Historia i geneza samorządów

Choć pojęcie samorządu stało się jednym z najważniejszych pojęć w nauce prawa

administracyjnego, w doktrynie prawa publicznego i praktyce zarządzania we
współczesnym państwie, to jednak nie jest ono jednoznaczne i jednolicie ujmowane.
Wokół samorządu narosło wiele sporów i kontrowersji, dotyczących zarówno jego istoty
jak również dziejów i genezy. Instytucja samorządu w tradycji europejskiej posiada
stosunkowo długą i bogatą historię, jednakże wśród teoretyków i historyków nie ma
zgody co do tego, kiedy się ona rozpoczyna. Jedni wskazują, iż na zasadach samorządu
oparty był ustrój wspólnoty pierwotnej, inni wracają do czasów i doświadczeń, swą genezą
sięgających samorządowych wspólnot lokalnych w starożytnych greckich polis,
jeszcze inni natomiast źródeł europejskiego samorządu upatrują w średniowiecznym
państwie feudalnym w postaci korporacji miejskich i cechów rzemieślniczych. Wskazuje się
przy tym równocześnie, iż te formy samorządu wyprzedziły swym rozwojem powstanie
instytucji samorządu terytorialnego.

Występująca w literaturze rozbieżność poglądów dotyczących genezy instytucji

samorządu jest bezpośrednią konsekwencją funkcjonowania w teorii samorządu dwóch
nurtów. Historycznie pierwszym z nich była teoria naturalnej genezy samorządu, związana ze
szkołą prawa natury, akcentująca pierwotny charakter związków powstałych na bazie więzi
społecznej. Koncepcja naturalistyczna, nawiązująca do doktryny prawa naturalnego Johna
Locke'a, głosiła wtórny charakter organizacji państwowej w stosunku do gminy, która
istniejąc od czasów najdawniejszych stała się najniższym, ale też najważniejszym
składnikiem państwa. Według niej, uzasadnieniem prawa gminy do własnej administracji
jest wcześniejsze wykształcenie się i pochodzenie struktur gminnych niż struktur
państwowych. Zgodnie z tą koncepcją, państwa powstawały jako dobrowolna federacja gmin,
skutkiem czego nie gmina od państwa, lecz państwo od gminy wywodzi swe prawa. Teoria ta
po raz pierwszy zaczęła wyróżniać własny (naturalny) i zlecony przez państwo zakres zadań.
W konsekwencji tych założeń promotorzy teorii naturalistycznej przeciwstawiali instytucję
gminy administracji państwowej i uzupełniali monteskiuszowski trójpodział władz o
niezależną czwartą władzę, to jest władzę samorządu terytorialnego.

Teorii naturalnej genezy samorządu przeciwstawiała się teoria państwowego

charakteru samorządu, która zakładała, że instytucja ta może istnieć wyłącznie z woli
państwa i spełnia powierzone jej przez państwo zadania. Nurt ten, wywodzący się z
pozytywizmu prawniczego, uznawał, że samorząd jest wyrazem ustanowionego przez państwo
podziału zadań lub dobrowolnej rezygnacji państwa z niektórych uprawnień w zakresie
administracji publicznej. Autorzy tych koncepcji zwracali uwagę, że wszelka swoboda gminy,
nawet najdalej posunięta, pochodziła od władzy państwowej. Dlatego w systemie
nowoczesnego państwa nie może być mowy o czwartej władzy i dlatego samorząd musi być
zespolony z administracją państwową.

Poglądy zwolenników tej teorii były jednak silnie zróżnicowane. Według jednych

samorząd był identyfikowany z decentralizacją administracji państwowej; państwo w celu
realizacji ustawowo określonej części zadań może powołać obok rządowego aparatu
administracyjnego również swe lokalne organy działające na zasadzie pewnej niezależności
od organów rządowych.

I właśnie ta niezależność, a nie wewnętrzny ustrój związku samorządowego, miała

stanowić o istocie samorządu. W Polsce obrońcą teorii państwowego charakteru samorządu
jako formy identycznej z decentralizacją administracji był J. Panejko, który twierdził, że:
miedzy administracją rządową i samorządową nie zachodzi istotna różnica co do jakości
załatwianych spraw. Działalność obu administracji jest pod względem materialnej treści
jednorodzajowa i nosi państwowy charakter. Administracje samorządową można uważać za

uzupełnienie administracji rządowej. [...] Samorząd to organ państwa powołany do
wykonywania określonej części administracji państwowej .

W myśl innych poglądów samorząd miał oznaczać rezygnację państwa z pewnego

zakresu swych uprawnień w dziedzinie administracji na rzecz związków samorządowych
(korporacji) jako innych od państwa osób prawa publicznego, posiadających swe własne
organy administracyjne. Polskim orędownikiem tej koncepcji był T. Bigo, który do
atrybutywnych cech instytucji samorządu zaliczał: korporacyjność, posiadanie odrębnej od
państwa osobowości prawnej oraz samodzielność i demokratyzm, rozumiany jako upodmio-
towienie społeczności samorządowej. Te ostatnie poglądy dominowały w nauce prawa i
praktycznych regulacjach dotyczących samorządu terytorialnego

w Polsce

międzywojennej a także przejściowo do 1950 roku oraz od roku 1990.

Istota i znaczenie pojęcia samorząd
Istniejąca wśród teoretyków rozbieżność poglądów związanych z genezą samorządów w
zasadniczy sposób utrudniała przyjęcie zgodnego stanowiska dotyczącego istoty samorządu i,
co za tym idzie, jednoznaczne zdefiniowanie tego pojęcia. Do dzisiaj nie wypracowano i nie
przyjęto powszechnie obowiązującej pozytywnej definicji - obejmującej wszystkie formy
samorządów (takie jak samorząd terytorialny, pracowniczy, zawodowy, gospodarczy etc.)
-mogącej stać się teoretyczną podstawą regulacji prawnych. W konsekwencji braku
pozytywnej definicji, pojawiła się sytuacja odwrotna: jako samorząd traktowana jest taka
instytucja, która. w określonym akcie prawym nazwana została samorządem. W praktyce
oznacza to, że jedynym powszechnie obowiązującym kryterium formalnym pozwalających
wyodrębnić samorządy jest nazwanie nimi określonych organizacji przez ustawodawcę.
Możliwość kreowania przez ustawodawcę nowych rodzajów i form samorządów
potwierdzona została przepisami nowej konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej uchwalonej
2 kwietnia 1997 roku. Zgodnie z treścią artykułu 16:

Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy

prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy
publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną cześć zadań publicznych samorząd
wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Artykuł 17 natomiast przewiduje:

W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wy-

konujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem
tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. W drodze ustawy
można tworzyć również inne rodzaje samorządu. Samorządy te nie mogą naruszać wolności
wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej.
Konstytucyjne uregulowania tej sfery aktywności publicznej, wprowadzając pewne gwarancje
i ramy prawne funkcjonowania samorządów, nie rozwiały jednak wątpliwości związanych z
ich istotą. W rozważaniach teoretycznych w dalszym ciągu występuje duża rozbieżność
stanowisk i poglądów dotyczących prawnego i polityczno-prawnego znaczenia i definicji
pojęcia samorząd. Rozbieżności te stanowią naturalną kontynuacje wcześniejszych sporów i
polemik dotyczących tej kwestii, licznie występujących w bogatej literaturze przedmiotu. Jak
słusznie zauważył M. Śliwa w artykule Rozwój idei samorządowej w Polsce, nowatorska myśl
samorządowa z okresu zaborów i lat międzywojennych nie była już w okresie późniejszym
twórczo kontynuowana i wzbogacana nowymi rozwiązaniami. Wprowadzenie w Polsce w
1950 roku systemu rad narodowych spowodowało ostateczną likwidacje samorządu tery-
torialnego i odejście od ogólnej konstrukcji samorządu i, co za tym idzie, spadek
zainteresowania teoretycznymi aspektami tej problematyki. Pozostałości klasycznych
definicji i konstrukcji samorządowych odnaleźć można było jedynie w sferze administracji

rzemiosła i adwokatury, a więc na marginesie porządku prawnego i poza głównymi nurtami
życia społecznego, gospodarki i polityki. Doktryna prawa administracyjnego, prawie
zupełnym milczeniem zbywała pojęcie samorządu jako instytucji decentralizacji
administracyjnej w jej klasycznym rozumieniu, wywodzącym się z XIX wieku, kiedy to w
niemieckiej nauce prawniczej po raz pierwszy pojawił się termin samorząd jako określenie
administracji gminnej, działającej na zasadzie określonej niezależności od administracji
rządowej, czy też wedle innych poglądów - od państwa. Otrzymała ona nazwę
Selbstverwaltung, czyli po polsku: samodzielny zarząd czyli samorząd. Temu znaczeniu
odpowiada także funkcjonująca od lat 30-ych negatywna definicja samorządu, określająca go
jako: „Lokalną administrację publiczną sprawowaną nie przez państwo" .

Zanik konstrukcji samorządu w jego klasycznej postaci spowodował, że na jego

miejsce pojawiły się zjawiska polityczne, a z nimi konstrukcję prawne i teoretyczne inaczej
kształtujące zasady udziału obywateli w zarządzaniu sprawami ogólnymi. Zamiast
samorządu, pojęcia o znaczeniu utrwalonym w literaturze europejskiej i polskiej, pojawiło
się pojecie samorządność, jako cecha różnych form organizacji życia społecznego.
Równocześnie, samą nazwę samorząd zachowały niektóre formy partycypacji społecznej załóg
w przedsiębiorstwie państwowym (samorząd pracowniczy) czy formy partycypacji społecznej i
sprawowania zarządu sprawami lokalnymi w mieście i na wsi (samorząd mieszkańców miast
i wsi). Jak krytycznie zauważa M. Kulesza , był to jednak samorząd pozbawiony
podmiotowości prawnej, uprawnień właścicielskich a także - co najistotniejsze z
praktycznego punktu widzenia - realnych uprawnień do podejmowania rozstrzygnięć we
własnych sprawach przez daną zbiorowość społeczną.

W konsekwencji, częstą praktyką w okresie PRL było zestawianie na jednej

płaszczyźnie samorządu w jego klasycznej postaci (jako formy decentralizacji administracji) z
samorządem pracowniczym i samorządem mieszkańców miast i wsi (jako formami
obywatelskiego uczestnictwa w zarządzaniu) oraz z samorządnością ( jako cechą organizacji
społecznych uczestniczących w realizowaniu społecznie istotnych zadań, np. spółdzielczości
czy związków zawodowych). Co więcej, w omawianym okresie rady narodowe nie były
identyfikowane i traktowane wyłącznie jako organy samorządu, lecz jako terenowe organy
przedstawicielskie jednolitego systemu władzy państwowej, najpełniej oddające istotę
ludowładztwa opartego na zasadzie centralizmu demokratycznego. Wraz z reformą podziału
terytorialnego i administracji z lat 1972-1975 nastąpiła pewna modyfikacja tego stanowiska.
Radom narodowym nadane zostało nowe miano „organów samorządu społecznego".
Ustawodawca jednak nie wyjaśniał działalności samorządowej.

Trudności w jednoznacznym rozumieniu istoty i znaczenia pojęcia samorządu

na podstawie funkcjonujących w przeszłości regulacji prawnych są jednocześnie
świadectwem licznie występujących w literaturze przedmiotu kontrowersji oraz ewolucji,
jakie przeszło ono w Polsce w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat. Charakterystycznym
przykładem ewolucji stanowiska dotyczącego tego problemu jest dorobek naukowy J.
Starościaka, którego podręczniki prawa administracyjnego przez długi okres
opiniotwórczo wpływały na sposób analizowania i rozumienia samorządu. Na
przełomie lat 50-ych i 60-ych definiował on samorząd „jako wykonywanie w sposób
samodzielny administracji państwowej przez zrzeszenie, stwierdzał równocześnie, iż
„takie sprawowanie spraw społecznych przez zrzeszania lub związki, które nie jest
wykonywaniem funkcji administracji państwowej, nie jest samorządem.

Bez wykonywania tych funkcji zrzeszenie byłoby tylko stowarzyszeniem

społecznym”. Z tych przesłanek według J. Starościaka wynikało, że „każdy organ samorządu
jest organem administracji państwowej". Z tak skrajnego poglądu autor zaczął się jednak
wycofywać, uznając iż pojęcie samorząd może być używane w trojakim znaczeniu: po
pierwsze jako organizacja przyszłego społeczeństwa, które powstanie po zrealizowaniu

http://notatek.pl/historia-i-geneza-samorzadow?notatka