ZASADY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
Analiza literatury przedmiotu wskazuje, że obok terminu zasady prawa
administracyjnego funkcjonują także inne określenia, jak: „naczelne zasady”, „podstawowe
zasady”, „zasady ogólne”, „reguły”, „ogólne idee”, „postulaty” etc. Wielość nazewnictwa
występująca w podręcznikach i innych opracowaniach dowodzi, iż zasady prawa
administracyjnego są rozmaicie rozumiane.
Zasady w prawie administracyjnym nie znalazły do chwili obecnej pełnego
opracowania (kodyfikacji), lecz należy podkreślić, iż od wielu lat toczą się dyskusje,
rozważania i spory naukowe w piśmiennictwie (zob. m.in. publikacje: J. S. Langroda, J.
Borkowskiego, Z. Kmieciaka, J. Starościaka A. Wasilewskiego oraz Z. Leońskiego) nad
stworzeniem części ogólnej prawa administracyjnego (katalogu zasad prawnych), które
odpowiadałyby wymaganiom administracji. Obok rozważań i dyskusji dotyczących
stworzenia katalogu zasad prawa administracyjnego, wykształciły się ogólne idee wskazujące
i podkreślające węzłowe kwestie postępowania organów administracji, zwane zasadami.
Na gruncie teorii prawa najbardziej doniosły wkład w przedstawieniu problematyki
zasad prawa mają dwie koncepcje opisane przez J. Wróblewskiego oraz S. Wronkowską, i M.
Ziembińskiego.
J. Wróblewski wyodrębniał zasady prawa jako:
• wypowiedzi o charakterze normatywnym – czyli obowiązujące normy prawa
pozytywnego, oraz
• postulaty systemu prawa – czyli reguły nie będące przepisami powszechnie
obowiązującymi, stanowiącymi jedynie koncepcje odnoszące się do tworzenia prawa i
wskazówki dla ustawodawcy.
Koncepcja druga, prezentowana przez S. Wronkowską i M. Ziembińskiego mówi o
zasadach prawa w dwóch znaczeniach:
• dyrektywalnym - są to „wiążące normy prawne, należące do danego systemu prawnego,
jednakże w jakimś sensie nadrzędne w stosunku do innych norm tego systemu, a przy tym
takie, którym wyznacza się w tym systemie role szczególne, odmienne od ról
wyznaczonych pozostałym normom tego systemu”, oraz
• opisowym – które „oznacza pewien wzorzec ukształtowania jakiejś instytucji prawnej w
szczególnie doniosłych dla tej instytucji aspektach”.
Na gruncie nauki prawa administracyjnego J. Starościak określając istotę zasad
ogólnych prawa administracyjnego, pisze że są one „wnioskami ogólnymi z przepisów prawa
i z ich stosowania, ale wiążąc się z innymi zasadami regulującymi zachowanie człowieka,
stanowią tak ścisły stop tych różnych zasad, że stają się formacją przejściową od prawa ku
normom etyki i moralności działania organów administracyjnych”.
Inne pogląd, dotyczący zasad prawa administracyjnego przedstawią inni
przedstawiciele nauki prawa administracyjnego np. W. Dawidowicz, J. Borkowski, E.
Smoktunowicz. Autorzy eksponują w zasadach normatywność postanowień. Nie chodzi ani o
dyrektywy wyłącznie interpretacyjne, ani o reguły moralności działania administracji, lecz o
przepisy prawne, które będą stosowane w konkretnych sprawach.
Rolą zasad prawa administracyjnego jest to, że określają one powinności osiągania
pożądanych stanów. E. Ura wyraża pogląd, że w prawie administracyjnym zasady mają pełnić
funkcję:
• porządkującą - która polega na poszukiwaniu pewnych wspólnych założeń dla różnych
norm w celu systematyzacji prawa administracyjnego;
• realizowanie postulatu jedności działań administracji – ważna jest przy tworzeniu prawa;
• ujednolicenie wyników interpretacji przepisów prawa administracyjnego – adresowana
jest do osób stosujących prawo w celu ułatwienia zrozumienia wnioskowań prawniczych.
W nauce prawa administracyjnego dokonywane są zróżnicowane katalogi zasad przy
zastosowaniu różnych kryteriów, na postawie których pewne zasady (normy) postrzega się
jako naczelne wartości danego porządku prawnego.
J. Filipek wyodrębnia zasady, które zdaniem jego są podstawowe dla organizacji
administracji. W tym katalogu autor zamieszcza: a) zasadę prowincjalności, b) zasadę
resortowości, c) zasadę zespolenia, d) zasadę specjalizacji, e) zasadę hierarchicznej
zależności, f) zasadę koncentracji i dekoncentracji, oraz g) zasadę centralizacji i
decentralizacji.
E. Ura – zwolennik podstawowych zasad prawa administracyjnego i administracji –
wyraża pogląd, iż do zasad prawa administracyjnego należy podchodzić w szerszym
rozumieniu, gdyż nie można zasad prawa oddzielić od zasad działania organów administracji.
Do katalogu tak pojmowanych zasad autor zaliczył: a) zasadę praworządności, b) zasadę
demokratyzmu, c) zasadę udziału obywateli w administrowaniu, d) zasadę współżycia
społecznego, e) zasadę jawności działań administracji, f) zasadę kompetencyjności, g) zasadę
efektywności, oraz h) inne zasady występujące w prawie administracyjnym – zasadę prawdy
obiektywnej, zasadę ochrony zaufania obywateli, zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę
ochrony interesu społecznego i indywidualnego, zasadę współdziałania i zasadę skuteczności.
Mówiąc o klasyfikacji zasad należy wspomnieć o zasadach ogólnych postępowania
administracyjnego, które zostały przez ustawodawcę wyodrębnione redakcyjnie w rozdziale 2
(art. 6 – 16) działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady te nie są postulatami,
lecz stanowią normy prawnie przesądzające o modelu postępowania, jak również są
wytycznymi dla działalności organów. Sam kodeks nie wyodrębnia wszystkich zasad
ogólnych w osobnych artykułach i nie oznacza zasad ogólnych określonymi nazwami.
Dlatego też w poszczególnych opracowaniach z zakresu procedury administracyjnej
spotykamy się z ich różnymi nazwami.
Poniższy katalog zasad ogólnych (kpa) jest najczęściej przyjmowany w doktrynie, do
którego zalicza się zasadę: praworządności (art. 6 i 7), prawdy obiektywnej (art. 7),
uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7),
pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8), informowania stron o ich
prawach i obowiązkach (art. 9), czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10),
przekonywania stron (art. 11), szybkości, wnikliwości i prostoty (art. 12), nakłaniania do
ugody stron (art. 13), pisemności (art. 14), dwuinstancyjności (art. 15), trwałości decyzji
administracyjnej (art. 16 § 1) i sądowej kontroli decyzji administracyjnej (art. 16 § 2).
Zasady ogólne zawarte w kpa mają zasięg szerszy, gdyż niekiedy przypisuje się im
rolę zasad mających znaczenie dla całego prawa administracyjnego, np. zasada
praworządności, zasada szybkości, wnikliwości i prostoty etc. Zasady te odnoszą się również
do stosowania i wykładni prawa materialnego. Pogląd, że zasady ogólne kpa zastępują zasady
prawa administracyjnego wyrażał F. Longchamps, który pisał „ponieważ nie ma u nas
przepisów ogólnych prawa administracyjnego, można twierdzić, że rozdział 2 kpa zawiera
zasady ogólne, których znaczenie niekoniecznie się ogranicza do spraw ściśle
proceduralnych: mogą one znaleźć w naszym dzisiejszym prawie administracyjnym szersze
zastosowanie, w wykładni i ocenie poszczególnych sytuacji prawnych”. Takie pojmowanie
zasad proceduralnych na gruncie prawa administracyjnego stanowi postulat de lege ferenda.
Próbę uporządkowania typologii zasad na gruncie prawa administracyjnego
(materialnego i procesowego) podjął Z. Kmieciak, kierując się opracowaniem zasad prawa
administracyjnego zaproponowanym przez komisję ekspertów państw członkowskich Rady
Europy. W katalogu zasad prawa administracyjnego materialnego wymienia się: a)
praworządność, b) równość wobec prawa, c) zgodność działania z celem ustawowym, d)
proporcjonalność, e) obiektywizm i bezstronność, f) ochronę zaufania i praw słusznie
nabytych, g) otwartość administracji. Do katalogu zasad proceduralnych zaliczono: a) dostęp
do usług publicznych (urzędu administracyjnego), b) prawo do wysłuchania, c) prawo do
wsparcia i reprezentacji w postępowaniu, d) prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym
terminie, e) prawo do powiadomienia o rozstrzygnięciu, poznania jego motywów oraz
pouczenia o środkach zaskarżenia, f) zapewnienie wykonania podjętego akty w rozsądnym
terminie.
Wobec braku przekonujących, wyraźnych, a tym bardziej precyzyjnych kryteriów
ustalenia zasad prawa administracyjnego – w literaturze przedmiotu ich liczba u
poszczególnych autorów jest bardzo różna.
Mimo różnorodności zasad prawa administracyjnego, z jaką się spotykamy na gruncie
prawa administracyjnego, ich wyodrębnieniu przyświeca jedna idea, są to wszystko pewne
reguły o charakterze ogólnym, mające podstawowe znaczenie dla całości lub działu prawa
administracyjnego.
Poniżej nie zostaną omówione wszystkie zasady prawa administracyjnego, a tylko te,
które wśród nich wydają się najważniejsze, a ponadto ich krótka charakterystyka jest
wskazana ze względów dydaktycznych.
Zasada demokratycznego państwa prawnego
Demokratyczne państwo prawa jest jedną z zasad ustrojowych państwa polskiego.
Konstytucja RP wyraża tą zasadę w 2 art. stanowiąc, że „Rzeczpospolita Polska jest
demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości
społecznej”. Z treści tego przepisu wynikają dwa fundamentalne założenia:
• oparcie rządów na prawie i
• ochrona praw jednostki.
Szeroki zakres treściowy omawianej zasady, sprawia, że w orzecznictwie i literaturze
prawniczej wyprowadza się z zasady demokratycznego państwa prawnego wiele zasad
szczegółowych, tj.:
• realizację zasady trójpodziału władzy;
• zapewnienie pełnej niezawisłości sądów;
• istnienie sądowej kontroli stosowania prawa przez administrację państwową i
samorządową;
• istnienie sądowej kontroli zgodności prawotwórstwa z Konstytucją RP;
• zagwarantowanie każdemu prawa do sądu oraz uczciwego i bezstronnego procesu;
• przestrzeganie przez wszystkie organy władzy publicznej wyznaczonych im kompetencji
oraz działanie zgodnie z wymogami odpowiednich procedur decyzyjnych;
• istnienie i respektowanie wolności i praw człowieka i obywatela zgodnie ze
współczesnymi ich uniwersalnymi standardami;
• przestrzeganie w procesie stanowienia i stosowania szeregu fundamentalnych zasad
prawa, takich jak: domniemanie niewinności, niedziałanie prawa wstecz ( lex retro non
agit), ochronie praw nabytych;
• respektowanie zasad: pewności prawa, jawności i jasności prawa, zachowania
odpowiedniej vacatio legis, a także zasad iż umów należy dotrzymywać ( pacta sunt
servanda);
Powyższe wyliczenia zasad szczegółowych nie mają charakteru zamkniętego.
Zasada praworządności jest podstawową zasadą państwa prawnego, wyrażoną
expressis verbis w art. 7 Konstytucji RP, stanowiąc, że „organy władzy publicznej działają na
podstawie i w granicach prawa”. Zasada ta została powtórzona w art. 6 kpa, która brzmi
„organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa”, a art. 7 kpa jeszcze
raz podkreśla jej istnienie mówiąc, że „w toku postępowania organy administracji publicznej
stoją na straży praworządności [...]”.
Praworządność wyraża się w działaniu państwa za pośrednictwem swoich organów
zgodnie z obowiązującym prawem - proces sprawowania władzy opiera się na prawie.
Oznacza to, że każde działanie organu administracji publicznej musi mieć oparcie w normie
prawnej rangi ustawowej, gdyż tylko ustawa może normować prawa i obowiązki obywateli.
A. Błaś pisze, oparcie w normie prawnej rangi ustawowej polega na istnieniu ustawowego
upoważnienia:
• do podjęcia działania,
• do podjęcia działania w określonej formie,
• do podjęcia działania w określonych warunkach.
W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się na dwa aspekty praworządności
(pozytywny i negatywny). Aspekt pozytywny - rozpowszechniony w kontynentalnej filozofii
praworządności - zobowiązuje on organy administracji publicznej do ścisłego działania w
myśl norm prawnych i do posługiwania się prawem w przypadku wpływania na zachowania
obywateli - zasada państwa prawnego. Drugi aspekt - zakłada obronę obywatela przed
despotyzmem i dowolnością działań władz państwowych - amerykańska i angielska
koncepcja rządów prawa ( rule of law).
Zasada praworządności dotyczy działań państwa, a nie innych podmiotów.
Praworządności się nie narusza - naruszać można tylko normy prawne, lecz jeśli czyni to
państwo to nie ma oparcia rządów na prawie. Praworządność może istnieć tylko w takim
państwie, w którym prawo określa granice władzy publicznej, zadania, kompetencje i tryb
działania jej organów.
Na organach administracji publicznej spoczywają określone obowiązki co do działań na
podstawie prawa i w granicach prawa:
• w procesie stanowienia prawa (prymat Konstytucji nad ustawami; uznanie zamkniętego
systemu źródeł prawa),
• w procesie stosowania prawa (przestrzeganie przez organy administracji publicznej norm
prawa ustrojowego, materialnego i procesowego).
Zachowaniu zasady praworządności służą gwarancje praworządności, które w literaturze
dzieli się na gwarancje materialne i formalne. Poprzez gwarancje materialne rozumie się takie
zorganizowanie życia społecznego, ekonomicznego i politycznego w państwie, które uczyni
naruszanie prawa przez państwo mało prawdopodobnym lub zminimalizuje jego zasięg. Do
gwarancji materialnych zalicza się: demokrację, wysoki poziom dobrobytu społecznego,
wysoki poziom ogólnej i prawnej kultury prawnej, rozwój gospodarczy kraju, zabezpieczenia
socjalne społeczeństwa. Formalne (instytucjonalne) rozumienie praworządności obejmuje:
istnienie gwarancji ustrojowych związanych z cechami ustrojowymi państwa (np. trójpodział
władz); gwarancji legalistycznych związanych ze sposobami tworzenia prawa i z jego
formalnymi cechami (np. lex retro non agit, istnieniem określonej przez prawo hierarchii
aktów normatywnych, wymóg przestrzegania kompetencji i podstawy prawnej działania,
należyta promulugacja aktów normatywnych); gwarancji proceduralnych związane ze
stosowaniem prawa - m.in. istnienie wieloinstancyjnego postępowania sądowego (np.
instytucja apelacji).
Cechą systemu gwarancji praworządności w państwie jest łączne występowanie
gwarancji formalnych i materialnych.
Zasada jawności działań administracji została sformułowana pierwotnie w art. 9 kpa
jako zasada jawności proceduralnej – „Organy administracji publicznej są obowiązane do
należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych,
które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem
postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby
uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym
celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek”.
Zdaniem J. Borkowskiego omawiany przepis ma dwa zakresy stosowania. „Pierwszy z
nich odnosi się do stron postępowania, które są uprawnione do uzyskania od organu
administracji publicznej należytej i wyczerpującej informacji (art. 9 - zdanie pierwsze), oraz
mogą oczekiwać, że organ ten będzie czuwał nad ich czynnościami po to, żeby uchronić je
przed szkodą spowodowaną nieznajomością prawa, i będzie udzielał wskazówek oraz
wyjaśnień (zdanie drugie tego artykułu). [...]”.
Przepis ten uchyla zatem w stosunku do stron zasadę mówiącą, że nieznajomość prawa
szkodzi ( ignorantia iuris nocet) w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu
administracyjnym. Jest to zasada przeciwstawiana sądowej zasadzie „ ignorantia iuris nocet”.
Artykuł 9 kpa nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielenia porad
prawnych, czy też doradztwa. Dyspozycja tego przepisu, tj. „należytego i wyczerpującego
informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych” nie przedstawia wątpliwości
co do tego, iż obowiązek ów ma być realizowany w stosunku do osób dysponujących
interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa - stron postępowania administracyjnego. Nie
może on być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich
aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania.
Niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasady jawności proceduralnej jest w
orzecznictwie NSA traktowane jako rażące naruszenie przepisów o postępowaniu
administracyjnym (zobowiązuje to NSA do uchylenia decyzji).
Konstytucja RP w art. 61 formuje zasadę publicznego udostępniania informacji przez
administrację obywatelom. Zgodnie z wymienionym artykułem obywatel ma prawo do
uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących
funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności
organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek
organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują
mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Składnikiem prawa, o którym mowa,
jest dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy
publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub
obrazu. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w
ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę
porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb
udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.
Zasady centralizacji i decentralizacji oraz koncentracji i dekoncentracji
Najogólniej rzecz biorąc, administracja publiczna w Polsce zbudowana jest z:
administracji rządowej (funkcjonującej na zasadzie centralizacji) oraz administracji
samorządowej (funkcjonującej na zasadzie decentralizacji).
Przez centralizację rozumie się taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego,
w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego
stopnia (E. Ura). Innymi słowy, centralizacja zakłada brak samodzielności w podejmowaniu
decyzji przez organ niższego stopnia, a organ wyższego stopnia ingeruje w sferę działania
organu stopnia niższego w formie zarządzeń, poleceń służbowych, instrukcji, wytycznych etc.
Taki układ zależności przejawia się w więzach kierownictwa i podporządkowania.
W systemie administracji scentralizowanej mogą zachodzić zjawiska skupiania i
rozpraszania kompetencji. Zjawisko skupiania kompetencji w rękach nielicznej grupy
organów nazywamy koncentracją. Natomiast rozproszenie kompetencji na większą liczbę
organów oznacza dekoncentrację.
Decentralizacja jest przeciwieństwem centralizacji. Decentralizacja jest takim
sposobem organizacji aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia nie są
hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia (E. Ura). Typowym przykładem
decentralizacji jest gmina.
Aby można było mówić o decentralizacji, muszą być spełnione określone warunki:
•
organ niższego stopnia posiada własny zakres kompetencji;
•
brak hierarchicznego podporządkowania;
•
samodzielność organ niższego stopnia (m.in. w dysponowaniu środkami
finansowymi);
•
posiadanie własnych środków finansowych.
Konstytucji RP w art. 15 ust. 1 stanowi, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej
Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Decentralizację zapewnia Konstytucja
poprzez tworzenie samorządu terytorialnego we wszystkich jednostkach podziału
zasadniczego, oraz poprzez uczestniczenie w sprawowaniu władzy publicznej, poprzez
realizowanie zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednostki
samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne
prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie
sądowej.
Sprawne działanie administracji (organów administracji) zakłada wykonywanie zadań
i osiąganie zamierzonych rezultatów (celów) przy najmniejszym nakładzie pracy. Efektywne
są te działania organów administracji, które w pełni zaspakajają oczekiwania społeczeństwa.