PROCES ZAWIERANIA UMOWY MIĘDZYNARODOWEJ W PRAWIE POLSKIM
Do roku 2000, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczącymi procesu zawierania umów międzynarodowych, były jedynie Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 roku oraz konwencja wiedeńska o prawie traktatów podpisana w Wiedniu 22 maja 1969 roku (Dz.U. 1990r. Nr 74 poz. 439). Akty te jednak nie zawierały szczegółowej regulacji prawnej tej instytucji prawa. Uczyniła to dopiero ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 roku o umowach międzynarodowych (Dz.U. 2000r. Nr 39 poz. 443) oraz akt wykonawczy do niej - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2000 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o umowach międzynarodowych (Dz.U. 2000r. Nr 79 poz. 891). Ustawa oraz rozporządzenie określają zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania, zatwierdzania, ogłaszania, wykonywania, wypowiadania i zmian zakresu obowiązywania umów międzynarodowych.
Pojęcie zawierania umowy międzynarodowej. Według Wojciecha Góralczyka zawieranie umowy międzynarodowej jest procesem prowadzącym do ustalenia przez państwa wzajemnych praw i obowiązków w formie umownej, zakończony uprawomocnieniem się umowy międzynarodowej i jej wejściem w życie. Proces ten jest podzielony na kilka etapów: rokowania (negocjacje), parafowanie, podpisanie, ratyfikacja, wymiana lub złożenie dokumentów ratyfikacyjnych.
Ustawa o umowach międzynarodowych nie zawiera definicji tej instytucji prawa, natomiast w artykule 2 wskazuje na jego składniki: rozpoczęcie i prowadzenie negocjacji, przyjęcie tekstu umowy, wyrażenie zgody na podpisanie umowy oraz podpisanie umowy, jeżeli jego skutkiem nie jest związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową. Do składników tych nie zaliczono ratyfikacji, zatwierdzenia umowy lub przyjęcia jej w inny, określony w konwencji wiedeńskiej sposób, ani wymiany lub złożenia dokumentów ratyfikacyjnych.
Ustawa nie wyklucza również zawierania umowy z innymi niż państwa podmiotami prawa międzynarodowego: „umowa międzynarodowa oznacza porozumienie między Rzeczypospolitą Polską a innym podmiotem lub podmiotami prawa międzynarodowego, regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie czy w większej liczbie dokumentów, bez względu na jego nazwę oraz bez względu na to, czy jest zawierane w imieniu państwa, rządu, czy ministra kierującego działem administracji rządowej właściwego do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa”.
Pełnomocnictwa. Tekst umowy przygotowują przedstawiciele państw negocjujących lub ich pełnomocnicy.
Za przedstawicieli państw uważa się: a) szefów państw, szefów rządów i ministrów spraw zagranicznych - dla wszystkich czynności związanych z zawarciem umowy, b) szefów misji dyplomatycznych - dla przyjęcia tekstu umowy między państwem wysyłającym a państwem przyjmującym, c) przedstawicieli akredytowanych przez państwa bądź na konferencji międzynarodowej, bądź przy organizacji międzynarodowej lub jednym z jej organów - dla przyjęcia tekstu umowy na tej konferencji, w tej organizacji lub w tym organie (artykuł 7 konwencji wiedeńskiej).
Za pełnomocników reprezentujących państwo uważa się osoby, które przedstawią odpowiednie pełnomocnictwo, albo z praktyki danego państwa lub z innych okoliczności wynika, że miało ono zamiar uważać daną osobę za reprezentującą państwo w tych celach i zwolnić z przedkładania pełnomocnictw. Według artykułu 2 konwencji wiedeńskiej pełnomocnictwo oznacza dokument wystawiony przez kompetentną władzę państwową, wyznaczający pewną osobę lub osoby do reprezentowania państwa w negocjowaniu, przyjęciu lub ustaleniu autentycznego tekstu umowy, w wyrażeniu zgody państwa na związanie się umową lub dokonywaniu jakiejkolwiek innej czynności związanej z umową. Zgodnie z treścią rozdziału 3 „Pełnomocnictwa” ustawy o umowach międzynarodowych pełnomocnictwo wystawiają w przypadkach, gdy jest ono wymagane: 1) do prowadzenia negocjacji oraz przyjęcia tekstu umowy - na wniosek organu właściwego do prowadzenia negocjacji minister właściwy do spraw zagranicznych, 2) do podpisania umowy - na wniosek ministra właściwego do spraw zagranicznych Prezes Rady Ministrów.
Zawieranie umowy międzynarodowej. Osobą uprawnioną do wszczęcia postępowania jest minister kierujący działem administracji rządowej właściwy do spraw, których dotyczy umowa. Do zakresu jego obowiązków należy sporządzenie projektu umowy, instrukcji negocjacyjnej oraz uzasadnienia. Akty te uzgadnia z ministrem właściwym do spraw zagranicznych, innymi zainteresowanymi ministrami oraz Prezesem Rządowego Centrum Legislacji. Projektu umowy nie opracowuje minister, jeżeli podstawą negocjacji będzie obcy projekt umowy międzynarodowej, w tym umowy wielostronnej przyjmowanej w ramach organizacji międzynarodowej lub na konferencji dyplomatycznej. Instrukcja negocjacyjna zawiera wytyczne o charakterze wiążącym i o charakterze zaleceń, a także co do rangi umowy międzynarodowej oraz trybu związania nią Rzeczypospolitej Polskiej. Odstąpienie od wytycznych o charakterze wiążącym jest możliwe po wyrażeniu zgody przez organ, który zatwierdził instrukcję. Uzasadnienie obejmuje:
wyjaśnienie potrzeby i celu związania umową międzynarodową,
wskazanie różnic między dotychczasowym i projektowanym stanem prawnym,
wskazanie przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych, politycznych i prawnych, związanych z wejściem w życie umowy, wraz z określeniem źródeł finansowania.
Jeżeli przedmiot umowy należy do właściwości dwóch albo więcej ministrów, uzgadniają oni sposób opracowania wyżej wymienionych dokumentów.
Zgodnie ze wzorem, będącym załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o umowach międzynarodowych, minister składa na ręce Prezesa Rady Ministrów wniosek o udzielenie zgody na rozpoczęcie negocjacji. Zawiera on projekt umowy, instrukcję negocjacyjną, uzasadnienie, wskazanie, z którymi ministrami projekt uzgodniono oraz istotne uwagi zgłoszone do projektu, które nie zostały uwzględnione. Ponadto we wniosku proponuje się organ właściwy do prowadzenia negocjacji oraz organy lub instytucje uczestniczące w negocjacjach. Prezes Rady Ministrów udzielając zgody wyznacza organ właściwy do ich prowadzenia oraz określa zakres jego upoważnienia.
Negocjacje prowadzone w celu przygotowania teksu umowy dwustronnej prowadzone są w formie ustnej lub pisemnej. Niekiedy wystarczająca jest wymiana not. Umowy wielostronne uchwalane są na specjalnie do tego zwoływanych konferencjach międzynarodowych; przyjęcie tekstu wymaga zgody uprawnionych przedstawicieli 2/3 państw obecnych i biorących udział w głosowaniu, chyba że taką samą większością postanowią one zastosować inną regułę (artykuł 9 konwencji wiedeńskiej).
Niekiedy uzgodniony już tekst umowy jest parafowany przez pełnomocników - składają oni parafę (zwykle pierwsze litery imienia i nazwiska) pod umową. Parafowanie oznacza, że uzgadnianie tekstu zostało zakończone, jest on autentyczny i nie można czynić w nim zmian (ne varietur). Stosowane jest, gdy pragnie się podpisaniu umowy nadać charakter bardziej uroczysty, gdy negocjatorzy nie mają pełnomocnictw do podpisania lub ze względu na potrzebę przedstawienia tekstu umowy do wstępnej akceptacji odpowiednich władz.
Po ostatecznym zredagowaniu tekstu umowy oraz ewentualnym parafowaniu, organ wyznaczony do prowadzenia negocjacji składa Radzie Ministrów wniosek o udzielenie zgody na podpisanie umowy i proponuje, w uzasadnionych przypadkach, treść zastrzeżeń strony polskiej do umowy wielostronnej. Wniosek, którego wzór stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o umowach międzynarodowych, uzgadniany jest z ministrem właściwym do spraw zagranicznych oraz innymi właściwymi ministrami. Dołącza się do niego:
projekt uchwały Rady Ministrów,
tekst umowy w języku polskim,
tekst umowy przynajmniej w jednym z języków obcych, w których umowę sporządzono,
tekst proponowanych zastrzeżeń, deklaracji lub sprzeciwów, które zamierza złożyć strona polska,
tekst zastrzeżeń, deklaracji lub sprzeciwów innej umawiającej się strony,
uzasadnienie oraz wyjaśnienie wyboru trybu związania Rzeczypospolitej Polskiej umową, określające: a) podmioty prawa krajowego, których dotyczy umowa, również zakres w jakim umowa dotyczy osób fizycznych i prawnych, b) sposób, w jaki umowa dotyczy spraw uregulowanych w prawie wewnętrznym, c) środki prawne, jakie powinny zostać przyjęte w celu wykonania umowy,
opinię o zgodności umowy z prawem Unii Europejskiej.
Rada Ministrów, w drodze uchwały, udziela zgody na podpisanie umowy międzynarodowej. W przypadku umów niepodpisywanych zgoda oznacza jej zatwierdzenie.
Samo podpisanie umowy (niezbędny element każdej umowy) nie nadaje jej zazwyczaj charakteru prawnie wiążącego. Wyjątek dotyczy umów, które nie wymagają ratyfikacji lub zatwierdzenia, czyli tych o mniejszym znaczeniu (umowy resortowe, umowy dotyczące postanowień innych umów). Podpisania nie wymagają umowy w formie wymiany not, jeśli są to tzw. noty werbalne - od razu podlegają ratyfikacji.
Sposoby wyrażania zgody na związanie się umową. Wskazanymi w rozdziale 4 ustawy o umowach międzynarodowych, podstawowymi sposobami wyrażania zgody na związanie się umową międzynarodową są ratyfikacja i zatwierdzenie. Obok nich, stosowanymi przy zawieraniu umów międzynarodowych o mniejszym znaczeniu, można wymienić: podpisanie, którego skutkiem jest związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową, wymianę not oraz przystąpienie. Ustawa nie wyklucza użycia innej formy dopuszczonej przez prawo międzynarodowe.
Ratyfikacja i zatwierdzenie. Zgodnie z artykułem 14 konwencji wiedeńskiej - zgoda państwa na związanie się umową jest wyrażona przez ratyfikację, gdy: a) umowa postanawia, że zgoda taka będzie wyrażona w drodze ratyfikacji, b) w inny sposób ustalono, że państwa negocjujące uzgodniły, że ratyfikacja będzie wymagana, c) przedstawiciel państwa podpisał umowę z zastrzeżeniem ratyfikacji, d) zamiar państwa podpisania umowy z zastrzeżeniem ratyfikacji wynika z pełnomocnictw jego przedstawiciela lub został wyrażony w czasie negocjacji.
Umowy międzynarodowe ratyfikuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, samodzielnie, bądź za zgodą Sejmu. W każdy przypadku zobowiązany jest zawiadomić o tym Sejm i Senat. Do umów ratyfikowanych za zgodą Sejmu (artykuł 89 ust. 1 Konstytucji), wyrażoną w ustawie, należą te, które dotyczą:
pokoju, sojuszy, układów politycznych lub wojskowych,
wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,
członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,
znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,
spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.
Prezydent samodzielnie ratyfikuje umowy międzynarodowe, które nie dotyczą spraw wymienionych wyżej, a przewidują wymóg ratyfikacji albo ją dopuszczają, a szczególne okoliczności to uzasadniają. Jak wynika z artykułu 144 Konstytucji, umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Prezydenta wymagają dla swojej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.
Zgoda na ratyfikacje wymagana jest także w przypadku umów, na podstawie których Rzeczypospolita Polska przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach (artykuł 90 Konstytucji). Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację takiej umowy, jest uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Wyrazić zgodę na ratyfikację mogą także sami obywatele RP w referendum ogólnokrajowym. Uchwałę w sprawie wyboru trybu ratyfikacji podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
Wniosek o ratyfikację umowy międzynarodowej składa Radzie Ministrów, po uzgodnieniu z zainteresowanymi ministrami, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw zagranicznych, organ właściwy do prowadzenia negocjacji lub minister kierujący działem administracji rządowej właściwy do spraw, których ona dotyczy. Rada Ministrów podejmuje uchwałę o przedłożeniu umowy Prezydentowi do ratyfikacji. Umowę przedkłada Prezydentowi minister właściwy do spraw zagranicznych wraz z uzasadnieniem oraz projektem dokumentu ratyfikacyjnego. Wymagane jest uprzednie wyrażenie zgody przez Sejm lub zawiadomienie Sejmu o ratyfikacji. Sejm może wyrazić negatywną opinię co do zasadności wyboru trybu ratyfikacji (pomijającego wyrażenie zgody przez Sejm na ratyfikację); w takim przypadku Rada Ministrów zajmuje ponowne stanowisko w tej sprawie.
Ratyfikacji poddawane są zazwyczaj umowy o większym znaczeniu, umowy rządowe oraz resortowe wymagają zatwierdzenia przez Radę Ministrów. Procedurę wszczyna organ właściwy do prowadzenia negocjacji lub minister kierujący działem administracji rządowej właściwy do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa. Po uzgodnieniu z zainteresowanymi ministrami, składa on Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw zagranicznych, wniosek o zatwierdzenie. Rada Ministrów w drodze uchwały zatwierdza umowę i informuje o tym fakcie Prezydenta.
Przystąpienie. Państwo, które nie brało udziału w procedurze zawierania umowy, może stać się stroną umowy na skutek przystąpienia (akcesji) do niej; nabywa ono prawa i obowiązki stron. Dla przystąpienia musi być jednak spełniony jeden z warunków określonych w artykule 15 konwencji wiedeńskiej. Zgoda państwa na związanie się umową jest wyrażona przez przystąpienie, gdy: a) umowa postanawia, że zgoda taka może być wyrażona przez to państwo w drodze przystąpienia, b) w inny sposób ustalono, że państwa negocjujące uzgodniły, iż zgoda taka może być wyrażona przez to państwo w drodze przystąpienia, c) wszystkie strony później zgodziły się, że taka zgoda może być przez to państwo wyrażona w drodze przystąpienia. Przepisy ustawy o umowach międzynarodowych dotyczące ratyfikacji lub zatwierdzenia umowy międzynarodowej stosuje się odpowiednio do przystąpienia.
Podpisanie i wymiana not. Związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową może nastąpić również w drodze podpisania, wymiany not lub w inny sposób dopuszczony przez prawo międzynarodowe. Dotyczy ono zazwyczaj umów o niewielkim znaczeniu politycznym czy gospodarczym (umowy resortowe, umowy dotyczące wykonania postanowień innych umów). Może ono nastąpić w szczególności, gdy: 1) ustawa upoważnia do zawarcia umowy w ten sposób, a zawarta umowa nie narusza przepisów ustawy upoważniającej, 2) umowa ma charakter wykonawczy w stosunku do obowiązującej umowy i nie wymaga zgody Sejmu na ratyfikację, 3) celem umowy jest zmiana umowy obowiązującej i zmiana ta nie wypełnia przesłanek określonych w artykule 89 ust. 1 lub w artykule 90 Konstytucji, 4) wymagają tego inne szczególne okoliczności, a umowa nie wypełnia przesłanek określonych w artykule 89 ust. 1 lub 90 Konstytucji.
Wymiana lub złożenie dokumentów ratyfikacyjnych. Proces zawierania umowy międzynarodowej kończy się wymianą lub złożeniem dokumentów ratyfikacyjnych (formalne powiadomienie się państw umawiających o związaniu umową). Dopiero wówczas można mówić o skuteczności międzynarodowoprawnej umowy.
W przypadku ratyfikowanych umów dwustronnych powiadomienie takie przybiera formę uroczystej wymiany dokumentów ratyfikacyjnych. Są nimi pisma, w których przedstawiciele państw umawiających stwierdzają dokonanie ratyfikacji. Jeżeli umowa podlega zatwierdzeniu - strony tylko notyfikują sobie nawzajem fakt zatwierdzenia przez kompetentne organy.
Dokumenty ratyfikacyjne umów wielostronnych składane są depozytariuszowi. Wyznaczany jest on przez państwa negocjujące, w samym traktacie lub w jakikolwiek inny sposób. Może nim być jedno (zazwyczaj państwo, na którego terytorium umowę podpisano) lub więcej państw, organizacja międzynarodowa lub szef organu administracyjnego takiej organizacji. Obowiązkiem depozytariusza jest działać bezstronnie przy wykonywaniu swoich funkcji. Wskazane są one w artykule 77 konwencji wiedeńskiej i mają charakter norm względnie wiążących. Należą do nich w szczególności: a) przechowywanie tekstu umowy oraz wszelkich dokumentów odnoszących się do niego, b) sporządzenie ich wierzytelnych odpisów, c) przyjmowanie podpisów pod nimi, d) informowanie stron i państw uprawnionych do stania się stronami umowy o czynnościach dotyczących umowy.
Bibliografia:
Bierzanek R., Symonides J.: Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1998.
Góralczyk W.: Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 1998.
Masternak-Kubiak M.: Umowa międzynarodowa w prawie konstytucyjnym, Warszawa 1997.
1