Tworzenie prawa jest jednym z elementów nadbudowy, czyli wytworu bazy, tj. materialnych stosunków społecznych ustroju ekonomicznego społeczeństwa, roli klasy panującej. Prawo tworzone jest hierarchicznie, ma swój zbudowany system, w którym każdy ma swoje miejsce, jedno wyższe, inne niższe.
W Polsce najważniejszymi aktami tworzenia prawa są:
konstytucja RP
ustawy
uchwały
zarządzenia
instrukcje
umowy międzynarodowe.
Najważniejszym aktem prawodawczym tworzącym prawo jest Konstytucja RP, gdyż jest statutem organizacyjnym państwa jako organizacji społecznej, a inne akty prawodawcze powinny się opierać na jej podstawach. Akt ten reguluje takie kwestie jak zasady ustroju politycznego i społeczno-ekonomicznego państwa, strukturę i kompetencje organów państwowych i samorządu terytorialnego, referendum , wolności, prawa i obowiązki obywateli oraz środki ich ochrony, problematykę zmiany konstytucji. Najwyższa moc prawa konstytucji oznacza, że wszystkie inne akty prawodawcze powinny być z nią zgodne.
Drugim co do mocy prawnej aktem tworzącym prawo jest ustawa. Do wydawania ustaw upoważniony jest najwyższy organ władzy państwowej - Sejm. Ustawa jest aktem normatywnym, który powołany jest do regulowania wszystkich najważniejszych zagadnień życia politycznego i gospodarczego oraz wytyczającym treść innych aktów normatywnych.
Proces uchwalania ustawy jest regulowany przepisami konstytucyjnymi i regulaminami Sejmu i Senatu oraz praktyką konstytucyjną. Proces ten jest dość skomplikowany i składa się z szeregu etapów. Rozpoczyna się od skorzystania przez jeden z uprawnionych organów z prawa inicjatywy ustawodawczej. Przez inicjatywę ustawodawczą należy rozumieć prawo przedstawienia Sejmowi gotowego projektu ustawy z tym skutkiem prawnym, że Sejm takim projektem musi się zając, może go później w głosowaniu odrzucić, ale nie może pozostawić bez rozpatrzenia.
Inicjatywę ustawodawczą posiadają posłowie, Senat, Prezydent, Rada Ministrów. Inicjatywa poselska przejawia się w postaci zgłoszenia wniosku przez komisję sejmową, bądź też przez grupę posłów liczącą co najmniej 15 osób. Projekt ustawy składa się w formie pisemnej na ręce marszałka Sejmu, dołącza się do niego uzasadnienie, które powinno wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy, przedstawiać stan rzeczywisty, wskazywać różnicę między już istniejącą ustawą a projektem oraz wskazywać wszelkie skutki wynikające z przyjęcia produktu. Prawo wnoszenia poprawek przysługuje wnioskodawcy, posłom i Radzie Ministrów.
Marszałek Sejmu zarządza doręczenie projektu ustawy posłom oraz przesyła go prezydentowi, marszałkowi Senatu i prezesowi Rady Ministrów.
Zatwierdzenie ustawy odbywa się w trzech czytaniach. Pierwsze czytanie projektu ustawy przeprowadza się na posiedzeniu właściwej komisji. Tylko projekty ustaw dotyczące spraw fundamentalnych (zmiany konstytucji, prawa i wolności oraz obowiązki obywatelskie, budżet, podatki, wybory itp.) przechodzą pierwsze czytanie na plenarnym posiedzeniu Sejmu., które kończy się odesłaniem projektu do komisji lub odrzuceniem go w całości. W pierwszym czytaniu w komisji mogą brać udział również posłowie, którzy nie są jej członkami. Praca w komisji kończy się przedstawieniem Sejmowi sprawozdania z wnioskiem o przyjęcie projektu bez poprawek, przyjęcie z zaproponowanymi przez komisję poprawkami lub odrzucenie projektu.
Projekt ustawy rozpatruje komisja sejmowa właściwa ze względu na przedmiot projektu albo dwie lub kilka komisji, które pracują łącznie. Jedną z komisji jest zawsze komisja ustawodawcza. Właśnie w tej komisji odbywa się zasadnicza praca nad nadaniem projektowi ostatecznego kształtu. Drugie czytanie obejmuje przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy, debatę oraz zgłoszenie poprawek i wniosków. Jeżeli w drugim czytaniu nie zostaną zgłoszone poprawki, Sejm może przejść niezwłocznie do trzeciego czytania. Obejmuje ono przedstawione dodatkowe sprawozdania komisji i głosowanie. Aby Sejm mógł przystąpić do głosowania nad projektem ustawy niezbędna jest obecność ustalonej liczby posłów, czyli quorum. Quorum wymagane przy uchwalaniu ustawy wynosi połowę ogólnej liczby posłów.
Po uchwaleniu ustawy marszałek Sejmu przekazuje ją Senatowi do rozpatrzenia. Senat w ciągu jednego miesiąca po przeprowadzeniu debaty może przyjąć, odrzucić albo wprowadzić poprawki. Przyjętą przez Sejm i Senat ustawę marszałek Sejmu przedstawia Prezydentowi do podpisu, który podpisuje ją w ciągu 3 dni i zarządza ogłoszenie jej w Dzienniku Ustaw. W przypadku odmowy podpisania przez Prezydenta ustawy przekazana jest wraz z umotywowanym wnioskiem do Sejmu. W terminie 7 dni Sejm może ponownie uchwalić ustawę większością 2/3 głosów.
Rozporządzenie jest aktem normatywnym wydawanym przez naczelne organy administracji państwowej, czyli Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów, przewodniczących komisjom i komitetom stojących na czele resortów. Rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw w celu ich wykonania; wydanie jest uzależnione od istnienia wyraźnego upoważnienia w ustawie. Upoważnienie musi być konkretne, powinno ono wskazywać uprawniony do wydania rozporządzenia organ administracji państwowej oraz sprawę, którą ma być uregulowana.
Rozporządzenie ma stworzyć szczegółowe przepisy wykonawcze, które umożliwiłby wcielenie ustawy w życie. Sprawa, która w ustawie została tylko generalnie unormowana jednym lub dwoma artykułami, w rozporządzeniu doznaje rozwinięcia w całym szeregu przepisów. Rozporządzenie może normować tylko przedmiot określony w ustawie i tylko w granicach upoważnienia - nie może zawierać przepisu, który byłby sprzeczny z przepisami ustawy. Za pomocą rozporządzenia nie można zmieniać przepisów ustawy. Niezbędnym warunkiem uzyskania przez rozporządzenie mocy prawnej jest jego ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Podobnie jak ustawa rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że samo stanowi inaczej.
Uchwały. Prawa forma uchwał może być wykorzystywana jedynie przez ograny kolegialne, czyli akty normatywne pochodzące od organów władzy państwowej (uchwały Sejmu), jak też organów administracji państwowej (uchwały Rady Ministrów). W formie uchwały Sejm ogłasza deklaracje. Podstawą uchwał mogą być przepisy określające kompetencję lub zadania organu podejmującego uchwałę. Wcześniej Rada Ministrów często stosowała formę uchwał jako instrumentu prawnego, za pomocą którego kierowała gospodarką narodową. Forma uchwały wykorzystywana jest do regulowania pracowniczych stosunków pracy w gospodarce uspołecznionej. W ten sposób Rada ministrów wykonuje zadania związane ze swą funkcją polegającą na bieżącym kierowaniu życiem państwa, zwłaszcza życiem gospodarczym. W formie uchwał realizowana jest prawotwórcza działalność rządu. Uchwały Rady Ministrów są ogłaszane w Monitorze Polskim.
Zarządzenia wydają naczelne organy administracji państwowej, najczęściej ministrowie i przewodniczący komisji i komitetów stojący na czele resortów oraz kierownicy niektórych rzędów centralnych. Termin „zarządzania” podanie jak „uchwała: używany jest nie tylko na oznaczenie aktów normatywnych, ale również jako nazwa niektórych aktów administracyjnych. Aktem administracyjnym nie tworzącym prawa jest np. zarządzane ministra w sprawie likwidacji przedsiębiorstwa państwowego. Takie zarządzenie zawiera jedynie decyzje, a nie normy prawne.
Zarządzenia wydawane są na podstawie ustaw, rozporządzeń i uchwał w celu ich wykonania, często na podstawie upoważnień ogólnych, określających kompetencje poszczególnych ministrów i innych organów administracji państwowej, bez powoływania się na indywidualne delegacje w konkretnej spawie. Zarządzenia są ogłaszane najczęściej w Monitorze Polskim, niekiedy w dziennikach poszczególnych ministrów. Panuje pogląd, że opublikowanie nie jest warunkiem ważności zarządzenia. Taka jest też praktyka w tym zakresie, nie wszystkie zarządzenia są opublikowane.
Instrukcja jest aktem normatywnym wydawanym przez organ administracji państwowej i zawierającym przepisy, za pomocą których organ wydający instrukcję reguluje postępowanie podległych mu organów. Wydanie instrukcji opiera się na upoważnieniach kompetencyjnych organu administracyjnego. Możliwe są dwa rodzaje zależności jednego organu państwowego od drugiego. Przepisy mogą przewidywać podporządkowanie jednego organu drugiemu, np. Minister Edukacji Narodowej - Kurator Oświaty. Przepisy mogą także przewidywać i zobowiązywać organ państwowy do sprawowania nadzoru, np. nadzór pedagogiczny Kuratorium Oświaty nad podległymi szkołami i placówkami. Właśnie w ramach stosunków podporządkowania i stosunków nadzoru wykorzystywana jest instrukcja.
Pismo ogólne jakim jest instrukcja jest z reguły aktem normatywnym wewnętrznym. W związku z czym inne podmioty prawa nie mogą się powoływać na instrukcję. Jeżeli organ podporządkowany naruszy w swojej działalności instrukcję ponosi odpowiedzialność jedynie wobec organu zwierzchniego, nie ponosi jej natomiast wobec zainteresowanego obywatela.
Umowa międzynarodowa stanowi przede wszystkim źródło prawa międzynarodowego , jest tzw. traktatem lub konwencją. Ustala prawa i obowiązki jej uczestników tj. państw zawierających daną umowę. Na podstawie umowy międzynarodowej zawiązuje się stosunek prawny między państwami podpisującymi umowę. W niektórych umowach międzynarodowych zamieszcza się normy prawne, które określają postępowanie organów państwowych lub obywateli zawierających umowę. Przykładem takich umów międzynarodowych ustanawiających normy prawne są np. konwencje haskie o prawie wojny, przewidujące między innymi zachowanie się organów państwowych względem ludności na okupowanym terenie. Umowy międzynarodowe zawierają normy prawa wewnętrznego obowiązującego na swoim obszarze.
Umowy międzynarodowe podlegają ratyfikacji czyli zatwierdzeniu przez organ, do którego kompetencji należy zatwierdzenie umów międzynarodowych (według Konstytucji). Wobec tego, że umowy międzynarodowe mogą nieraz nakładać na państwo daleko idące zobowiązania dominuje pogląd, iż bardziej zgodne z demokratycznym charakterem państwa byłoby zastrzeżenie spraw ratyfikacji umów do kompetencji Sejmu. Trzeba zaznaczyć , że w praktyce konstytucyjnej umowy międzynarodowe o mniej doniosłym znaczeniu nie podlegają ratyfikacji (np. porozumienia kolejowe, pocztowe itp.)
Bibliografia
J. Wiszniewski „Zarys encyklopedii prawa” Warszawa 1968
P. Makaruk „Prawo oświatowe na co dzień” Jelenia Góra 1994
W. Siuda „Elementy prawa dla ekonomistów” Poznań 1997
Michalska, S. Wronkowska „Zasady tworzenia prawa” Poznań 1980
S.Wronkowska „Problemy racjonalnego tworzenia prawa” Poznań 1982