Wyrok
z dnia 27 maja 1999 r.
Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie
IV SA 851/1997
1. Orzekający w sprawie organ nie tylko może, ale wręcz ma obowiązek wnikliwie wyjaśnić i omówić w uzasadnieniu wszelkie okoliczności wpływające na ustalony decyzją wymiar kary. Wobec podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia równości wobec prawa przy wymierzaniu kary należało również odnieść się wyraźnie do tej kwestii.
2. Przepis art. 89 § 2 kpa obliguje organ orzekający w sprawie do przeprowadzenia rozprawy, gdy zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych.W niniejszej sprawie przeprowadzono rozprawy z udziałem strony skarżącej, na których przesłuchano świadków, natomiast nie przeprowadzono rozprawy z udziałem biegłych, co ograniczyło uprawnienia strony do bezpośredniego zadawania biegłym pytań i składania wyjaśnień. Stanowi to naruszenie art. 89 § 2 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa.
LEX nr 48138
48138
Dz.U.00.98.1071: art. 10; art. 89; art. 107
Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki.
Sędziowie NSA: Barbara Gorczycka-Muszyńska, Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.).
Protokolant: Iwona Wąsiewicz.
Ż. SA wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 1997 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 25 października 1996 r. wymierzającą karę pieniężną za zanieczyszczenie środowiska morskiego na podstawie art. 36 i art. 38 ustawy z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczania morza przez statki (Dz. U. Nr 47, poz. 243) w związku z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich RP i administracji morskiej (Dz. U. Nr 32, poz. 131 ze zm.).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że organ pierwszej instancji powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postępowaniu wyjaśniającym ustalił, że przyczyną zanieczyszczenia wód morskich w Porcie Morskim P. przez stronę skarżącą były jej zaniedbania. W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca podniosła, iż organ nie ustalił ilości paliwa, jaka przedostała się do środowiska mającej związek z wysokością nałożonej kary. Decyzja ponadto zawiera poważne uchybienia w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego, jak też dokonano niewłaściwych ustaleń co do organizacji łączności w czasie operacji bunkrowania i obciążenia armatora wyłączną winą za nieskuteczność tej operacji.
Organ odwoławczy uznał zarzuty strony za nie znajdujące oparcia w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczania morza przez statki, który stanowi, że Armatorowi, z którego statku podczas przebywania w polskich obszarach morskich dokonano z naruszeniem przepisów ustawy zanieczyszczenia środowiska morskiego - w związku z eksploatacją statku lub zatopieniem w morzu odpadów lub innych substancji, wymierza się karę pieniężną o równowartości do 1.000.000 SDR". Uwzględniając maksymalną wysokość kary pieniężnej stosowanej za stwierdzone zanieczyszczenie - nałożenie kary w wysokości 19.676.324 SDR tj. stanowiącej mniej niż 10% tej kary nie można ocenić jako wygórowane. Kara administracyjna jest wymierzona za sam fakt dokonania zanieczyszczenia wód morskich. Przepis ustawy nie zawiera odniesienia do wielkości zanieczyszczenia, jednakże przy wydawaniu decyzji zostały wzięte pod uwagę przyczyny, okoliczności i warunki powstania zanieczyszczenia.
W celu określenia skutków "dokonanego czynu" posłużono się zeznaniami świadków zdarzenia, to jest członków załogi bunkierki m/t Ś., pracowników Zakładów Chemicznych "P.", inspektora WIOŚ, III oficera statku m/s "Z.", złożonymi na rozprawach administracyjnych przeprowadzonych przy udziale przedstawicieli strony skarżącej. Strona skarżąca nie wniosła do sprawy dowodów zaprzeczających ustalonym faktom. W toku postępowania strona wniosła jedynie o przesłuchanie świadka - III mechanika statku m/s "Z." Wojciecha B. oraz zażądała uzupełnienia ekspertyzy wykonanej przez firmę "O.". Zarówno zeznania świadka zawnioskowanego przez stronę jak i dodatkowe wyjaśnienia ekspertów potwierdzają fakt zanieczyszczenia wód morskich na skutek zaniedbań powstałych na statku strony skarżącej.
W związku z zarzutem dotyczącym obarczenia odpowiedzialnością wyłącznie strony skarżącej w uzasadnieniu decyzji podaje się, iż podniesione w odwołaniu kwestie dotyczące porozumiewania się z bunkierką nie mają znaczenia dla sprawy, bowiem zanieczyszczenie wód nastąpiło nie z bunkierki lecz ze statku strony skarżącej, na której ciąży odpowiedzialność za przygotowanie jednostki do odbioru paliwa w taki sposób, aby nie nastąpiło zanieczyszczenie środowiska morskiego.
W skardze zarzuca się wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 77 § 1 kpa poprzez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz naruszenie art. 7 kpa poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie.
W ocenie strony skarżącej rozmiar dokonanego zanieczyszczenia powinien być ustalony i bardzo ściśle powiązany z wysokością kary wymierzonej armatorowi. Organ powinien wskazać, jakie były przesłanki wymierzenia kary w określonej wysokości. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczania morza przez statki jest normą prawa materialnego, która nie określa jednoznacznie następstw prawnych i nie zawiera jednocześnie dyrektyw wyboru. W takiej sytuacji organ powinien posłużyć się dyrektywami odsyłającymi zawartymi w zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 kpa) tj. uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Strona powołuje się na przypadki stosowania zdecydowanie niższych kar przy znaczniejszym zanieczyszczeniu wód podnosząc tym samym zarzut braku równego traktowania wobec prawa. W związku z tym zdaniem strony rozstrzygnięcie sprawy nosi znamiona dowolności i rażąco narusza podstawowe zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę wyrażoną w art. 7 kpa.
Ponadto z decyzji z dnia 10 kwietnia 1997 r. powołano przepis art. 5 ustawy z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki oraz postanowienia § 9 ust. 1 oraz § 103 ust. 1 zarządzenia porządkowego nr 10 Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 19 listopada 1993 r. - Przepisy portowe (Dz. Urz. Woj. Szczecińskiego Nr 13, poz. 137) podczas, gdy żaden z tych przepisów nie stanowi podstawy prawnej odpowiedzialności armatora.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie stwierdzając, iż materiał dowodowy został zebrany wyczerpująco a strona miała możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu.
Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki zostaje wymierzona za sam fakt dokonania zanieczyszczenia wód morskich. Ustawa nie wymaga odniesienia do wielkości zanieczyszczenia, jednakże przy wydawaniu decyzji zostały wzięte pod uwagę przyczyny, okoliczności i warunki powstania zanieczyszczenia.
Zgromadzony materiał potwierdza, iż niezasadne jest twierdzenie strony o minimalnym zanieczyszczeniu. Mazut nie został zebrany w dniu powstania zanieczyszczenia, gdyż znajdował się w miejscu niedostępnym dla łapaczki a także po opuszczeniu nabrzeża przez statek, ponieważ znajdował się wtedy na powierzchni wody już w ilościach śladowych, co oznacza, że uległ rozproszeniu, zemulgowaniu i zatopieniu, gdyż substancja ropopochodna znajdując się w środowisku morskim podlega przemieszczaniu oraz przemianom fizycznym. Nie można więc uznać stanowiska strony, że rozmiar szkody był znikomy, a jego skutki natychmiast usunięte. Zanieczyszczenia wprowadzane do wód morskich powodują ponadto dalekosiężną degradację środowiska morskiego i z tego względu niedopuszczalne jest liberalne podejście do sprawców zanieczyszczeń, gdyż w konsekwencji godziłoby to w interes społeczny, zaś operacja pobierania paliwa odbywa się na podstawie umowy pomiędzy dostawcą i odbiorcą.
Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę wyjaśniając w szczególności, że strona chciała zadawać pytania biegłym rzeczoznawcom, lecz organ nie dał jej po temu stosownych procesowych możliwości.
Pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej oddalenie stwierdzając, iż zaskarżona decyzja w części dotyczącej wymiaru kary ma charakter uznaniowy, zaś organ nie ma możliwości wypowiedzenia się co do wysokości kary.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Nie jest w sprawie sporne, iż uregulowanie zawarte w przepisie art. 36 ust. 1 cyt. ustawy o zapobieganiu zanieczyszczania morza przez statki przewiduje wydanie rozstrzygnięcia uznaniowego w zakresie orzeczenia o karze pieniężnej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, iż orzeczenie uznaniowe (decyzja administracyjna uznaniowa) nie tylko wymaga uzasadnienia, ale uzasadnienie to powinno być jeszcze bardziej szczegółowe, uwzględniające wszelkie okoliczności, którymi kierował się organ administracji rozstrzygając sprawę, niż uzasadnienie decyzji związanej. Zaskarżona decyzja zatem w części rozstrzygającej o wysokości kary powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Uzasadnienia takiego brak jest jednak w zaskarżonej decyzji, zaś pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem wyraził pogląd, iż nie ma możliwości wypowiedzenia się co do wysokości kary. Stanowiska takiego nie można jednak podzielić, bowiem orzekający w sprawie organ nie tylko może, ale wręcz ma obowiązek wnikliwie wyjaśnić i omówić w uzasadnieniu wszelkie okoliczności wpływające na ustalony decyzją wymiar kary. Wobec podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia równości wobec prawa przy wymierzaniu kary należało również odnieść się wyraźnie do tej kwestii.
W związku z zarzutami strony skarżącej dotyczącymi ekspertyzy sporządzonej przez biegłych, a w szczególności brakiem możliwości zadawania biegłym pytań, należy zauważyć, iż przepis art. 89 § 2 kpa obliguje organ orzekający w sprawie do przeprowadzenia rozprawy, gdy zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. W niniejszej sprawie przeprowadzono rozprawy z udziałem strony skarżącej, na których przesłuchano świadków, natomiast nie przeprowadzono rozprawy z udziałem biegłych, co ograniczyło uprawnienia strony do bezpośredniego zadawania biegłym pytań i składania wyjaśnień. Stanowi to naruszenie art. 89 § 2 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA. Sąd uchylił tylko decyzję organu odwoławczego ze względu na zapewnienie szybkości postępowania oraz możliwość uzupełnienia postępowania w ramach możliwości wynikających z rozdziału 10 kpa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.