WYKŁAD V. Podmioty polityki społecznej
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
Kiedy mowa jest o polityce społecznej, zwłaszcza rozumianej jako działalność
praktyczna, to nasuwa się pytanie o wykonawców, którzy realizują jej cele i określone
zadania. W literaturze przedmiotu występuje odpowiedni termin służący na ich określanie. Są
to PODMIOTY POLITYKI SPOŁECZNEJ. Niełatwo jest jednak w jednym zdaniu określić czym
są, choćby dlatego, że „podmiotem działalności określanej jako polityka społeczna może być
każda instytucja, grupa czy nawet – wyjątkowo – jednostka, jeśli postanowi oddziaływać na
życie publicznie w imię jakoś tam rozumianego dobra człowieka” (J. Supińska, s. 10).
Według innej wykładni podmioty polityki społecznej to ludzie, którzy tworzą, kształtują,
wpływają a przede wszystkim realizują politykę społeczną ( Leksykon, s. 133).
Kolejna trudność przy określeniu, czym są podmioty polityki społecznej, wynika z ich
złożoności. Można je bowiem klasyfikować na najrozmaitsze sposoby, np. ze względu na
obszar działania*, formę własności, cel funkcjonowania, zasięg oddziaływania, formę
prawną lub strukturę wewnętrzną. „Razem daje to intuicyjny podział na państwo (rząd i
samorząd), rynek (firmy zarabiające na sprzedaży produktów), organizacje społeczne
(dobrowolne stowarzyszenia utrzymujące się głównie z tego, co dostaną od państwa lub firm
w postaci dofinansowania czy od jednostek w postaci datków pieniężnych i czasu)” (R.
Szarfenberg, s. 21)1.
Można zatem przyjąć, że przez podmioty PS, będziemy rozumieć te wszystkie organizacje
(instytucje, organa), do których należą:
1. zadania kształtowania zasad ps
2. realizacja celów ps
* Są to organizacje międzynarodowe – w zasięgu działania mają określone kwestie
socjalne o zasięgu GLOBALNYM. Przykład: Organizacja Narodów Zjednoczonych (jej
poszczególne agendy: UNESCO, FAO, UNICEF, WHO), Międzynarodowa Organizacja
Pracy (powołano w 1919 r. na paryskiej konferencji pokojowej, na podstawie XIII części
traktatu wersalskiego. MOP podejmuje inicjatywy dla poprawy warunków pracy i życia mas
pracujących, likwidacji bezrobocia, zagwarantowania pracującym odpowiednich zarobków,
efektywnego uznania prawa do rokowań zbiorowych, likwidacji dyskryminacji w dziedzinie
zatrudnienia, ochrony pracy dzieci, młodzieży i kobiet etc);
organizacje regionalne – obejmują działaniem obszar kontynentu (są to EUROPEJSKIE
PPS). Przykład: UE powołująca organizacje ponadnarodowe, które realizują wspólny program
polityki społecznej: Biała2 księga europejskiej polityki społecznej czy Biała księga edukacji i
kształcenia (dokument z 1995, propozycja modelu społeczeństwa uczącego się);
1 Bardzo często dokonuje się uogólnienia i jako podmioty państwowe ujmuje wszystkie podmioty publiczne, a
więc państwowe (rządowe) oraz samorządowe.
2 Tzw. biała księga zawiera stanowcze przedstawienie zamiarów rządu, tzw. zielona księga – dokument doradczy
wydawany przez rząd centralny UK, zachęcający do dyskusji i uwag.
1
WYKŁAD V. Podmioty polityki społecznej
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
organizacje krajowe (narodowe).
• PAŃSTWOWE PODMIOTY POLITYKI SPOŁECZNEJ – w systemie podmiotów polityki
społecznej ważną rolę odgrywa nadal państwo, co zostało uwypuklone w wielu
definicjach polityki społecznej, np.:
„Polityka społeczna to działalność państwa, samorządu i organizacji pozarządowych,
której celem jest wyrównywanie drastycznych różnic socjalnych między obywatelami,
dawanie im równych szans i asekurowanie ich przed skutkami ryzyka socjalnego” (J.
Auleytner) ( zob. też inne Definicje polityki społecznej).
Wynika to z uwarunkowań historycznych – to właśnie państwo od początku kształtowania
polityki społecznej było zaangażowane w zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego
obywatelom, redystrybucję dochodów, interweniowało w mechanizmy rynkowe wolnego
rynku.
• Państwowe podmioty polityki społecznej sklasyfikuję, odnosząc się do znanej co
najmniej
od
czasów
Monteskiusza
zasady
trójpodziału
władzy.
„Ustrój
Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy
ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej” ( Konstytucja
Rzeczpospolitej Polskiej, art. 10).
• Państwo realizuje zatem zadania z zakresu polityki społecznej, po pierwsze, za
pomocą:
- podmiotów ustawodawczych. Rolę tę sprawują Sejm i Senat, których zadanie sprowadza
się do wyznaczania ram polityki społecznej. Wypełniają ją, stanowiąc prawa społeczne,
nadając kształt prawny polityce społecznej oraz sprawując kontrolę nad poszczególnymi
resortami działającymi w sferze społecznej. Warto w tym miejscu przypomnieć choćby tylko
kilka ustaw, które były ważne z punktu widzenia polityki społecznej: np. jedna z pierwszych
w nowych warunkach ustrojowych to Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
(DzU 1990 nr 16 poz. 95), Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DzU 2004 nr 64
poz. 593) czy Ustawa z 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i
instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (DzU 2010 nr 257 poz. 1725)
(http://isap.sejm.gov.pl/);
- podmiotów wykonawczych polityki społecznej – na poziomie administracji centralnej
podmiotami takimi są Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie
stojący na czele poszczególnych ministerstw oraz – w warunkach polskich – Zakład
2
WYKŁAD V. Podmioty polityki społecznej
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
Ubezpieczeń Społecznych3. Spośród ministerstw będą to na pewno Ministerstwo Zdrowia
(http://www.mz.gov.pl/), którego podstawowe zadania dotyczą współudziału w kształtowaniu
polityki w zakresie zaspokajania potrzeb zdrowotnych społeczeństwa; Ministerstwo Edukacji
Narodowej (http://www.men.gov.pl/), stojące na straży realizacji konstytucyjnego prawa do
nauki, wyrównujące szanse edukacyjnych dzieci i młodzieży i promujące model
wykształconego
społeczeństwa.
Także
w
ramach
Ministerstwa
Finansów
(http://www.mf.gov.pl) jest kilka komórek, mających bezpośrednie przełożenie na politykę
społeczną. Jednak – już z samej nazwy – najważniejsze dla polityki społecznej jest
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Jeśli wejdzie się na stronę tego ministerstwa
(http://www.mpips.gov.pl/), to od razu łatwo można się zorientować w zakresie jego działań.
W obszarze zainteresowań MPiPS znajduje się rynek pracy, zatrudnienie, bezrobocie i prawo
pracy, wsparcie dla rodzin z dziećmi, przeciwdziałanie przemocy w rodzinie, pomoc
społeczna, osoby niepełnosprawne, ubezpieczenia społeczne, prawa społeczne człowieka. Do
zadań Ministerstwa – tak w przeszłości, jak i dzisiaj – należą m.in. przygotowywanie nowego
ustawodawstwa pracy odpowiedniego do warunków gospodarki rynkowej, przegląd prawa
pracy pod kątem standardów MOP i prawa Unii Europejskiej, inicjowanie i koordynowanie
działań w zakresie polityki zatrudnienia i rynku pracy, opracowywanie projektów aktywnej
polityki państwa w zakresie przeciwdziałania bezrobociu, opracowywanie założeń polityki
ubezpieczeń społecznych, analiza sytuacji na rynku pracy osób niepełnosprawnych, a
zwłaszcza kreowanie działań osłonowych na ich rzecz, opracowywanie programów rozwoju
bazy pomocy społecznej, ustalanie zasad funkcjonowania domów pomocy społecznej, analiza
skuteczności poszczególnych świadczeń w kontekście zagrożeń w środowiskach lokalnych,
opracowywanie i opiniowanie ogólnych kierunków polityki płac w sektorze publicznym.
- podmiotów sądowniczych – wymienić tu należy sądy pracy i ubezpieczeń społecznych,
gdyż to one rozpoznają sprawy sporne między pracownikiem a pracodawcą itp., oraz sądy
rodzinny i opiekuńczy, rozstrzygające takie sprawy, jak np. ustanowienie opiekuna,
pozbawienie lub przywrócenie władzy rodzicielskiej czy ustanowienie kuratora dla osoby
małoletniej.
Zwraca się także uwagę na istnienie organów, które nie zostały co prawda
zakwalifikowane do jednej z trzech władz Monteskiuszowego podziału, niemniej jednak
odgrywają ważną rolę. Są to podmioty kontrolne, takie jak Najwyższa Izba Kontroli,
3 Odpowiednio administrację rządową w terenie stanowią wojewoda i podlegający mu kierownicy zespolonych
służb, inspekcji i straży oraz organa administracji niezespolonej.
3
WYKŁAD V. Podmioty polityki społecznej
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
Państwowa Inspekcja Pracy czy Rzecznik Praw Obywatelskich. Zwłaszcza instytucja RPO,
wprowadzona w Polsce w 1988 roku, wypełnia funkcje istotne dla polityki społecznej.
Do podmiotów polityki społecznej kontrolnych zaliczamy:
Państwową Inspekcję Pracy – główny zakres działań sprowadza się do nadzorowania i
kontrolowania przestrzegania prawa pracy przez zakłady pracy, analizy przyczyn wypadków
przy pracy, opiniowanie projektów aktów prawnych z zakresu prawa pracy.
Najwyższą Izbę Kontroli – podlega Sejmowi i sprawuje kontrolę nad organami administracji
rządowej. NIK może także kontrolować podmioty pozapaństwowe (wykonujące zadania
powierzone przez państwo, organizujące prace interwencyjne, roboty publiczne, w obszarze
pomocy socjalnej).
Rzecznika Praw Obywatelskich – instytucja wprowadzona pod koniec ustroju
socjalistycznego. Rzecznik, kierując się konstytucyjną zasadą sprawiedliwości, wypełnia
funkcje istotne dla polityki społecznej:
- prewencyjną – wiąże się z zasadą wczesnego ostrzegania, co jest ważne z
punktu widzenia polityki społecznej: chodzi o ostrzeganie, czym grozi np. brak
działań w kierunku reformowania ubezpieczeń społecznych;
- diagnostyczną, pozwalająca na ujawnienie niedoskonałości aktów prawnych.
Np. Rzecznik dokonuje wizytacji rejonów zagrożonych wysokim bezrobociem,
co pozwala na diagnozę kwestii społecznych – wynikiem takich wizyt może
być np. interwencja w sprawie zwiększenia dotacji na pomoc społeczną;
- kontrolną – np. wyjaśnienie akcji dyscyplinowania bezrobotnych, którzy
skarżyli się na urzędy pracy, do których musza zgłaszać się kilka razy w
tygodniu i czekać po kilka godzin tylko po to, by dowiedzieć się, ze nie ma dla
nich propozycji pracy;
- kreującą – Rzecznik w corocznym sprawozdaniu dla Sejmu i Senatu
przestrzega przed popełnianymi błędami w zakresie polityki społecznej oraz
przedstawia swoje propozycje dotyczące instytucji polityki społecznej, np.
propozycja, by ZUS przekształcił się w instytucję samofinansujacą się).
Wraz z kształtowaniem się nowego ładu polityki społecznej obok państwa wyrosły
inne podmioty, które je wspierają w realizacji zadań z zakresu polityki społecznej. Są to
organizacje pozarządowe** oraz samorządy terytorialne, mogące zaspokajać potrzeby
charakterystyczne dla regionów oraz środowisk lokalnych.
** organizacje pozarządowe, organizacje non-profit, NGO’sy, trzeci sektor, sektor
pozarządowy, non profit, organizacje społeczne czy charytatywne, spotykamy się coraz
częściej i intuicyjnie definiujemy je jako niezależne i dobrowolne podmioty działające dla
wspólnego dobra, nie zaś dla zysku. Termin organizacje pozarządowe upowszechnił się w
polskim piśmiennictwie naukowym i publicystyce po roku 1989, natomiast w prawie
4
WYKŁAD V. Podmioty polityki społecznej
Opracowanie: dr hab. Katarzyna Zamorska
uregulowany został kompleksowo dopiero w roku 2003, na mocy ustawy o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie. Organizacje pozarządowe stanowią niezależną od
państwa strefę obywatelskiej aktywności. I choć podmioty te funkcjonują zarówno w
powiązaniu z sektorem publicznym, jak i rynkowym, są od nich niezależne i statutowo
działają na rzecz dobra wspólnego, a nie partykularnych korzyści. Organizacje
pozarządowe w Polsce faktycznie na dużą skalę rozwinęły się po 1989 roku, do czego w dużej mierze
przyczyniło
się
złagodzenie
lub
likwidacja
administracyjnych
ograniczeń
działalności
samopomocowej i charytatywnej.
Ustawowa definicja podkreśla, że do organizacji pozarządowych zaliczymy stowarzyszenia i fundacje.
To dwie najczęściej spotykane prawne formy funkcjonowania organizacji non-profit. Nie oznacza to
jednak, że organizacje nie mogą przybierać innych statusów (organizacje samorządu gospodarczego i
zawodowego, związki zawodowe, organizacje pracodawców, partie polityczne, ochotnicze straże
pożarne, koła łowieckie czy związki sportowe. Hubert Izdebski, Komentarzu do Ustawy o działalności
pożytku publicznego).
___________________________________________
Opracowane na podstawie:
Auleytner J., Polska polityka społeczna. Ciągłość i zmiany, WSP TWP, PTPS, Warszawa 2004.
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm [data
wejścia na stronę: 10.12.2012].
Leksykon Polityki Społecznej, pod red. B. Rysz-Kowalczyk, IPS UW, Warszawa 2002.
Supińska J., Dylematy polityki społecznej, IPS UW, Warszawa 1991.
Szarfenberg R., Modele polityki społecznej w teorii i praktyce, „Problemy Polityki Społecznej. Studia i
Dyskusje”, 12/2009.
Szarfenberg R., Krytyka i afirmacja polityki społecznej, Wyd. IFiS PAN, Warszawa 2008.
Literatura obowiązkowa:
G. Spytek-Bandurska, Sektory, podmioty, poziomy i organizacja polityki społecznej, [w:] Polityka
społeczna. Podręcznik akademicki, Grażyna Firlit-Fesnak, Małgorzata Szylko-Skoczny (red.),
PWN, Warszawa 2007.
E. Leś, Rola trzeciego sektora w polityce społecznej, [w:] Polityka społeczna. Podręcznik akademicki,
Grażyna Firlit-Fesnak, Małgorzata Szylko-Skoczny (red.), PWN, Warszawa 2007.
5