., s. 355 i n.

⁵⁵⁶Słownik języka polskiego, t. II, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1979, s. 893.

⁵⁵⁷Zob. Z. Resich, Przesłanki..., op. cit., s. 58; W. Siedlecki, Zarys postępowania cywilnego, Warszawa 1968, s. 7.

⁵⁵⁸Zob. W. Broniewicz, Problem przesłanek procesowych w postępowaniu cywilnym i postępowaniu arbitrażowym, ZNUŁ 1968, z. 59, s. 56.

⁵⁵⁹Zob. W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1974, s. 85; Z. Gostyński (w:) Postępowanie przed organami państwa, op. cit., pod red. K. Marszała, s. 101.

⁵⁶⁰W. Siedlecki, Nieważność procesu cywilnego, op. cit., s. 85 i n.

⁵⁶¹I CKN 450/00, niepubl.

⁵⁶²S. Hanausek, System zaskarżenia orzeczeń sądowych w nowym polskim postępowaniu cywilnym, op. cit., s. 153–154.

⁵⁶³Ibidem, s. 164.

⁵⁶⁴Por. J. Braun (w:) Münchener Kommentar zur Zivilprozessordnung, pod red. G. Lücke, P. Wax, München 2000, s. 792; P. Gaul, Grundlagen des Wiederaufnahmerechts, Bielefeld 1956, s. 24.

⁵⁶⁵J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, op. cit., s. 13–14; por. też B. Adamiak, Wadliwość..., op. cit., s. 66; K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 284.

⁵⁶⁶K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, op. cit., s. 289–290.

⁵⁶⁷Słownik języka polskiego, t. III, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1979, s. 603.

⁵⁶⁸W. Siedlecki, Nieważność procesu cywilnego, op. cit., s. 61–67.

⁵⁶⁹B. Adamiak, Wadliwość..., op. cit., s. 117 i n.

⁵⁷⁰W. Siedlecki, Zarys postępowania cywilnego, op. cit., s. 46.

⁵⁷¹S. Hanausek, System zaskarżenia orzeczeń sądowych w nowym polskim postępowaniu cywilnym, op. cit., s. 153.

⁵⁷²S. Hanausek, Wady orzeczeń sądowych i ich przyczyny w postępowaniu cywilnym, Księga pamiątkowa ku czci Profesora Kamila Stefki, Warszawa–Wrocław 1967, s. 91–92.

⁵⁷³Ibidem, s. 92.

⁵⁷⁴W. Wolter, Funkcja błędu w prawie karnym, Warszawa 1965, s. 8.

⁵⁷⁵S. Hanausek, Wady orzeczeń sądowych..., op. cit., s. 92.

⁵⁷⁶W. Siedlecki, Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym, Warszawa 1971, s. 5–6; por. też M. Waligórski, Podstawy kasacyjne procesu cywilnego w świetle różnicy pomiędzy faktem i prawem, Lwów 1936.

⁵⁷⁷W. Siedlecki, Uchybienia procesowe..., op. cit., s. 6.

⁵⁷⁸M. Allerhand, Wznowienie procesu według projektu polskiej procedury cywilnej, Głos Prawa 1927, nr 9–11, s. 306.

⁵⁷⁹Ibidem.

⁵⁸⁰M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., Lublin 1963, s. 271.

⁵⁸¹S. Goldberger, Podrobienie podpisu powoda na pełnomocnictwie jako przyczyna wznowienia, PPC 1938, s. 224 i n., cyt. za: M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., Lublin 1963, s. 272.

⁵⁸²M. Allerhand, Wznowienie..., op. cit., s. 306 i n.; M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Lublin 1963, s. 296.

⁵⁸³S. Hanausek, Wady orzeczeń sądowych..., op. cit., s. 92.

⁵⁸⁴M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Lublin 1963, s. 238; por. M. Kaftal, Pojęcie i rodzaje nieważności wyroków sądowych, RPEiS 1962, z. 1.

⁵⁸⁵M. Piekarski, Pozbawienie strony możności obrony swoich praw w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1964, s. 99.

⁵⁸⁶M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 239; por. G. Bieniek (w:) K. Piasecki, KPC..., op. cit., s. 1210; Z. Wusatowski, Wznowienie postępowania w kodeksie postępowania cywilnego, op. cit., s. 173.

⁵⁸⁷M. Waligórski, Podstawy kasacyjne..., op. cit., s. 250.

⁵⁸⁸M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 269.

⁵⁸⁹J. Tauber, Kilka uwag na temat wznowienia postępowania z art. 445 k.p.c., Głos Prawa 1938, nr 6–8, s. 519–521.

⁵⁹⁰M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 270; co do pojęcia „prawdy" por. A. Schaff, Główne zagadnienia i kierunki filozofii, cz. I. Teoria poznania, Warszawa 1960, s. 66 i n.

⁵⁹¹M. Allerhand, Wznowienie procesu według projektu polskiej procedury cywilnej, op. cit., s. 306.

⁵⁹²Por. np.: G. Bieniek, KPC..., op. cit., s. 1214 — uzasadnienie dla tego określenia upatruje w przeciwieństwie przyczyn restytucyjnych wobec przyczyn nieważności; M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 273; W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Część szczegółowa, op. cit., s. 260; Z. Wusatowski, Wznowienie postępowania w kodeksie postępowania cywilnego, op. cit., s. 174.

⁵⁹³M. Allerhand, Wznowienie procesu według projektu polskiej procedury..., op. cit., s. 307.

⁵⁹⁴Zob. Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa–Poznań 1987, s. 303.

⁵⁹⁵Dz.U. z 1996 r. Nr 43, poz. 189.

⁵⁹⁶Zob. W. Siedlecki, Podstawy wznowienia postępowania cywilnego, SC 1998, t. XXXIV, s. 77–78.

⁵⁹⁷Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.

⁵⁹⁸Por. uchwała SN z dnia 9 lutego 2000 r., III CZP 37/99, Wokanda 2000, nr 6, s. 1; wyrok SN z dnia 1 grudnia 1999 r., I CKN 257/98, OSNCAP 2000, nr 6, poz. 110; wyrok SN z dnia 24 września 1999 r., I CKN 141/98; postanowienie SN z dnia 17 stycznia 1997 r., I PKN 60/96, OSNCAP 1997, nr 17, poz. 316.

⁵⁹⁹M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, cz. I, Postępowanie rozpoznawcze, t. I, Warszawa 2001, s. 104.

⁶⁰⁰A zatem wówczas, gdy jego udział w poprzednim postępowaniu stał się podstawą nieważności uzasadniającą wznowienie tego postępowania, a także gdy jego zachowanie w poprzednim procesie uzasadnia wznowienie postępowania (np. nosiło cechy przestępstwa albo uniemożliwiło stronie obronę jej praw).

⁶⁰¹I CO 3/66, niepubl.

⁶⁰²Zob. postanowienie SN z dnia 28 sierpnia 1996 r., I Po 8/96, OSNCAP 1997, nr 4, poz. 59.

⁶⁰³S. Dalka, Zasada dwuinstancyjności a kwestia wyłączenia sędziego sądu rewizyjnego, NP 1991, nr 4–6, s. 31.

⁶⁰⁴Postanowienie SN z dnia 13 października 1966 r., I CO 7/66, niepubl.

⁶⁰⁵I PO 4/71, niepubl.

⁶⁰⁶Por. M. Allerhand, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Lwów 1932, cz. I, s. 467.

⁶⁰⁷W. Siedlecki, Nieważność procesu cywilnego, op. cit., s. 152.

⁶⁰⁸Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.

⁶⁰⁹A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1986, s. 153–154.

⁶¹⁰III RN 88/98, OSP 1999, z. 9, poz. 603.

⁶¹¹G. Bieniek, KPC..., op. cit., s. 1212.

⁶¹²Por. W. Siedlecki (w:) Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, t. I, s. 662; zob. też M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., Warszawa 1970, s. 160.

⁶¹³Por. W. Broniewicz, Wznowienie postępowania, NP 1967, nr 12 i 1968, nr 1, s. 36; J. Krajewski, Wznowienie postępowania cywilnego, PiP 1967, z. 7, s. 65; A. Skoczylas: Odesłania..., op. cit., s. 131.

⁶¹⁴OPS 11/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 46.

⁶¹⁵SA/Wr 42/96 — cyt. za: A. Skoczylas, Odesłania..., op. cit., s. 127.

⁶¹⁶W. Siedlecki, Nieważność procesu cywilnego..., op. cit., s. 153.

⁶¹⁷Ibidem.

⁶¹⁸Por. W. Siedlecki, Nieważność procesu cywilnego, op. cit., s. 151; M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., Warszawa 1970, s. 142 i n.

⁶¹⁹G. Bieniek, KPC..., op. cit., s. 1212.

⁶²⁰I CKN 283/97, PS 1999, nr 3, poz. 162, z glosą P. Lewandowskiego.

⁶²¹Orzeczenie SN z dnia 1 października 1937 r., C III 509/37, niepubl.

⁶²²M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 247.

⁶²³M. Piekarski, Pozbawienie strony możności obrony swoich praw w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1964, s. 60.

⁶²⁴Ibidem, oraz powołana tam literatura.

⁶²⁵Ibidem, s. 49.

⁶²⁶III CKN 34/98 (w:) T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, t. I, Warszawa 2001, s. 648.

⁶²⁷M. Piekarski, Pozbawienie..., op. cit., s. 51.

⁶²⁸Por. wyrok SN 3CR 953/60, NP 1963, nr 1, s. 122; M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 245 oraz powołana tam literatura.

⁶²⁹G. Bieniek, KPC..., op. cit., s. 1213.

⁶³⁰W. Siedlecki, Glosa do orzeczenia SN 3 CR 953/60, NP 1963, nr 1, s. 122.

⁶³¹III CKN 10/96, OSP 1997, z. 9, poz. 172.

⁶³²Por. Z. Krzemiński, Glosa do postanowienia SN z dnia 3 marca 1997 r., III CKN 10/96, Monitor Prawniczy 1998, nr 4, poz. 148.

⁶³³Por. aprobująca glosa W. Broniewicza, OSP 1997, z. 9, poz. 172.

⁶³⁴Rz. 2001, nr 46, s. C2.

⁶³⁵M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 254.

⁶³⁶Ibidem, s. 255.

⁶³⁷I SA/Kr 1031/97, niepubl.

⁶³⁸L. Peiper, Kodeks postępowania cywilnego, Kraków 1934, s. 853 i n.

⁶³⁹Ibidem, s. 853.

⁶⁴⁰M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 248.

⁶⁴¹Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.

⁶⁴²I PKN 522/97, OSNCAP 1999, nr 2, poz. 59.

⁶⁴³Postanowienie SN z 6 czerwca 1997 r., III CKN 85/97, OSNCAP 1997, z. 11, poz. 182; por. M. Siewierski, Kodeks karny i prawo o wykroczeniach. Komentarz, Warszawa 1958, s. 249; zob. też G. Bieniek (w:) K. Piasecki, KPC... op. cit., s. 1215.

⁶⁴⁴Por. wyrok SN z dnia 6 czerwca 1997 r., III CKN 85/97, OSNCAP 1997, z. 11, poz. 182.

⁶⁴⁵O. Chybiński, W. Gutekunst, W. Świda, Prawo karne. Część szczególna, Warszawa 1961, s. 138.

⁶⁴⁶III CKN 1075/98, OSNCAP 1999, z. 7–8, poz. 138.

⁶⁴⁷B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. 112–113.

⁶⁴⁸B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA..., op. cit., s. 627.

⁶⁴⁹III CRN 327/70, OSNCAP 1971, z. 7–8, poz. 139.

⁶⁵⁰W. Siedlecki, Podstawy wznowienia..., op. cit., s. 86.

⁶⁵¹Orzeczenie to aprobują: W. Siedlecki, Przegląd orzecznictwa SN, PiP 1972, z. 11, s. 124, oraz S. Lizner, J. Maćczak, Glosa do wyroku SN z dnia 22 grudnia 1970 r., III CRN 327/70, OSPiKA 1973, z. 11, s. 474 i n.

⁶⁵²Zob. M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., t. III, s. 439.

⁶⁵³Zob. orzeczenie SN z dnia 14 czerwca 1963, II CZ 63/63 z aprobującą glosą M. Sawczuka, NP 1965, nr 6, s. 709 i n.; W. Siedlecki, Podstawy wznowienia..., op. cit., s. 85–86.

⁶⁵⁴M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., t. III, s. 440.

⁶⁵⁵Zob. E. Mzyk, Wznowienie..., op. cit., s. 72; M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 278–280.

⁶⁵⁶W. Dudek, Wznowienie postępowania w k.p.c., Palestra 1966, nr 34, s. 34.

⁶⁵⁷W. Broniewicz, Wznowienie postępowania, Palestra 1968, nr 1, s. 47.

⁶⁵⁸E. Mzyk, Wznowienie..., op. cit., s. 72.

⁶⁵⁹J. Krajewski, Wznowienie postępowania cywilnego, PiP 1967, z. 7, s. 75; M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970, s. 175 — w rezultacie podstawę wznowienia stanowi uzyskanie orzeczenia przez czyn karalny osoby niepoczytalnej, aczkolwiek w rozumieniu prawa karnego nie ma tu przestępstwa.

⁶⁶⁰B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 1996, s. 629.

⁶⁶¹Por. postanowienie SN z dnia 30 listopada 1984 r., I CO 18/84, niepubl.

⁶⁶²J. Borkowski, Zmiana i uchylenie..., op. cit., s. 75–76.

⁶⁶³G. Bieniek, KPC..., op. cit., s. 1504 oraz powołana tam literatura.

⁶⁶⁴Postanowienie SN z dnia 30 maja 1996 r., I CRN 101/95, OSNCAP 1996, nr 10, poz. 138.

⁶⁶⁵J. Świątkiewicz, Nowe okoliczności w sprawie jako przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 1963, z. 4, s. 646.

⁶⁶⁶Por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 98/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 35.

⁶⁶⁷J. Borkowski, Zmiana i uchylenie..., op. cit., s. 89.

⁶⁶⁸Por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 529/89, niepubl.

⁶⁶⁹Por. M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 288 i powołana tam literatura.

⁶⁷⁰Por. M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Postępowanie rozpoznawcze, op. cit., t. I, s. 784.

⁶⁷¹Postanowienie SN z dnia 24 maja 1982 r., II CO 1/82, OSP 1984, z. 2, poz. 27.

⁶⁷²Por. uchwała SN z dnia 21 lutego 1969 r., III PZP 63/68, OSNCAP 1969, nr 12, poz. 208.

⁶⁷³SA/Wr 358/85, OSP 1987, z. 2, poz. 27. Na gruncie poprzedniego stanu prawnego krytycznie oceniano odesłanie z art. 59 ustawy o NSA do przepisów art. 75–85 k.p.a. mówiących o dowodach w postępowaniu administracyjnym. Trudno było pogodzić wspomniane odesłanie z wyjątkowym nakazem dopuszczenia w postępowaniu sądowym dowodu uzupełniającego z dokumentu.

⁶⁷⁴B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA..., op. cit., s. 360; B. Graczyk, Postępowanie administracyjne..., op. cit., s. 112; W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1977, s. 267.

⁶⁷⁵K. Piasecki (w:) KPC..., op. cit., s. 1025.

⁶⁷⁶B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, op. cit., s. 363; K. Piasecki (w:) KPC. Komentarz..., op. cit., s. 1025.

⁶⁷⁷Por. wyrok SN z dnia 30 listopada 1988 r., III ARN 49/88, niepubl.

⁶⁷⁸T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 200; zob. też K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51–61.

⁶⁷⁹Postanowienie SN z dnia 5 maja 1967 r., I PZ 20/67, OSNCAP 1967, nr 11, poz. 209.

⁶⁸⁰Postanowienie SN z dnia 26 marca 1999 r., III AO 10/99, Mon.Prawn. 1999, nr 9, s. 8.

⁶⁸¹Por. postanowienie SN z dnia 26 czerwca 1997 r., I CKN 149/97, OSNCAP 1998, nr 1, poz. 9.

⁶⁸²Wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r., I SA/Lu 1709/98, niepubl.

⁶⁸³Ibidem.

⁶⁸⁴M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., t. III, s. 442.

⁶⁸⁵M. Sawczuk uznawał de lege ferenda, że słuszniejszym rozwiązaniem byłoby łączne badanie obu orzeczeń i pozostawienie tego, które oparte jest na prawdzie, ponieważ kryterium wczesności w tym zestawieniu orzeczeń prawomocnych nie zawsze jest słuszne (Wznowienie postępowania cywilnego, Lublin 1963, s. 285).

⁶⁸⁶Wskazuje na to M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, op. cit., s. 862.

⁶⁸⁷Uchwała TK z dnia 7 marca 1995 r., W 9/94; OTK 1995, nr 1, poz. 20.

⁶⁸⁸T.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.

⁶⁸⁹Por. M. Szubiakowski, Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dla decyzji administracyjnych, ST 1997, nr 3, s. 26–33.

⁶⁹⁰B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA..., op. cit., s. 723.

⁶⁹¹M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 820.

⁶⁹²Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 409–410.

⁶⁹³Z. Czeszejko–Sochacki, Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2000, z. 2, s. 14.

⁶⁹⁴G. Brunner, Sind verfassungswirdige Gesetze nichtig oder vernichtbar? Anmerkungen zur bevorstehenden Reform des polnischen Verfassungsgerichtshofgesetzes (w:) Studia nad prawem konstytucyjnym, pod red. J. Trzcińskiego i B. Banaszaka, Wrocław 1997, s. 44; cyt. za: Z. Czeszejko–Sochacki, Wznowienie postępowania..., op. cit., s. 15.

⁶⁹⁵Nie może on przekraczać 18 miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny — 12 miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.

⁶⁹⁶Z. Czeszejko–Sochacki, Wznowienie postępowania..., op. cit., s. 16.

⁶⁹⁷Ibidem, s. 16.

⁶⁹⁸K. Sobieralski, Wznowienie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego a ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, ST 1998, nr 12, s. 60–68.

⁶⁹⁹Zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny podstawa prawna decyzji administracyjnej nie może być podstawą prawidłowej decyzji. Orzeczenie Trybunału nie pozbawia takiej decyzji mocy obowiązującej, odsyła w tym względzie do przepisów k.p.a. A zatem decyzja ta jest wzruszalnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej. Jej skutki są uznane przez prawo, z tym, że jest ona pozbawiona zdolności wywoływania takich skutków w przyszłości. Oczywiście, jeśli zostanie wzruszona we właściwym trybie weryfikacji rozstrzygnięć.

⁷⁰⁰K. Sobieralski, Wznowienie postępowania..., op. cit., s. 62.

⁷⁰¹G. Brunner, Sind verfassungswirdige Gesetze nichtig oder vernichtbar? Anmerkungen zur bevorstehenden Reform des polnischen Verfassungsgerichtshofgesetzes (w:) Studia nad prawem konstytucyjnym, op. cit., pod red. J. Trzcińskiego i B. Banaszaka, s. 44 — cyt. za: Z. Czeszejko–Sochacki, Wznowienie postępowania..., op. cit., s. 22.

⁷⁰²Ibidem, s. 44.

⁷⁰³Z. Czeszejko–Sochacki, Wznowienie postępowania..., op. cit., s. 22.

⁷⁰⁴Ibidem.

⁷⁰⁵J. Nowacki, Praworządność. Wybrane problemy teoretyczne, Warszawa 1977, s. 74 i n.

⁷⁰⁶Z. Czeszejko–Sochacki, Wznowienie postępowania..., op. cit., s. 25.

⁷⁰⁷Analiza przepisu art. 272 § 1 p.p.s.a. (także odpowiednich artykułów k.p.a., k.p.c. i k.p.k.) zwraca uwagę na pewną niekonsekwencję ustawodawcy. Konstytucja RP w art. 87 wśród źródeł prawa wymienia m.in. ratyfikowane umowy międzynarodowe. Natomiast omawiany przepis mówi jedynie o niezgodności „aktu normatywnego z (...) umową międzynarodową". Czy w istocie taki akt może być niezgodny z umową międzynarodową, która nie jest ratyfikowana? Postanowienia art. 26 konwencji wiedeńskiej z 1969 r. o prawie traktatów (Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439, załącznik) formułują zasadę pacta sunt servanda — każdy będący w mocy traktat wiąże jego strony i powinien być przez nie wykonywany w dobrej wierze. Zawarcie umowy międzynarodowej oznacza ustalenie przez państwa wzajemnych praw i zobowiązań. Umowa międzynarodowa staje się źródłem prawa po jej ratyfikacji i ogłoszeniu. Czyli, zgodnie z dualistyczną koncepcją relacji prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego, musi być inkorporowana (zob. K. Nowacki (w:) Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 1997, s. 60–65 i powołana tam literatura). Istnieją co prawda umowy międzynarodowe o charakterze administracyjnym (w nauce niemieckiej określane mianem Verwaltungsabkommen), dotyczą one jednak zadań bezpośrednio wykonywanych przez wewnętrzne organy administracyjne państw, które zawarły umowę, a związanych z zakresem spraw celnych, wizowych, granicznych itp. (K. Nowacki (w:) Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 1997, s. 60–65). Normy tych umów administracyjnych „wpisują się" w zadania realizowane przez organy administracji różnych szczebli w obrębie kompetencji ustalonych w prawie wewnętrznym — niekiedy nie jest nawet konieczna ich inkorporacja (K. Nowacki (w:) Prawo administracyjne, op. cit., s. 60–65). Nie można zatem mówić o niezgodności czy zgodności aktu normatywnego z taką umową międzynarodową, gdyż ona, ze swej istoty, musi mieć charakter jedynie służebny, wykonawczy wobec ustaw. Wobec numerus clausus źródeł prawa, należy przyjąć, iż można wznowić postępowanie sądowoadministracyjne jedynie w przypadku orzeczonej przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego wydano orzeczenie sądu, z ratyfikowaną umową międzynarodową. Do rozważenia w doktrynie pozostaje problem, czy stwierdzenie niezgodności aktu normatywnego z ratyfikowaną umową międzynarodową, która weszła do obrotu prawnego później niż orzeczenie sądowe, może skutkować wznowienie postępowania na omawianej podstawie. I w tym przypadku należy poszukać barier chroniących prawa nabyte wszystkich podmiotów. Tą barierą będzie z pewnością rozsądnie określony termin.

⁷⁰⁸Zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 4a niemieckiej ustawy zasadniczej, ze skargą konstytucyjną (die Verfassungsbeschwerde) może wystąpić każdy — również osoby prawne — kto jest przekonany, że władza publiczna naruszyła któreś z przysługujących mu praw podstawowych. Skarga konstytucyjna może dotyczyć norm prawnych, aktów administracyjnych i wyroków sądowych. Podmiot występujący ze skargą sam musi być adresatem kwestionowanego aktu władzy publicznej. Musi on z reguły wyczerpać przedtem przewidziane prawem środki ochrony.

⁷⁰⁹J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny..., op. cit., s. 168–169.

⁷¹⁰Zob. postanowienie SN z dnia 18 marca 1999 r., I CO 74/98, niepubl.

⁷¹¹Zob. M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970, s. 137.

⁷¹²II CKN 1073/99, niepubl.

⁷¹³M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., t. III, s. 447.

⁷¹⁴J. Brandt, Handbuch..., op. cit., s. 914 i powołana tam literatura; orzeczenie FSA z dnia 16 grudnia 1959 r., NJW 1960, poz. 1363.

⁷¹⁵J. Brandt, Handbuch..., op. cit., s. 915.

⁷¹⁶K. Radecker, H. von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, op. cit., s. 863.

⁷¹⁷F. Kopp, H. Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar, München 1997, s. 353; K. Radecker, H. von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, op. cit., s. 861.

⁷¹⁸F. Kopp, H. Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung..., op. cit., s. 353.

⁷¹⁹Zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 1992 r., BStBl. II 1992, 252, oraz z dnia 22 listopada 1994 r., NJW 1995, poz. 332.

⁷²⁰J. Brandt, Handbuch..., op. cit., s. 920–921; orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 5 maja 1982 r., NJW 1982, poz. 2449.

⁷²¹J. Braun, Rechtskraft und Restitution, op. cit., s. 466.

⁷²²Orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 1988 r., NJW 1988, poz. 1914.

⁷²³Orzeczenie FSA z dnia 29 sierpnia 1986 r., NVwZ 1987, poz. 218; podobnie w niemieckim procesie cywilnym por. K. Schellhammer, Zivilprozess..., op. cit., s. 514.

⁷²⁴J. Brandt, Handbuch..., op. cit., s. 922.

⁷²⁵Orzeczenie wyższego sądu administracyjnego w Düsseldorfie z dnia 14 lipca 1966 r., EFG 1967, 23.

⁷²⁶U. Heil, Die Bindung der Gerichte an Entscheidungen anderer Gerichte, Bochum 1983, s. 10–15 oraz 52–59 i powołana tam literatura.

⁷²⁷Orzeczenie FSA z dnia 9 lutego 1993 r., niepubl.; orzeczenie FSA z dnia 21 września 1996 r., niepubl.

⁷²⁸Taki pogląd wyraża FSA w niepublikowanych orzeczeniach z dnia: 16 czerwca 1960 r., 22 października 1969 r., 7 marca 1975 r., 21 stycznia 1982 r.; zob. K. Schellhammer, Zivilprozess ..., op. cit., s. 516.

⁷²⁹Por. orzeczenie FSA z dnia 16 marca 1965 r., niepubl. oraz orzeczenie wyższego sądu administracyjnego w Köln z dnia 5 marca 1998 r., EFG 1998, 967.

⁷³⁰K. Schellhammer, Zivilprozess..., op. cit., s. 514 i powołana tam literatura.

⁷³¹Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit., s. 294.

⁷³²Por. wyrok VwGH z dnia 19 października 1982 r., 82/14/0278, ÖJZ 1983, poz. 376F; wyrok VwGH z dnia 29 litopada 1995 r., 95/09/0157, ZfVB 1996/6/2372; P. Oberndorfer, Verwaltungsgerichtsbarkeit..., op. cit., s. 195.

⁷³³Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit., s. 295.

⁷³⁴K. Ringhofer, Der Verwaltungsgerichtshof..., op. cit., s. 232; Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit., s. 296.

⁷³⁵Ibidem, s. 232.

⁷³⁶K. Ringhofer, Der Verwaltungsgerichtshof..., op. cit., s. 232.

⁷³⁷Zob np.: wyrok VwGH z dnia 3 marca 1989 r., 89/11/0015, ZfVB 1989, z. 6, s. 2047.

⁷³⁸P. Oberndorfer, Verwaltungsgerichtsbarkeit..., op. cit., s. 196.

⁷³⁹Por. Austria (w:) Postępowanie administracyjne krajów zachodnich. Teksty i komentarze, pod red. J. Pruszyńskiego, Wrocław 1986, s. 80.

⁷⁴⁰K. Ringhofer, Der Verwaltungsgerichtshof, Graz–Wien–Köln 1955, s. 233.

⁷⁴¹Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit., s. 304.

⁷⁴²Ibidem, s. 304.

⁷⁴³K. Ringhofer, Der Verwaltungsgerichtshof, op. cit., s. 236 oraz powołane tam tezy z orzecznictwa.

⁷⁴⁴Ibidem, s. 236.

⁷⁴⁵Ibidem, s. 231.

⁷⁴⁶Ustawa o postępowaniu administracyjnym stanowi w tym przepisie, że wniosek strony o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji należy uwzględnić, gdy środek prawny przeciwko decyzji nie przysługuje albo przestał przysługiwać, jeżeli decyzja została wydana wskutek sfałszowania dowodu, fałszywego zeznania lub innego podlegającego karze sądowej działania albo w inny sposób wyłudzona.

⁷⁴⁷Ibidem, s. 237. Paragraf 69 ust. 1 AVG wymienia trzy przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego: decyzja została wydana wskutek sfałszowania dowodu, fałszywego zeznania lub innego podlegającego karze sądowej działania, albo w inny sposób wyłudzona; wyszły na jaw nowe fakty lub środki dowodowe, które bez winy strony nie mogły być zgłoszone w postępowaniu, jeżeli same lub łącznie z innymi wynikami postępowania mogłyby doprowadzić do wydania decyzji merytorycznie odmiennej; wydanie decyzji zgodnie z § 38 zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a zagadnienie to zostało następnie odmiennie rozstrzygnięte przez właściwy organ (sąd) co do istoty sprawy.

⁷⁴⁸Wyrok VwGH z dnia 1 grudnia 1982 r., 82/09/0141, ZfVB 1983, z. 5, s. 2439.

⁷⁴⁹F. Dolp, Verwaltungsgerichtsbarkeit..., op. cit., s. 647; Ch. Urtz, Wiederaufnahme und Wiedereinsetzung, op. cit., s. 308–309; zob. wyrok VwGH z dnia 16 lutego 1983 r., 82/01/0335, ZfVB 1983, z. 6, s. 2782.

⁷⁵⁰K. Carstens, Das Recht des Europarates, Berlin 1956, s. 205; S. Schorn, Die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, München 1965, s. 405; E. Schumann, Verfassungs- und Menschenrechtsbeschwerde gegen rechtlichen Entscheidungen, Berlin 1963, s. 324; E. Schumann, Menschenrechtskonvention und Wiederaufnahme des Verfahrens, NJW 1964, z. 17, s. 753 i n.

⁷⁵¹J. Braun, Rechtskraft und Restitution, op. cit., s. 807.

⁷⁵²Przykłady takie podaje E. Schumann, Verfassungs- und Menschenrechtsbeschwerde..., op. cit., s. 324–330.

⁷⁵³J. Gaul, Die grundlagen des Wiederaufnahmerechts und die Ausdehnung der Wiederaufnahmegründe, Bielefeld 1956, s. 24; E. Schumann, Menschenrechtskonvention..., op. cit., s. 754–756.

⁷⁵⁴O. Bülow, Die Lehre von den Prozesseinreden und die Prozessvoraussetzungen, Giesen 1868, s. 1 i n.

⁷⁵⁵O. Bülow, Die Lehre..., op. cit., s. 1 i n., cyt. za: W. Siedlecki, Nieważność procesu cywilnego, Warszawa 1965, s. 14–15.

⁷⁵⁶K. Hellwig, System des deutschen Zivilprozessrechts, Leipzig 1912, s. 395.

⁷⁵⁷K. Stefko, Grundprobleme des Zivilprozessrechts, Kraków 1915, s. 274.

⁷⁵⁸J. Kohler, Der Prozess als Rechtsverhältnis, Mannheim 1888, s. 7 i n.

⁷⁵⁹Zob. W. Siedlecki, Nieważność procesu..., op. cit., s. 27 i analiza powołanej tam literatury.

⁷⁶⁰J. Goldschmidt, Prozess als Rechtslage, Berlin 1925, s. 259 — pogląd ten poddał szerokiej krytyce W. Siedlecki, Nieważność procesu..., op. cit., s. 32–37, zarzucając mu sztuczne założenia.

⁷⁶¹J. Weismann, Lehrbuch des deutschen Zivilprozessrechts, Stuttgart 1903, t. I, s. 9 i n.

⁷⁶²W. Siedlecki, Nieważność procesu..., op. cit., s. 49.

⁷⁶³W. Siedlecki, Istota procesu cywilnego z punktu widzenia interesu państwa i jednostki, PiP 1947, z. 7–8, s. 47–48.

⁷⁶⁴Por. W. Siedlecki, System środków zaskarżenia według nowego kodeksu postępowania cywilnego, PiP 1965, z. 5–6, s. 702–703.

⁷⁶⁵M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., t. III, s. 393.

⁷⁶⁶A. Kordik (w:) M. Lipczyńska, A. Kordik, Z. Kegel, Z. Świda–Łagiewska, Polski proces karny..., op. cit., s. 535 i n.

⁷⁶⁷K.A. Bettermann, Anfechtung und Kassation, op. cit., s. 412 i powołana tam literatura. Jedynie P. Gilles (Zur Systematik des Wiederaufnahmeverfahrens, op. cit., s. 391 i n.) konsekwentnie oddziela oba stadia jako dwa procesy. Tak radykalne stanowisko nie znajduje jednak oparcia w przepisach ZPO.

⁷⁶⁸B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA..., op. cit., s. 651.

⁷⁶⁹E. Mzyk, Wznowienie..., op. cit., s. 43.

⁷⁷⁰Orzeczenie jest cytowane przez B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA..., op. cit., s. 651.

⁷⁷¹M. Jędrzejewska (w:) System..., op. cit., t. II, s. 41.

⁷⁷²Por. Z. Resich, Przesłanki procesowe, op. cit., s. 29; zob. też W. Berutowicz, Wszczęcie procesu cywilnego, ZNUWr 1960, Seria A, nr 27, Prawo VII, s. 23 i n.; W. Broniewicz, Pozew i powództwo (analiza pojęć), PiP 1976, z. 1–2, s. 180.

⁷⁷³W. Berutowicz, Wszczęcie procesu cywilnego, op. cit., s. 36.

⁷⁷⁴Wyrok SN z dnia 24 czerwca 1999 r., III CKN 273/98, Wokanda 1999, nr 11, s. 1.

⁷⁷⁵Wyrok SN z dnia 22 sierpnia 1974 r., II CZ 133/74, Biuletyn SN 1974, nr 10, poz. 179.

⁷⁷⁶Por. orzeczenia SN: z dnia 23 kwietnia 1952 r., C 691/52, OSN 1953, z. 2, poz. 48; z dnia 4 lipca 1960 r., 2 CZ 65/60, RPEiS 1961, z. 3, poz. 373; postanowienie SN z dnia 20 maja 1999 r., I CRN 206/99, niepubl.

⁷⁷⁷M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz..., op. cit., s. 296.

⁷⁷⁸Wyrok SN z dnia 20 stycznia 1967 r., I CZ 149/66, OSPiKA 1968, z. 3, poz. 56, z glosą J. Klimkowicza.

⁷⁷⁹Zob. M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz..., op. cit., s. 793; M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., t. III, s. 453.

⁷⁸⁰Wyrok SN z dnia 14 stycznia 1999 r., II UKN 417/98, OSNAPUS 2000, z. 6, poz. 254. Orzecznictwo sądów cywilnych w tym zakresie nie jest jednolite i przyjmuje także, iż w przypadku braku podstaw wznowienia postępowania wniosek powinien być oddalony — por. postanowienie SN z dnia 9 lutego 1999 r., I CKN 802/98, OSNCAP 1999, z. 7–8, poz. 141, z krytyczną glosą J. Jagieły, PS 2000, nr 7–8, s. 176.

⁷⁸¹M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., s. 454.

⁷⁸²II UKN 70/99, OSNCAP 2000, z. 16, poz. 631.

⁷⁸³Postanowienie SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 74/95, OSNCAP 1996, z. 20, poz. 302.

⁷⁸⁴Por. M. Jędrzejewska (w:) System..., op. cit., t. II, s. 53.

⁷⁸⁵W. Siedlecki, Dopuszczalność wznowienia postępowania cywilnego..., op. cit., s. 22.

⁷⁸⁶Por. ibidem, s. 22. Autor wskazuje, że na gruncie procesu cywilnego za przyjęciem takiego rozwiązania przemawiają względy ekonomii procesowej i zasada minimalizacji kosztów związanych z postępowaniem.

⁷⁸⁷J.P Tarno (w:) Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., op. cit., s. 150–151 — opowiadał się za odrzuceniem skargi. A. Zieliński (w:) Pojęcie strony w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w:) Proces i prawo. Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa ku czci Prof. Jerzego Jodłowskiego, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk–Łódź 1989, s. 548–549 — był zdania, że w przypadku, gdy NSA bada legitymację materialną skarżącego i stwierdzi jej brak, winien oddalić skargę, jednak wyłącznie w sytuacji, gdy skarżący twierdził, że jest stroną. Jeżeli zaś skargę wnosi nieuprawniony podmiot, który nie twierdzi, że jest stroną, winna ona podlegać odrzuceniu. Za oddaleniem skargi w przypadku stwierdzenia przez NSA, że pochodzi ona od „niestrony", opowiadał się również S. Jędrzejowski — Glosa do wyroku NSA z dnia 1 lutego 1991 r., IV SA 1341/90, OSP 1992, z. 10, poz. 227, s. 481–482 oraz W. Chróścielewski — Glosa do wyroku NSA z dnia 27 września 1990 r., II SA 502/90, OSP 1993, z. 3, poz. 49, s. 119–121.

⁷⁸⁸Zob.: postanowienie NSA z dnia 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 49; postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, z. 4, poz. 7; postanowienie NSA z dnia 3 października 1994 r., SA/Wr 1690/94, ONSA 1995, z. 3, poz. 130.

⁷⁸⁹Zob. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 1991 r., IV SA 972/90, ONSA 1991, nr 3–4, poz. 52; z dnia 27 maja 1992 r., IV SA 333/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 43; z dnia 23 maja 1994 r., I SA 979/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 50.

⁷⁹⁰Z wyjątkiem sytuacji, gdy ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego — wówczas powinno nastąpić oddalenie skargi — por. M. Bogusz, Zaskarżenie..., op. cit., s. 161–162; autor wskazuje, iż koncepcja ta miała ten mankament, że „łamała" jednolitość konstrukcji k.p.a.

⁷⁹¹Tak też M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego..., op. cit., s. 793.

⁷⁹²Ibidem.

⁷⁹³Zob. postanowienie SN z dnia 22 listopada 1996 r., II UZ 7/96, OSNCAP 1997, z. 12, poz. 226 oraz postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 1998 r., SA/Sz 551/97, niepubl.

⁷⁹⁴L. Rosenberg, K.H. Schwab, Zivilprozessrecht, op. cit., s. 851 oraz powołana tam literatura.

⁷⁹⁵Zob. K. Sobieralski, Z problematyki wznowienia postępowania przed NSA..., op. cit., s. 403.

⁷⁹⁶Postanowienie SN z dnia 17 stycznia 1997 r., I PKN 60/96, OSNCAP 1997, z. 17, poz. 316; postanowienie SN z dnia 25 października 1995 r., I PRN 81/95, OSNCAP 1996, z. 10, poz. 147.

⁷⁹⁷Por. Z. Resich (w:) System..., op. cit., t. II, s. 80.

⁷⁹⁸Zob. E. Wengerek, Koncentracja materiału w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1958, s. 86.

⁷⁹⁹Z. Resich (w:) System..., op. cit., t. II, s. 81.

⁸⁰⁰Por. W. Siedlecki, Podstawy wznowienia..., op. cit., s. 92–93.

⁸⁰¹Por. G. Bieniek, KPC..., op. cit., s. 1228; tak też M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970, s. 136. Jednak już zdaniem W. Berutowicza (Wznowienie postępowania cywilnego, op. cit., s. 53) w razie powzięcia decyzji o połączeniu badania dopuszczalności wznowienia postępowania z rozpoznaniem istoty sprawy sąd nie wydaje odrębnego postanowienia, lecz dopiero po rozpoznaniu sprawy wydaje orzeczenie rozstrzygające; podobnie W. Siedlecki, Podstawy wznowienia..., op. cit., s. 93.

⁸⁰²M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., t. III, s. 445.

⁸⁰³W. Berutowicz, Wznowienie postępowania cywilnego, op. cit., s. 53.

⁸⁰⁴G. Bieniek, KPC..., op. cit., s. 1228.

⁸⁰⁵M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970, s. 136.

⁸⁰⁶W Siedlecki, Podstawy wznowienia..., op. cit., s. 93.

⁸⁰⁷W postępowaniu zwykłym jest to kulminacja postępowania wstępnego, gdzie sąd albo odrzuca skargę nieodpowiadającą wymogom formalnym albo wyznacza rozprawę. Za takim rozumowaniem przemawiałaby treść art. 90 p.p.s.a., który to stanowi, że na rozprawie sąd rozpoznaje skargę. Oznacza to, iż wszelkie inne kwestie (w tym jej dopuszczalność jako efekt spełnienia wymogów formalnych), są rozstrzygane na posiedzeniu niejawnym. Pozwala to na wyraźne oddzielenie od siebie tych dwóch zasadniczych etapów postępowania.

⁸⁰⁸Wyrok z dnia 9 września 1999 r., I Aca 375/99, niepubl.

⁸⁰⁹H. Blomeyer, Zivilprozessrecht, Erkenntnisverfahren, München 1963, s. 106; P. Gilles, Zur Systematik..., op. cit., s. 467 i n.; D. Lorenz, Verwaltungsprozessrecht..., op. cit., s. 703–704; K. Rennert, Verwaltungsgerichtsordnung..., op. cit., s. 1306; L. Rosenberg, K.H. Schwab, Zivilprozessrecht, op. cit., s. 850–851; por. też wyrok BGH z dnia 30 września 1992 r., NJW 1993, poz. 1928.

⁸¹⁰H. Blomeyer, Zivilprozessrecht, Erkenntnisverfahren..., op. cit., s. 106; D. Lorenz, Verwaltungsprozessrecht..., op. cit., s. 703–704; K. Rennert, Verwaltungsgerichtsordnung..., op. cit., s. 1306; L. Rosenberg, K.H. Schwab, Zivilprozessrecht, op. cit., s. 850–851.

⁸¹¹P. Gilles, Zur Systematik..., op. cit., s. 470.

⁸¹²Ibidem, s. 467–468.

⁸¹³K. Hellwig, System des deutschen..., op. cit., t. I, s. 352.

⁸¹⁴Z. Resich (w:) System..., op. cit., t. II, s. 29.

⁸¹⁵J. Mokry, Odwołalność czynności procesowych w sądowym postępowaniu cywilnym, Warszawa 1973, s. 21.

⁸¹⁶Por. Z. Resich (w:) System..., op. cit., t. II, s. 29–30.

⁸¹⁷Por. ibidem, s. 30.

⁸¹⁸Por. postanowienie sądu apelacyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 1994 r., I ACz 202/94, OSA 1995, z. 3, poz. 9.

⁸¹⁹Por. wyrok SN z dnia 13 marca 1979 r., II URN 23/79, niepubl.

⁸²⁰Stosownie do art. 203 § 4 k.p.c. sąd może uznać za niedopuszczalne cofnięcie skargi, gdy okoliczności sprawy wskazują, że czynność ta jest sprzeczna z prawem lub zasadami współżycia społecznego albo zmierza do obejścia prawa.

⁸²¹Postanowienie SN z dnia 23 listopada 1984 r., II CZ 119/84, niepubl. Po instrument ten często sięga się w postępowaniu sądowoadministracyjnym. I tak na przykład NSA w wyroku z dnia 10 lipca 1987 r. przyjął, że: „Sąd uznaje wycofanie skargi na decyzję administracyjną za niedopuszczalne, jeżeli w wyniku takiego wycofania skargi i — w konsekwencji umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym (art. 355 § 1 k.p.c.) pozostałaby w obrocie prawnym decyzja dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności (IV SA 337/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 57); por. postanowienie SN z dnia 23 listopada 1984 r., II CZ 119/84, niepubl.

⁸²²M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., t. III, s. 456; M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 316; wyrok SN z dnia 15 kwietnia 1950 r., ŁC 310/50, PiP 1950, z. 12, s. 175.

⁸²³H. Mądrzak (w:) H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska–Krześ, Postępowanie cywilne, op. cit., s. 146–147.

⁸²⁴A. Skoczylas, Odesłania..., op. cit., s. 187.

⁸²⁵K. Piasecki (red.), Kodeks..., op. cit., t. I, s. 784.

⁸²⁶H. Mądrzak (w:) H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska–Krześ, Postępowanie cywilne, op. cit., s. 145.

⁸²⁷Ibidem.

⁸²⁸ONSA 1981, nr 1, poz. 25.

⁸²⁹A. Skoczylas, Odesłania..., op. cit., s. 188–189.

⁸³⁰Por. Z. Wojnicki (w:) Wielka encyklopedia prawa..., op. cit., s. 180–181.

⁸³¹Por. K. Piasecki (w:) KPC..., op. cit., s. 974.

⁸³²Zob. np.: postanowienie SN z dnia 19 kwietnia 2000 r., I CKN 924/98, Biuletyn SN 2000, nr 7, poz. 10; wyrok SN z dnia 14 stycznia 2000 r., I CKN 1169/99, Biuletyn SN 2000, nr 5, poz. 11; postanowienie SN z dnia 6 maja 1999 r., I PKN 184/99, OSNCAP 2000, z. 13, poz. 516; wyrok SN z dnia 4 lutego 1999 r., II UKN 459/98, OSNCAP 2000, z. 6, poz. 252; wyrok SN z dnia 13 października 1998 r., II UKN 168/98, OSNCAP 1999, z. 21, poz. 695; wyrok z dnia 11 lutego 1998 r., III CKN 364/97, Prokuratura i Prawo 1998, nr 10, s. 32; wyrok SN z dnia 27 lutego 1997 r., I PKN 25/97, OSNCAP 1997, z. 21, poz. 420.

⁸³³Por. wyrok SN z dnia 24 września 1979 r., IV PR 238/79, OSNCAP 1980, z. 5, poz. 94.

⁸³⁴Zob. wyrok SN z dnia 13 października 1998 r., II UKN 168/98, OSNCAP 1999, z. 21, poz. 695.

⁸³⁵S. Hanausek, System zaskarżenia orzeczeń..., op. cit., s. 169.

⁸³⁶Ibidem, s. 169; M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 325–326.

⁸³⁷S. Hanausek, System zaskarżenia orzeczeń..., op. cit., s. 170.

⁸³⁸G. Bieniek (w:) K. Piasecki, KPC..., op. cit., s. 1508

⁸³⁹Por. M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz..., op. cit., t. I, s. 795.

⁸⁴⁰Por. ibidem, s. 795.

⁸⁴¹W poprzednim stanie prawnym nie można było przyjąć, że cofnięcie skargi o wznowienie postępowania zawsze obligatoryjnie spowoduje umorzenie postępowania przez NSA. De facto wobec możliwości działania sądu z urzędu, umorzenie postępowania następowało w tej sytuacji tylko wtedy, gdy akt dyspozycji skarżącego nie doprowadzałby w ocenie sądu do pozostania w obrocie prawnym orzeczenia sądowego obarczonego jedną z wad uzasadniających wznowienie postępowania.

⁸⁴²Na szczególny przypadek bezprzedmiotowości postępowania wskazał NSA w wyroku z dnia 24 marca 1992 r. (SA/Wr 96/92, OSP 1993, z. 7–8, poz. 149). Sąd uznał, że: „na zasadzie art. 94 i art. 101 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym) Naczelny Sąd Administracyjny nie może orzec o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu gminy, stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. W wypadku utraty mocy prawnej uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego przed wydaniem wyroku sąd umarza postępowanie na podstawie art. 355 § 1 k.p.c. w zw. z art. 211 k.p.a. (art. 59 ustawy o NSA) z powodu zbędności wydania wyroku".

⁸⁴³O ile w odniesieniu do uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, z uwagi na ich normatywny charakter, można przyjąć, że utrata ich bytu prawnego przed wydaniem orzeczenia we wznowionym postępowaniu może uzasadniać umorzenie procesu sądowego, o tyle nie można akceptować tego założenia w odniesieniu do aktów administracyjnych, które tracą byt na skutek innych działań organów administracji publicznej. W wyroku z dnia 26 czerwca 1997 r. (II SA/Wr 854/96, OSP 1998, z. 6, poz. 108) NSA stwierdził, że: „Jeżeli po wniesieniu skargi na decyzję kasacyjną organu odwoławczego, a przed rozpatrzeniem skargi przez sąd, organ I instancji wyda nową decyzję, wydanie takiej decyzji nie stwarza podstawy do umorzenia postępowania przed NSA w trybie art. 355 § 1 k.p.c. w zw. z art. 59 ustawy o NSA".

⁸⁴⁴B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 300.

⁸⁴⁵J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA..., op. cit., s. 428.

⁸⁴⁶M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz..., op. cit, s. 796.

⁸⁴⁷G. Bieniek (w:) KPC.., op. cit., s. 1230.

⁸⁴⁸Por. ibidem, s. 1230 oraz powołana tam literatura.

⁸⁴⁹W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Część szczegółowa, op. cit., s. 267.

⁸⁵⁰Por. G. Bieniek (w:) KPC..., op. cit., s. 1518.

⁸⁵¹Por. M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz..., op. cit., s. 796.

⁸⁵²K. Hellwig, System des Zivilprozessrechts..., op. cit., s. 836, cyt. za: M. Sawczuk, Wznowienie..., op. cit., s. 328.

⁸⁵³M. Sawczuk (Wznowienie..., op. cit., s. 330) stwierdza, że nowy wyrok działa wstecz na zasadzie fikcji i działa w stosunku do osób trzecich. Autor wskazuje również, że na gruncie niemieckiej doktryny procesu cywilnego istnieją dwie teorie o wstecznym działaniu prawa: teoria fikcji (Fiktiontheorie) i teoria zawisłości (Pendenztheorie). Według pierwszej działanie wstecz oznacza powstanie jednych z wielu skutków prawnych, które nie tylko przyszłości dotyczą, lecz w poszczególnych przypadkach są tak traktowane, jak gdyby już w pewnych punktach czasu w przeszłości istniały. Według drugiej, wydanie wyroku oznacza, że stan faktyczny we wcześniejszym punkcie posiadał pewne skutki albo nie.

⁸⁵⁴B. Adamiak, Wadliwość..., op. cit., s. 126.

⁸⁵⁵Wyrok SN z dnia 15 grudnia 2000 r., I CKN 1142/00, Mon.Prawn. 2001, nr 11, s. 5; podobnie M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz..., op. cit., s. 878–879.

⁸⁵⁶Zob. K. Korzan (w:) System..., op. cit., t. II, s. 313 oraz powołana tam literatura.

⁸⁵⁷Ibidem, s. 321.

⁸⁵⁸Ibidem, s. 329.

⁸⁵⁹Z. Fenichel, Powództwo o ukształtowanie stosunku prawnego w kodeksach polskich, PPC 1935, nr 11–12, s. 343.

⁸⁶⁰T. Zoll, Prawo cywilne. Część ogólna, t. I, Kraków 1948, s. 112.

⁸⁶¹K. Korzan (w:) System..., op. cit., t. II, s. 344.

⁸⁶²Ibidem, s. 348.

⁸⁶³Zob. S. Kaźmierczyk, Orzeczenia konstytutywne i deklaratywne, Przegląd Prawa i Administracji 1973, z. 4, s. 25 i n. — autor uznaje, że brak jest podstaw do przeciwstawiania elementu „konstytutywności" elementom „deklaratywności", gdyż w efekcie każde orzeczenie sądowe łączy w sobie oba te elementy; E. Warzocha, Ustalenie stosunku prawnego lub prawa w sądowym postępowaniu cywilnym, Warszawa 1982, s. 26 i n.

⁸⁶⁴Zob. K. Korzan (w:) System..., op. cit., s. 319.

⁸⁶⁵Zob. Z. Resich (w:) System..., op. cit., s. 27.

⁸⁶⁶K. Korzan (w:) System..., op. cit., s. 314.

⁸⁶⁷K. Sobieralski, Z problematyki wznowienia postępowania przed NSA..., op. cit., s. 418–419.

⁸⁶⁸E. Warzocha, Ustalenie stosunku prawnego lub prawa w sądowym postępowaniu cywilnym..., op. cit., s. 26, 30 i 39.

⁸⁶⁹T. Rowiński, Motywy zakazu reformationis in peius w polskim procesie cywilnym, ZNUJ 1963, z. 31, s. 133. Odzwierciedleniem tego jest art. 434 § 1 k.p.k., który stanowi, iż „Sąd odwoławczy może orzec na niekorzyść oskarżonego tylko wtedy, gdy wniesiono na jego niekorzyść środek odwoławczy, a także tylko w granicach zaskarżenia, chyba że ustawa stanowi inaczej". Jeszcze dalej w tym zakresie idzie art. 384 k.p.c. stanowiący, że: „Sąd nie może uchylić lub zmienić wyroku na niekorzyść strony wnoszącej apelację, chyba że strona przeciwna również wniosła apelację".

⁸⁷⁰Ibidem, s. 133.

⁸⁷¹T. Rowiński, Zakres mocy wiążącej zakazu reformationis in peius w polskim procesie cywilnym, ZNUŁ 1964, z. 37, s. 142; T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 225.

⁸⁷²III ARN 23/83, OSNCAP 1984, z. 9, poz. 163, z glosami T. Wosia i Z. Matyni, OSPiKA 1985, z. 10, poz. 196.

⁸⁷³B. Adamiak, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, Acta Univ. Wratisl., Prawo CLXXXIX, Wrocław 1992, s. 212; S. Dalka, Możliwość stosowania zakazu reformationis in peius przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, PiP 1985, z. 11–12, s. 106–107; Z. Matynia, W sprawie możliwości stosowania zakazu reformationis in peius przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, PiP 1987, z. 1, s. 93–95; J. Świątkiewicz, Komentarz..., op. cit., s. 83.

⁸⁷⁴Wyrok NSA z dnia 15 września 1982 r., II SA 909/82, wraz z glosą W. Siedleckiego, PiP 1983, z. 9, s. 149.

⁸⁷⁵J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia..., op. cit., s. 152 oraz powołana tam literatura.

⁸⁷⁶T. Woś, Postępowanie..., op. cit., s. 227.

⁸⁷⁷J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne (uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), op. cit., s. 42.

⁸⁷⁸Por. K. Gruszecki, Obowiązywanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, PiP 1998, z. 6, s. 33.

⁸⁷⁹Zob. M. Sawczuk (w:) System..., op. cit., t. III, s. 457.

⁸⁸⁰M. Wyrzykowski, Republika Federalna Niemiec, op. cit., s. 144 i n.

⁸⁸¹C.H. Ule, Verwaltungsprozessrecht, op. cit., s. 137.

⁸⁸²H.J. Musielak, Kommentar zur Zivilprozessordnung, München 1999, s. 1235 i n.; K. Schellhammer, Zivilprozess ..., op. cit., s. 515–518.

⁸⁸³Zob. Orzeczenia FSA z dnia 24 kwietnia 1975 r. i z dnia 4 lutego 1994 r., niepubl.

⁸⁸⁴K. Schellhammer, Zivilprozess..., op. cit., s. 517.

⁸⁸⁵J. Brandt, Handbuch..., op. cit., s. 924 i powołane tam orzecznictwo FSA.

⁸⁸⁶Por. ibidem, s. 924; K. Radecker, H. von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung..., op. cit., s. 864.

⁸⁸⁷H.J. Musielak, Kommentar..., op. cit., s. 1235.

⁸⁸⁸Ibidem, s. 517.

⁸⁸⁹Ibidem, s. 518; K. Radecker, H. von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung..., op. cit.

⁸⁹⁰K. Schellhammer, Zivilprozess..., op. cit, s. 518.

⁸⁹¹Zob. orzeczenie FSA z dnia 26 marca 1997 r. (w:) J. Brandt, Handbuch..., op. cit., s. 924.

⁸⁹²K. Radecker, H. von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung..., op. cit., s. 865.

⁸⁹³J. Brandt, Handbuch..., op. cit., s. 925 i powołane tam orzecznictwo FSA; K. Radecker, H. von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung..., op. cit., s. 864.

⁸⁹⁴K. Ringhofer, Der Verwaltungsgerichtshof..., op. cit., s. 237.

⁸⁹⁵Por. § 35 ust. 1 VwGG.

⁸⁹⁶Tu odpowiednie zastosowanie znajdzie § 39 ust. 1 lit. a VwGG, który stanowi, że po zakończeniu postępowania wstępnego należy przeprowadzić rozprawę przed Trybunałem, jeżeli skarżący, w terminie do wniesienia skargi, albo zaskarżony organ, bądź współuczestnicząca strona, w terminie przewidzianym dla odpowiedzi na skargę, złoży wniosek o przeprowadzenie rozprawy.

⁸⁹⁷F. Dolp, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit..., op. cit., s. 65–66; postanowienie VwGG z dnia 28 lutego 1967 r., Z 1683/66.

⁸⁹⁸Zob. postanowienie VwGG z dnia 21 maja 1969 r., VwSlgNF 7572/A; postanowienie VwGG z dnia 11 lutego 1970 r., VwSlgNF 7727/A.