Niezależność banku centralnego na przykładzie NBP

Powstanie koncepcji CBI:

• Relacje rząd-bank centralny są skutkiem dawnych relacji władca-bank komercyjny finansujący władcę w zamian za przywilej emisji pieniądza

• Problem ten zanikł w dobie laissezfairei pieniądza kruszcowego

• Powrócił w dobie keynesizmu, gdy politykę banku centralnego podporządkowywano planom gospodarczym, a ewentualny sprzeciw kończył się nacjonalizacją banku centralnego

• Upadek systemu z BrettonWoodsdodatkowo podkreślił problem niezależności banku centralnego

• F. E. Kydlandi E. C. Prescott (1977)-problem niespójności w czasie programów optymalnych
  (time inconsistencyproblem)
  wynikający z faktu, że polityka gospodarcza nie jest grą przeciwko naturze, lecz przeciw racjonalnym podmiotom

• R. J. Barro(1983)-wyższość reguł nad dyskrecjonalnymi działaniami (rulesvs. discretion), gdyż te prowadzą do skrzywienia inflacyjnego (inflationbias)
  Inflacja z jednej strony przysparza korzyści rzędom a z drugiej podwyższa koszty obsługi długu, a zatem politykę trzeba oprzeć na regułach

Skrzywienie inflacyjne - Termin używany w literaturze przedmiotu przeważnie w znaczeniu tendencji jakiegoś podmiotu (rządu, banku centralnego) do tolerowania inflacji z braku właściwego przeglądu sytuacji (np. gdy bank centralny jest obarczony wieloma sprzecznymi celami działania), a zwłaszcza do przedkładania korzyści, jakie może mu przynieść inflacja nad koszty z nią związane (np. gdy rząd chce inflacyjnie zmniejszyć ciężar obsługi długu publicznego). Powodem skrzywienia inflacyjnego rządu lub banku centralnego mogą być zatem zarówno ich świadome preferencje, jak i niewłaściwa ocena rzeczywistości.

Skrzywienie inflacyjne można rozwiązać przez mianowanie na kierownicze stanowisko w banku centralnym konserwatywnego bankowca, tzn. preferującego cel stabilizacji poziomu cen.

Niespójność w czasie - powstaje, gdy najlepszy plan stworzony w teraźniejszości z myślą o przyszłości, staje się nieoptymalny wraz z nadejściem okresu dla którego został opracowany. W modelach rząd i społeczeństwo zgodnie z dylematem więźnia, poszukują sposobu minimalizacji swej funkcji straty.

Inne źródła niespójności w czasie wywodzą się z finansów publicznych. Są to:

• pokusa rządu dokonania zmian inflacyjnych przed i po dostosowaniu się społeczeństwa do nominalnych % biorąc pod uwagę spodziewaną stopę inflacji,

• renta emisyjna jako motyw ekspansji monetarnej.

Skrzywienie inflacyjne i niespójność w czasie - Redukcja skrzywienia i niespójności w czasie polega na stosowaniu stałych reguł w polityce pieniężnej. Autorytetem, który gwarantuje realizację zasad jest bank centralny. Przez ten fakt politycy akceptują ograniczanie swej przyszłej swobody działania.

Alternatywą dla reguł może być budowanie reputacji banku centralnego.

Powstanie koncepcji CBI:

• R. J. Barroi D. Gordon (1983)wykazali, że najlepszy sposób rozwiązania problemu skrzywienia inflacyjnego składa się z dwóch etapów:

• oparcia polityki pieniężnej na regułach

• przekazania kompetencji w tym zakresie do apolitycznego banku centralnego

• K. Rogoff(1985)-kompetencje w dziedzinie polityki pieniężnej powinien otrzymać KONSERWATYWNY bankier, czyli taki, który w swej funkcji straty ma wyższą wagę przy inflacji niż społeczeństwo.

• S. Lohmann (1992) wprowadziła do modelu K. Rogoffa możliwość usunięcia konserwatywnego bankiera z urzędu wprowadzając w funkcji straty społeczeństwa dodatkową zmienną, będącą określonej i skończonej wysokości kosztami, które pojawiają się, gdy takie zdarzenie ma miejsce.

• T. Persson i G. Tabellini (1993) dopuścili określenie przez rządpoziomu inflacji, jaki bank centralny ma zrealizować, co umożliwia odwołaniebankiera, jeśli zrealizowana inflacja będzie się bardzo różniła od założonego poziomu

• E. Walsh (1995)sugeruje budowanie optymalnych kontraktów dla bankiera lecz zaczyna się to mijać z ideą konserwatyzmu

Weryfikacja koncepcji -mierniki CBI:

• Trudności w ilościowym ujęciu zmiennej jakościowej

• Podziały mierników CBI

• R. Bade i M. Parkina(1982) -wskaźniki ekonomicznej i politycznej niezależnościbanku centralnego

• A. Cukierman, S. B. Webb i B. Neyapti (1992) -obokwskaźników niezależności prawnejwyróżnili oni wskaźniki niezależności pozaprawnej

• mierniki pozaprawnej niezależności dzielą się z kolei na wskaźniki rotacji na stanowisku prezesai wskaźniki oparte na ankiecie

• mierniki niezależności prawnej dzielą się na wskaźniki niezależności celowej i instrumentalnej

Weryfikacja koncepcji -mierniki CBI

Weryfikacja koncepcji -mierniki CBI

BadającniezależnośćbankucentralnegoprzezpryzmatodpowiednichaktówprawnychR.BadeiM.Parkin(1988)stawialitrzypytania:

• czy bank centralny ostatecznie decyduje o polityce pieniężnej,

• czy reprezentant rządu nie jest członkiem zarządu banku (z prawem lub bez prawa głosu),

• czy obsada ponad połowy miejsc w zarządzie jest dokonywana niezależnie od rządu.

Wskaźnik politycznej niezależności banku centralnego R. Bade'a i M. Parkina

Bank centralny ostatecznie decyduje o polityce pieniężnej	Reprezentant rządu nie jest członkiem zarządu banku (z prawem lub bez prawa głosu)	Obsada ponad połowy miejsc w zarządzie jest dokonywana niezależnie od rządu	Indeks politycznej niezależności banku centralnego
-	-	-	1.
-	•	-	2.
•	•	-	3.
•	•	•	4.

Niezależność banku centralnego według kryterium źródeł informacji wykorzystywanych do jej opisu

Systematyka pojęcia niezależności banku centralnego

Dyskusja nad niezależnością banku centralnego

W dyskusji nad niezależnością banku centralnego przytacza się wiele różnych opinii. Najważniejsze argumenty, przemawiające za niezależnością banku centralnego (CBI) są następujące:

• Ceteris Paribus prowadzi do niższej inflacji,

• zwiększa wiarygodność polityki pieniężnej,

• prowadzi do mniejszej zmienności poziomu inflacji,

• sprzyja wzrostowi gospodarczemu.

Najczęściej uzasadnienie tych argumentów wiąże się z zagadnieniem niespójności czasowej. Dlatego też przyjmuje się, że koncepcja CBI wywodzi się z badań nad niespójnością czasową i skrzywieniem inflacyjnym, zapoczątkowanych przez nową szkołę klasyczną. Z podejścia dynamicznej niespójności wywodzi się wiele modeli, w których relacje rząd-społeczeństwosą odnoszone do tzw. dylematu więźnia.

Za metodę ograniczania niespójności czasowej polityki gospodarczej uznano delegowanie części „władztwa” (uprawnień i kompetencji rządu) na apolityczną instytucję o odpowiedniej reputacji. Dlatego też CBI jest jednym z dostępnych rozwiązań problemu skrzywienia inflacyjnego. Odgrywa znaczącą rolę wtedy, gdy bank centralny ma nieco odmienne preferencje/cele od rządu.

Weryfikacja koncepcji -mierniki CBI

Porównanie wartości wybranych indeksów niezależności banków centralnych w krajach EU-8

Kraj (rok wejścia w życie ustawy o banku centralnym)	Rodzaj wskaźnika niezależności banku centralnego
		V. Grilliego, D. Masciandara i G. Tabelliniego	Ważony wskaźnik A. Cukiermana	A. Freytaga*
						ogólny	wewnętrzny	zewnętrzny
Czechy(1993)	13	0,73	0,74	0,84	0,73
Estonia(1992)	13	0,78	0,91	0,94	0,83
Litwa(1996)	15	0,78**	0,74	0,67	0,83
Łotwa(1992)	12	0,49	0,77	0,76	0,81
Polska(1997)	14	0,89	0,61	0,76	0,48
Słowacja(1993)	11	0,62	0,54	0,53	0,48
Słowenia(1991)	11	0,63	0,48	0,48	0,48
Węgry(1991)	10	0,67	0,71	0,65	0,89

*- A. Freytag dzielił niezależność banku centralnego na wewnętrzną (as pektynie związane z kursem walutowym) i zewnętrzną (aspekty wiązane z kursem walutowym), przy czym w tym przypadku zmieniały się wagi służące do agregacji zmiennych.

**-A. Cukierman, G. P. Miller, B. Neyapti (2002) przyznali w swych wyliczeniach bankowi centralnemu Litwy 0,28, gdyż oparli się przy jego wyliczeniu na pierwszym akcie prawnym regulującym jego niezależność.

Weryfikacja koncepcji -mierniki CBI:

• W wielu badaniach dowodzono, że w krajach o wyższej niezależności banku centralnego inflacja jest niższa (przykład Bundesbanku) Te badania nie przekonują jednak wszystkich

• Nie udało się do tej pory jednoznacznie potwierdzić, że kraje o bardziej niezależnych bankach centralnych rozwijają się szybciej. Ale jednocześnie nikt nie zaprzeczył takiej tezie.

Najważniejsze argumenty za i przeciw niezależności banku centralnego

Argumenty	Za	Przeciw
Niezależność operacyjna	ograniczenie problemu dynamicznej niespójności i skrzywienia inflacyjnego, zwiększenie skuteczności antyinflacyjnej polit. BC, zmniejszenie nacisków polityków na rozluźnienie polityki pieniężnej, zwiększenie wiarygodności polityki, ograniczenie zmienności poziomu inflacji, ograniczenie wymienności inflacja - wzrost gospodarczy w długim okresie,	ograniczenie elastyczności polityki pieniężnej w reakcji na szoki, nadmierne fluktuacje poziomu zatrudnienia i produkcji,
Niezależność personalna	ograniczenie problemu dynamicznej niespójności i skrzywienia inflacyjnego, zmniejszenie nacisków polityków na rozluźnienie polityki pieniężnej, ograniczenie zmienności poziomu inflacji,	nadmierna niezależność banku centralnego, nieoptymalna z punktu widzenia społeczeństwa, deficyt demokracji,
Niezależność instytucjonalna	umożliwienie bankowi centralnemu skupienie się na jednym celu,	ograniczenie koordynacji, deficyt demokracji,
Niezależność finansowa	dyscyplinujący wpływ na władze fiskalne zwiększenie wiarygodności polityki.	ograniczenie koordynacji, ograniczenie elastyczności polityki pieniężnej w reakcji na szoki,
Niezależność celu		deficyt demokracji, ograniczenie koordynacji

Właściwości	A	GMT	ES	LVAW
Zakres rangi	1-4	3-16	1-5	0-1
Elementy wskaźnika niezależności prawnej	czy BC ostatecznie decyduje o PP czy przedstawiciel rządu zasiada w radzie zarządzającej BC czy ponad polowa rady jest mianowana przez rząd czy BC ma obowiązek nabywania rządowych papierów wartościowych	procedury mianowania członków rady zarządzającej długość kadencji członków rady zarządzającej istnienie zapisu w statucie dotyczącego celu stabilności poziomu cen zakres swobody BC w kształtowaniu PP	umiejscowienie odpowiedzialności ostatecznej za politykę pieniężną obecność/brak przedstawiciela rządu na spotkaniach rady zarządzającej procent członków rady wybieranych przez rząd dodatkowe punkty za zapis w prawie, że CB stanowi najwyższą władzę monetarną	procedury mianowania, odwołania oraz długość kadencji prezesa BC umiejscowienie najwyższej władzy monetarnej i procedury rozwiązywania konfliktów między rządem i BC znaczenie stabilności poziomu cen na tle innych celów surowość i uniwersalność ograniczeń zaciągania kredytów przez rząd w BC
Struktura niezależności	personalna 50% finansowa 25% polityczna 25%	personalna 37,5% finansowa 31,25% politycznac31,25%	personalna 50% finansowa 0% polityczna 50%	personalna 20% finansowa 50% polityczna 30%

Mierniki niezależności V. Grillego, D. Mascindroi G. Tabelliniego(GMT)

Wyznacznik

A. Niezależność polityczna

1. Prezes nie jest powoływany przez rząd

2. Prezes powoływany na więcej niż pięć lat

3. Całość zarządu nie jest powoływana przez rząd

4. Brak udziału przedstawiciela rządu z głosem stanowiącym

5. Zatwierdzanie kształtu polityki pieniężnej przez rząd nie ma miejsca

6. Wymogi ustawowe mówiące, że bank centralny realizuje stabilizację monetarną pośród celów swojego działania

7. Prawne przesłanki wzmacniające pozycję banku centralnego w przypadku konfliktu z rządem

B. Niezależność ekonomiczna

1) Bezpośrednie kredytowanie rządu: nie jest automatyczne

2) Bezpośrednie kredytowanie rządu: według stóp procentowych

3) Bezpośrednie kredytowanie rządu: tymczasowe

4) Bezpośrednie kredytowanie rządu: w ograniczonej ilości

5) Bank centralny nie partycypuje w pierwotnym rynku długu publicznego

6) Stopa dyskontowa jest ustalana przez bank centralny

7) Nadzór bakowy nie jest powierzony bankowi centralnemu (2 pkt.) lub powierzony nie jest tylko jemu (1 pkt.)

Wskaźnik niezależności Narodowego Banku Polskiego w latach 1997-1999 na podstawie miary Grilliego, Masciandra i Tabelliniego

Pytania	1997	1998	1999
Niezależność polityczna
1) Prezes nie jest powoływany przez rząd	*	*	*
2) Prezes powoływanyna więcej niż pięć lat	*	*	*
3) Całość rządu nie jest powoływana przez rząd	*	*	*
4) Zarząd powoływany na więcej niż pięć lat	-	*	*
5) Brak udziału przedstawiciela rządu z głosem stanowiącym	*	*	*
6) Zatwierdzenie kształtu polityki pieniężnejprzez rząd nie ma miejsca	*	*	*
7) Wymogi ustawowe, ze bank centralny realizuje stabilizację monetarną pośród celów swego działania	-	*	*
8)Prawne przesłanki wzmacniające pozycję banku centralnego w przypadku konfliktów z rządem	-	*	*
Wskaźnik niezależności politycznej	5	8	8

Wskaźnik niezależności Narodowego Banku Polskiego w latach 1997-1999 na podstawie miary Grilliego, Masciandra i Tabelliniego

Pytania	1997	1998	1999
Niezależność ekonomiczna
1)Bezpośrednie kredytowanie rządu: nie jest automatyczne	*	*	*
2) Bezpośredniekredytowanie rządu: według stóp procentowych	*	*	*
3) Bezpośredniekredytowanie rządu: tymczasowe	*	*	*
4) Bezpośredniekredytowanie rządu: w ograniczonej ilości	-	*	*
5) Bank centralny nie partycypuje w pierwotnym rynku długu publicznego	*	*	*
6) Stopa dyskontowa jest ustalana przez bank centralny	*	*	*
7) Nadzórbakowy nie jest powierzony bankowi centralnemu (**) lub powierzony nie jest tylko jemu (*)	-	*	*
Wskaźnikniezależności ekonomicznej:	5	6	7
Łączny wskaźnik niezależności politycznej i ekonomicznej:	10	14	15

Wagi przypisane zmiennym niezależności w mierniku ważonym Cukiermana

Zmienna	Waga
Prezes	0,20
Formułowaniepolityki	0,15
Cele bankucentralnego	0,15
Ograniczenianiezabezpieczonego kredytowania rządu	0,15
Kredyty sekurytyzowane	0,10
Warunki kredytów	0,10
Podmioty mogące zaciągać kredyty w banku centralnym	0,05
Ograniczenia kredytowania (różne)	0,10

Niezależność wg Traktatu z Maastricht

• Zgodnie z artykułem107 Traktatu z Maastricht:
  podczas wykonywania uprawnień oraz zadań i obowiązków nałożonych przez niniejszy Traktat i Statut ESBC ani EBC, ani narodowy bank centralny, ani żaden członek ich organów decyzyjnych nie starają się o instrukcje ani nie przyjmują instrukcji od instytucji czy organów Wspólnoty, rządów państw członkowskich czy od jakiegokolwiek innego organu. Instytucje i organy Wspólnoty i rządy państw członkowskich zobowiązują się respektować tę zasadę i starać się nie wywierać wpływu na członków organów decyzyjnych EBC lub narodowych banków centralnych w wykonywaniu ich obowiązków.

• Niezależność banku centralnego nakazano w traktacie z Maastricht:

• stała się jedynym jakościowym kryterium konwergencji

• jedynym kryterium konwergencji, które musi być spełnione już w momencie przyjmowania do UE, a nie dopiero do Eurosystemu

Niezależność wg Traktatu z Maastricht

• W dokumencie Progress towards convergencew 1995 roku EIW uszczegółowił, że każdy bank centralny UGW powinien dysponować:

• niezależnością instytucjonalną

• niezależnością funkcjonalną

• niezależnością personalną

• niezależnością finansową

Niezależność instytucjonalna

• Zgodnie z tym kryterium za niezgodne z Traktatem uznaje się następujące prawa stron trzecich:

• prawo dawania instrukcji

• prawo do zatwierdzania, zawieszania, anulowania czy odraczania decyzji

• prawo do cenzurowania decyzji na gruncie prawnym

• prawo do udziału w ciałach decyzyjnych NBC z prawem głosu

• prawo do konsultowania ex antedecyzji NBC.
  Dialog pomiędzy NBC a władzami politycznymi, nawet jeśli bazuje na statutowym zobowiązaniu do dostarczania informacji i wymiany poglądów, nie jest niezgodny z Traktatem i Statutem, jeśli:

• nie skutkuje wpływem na niezależność członków ciał decyzyjnych NBC,

• kompetencje w EBC, odpowiedzialność na poziomie Wspólnoty, jak również specjalny status Prezesa jako członka ciała decyzyjnego (Rady Generalnej EBC) są respektowane,

• spełniony jest wymóg poufności wynikający ze Statutu.

Niezależność personalna

Według raportu Progress Towards Convergence 1996statuty NBC powinny uwzględniać następujące właściwości niezależności personalnej:

• minimalna długość kadencji Prezesa NBC wynosi 5 lat

• Prezes nie może zostać zdymisjonowany z przyczyn innych, niż podane w artykule 14.2 Statutu

• stabilność zatrudnienia członków ciał decyzyjnych NBC, innych niż Prezesi, którzy są zaangażowani w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC

• zapewnienie, że nie powstaną żadne konflikty interesów

Działanie NBC na trzecim etapie UGW jest zdeterminowane przez zapisy artykułu 105 Traktatu i 2 Statutu ESBC, zgodnie z którymi priorytetowym celem NBC jest utrzymywanie stabilności cen, a zatem statuty NBC powinny jednoznacznie to odzwierciedlać.

Zgodnie z artykułem 14.4 Statutu NBC mogą wykonywać funkcje odmienne od określonych niniejszym Statutem, chyba że Rada Zarządzająca, działając większością dwóch trzecich oddanych głosów, orzeknie, że są one sprzeczne z celami i zadaniami ESBC powinno się zatem również traktować jako element niezależności funkcjonalnej chroniący integralność ESBC.

NBC powinny mieć zapewnione środki do prawidłowego realizowania swych funkcji w ramach ESBC:

• Prezentacja ex postsprawozdań finansowychNBC może być postrzegana jako odpowiednik odpowiedzialności NBC wobec ich właścicieli, jednakże statut NBC musi zapewniać, że taki obowiązek nie będzie naruszał niezależności NBC.

• Jakikolwiek wpływ ex antena kwestie finansoweNBC należy postrzegać jako naruszenie jego niezależności.

• W krajach, w których strony trzecie, w szczególności rząd i parlament, mają możliwość, bezpośrednio lub pośrednio, wpływać na ustalenia dotyczące budżetuNBC albo podziału zysków, ich statut powinien zawierać klauzulę bezpieczeństwa, że nie będzie to przeszkadzało w wykonywaniu jego zadań w ramach ESBC.

Art. 227 Konstytucji

Centralnym bankiem państwa jest Narodowy Bank Polski, któremu przysługuje wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej

Rozdział 3 NBP a władze państwowe

Art. 21. W wykonaniu swoich zadań NBP współdziała z właściwymi organami państwa w kształtowaniu i realizacji polityki gospodarczej państwa, dążąc przy tym do zapewnienia należytej realizacji założeń polityki pieniężnej(uchwalanych przez RPP)

Art. 9.2.Kadencja Prezesa NBP wynosi 6 lat.

4. Kadencja Prezesa NBP wygasa:

1) po upływie okresu sześcioletniego;

2) w razie śmierci;

3) w razie złożenia rezygnacji;

4) w razie odwołania.

5. Odwołanie Prezesa NBP może nastąpić, gdy:

1) nie wypełnia on swych obowiązków na skutek długotrwałej choroby;

2) został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnione przestępstwo;

3) Trybunał Stanu orzekł wobec niego zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnieniafunkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych.

Art. 227 Konstytucji

Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza.

Art. 3. 1.Podstawowym celem działalności NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP.

Art. 9.3.Prezes NBP obejmuje obowiązki po złożeniu wobec Sejmu przysięgi następującej treści: "Obejmując obowiązki Prezesa Narodowego Banku Polskiego przysięgam uroczyście, że postanowień Konstytucji i innych ustaw będę ściśle przestrzegać oraz że we wszystkich swoich działaniach dążyć będę do rozwoju gospodarczego Ojczyzny i pomyślności

obywateli".

Art. 64. NBP prowadzi gospodarkę finansową na podstawie rocznego planu

Finansowego (wykorzystując fundusz statutowy (1,5 mld PLN) i rezerwowy (max 1,5 mld PLN) -patrz artykuły 60-62).

Art. 17.4.Do zakresu działania Zarządu NBP należy w szczególności:

6) uchwalanie planu działalności i planu finansowego NBP;

8) określanie zasad gospodarowania funduszami NBP;

12) sporządzanie rocznego sprawozdania finansowego NBP;

Art.12.2.Kierując się założeniami polityki pieniężnej Rada w szczególności:

4) zatwierdza plan finansowy NBP oraz sprawozdanie z działalności NBP;

5) przyjmuje roczne sprawozdanie finansowe NBP;

Wskaźnik niezależności NBP. Zmiany poziomu niezależności NBP w latach 1989 - 2001

Wskaźniki niezależności banku centralnego

Wskaźniki niezależności prawnej banku centralnego

Wskaźniki niezależności pozaprawnej (rzeczywiste) BC niezależność

Wskaźniki niezależności politycznej banku centralnego

Wskaźniki niezależności ekonomicznej BC

Wskaźniki oparte na ankiecie

Wskaźniki rotacji na stanowisku Prezesa

---