podstawy finansów publicznych do przedmiotu podstawy finansów
2008-01-09
Dochody publiczne
Finanse publiczne to wszelkie procesy i zjawiska pieniężne związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków
przez władze publiczne.
Do funkcji finansów publicznych zalicza się najczęściej zaspokajanie potrzeb zbiorowych społeczeństwa, ochronę
najsłabszych ekonomicznie grup społeczeństwa i uaktywnianie lokalnych społeczności.
Główną przyczyną gromadzenia funduszy publicznych przez państwo jest potrzeba finansowania istniejących
potrzeb zbiorowych. Potrzeby zbiorowe to takie potrzeby, które zgłaszane są przez ogół społeczeństwa lub zdecydowaną
jego większość. Państwo stara się finansować niektóre potrzeby zbiorowe, zwłaszcza te, których realizacja jest szczególnie
pożądana i służy dobru publicznemu i/lub których finansowanie jest utrudnione lub niemożliwe indywidualnie, ze środków
prywatnych. Do klasycznych potrzeb zbiorowych, które nie mogą być zaspokajane indywidualnie zalicza się bezpieczeństwo
wewnętrzne (policja, prokuratura, sądy) i zewnętrzne (wojsko), funkcjonowanie administracji publicznej oraz służb
dyplomatycznych. Inne potrzeby, np. edukacja, ochrona zdrowia, mogą być zaspokajane zarówno indywidualnie jak i
zbiorowo.
Zróżnicowany charakter potrzeb zbiorowych znajduje odzwierciedlenie w często stosowanym podziale dóbr
służących ich zaspokojeniu na:
• dobra publiczne – to takie dobra, które zaspokajają potrzeby całego społeczeństwa, każdego obywatela, często
niezależnie od jego woli a nawet bez jego wiedzy np. bezpieczeństwo wewnętrzne (policja, sądy i wymiar
sprawiedliwości) i zewnętrzne (siły zbrojne), utrzymanie szlaków komunikacyjnych, ochrona środowiska,
tworzenie prawa czy choćby oświetlenie ulic. Korzyści z zaspokajania tych potrzeb uzyskują wszyscy
obywatele, niezależnie od ich sytuacji materialnej. Są one finansowane w całości ze środków publicznych.
Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, w której każdy musi wrzucić monetę do latarni ulicznej, by ta
rozbłysła i oświetliła mu drogę, lub spowodować, by obywatele zapłacili z własnej kieszeni za usługę ochrony
granic. Do dóbr publicznych należy również zaliczyć walkę z bezrobociem, wspieranie ubogich, dbanie o stan
środowiska naturalnego itp.
• dobra społeczne – to takie dobra, które ze względu na cechy fizyczne zaspokajają indywidualne potrzeby
obywateli i mogą być finansowane z ich środków prywatnych, lub też w części albo w całości ze środków
publicznych. Typowe dobra społeczne to usługi oświatowe i zdrowotne. Można korzystać z finansowanej ze
środków publicznych służby zdrowia lub też leczyć się prywatnie, płacąc za usługę z własnej kieszeni,
podobnie można kształcić się w szkle prywatnej lub finansowanej przez państwo.
Źródłami finansowania wydatków publicznych są środki publiczne. Na środki publiczne składają się dochody
publiczne oraz środki pochodzące z innych źródeł, przede wszystkim różne formy pożyczek i prywatyzacja.
Dochody publiczne – definitywnie (bezzwrotnie) przejęte przez państwo środki pieniężne, których źródłem są dochody
innych podmiotów.
Środki publiczne (wpływy publiczne) – wszelkie wpływy finansowe gromadzone na rachunkach władz publicznych. Jest
to pojęcie szersze niż dochody, gdyż obejmuje także przychody z prywatyzacji, pożyczek, emisji papierów wartościowych
itp.
Najważniejszym źródłem dochodów publicznych są podatki.
Podatek jest klasyczną daniną publiczną. Najczęściej definiowany jest jako jednostronnie ustalone świadczenie pieniężne
o charakterze przymusowym, nieodpłatnym i bezzwrotnym, powszechnie pobierane na rzecz państwa lub innych podmiotów
publicznych. Cechy podatku wynikające z definicji to:
− przymusowość – państwo może zastosować w celu wyegzekwowania podatku różnego rodzaju środki przymusu,
− nieodpłatność – państwo nie jest zobowiązane do ekwiwalentnego świadczenia na rzecz płatnika. Cecha ta odróżnia
podatek od innych danin publicznych, np. opłat i ceł.
− bezzwrotność – środki zebrane przez państwo w drodze podatków nie podlegają zwrotowi,
− jednostronność ustalania – państwo jednostronnie narzuca swoją wolę i nie negocjuje podatku z podatnikiem.
Adam Smith opracował i przedstawił w swej pracy „Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów” cztery
zasady podatkowe – zbiór postulatów, jakie powinny być spełnione przez doskonały system podatkowy. Zasady podatkowe
A. Smitha należą do kanonu myśli ekonomicznej. Zasady te to:
- zasada sprawiedliwości (równości) – zdaniem Smitha podatek aby był sprawiedliwy powinien być proporcjonalny
do uzyskiwanego dochodu lub posiadanego majątku. Wysokość podatku nie powinna być uzależniona od innych
czynników, np. przywilejów stanowych czy przynależności do określonych grup społecznych lub zawodowych,
1 /5
podstawy finansów publicznych do przedmiotu podstawy finansów
2008-01-09
- zasada pewności – podatnik powinien wiedzieć kiedy, w jakich przypadkach i w jakiej wysokości podatek
powinien zapłacić, ponadto wysokość podatku nie może zależeć od arbitralnych decyzji urzędnika, lecz wynikać
precyzyjnie z przepisów prawa,
- taniość podatku – obowiązek jego poboru po jak najniższym koszcie zarówno dla państwa jak i podatnika, w tym
również ograniczenie komplikacji związanych z ustalaniem i ściąganiem podatku,
- dogodność podatku – oznacza, że powinien on być ściągany w sposób i w czasie możliwie najdogodniejszym dla
podatnika.
Podatki spełniają w nowoczesnej gospodarce następujące funkcje:
1. fiskalną – są głównym źródłem dochodów budżetu państwa, gwarantują finansowanie wydatków publicznych.
Jest to pierwotna, najstarsza funkcja podatków.
2. redystrybucyjną – są instrumentem przesuwania dochodów pomiędzy różnymi grupami społecznymi w celu
zmniejszania rozpiętości dochodowej między najbogatszymi i najbiedniejszymi grupami społecznymi oraz
zwiększenia dostępności niektórych dóbr,
3. stymulacyjną (regulacyjną) – podatki są wykorzystywane przez państwo jako instrument oddziaływania na
decyzje podmiotów gospodarczych i gospodarstw domowych w celu skorelowania ich z założeniami polityki
gospodarczej i społecznej państwa. Np. nakładając wysoki podatek akcyzowy na wyroby spirytusowe państwo
podwyższa ich cenę, co powoduje zmniejszenie konsumpcji. Z drugiej strony zwolnienie z podatku VAT czesnego
na uczelniach wyższych sprawia, że studiowanie staje się tańsze, a przez to bardziej dostępne dla społeczeństwa.
W ten sposób poprzez system podatkowy państwo skłania nas do powiększania poziomu edukacji i zniechęca do
spożywania alkoholu.
Konstrukcja Podatków.
Głównymi elementami prawnej konstrukcji podatku są:
- podmiot podatku,
- przedmiot podatku,
- podstawa opodatkowania,
- stawka podatkowa,
- skala podatkowa,
- zwolnienia i ulgi podatkowe.
Podmiot podatku – osoba prawna lub fizyczna, na której ciąży obowiązek podatkowy (podatnik). Oprócz podatnika
wystąpić może także płatnik podatku, czyli osoba zobowiązana do obliczenia, pobrania i opłacenia podatku w imieniu
podatnika.
Przedmiot podatku – rzecz lub zdarzenie, z którym prawo wiąże obowiązek podatkowy, np. dochód z pracy, dochód,
przychód lub obrót wynikający z działalności gosp., uzyskanie spadku, transakcja sprzedaży, posiadanie majątku itp.
Podstawa opodatkowania – wartościowo lub ilościowo ujęty przedmiot podatku. Najczęściej stosuje się wartość
przedmiotu opodatkowania, np. dochód, wartość nieruchomości (podatek katastralny), lub też jednostki fizyczne, np.
wielkość powierzchni nieruchomości, liczba psów, ilość alkoholu czy też benzyny (dla podatku akcyzowego).
Stawka podatkowa – relacja kwoty podatku w stosunku do podstawy opodatkowania (w procentach) lub kwota podatku
na jednostkę podstawy opodatkowania (np. kwota podatku odjednego psa, czy metra kwadratowego powierzchni
nieruchomości).
Skala podatkowa – informuje, jaką stawkę należy zastosować do określonej podstawy opodatkowania. Jeżeli jest kilka
stawek dla różnych wysokości podstawy opodatkowania, to mamy do czynienia z progami podatkowymi.
Zwolnienia podatkowe – polegają na wyłączeniu pewnej grupy podatników (zwolnienie podmiotowe) lub też
określonych przedmiotów opodatkowania (zwolnienie przedmiotowe) z podatku.
Ulgi podatkowe – zmniejszenie obowiązku podatkowego w przypadku wystąpienia określonych okoliczności.
Klasyfikacja podatków
Podziału podatków dokonuje się najczęściej wg kryteriów:
1. przedmiotu opodatkowania: dochodowe, konsumpcyjne, majątkowe, przychodowe.
2. Wg źródła podatku: bezpośrednie i pośrednie.
3. Wg kryterium władztwa podatkowego: rządowe (centralne), samorządowe i wspólne.
Podatki dochodowe – przedmiotem podatku jest nadwyżka przychodów nad kosztami uzyskania.
Podatki konsumpcyjne – obciążają podatnika w momencie dokonywania zakupów. Należą tu przede wszystkim VAT,
akcyza oraz podatek od gier.
Podatki majątkowe – obciążają całość lub część majątku, lub też jego przyrost. Najczęściej występujące to podatek od
nieruchomości, od środków transportu, od spadków i darowizn.
2 /5
podstawy finansów publicznych do przedmiotu podstawy finansów
2008-01-09
Podatki przychodowe – przy ich naliczaniu nie uwzględnia się kosztów uzyskania przychodów. Należą tu podatek
obrotowy (zniesiony), podatek rolny i leśny, zryczałtowany podatek od osób fizycznych prowadzących działalność
gospodarczą opodatkowanych w formie karty podatkowej.
Podatki bezpośrednie – bezpośrednio wskazują na zależność między zdolnością podatkową podmiotu a wysokością
podatku. (podatki dochodowe i majątkowe)
Podatki pośrednie – nie mają związku z dochodem ani majątkiem podatnika (VAT, akcyza, podatki przychodowe)
Podatki rządowe – płacone na rzecz budżetu centralnego – VAT, podatek akcyzowy i od gier.
Podatki samorządowe – wpływają do budżetów jednostek samorządu terytorialnego: podatek od nieruchomości,
środków transportowych, rolny, leśny, od czynności cywilno-prawnych, od spadków i darowizn.
Podatki wspólne – podatek dochodowy od osób fizycznych i od osób prawnych, których część wpływa do budżetu
państwa, a część do budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Polski system podatkowy
W Polsce na system podatkowy składają się następujące podatki (jest ich 11):
- od towarów i usług (VAT)
- akcyzowy,
- od gier,
- dochodowy od osób prawnych (CIT),
- od osób fizycznych (PIT),
- podatek rolny
- podatek leśny,
- od nieruchomości,
- od środków transportu,
- od spadków i darowizn,
- od czynności cywilno-prawnych.
Największe znaczenie dla dochodów budżetowych mają VAT, akcyza i PIT oraz CIT.
BUDŻET
Budżet to wg Ustawy o finansach publicznych roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów
państwa na okres roku kalendarzowego, określonego w ustawie jako „rok budżetowy”. Budżet uchwalany jest w formie
ustawy.
Rok budżetowy w Polsce pokrywa się z kalendarzowym, tzn. rozpoczyna się 1 stycznia. Jest to najczęściej stosowane na
świecie podejście.
Inne daty rozpoczęcia roku budżetowego stosowane są lub były w innych państwach, np.:
- 1 lipca (Szwecja, a do 64 r. Włochy i do 76 r. USA). Wada: pośpieszna debata ze względu na konieczność uchwalenia
przed sezonem urlopowym. Pośpiech wynikał z obawy przed brakiem quorum.
- 1 kwietnia – W. Brytania i do 60 r. RFN.
Budowa budżetu wymaga precyzyjnego określenia przyszłych dochodów i wydatków, zatem jest to proces niezwykle
pracochłonny i dlatego od rozpoczęcia pierwszych prac nad budżetem do zakończenia ostatniego etapu procedury
budżetowej – sprawozdania z wykonania budżetu – upływa co najmniej 8 pór roku, czyli 2 lata.
Procedura budżetowa zawiera cztery zasadnicze etapy:
1. Projektowanie budżetu, (do 30 września)
2. Uchwalanie (do 31 grudnia),
3. Wykonywanie budżetu (1 stycznia – 31 grudnia),
4. Sprawozdanie z wykonania budżetu (do 31 maja).
Projektowanie budżetu.
Pierwsze prace nad budżetem rozpoczynają się na około rok przed uchwaleniem ostatecznej wersji budżetu przez Sejm
od oszacowania podstawowych wskaźników makroekonomicznych analizowanego roku budżetowego. Znajomość tych
wskaźników jest niezbędna do ustalenia wysokości dochodów i wydatków oraz nadwyżki czy deficytu budżetowego.
Wskaźnikami tymi są przede wszystkim:
- prognoza wzrostu PKB,
- prognozowany poziom inflacji
- podaż pieniądza.
- przeciętne wynagrodzenie i emerytura,
- kursy walut
- wysokość stóp procentowych,
- podstawowe składniki bilansu płatniczego,
- rentowność przedsiębiorstw,
3 /5
podstawy finansów publicznych do przedmiotu podstawy finansów
2008-01-09
- poziom bezrobocia i inne.
Planowanie dochodów
Analizując powyższe wskaźniki można określić wysokość dochodów państwa. Wysokość dochodów determinuje
wysokość wydatków państwa oraz ewentualnego deficytu lub nadwyżki budżetowej. Poprawne oszacowanie wysokości
dochodów jest zatem podstawą prawidłowej konstrukcji całego budżetu. Jeśli dochody zostaną zaplanowane zbyt
optymistycznie, w trakcie wykonywania budżetu grożą poważne trudności ze sfinansowaniem zaplanowanych wydatków.
Jeśli natomiast dochody zostaną oszacowane zbyt ostrożnie, wydatki budżetowe zostaną określone na poziomie niższym od
możliwości. Uważa się, że lepsze jest lekkie niedoszacowanie dochodów. Ostrożność powinna przejawiać się jednak
głównie w unikaniu ryzykownych założeń, a przede wszystkim w zwalczaniu tendencji do „układania” dochodów pod z góry
założony oczekiwany poziom wydatków.
Aby uniknąć „dostosowywania” wysokości dochodów do wielkości wydatków, dochody są planowane przez ministra
Finansów i przedkładane członkom Rady Ministrów – dysponentom części budżetowych jako nieprzekraczalny limit
wydatków.
Podstawę do zestawienia planu dochodów budżetu państwa tworzą:
1) uzgodnione założenia dotyczące parametrów makroekonomicznych,
2) założenia dotyczące wysokości stawek podatków i innych dochodów budżetowych oraz inne założenia o zmianach
systemu podatkowego,
3) prognoza wykonania dochodów budżetowych w bieżącym roku, czyli roku poprzedzającym rok, na który
planowane są dochody.
Szczegółowa procedura ustalania wysokości dochodów nie jest uregulowana prawnie, natomiast w praktyce najczęściej
do szacowania mają zastosowanie modele ekonometryczne, których zmiennymi są wymienione wcześniej wskaźniki.
Planowanie wydatków
Planowanie wydatków jest procesem równie skomplikowanym co planowanie dochodów. W wielkim skrócie polega na
przeznaczaniu określonych wcześniej dochodów na realizację poszczególnych celów.
Wśród wydatków szczególną pozycję zajmują tzw. wydatki sztywne, których konieczność realizacji wynika z
odpowiednich przepisów, np. emerytury i renty, bezpieczeństwo wewnętrzne, obsługa długu publicznego itp. W ustawie
budżetowej na 2005 r. wydatki sztywne stanowią około 70% ogółu wydatków. W procesie planowania wydatków
budżetowych ścierają się dwa podejścia: z jednej strony – próba dokonania racjonalnego szacunku wydatków niezbędnych
na poszczególne zadania budżetowe i zbilansowania przydzielanych kwot z możliwościami budżetu, z drugiej zaś – napór
rozmaitych grup nacisku, walczących o zwiększenie środków na finansowanie promowanych przez te grupy jednostek i
zadań.
Deficyt budżetowy
Jeżeli potrzeby wydatkowe budżetu państwa są wyższe niż prognozowane dochody mamy do czynienia z deficytem
budżetowym. Deficyt budżetu wymaga zaciągnięcia kredytów lub pozyskania środków pieniężnych w inny sposób, np.
poprzez emisję obligacji i powoduje tym samym wzrost poziomu długu publicznego. Wysoki poziom długu publicznego
wymaga ponoszenia kosztów jego obsługi (spłaty zadłużenia i odsetek), zatem przed podjęciem decyzji o poziomie deficytu
budżetowego Minister Finansów musi zbadać jaki poziom deficytu jest w stanie sfinansować korzystając z rynków
kapitałowych bez zbytniego uszczerbku dla gospodarki.
Projektowanie budżetu
W połowie roku Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów założenia projektu budżetu na dany rok, zawierające
m.in. prognozy dochodów państwa oraz możliwości sfinansowania ewentualnego deficytu budżetowego. Następnie
nakazuje dysponentom części budżetowych przygotowanie materiałów dotyczących planowanych czy też oczekiwanych
dochodów i wydatków poszczególnych resortów, w trybie i formie określonej przez Ministra Finansów w drodze zarządzenia
zwanego potocznie „notą budżetową” . Określa przy tym limity wydatków dla poszczególnych dysponentów części
budżetowych. Nie mogą one być przekroczone.
Dysponentami części budżetowych są ministrowie, wojewodowie, prezesi i przewodniczący najważniejszych urzędów
centralnych i sądów, m.in. prezesi kancelarii Sejmu, Senatu, Prezydenta RP, KRRiT, TK, SN, NSA, PIP, RPO, NIK.
Na podstawie danych przekazanych przez dysponentów Minister Finansów opracowuje wstępny projekt budżetu
państwa i przedstawia go Radzie Ministrów.
Projekt ustawy budżetowej zostaje wraz z uzasadnieniem zatwierdzony w drodze uchwały Rady Ministrów i najpóźniej
30 września przekazany Marszałkowi Sejmu w celu przedłożenia go Sejmowi.
Uchwalanie
Prace nad budżetem w Parlamencie – zgodnie z Konstytucją – nie mogą trwać dłużej niż 4 miesiące (do 31 gudnia).
Budżet uchwalany jest w formie ustawy, jednak tryb jej uchwalania i charakter tej ustawy różni się od innych ustaw.
Przede wszystkim ustawa budżetowa to „akt warunek”:
- nie narzuca jak inne ustawy norm, jest aktem-warunkiem,
4 /5
podstawy finansów publicznych do przedmiotu podstawy finansów
2008-01-09
- nie ustanawia bezwzględnie obowiązujących dyspozycji lecz jedynie zezwala na dokonywanie wydatków i
pobieranie dochodów,
- Ustawa budżetowa zawiera prognozy dochodów i nieprzekraczalne limity wydatków.
Ponadto tryb uchwalania różni się od innych ustaw:
• Inicjatywę ustawodawczą posiada jedynie Rada Ministrów
• Czas pracy Parlamentu nad ustawą jest precyzyjnie określony,
• posłowie i senatorowie nie mogą dowolnie wprowadzać poprawek (poprawki nie mogą zwiększać deficytu
budżetowego)
• Prezydent nie może ustawy budżetowej zawetować, a jedynie skierować ją do Trybunału Konstytucyjnego
Wykonywanie budżetu - pominięto
Kontrola wykonania budżetu
Ostatni etap procedury budżetowej stanowi złożenie przez Radę Ministrów w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku
budżetowego do Sejmu sprawozdania z wykonania budżetu wraz z informacją o zadłużeniu państwa.
Sejm ma obowiązek rozpatrzyć sprawozdanie po zapoznaniu się z opinią NIK, oraz podjąć uchwałę o udzieleniu bądź
nieudzieleniu rządowi absolutorium.
Fakt udzielenia lub nieudzielania absolutorium nie pociąga żadnych skutków prawnych. Stanowi jedynie wyraz aprobaty
lub dezaprobaty Sejmu dla działań rządu.
5 /5