Zarządzanie środowiskiem

Pojęcie zarządzaniem środowiskiem oznacza zarządzanie użytkowaniem, ochroną i kształtowaniem środowiska , czyli zarządzanie ochroną środowiska w szerokim tego słowa znaczeniu. Pojęcie to może się odnosić do zarządzania środowiskiem w skali państwa , regionu, samorządu terytorialnego i jednostki gospodarczej. Zarządzanie środowiskiem zintegrowane z ogólnym systemem zarządzania , np. w przedsiębiorstwie lub gminie nazywamy zarządzaniem środowiskowym lub ekologicznym.

Rozwój ekonomii środowiska

Ogólnie przyjmuje się, że ekonomia jest nauką o gospodarowaniu. Gospodarowanie, z punktu widzenia teorii systemów, to kształtowanie relacji między zasobami (środowiskiem), kapitałem i pracą. Historia myśli ekonomicznej dowodzi, że teoria ekonomii nigdy nie zajmowała się równomiernie wszystkimi trzema aspektami gospodarowania. Zdo­minowała ją teoria kapitału. Do lat siedemdziesiątych XX w. teorią ekonomii środowiska zajmowało się niewiele więcej naukowców niż teoretyków ekonomii kapitału, którzy otrzymali Nagrodę Nobla.

„Klasyczni ekonomiści byli zdania, że dochód powstaje dzięki wy­korzystaniu zasobów naturalnych, sił ludzkich i kapitału. Ich neoklasyczni następcy ze swoich analiz i modeli wyrzucili w zasadzie ten pierwszy czynnik, a skoncentrowali się na sile roboczej i inwestowanym kapitale [...] Po drugiej wojnie światowej [...] również czynnik siły roboczej został wyłączony z rozważań. Rozwój zaczęto postrzegać jako proces uzależniony prawie wyłącznie od oszczędności i kapitałowych inwestycji" [R. Reppetto, 1992, s. 71-72].

Można udowodnić tezę, że zachwianie proporcji w rozwoju teorii kapitału, pracy i środowiska doprowadziło do ogromnego kryzysu społecznego i rewolucji socjalistycznej oraz do globalnego kryzysu ekologicznego.

Pierwsze próby włączenia elementów środowiskowych do teorii ekonomii pojawiły się wprawdzie już w pracach W. Pettego, R. Cantill'1 fizjokratów, J.S. Milla, J.B. Saya i in. J.S. Mili był pierwszym ekonomistą, który wyszedł poza tradycyjne pojmowanie środowiska jaki

źródła zasobów naturalnych. W swoich pracach docenił znaczenie środowiska dla jakości życia człowieka, eksponując jego walory rekreacyj­ne, psychologiczne i estetyczne. J.B. Say wprowadził pojęcie usług produkcyjnych czynników naturalnych, podkreślił możliwość oszczę­dzania zasobów pracy i kapitału, dzięki racjonalnemu wykorzystaniu sił przyrody. Jako pierwszy dostrzegł również problem zanieczyszczenia środowiska odpadami produkcji i konsumpcji [S. Czają, 1993, s. 11].

Intensywny rozwój teorii ekonomii środowiska nastąpił jednak do­piero w ostatnich trzech dziesięcioleciach. Teoria ta w istotny, wręcz decydujący sposób wpłynęła na kształtowanie się teorii i praktyki zarzą­dzania środowiskiem. W tej pracy można przedstawić tylko niektóre aspekty ekonomii środowiska i to jedynie w ujęciu encyklopedycznym. W zarządzaniu środowiskiem wykorzystuje się problem internaliza­cji efektów zewnętrznych. Efekty te — jako korzyści i niekorzyści, powstające w związku z korzystaniem ze środowiska, zostały dostrze­żone już przez takich ekonomistów, jak A. Marshall, A.C. Pigou, T. Scitovsky, a więc jeszcze w pierwszej połowie XX w. Nie doceniali oni jednak wpływu tych korzyści i niekorzyści na ogólną efektywność gospodarowania. Błędność takiego poglądu zaczęła się uwidaczniać w miarę pogarszania się jakości środowiska przyrodniczego. Nie ulega wątpliwości, że decyzje gospodarcze, podejmowane przez jeden lub więcej podmiotów gospodarczych, mogą powodować i najczęściej po­wodują takie zmiany w środowisku, które bezpośrednio oddziałują na możliwości produkcyjne lub konsumpcyjne innych podmiotów, a ściślej — na koszty ich funkcjonowania i osiągany zysk [B. Fiodor, 1992, s. 21].

Wynikła stąd potrzeba internalizacji efektów zewnętrznych, włącze­nia ich do kosztów objętych rachunkiem ekonomicznym podmiotów gospodarczych. Teoretyczne podstawy internalizacji efektów zewnętrz­nych stworzyli A.C. Pigou i R. Coase. Pierwszy zaproponował stosowa­nie podatków (dotacji) w celu korygowania społecznie niepożądanych (pożądanych) skutków spowodowanych efektami zewnętrznymi, drugi zaś przedstawił interesujący pogląd, że bezpośrednie transakcje rynko­we między zanieczyszczającym a poszkodowanym mogą bez interwen­cji z zewnątrz (rządu) dać społecznie pożądane skutki [Ekonomia ..., !996, s. 33 i 37].

• Zasada internalizacji efektów zewnętrznych wywołała potrzebę ba­dań w zakresie ekonomicznej wyceny środowiska. Jest to problem wciąż nie rozwiązany, chociaż pojawiło się wiele metod wyceny. Można je odnieść do trzech grup:

• rynkowe metody wyceny ekonomicznej środowiska — określają one pieniężną wartość dobra na podstawie decyzji podejmowanych na

rynku,

• metody wyceny strat spowodowanych degradacją środowiska,

• metody wyceny warunkowej — określają one korzyści lub straty w dobrobycie jednostek, wynikające ze zmiany jakości środowiska lub zmiany dostępności do dobra środowiskowego [Ekonomiczna ...,

1996].

Degradacja środowiska przyrodniczego spowodowała zainteresowa­nie ekonomistów zależnościami, jakie zachodzą między eksploatacją i zanieczyszczeniem środowiska a wzrostem gospodarczym. Od lat

siedemdziesiątych ekonomiści tworzą modele, za pomocą których po­szukują ścieżki zrównoważonego i stabilnego rozwoju gospodarki

z uwzględnieniem uwarunkowań (ograniczeń) ekologicznych. Na uwa­gę zasługuje wdrożenie analizy systemowej do badania zależności mię­dzy gospodarką a środowiskiem i stworzenie ekologicznej wersji tablicy przepływów międzygałęziowych W. Leontiefa.

Według L. Robbinsa ekonomia jest nauką zajmującą się problemami alternatywnego wykorzystania różnych czynników wytwórczych, za­wsze ograniczonych ilościowo i mających niejednakową produktyw­ność. Ekonomia środowiska podjęła badanie „ograniczoności" szeroko rozumianych warunków ekologicznych, w jakich odbywa się proces gospodarowania. Dotyczy to ograniczoności:

• podstawowych zasobów naturalnych i nośników energii niezbędnych do kontynuacji procesu wzrostu gospodarczego,

• podstawowych komponentów środowiska decydujących o jego jako­ści (np. woda, przestrzeń),

• dobra, jakim jest czyste środowisko, jego różnorodność genetyczna,

gatunkowa i ekosystemowa.

Teoria zarządzania musi rozstrzygnąć problem wyboru. Ułatwiają to: analiza optymalizacyjna ekologicznych uwarunkowań współczesnego wzrostu społeczno-gospodarczego, analiza entropijno-ekologiczna orazprawo zachowania masy i energii w badaniach zależności między rozwojem gospodarki a stanem środowiska oraz inne teoretyczne modele tworzone w ramach ekonomii środowiska.

Teoria ekonomii środowiska wskazuje jednocześnie wiele narzędzi sterowania rozwojem społeczno-gospodarczym przy żądanej jakości środowiska. Zaleca między innymi szersze uwzględnianie ocen o cha­rakterze politycznym, tworzenie sprawnego mechanizmu substytucji technologiczno-cenowej. Dowiedziono, że wzrost ceny zasobu natu­ralnego ponad marginalny koszt jego wydobycia (odnawiania, upra­wy) jest ograniczony kosztem wprowadzenia tzw. technologii cienia, umożliwiającej pozyskanie substytutu. Tworzenie warunków do roz­woju tego typu technologii jest wyzwaniem dla teorii i praktyki za­rządzania.

•f Jeszcze większe wyzwanie stwarza koncepcja (idea) trwałego i zrów­noważonego rozwoju, w polskiej terminologii nazywana ekorozwojem. Jest to nowa strategia rozwoju, obejmująca wymiar ekonomiczny, eko­logiczny (środowiskowy) i społeczny (kulturowy, demograficzny, etyczno-aksjologiczny, świadomościowy). W definicji D. Pearce'a, E. Barbiera i A. Markandyia ekorozwój jest rozumiany jako realizacja określonej wiązki społecznie pożądanych celów, takich jak:

• wzrost realnego dochodu na osobę,

• poprawa stanu zdrowotnego i poziomu wyżywienia,

• równy dostęp do zasobów środowiska,

• poprawa poziomu wykształcenia [D. Pearce i in., 1990, s. 2].

Drugim podstawowym elementem składowym koncepcji ekorozwoju jest kategoria trwałości, samo podtrzymywania rozwoju. Oznacza ona, że gospodarka, społeczeństwo i środowisko powinny rozwijać się możliwie w jednakowym tempie w nieskończonym praktycznie horyzoncie czasowym. Zrównoważenie tempa rozwoju na obszarach o dobrym stanie środowiska i dynamicznych ekosystemach może oznaczać rozwój gospodarki i społeczeństwa bez pogarszania stanu środowiska w wyniku umiejętnego użytkowania, ochrony i kształtowania ekosystemów (schemat 1.1B), na obszarach zanieczyszczonych i zdegradowanych, idzie stan środowiska stanowi barierę wzrostu jakości życia, zrównoważenie musi być trójstronne i dotyczyć także poprawy tego stanu/ (schemat 1.1 C).

Schemat 1.1 Dynamika zmian w warunkach rozwoju i ekorozwoju

Na obecnym etapie badań przez pojęcie ekorozwoju można rozumieć taki sposób prowadzenia działalności gospodarczej, kształtowania i wy-korzystania potencjału środowiska i taką organizację życia społecznego które zapewnią dynamiczny rozwój jakościowo nowych procesów produkcyjnych, systemów zarządzania, trwałość użytkowania zasobów przyrodniczych oraz poprawę (w pierwszym okresie), a następnie za-chowanie wysokiej jakości życia.

W działaniach praktycznych ekorozwój oznacza: • całościowe, systemowe ujmowanie zjawisk (trendów, działań, zacho-wań itp.) gospodarczych, społecznych i przyrodniczych, postrzegani ich współzależności, szczególnie zaś zależności między różnymi formami mami użytkowania środowiska a stanem ekosystemów i jakością życia społeczeństwa,

- wybór priorytetów rozwojowych — produkcyjnych i konsumpcyj-nych, przy stosowaniu zestawu kryteriów ekonomicznych, ekologi­cznych i społecznych,

₀ bilansowanie korzyści i strat w odniesieniu do trzech sfer — gospo­darki, społeczeństwa i środowiska,

, traktowanie środowiska przyrodniczego (w każdej skali) jako orga­nicznej całości (ekosystemu), która podlega — podobnie jak gospo­darka i społeczeństwo — stałym procesom rozwojowym o charak­terze ewolucyjnym i sporadycznym przekształceniom typu rewolu­cyjnego (głównie pod wpływem działalności człowieka lub natural­nych katastrof) oraz ocenie zmian stanu środowiska poprzez nowy paradygmat jego wartości, jakim jest zachowanie zdolności eko­systemów do trwałego rozwoju.

Analizując różne aspekty zrównoważenia między gospodarką, społeczeństwem i środowiskiem, należy uwzględnić problem opóźnienia kulturowego. W.F. Ogburn udowodnił, że cywilizacyjne wartości niematerialne, takie jak obyczaje, wartości moralne, wierzenia, przekonania, a także polityka i prawo (strefa społeczna), zmieniają się z pewnym czasowym opóźnieniem w stosunku do zmian materialnych (strefa gospodarcza). Tempo rozwoju nadaje więc gospodarka. Istotą ekorozwoju jest zmniejszanie czasu opóźniania kulturowego, a nie przystosowywanie tempa zmian gospodarki do rozwoju stanu świadomości społecznej¹. W koncepcji ekorozwoju szczególną rolę odgrywa utrzymanie funk-cji ekologicznych środowiska przyrodniczego, wyrażanych takimi wskaźnikami, jak pojemność ekosystemów lub potencjał środowiska².

Rozwój ekologii społecznej

W ekonomii środowiska określa się to stałością zasobu tzw. kapitału naturalnego. Stałość kapitału jest warunkiem sprawiedliwości międzygeneracyjnej, co oznacza konieczność zachowania odpowiedniej ja­kości środowiska, w tym jego zasobów i użytków pozaekonomicznych dla przyszłych generacji.

Przyjęcie zasady stałości kapitału naturalnego pozwala określić regu­ły bieżącego zarządzania zasobami, m.in. umożliwia ustalenie stopy eksploatacji zasobów odnawialnych i dostosowanie ilości wydalanych zanieczyszczeń do zdolności asymilacyjnej zanieczyszczanych ekosy­stemów, a także ograniczenia w czasie i przestrzeni pozatechnogennych obciążeń środowiska itp.

Powyższe reguły nie dotyczą problemu gospodarowania nieodtwarzalnymi (wyczerpywalnymi) zasobami surowców naturalnych i nośni­ków energii. Międzygeneracyjna równość szans dostępu do tych zaso­bów może być zrealizowana w wyniku ograniczenia eksploatacji przez obecne pokolenia. To jednak może doprowadzić do spadku ich dobro­bytu, przy braku pewności, że oszczędzone zasoby będą potrzebne przyszłym generacjom. Jest to problem do rozważań w znacznie szer­szym zakresie niż teoria ekonomii.

W kształtowaniu teorii zarządzania środowiskiem pewien wpływ] wywarła również japońska ekonomia deskryptywna. Została ona oparta! na następujących założeniach metodologicznych:

• świat zjawisk gospodarczych jest niepowtarzalny w czasie i prze­strzeni, a każde zjawisko ma swoją własną specyfikę,

• punktem wyjścia do stworzenia określonej teorii objaśniającej funk­cjonowanie danego obiektu zawsze musi być jego wszechstronnej zbadanie i opis,

• za prawdę naukową można uznać tylko to, co faktycznie zostało zbadane!• każde zjawisko gospodarcze jest zdeterminowane określonymi przy­czynami, a zadaniem ekonomii jest poszukiwanie tych przyczyn [S. Łojewski, 1995, s. 12-13].

Zastosowanie tych zasad umożliwia maksymalnie precyzyjną orga­nizację wszelkiej działalności w celu osiągnięcia możliwie wszechstron­nych korzyści, co jest zgodne z ideą ekorozwoju.

Pojęcie i model systemu zarządzania

Świat, w którym żyjemy i który nas otacza, składa się z niezliczonej liczby obiektów i elementów oddziałujących na siebie oraz wzajemnie uzależnionych. Oddziaływanie to może odbywać się na różnych płasz­czyznach, może też być różnie rozmieszczone w czasie i przestrzeni. Podejście systemowe polega na identyfikacji tych obiektów oraz wy­stępujących między nimi powiązań, które są istotne z punktu widzenia założonego celu badawczego i nie poddają się rozpoznaniu metodą zwykłej analizy ze względu na wysoki stopień organizacji wewnętrznej i powiązań zewnętrznych. Celowo wyodrębnioną część takiej rzeczy­wistości przyjęło się nazywać systemem. Jeżeli przedmiotem wyodrębnienia jest jednostka gospodarcza (przedsiębiorstwo, holding, branża, firmy w układzie terytorialnym itp.), to możemy mówić o systemie gospodarczym. Powiązania w takim systemie mają charakter gospodarczy (produkcyjny, handlowy, finansowy itp.). Jeżeli przedmiotem wyodrębnienia są (formalnie lub nieformalnie) zespoły lub grupy ludzi, a znaczenie wiodące mają powiązania o charakterze międzyludzkim, to y do czynienia z systemem społecznym. System społeczny mogą tworzyć mieszkańcy jednej wsi lub gminy, członkowie organizacji religijnej politycznej lub społecznej, a także załoga przedsiębiorstwa (jednocześnie będzie to podsystem systemu gospodarczego). Warunkiem funkcjonowania systemu społecznego jest przepływ informacji między członkami wyodrębnionej społeczności (elementami systemu), umożliwiający realizację celu organizacji. Jeżeli wyodrębnioną rzeczywistość stanowią obiekty przyrody, wzajemnie powiązane przepływem materii, energii i informacji (np. zawartej w kodzie genetycznym), to mamy do czynienia z ekosystemem, a więc systemem przyrodniczym zdolnym do samo odtwarzania. Obieg materii i energii, warunkujący istnienie ekosystemu, ma charakter zamkniętych ogniw (łańcuchów). Najmniej­sze ogniwo tworzy mikroekosystem, który jednocześnie jest elemen­tem większego systemu, ten zaś jeszcze większego. Mikroekosystemem może być, na przykład, pniak po ściętym drzewie, mezoekosystemem

• pole uprawne, łąka, las, a globalnym makrosystemem jest biosfera. Dowolnie wyodrębnionej części przyrody, np. obszaru gminy, nie moż­na nazwać ekosystemem. Na ogół jest to pewien układ składający się z części kilku mezoekosystemów.

Specyficznym rodzajem systemu jest organizacja, czyli wewnętrz­nie zintegrowany system, który obejmuje:

• cele organizacji i wynikające z nich zadania,

• ludzi o określonych dążeniach indywidualnych i zbiorowych oraz wzorcach zachowania,

• materialno-techniczne wyposażenie organizacji i zasady posługiwa­nia się tym wyposażeniem,

• strukturę formalną, która zapewnia podział zadań i odpowiedzialno­ści za ich realizację, systemowy obieg informacji, układ władzy (nadrzędności i podrzędności) itp.

Dwa pierwsze elementy systemu można nazwać społecznymi. Mają one charakter wysoko probabilistyczny, a więc są trudne do określenia. Dwa następne można określić jako techniczne, a ich opis jest znacznie łatwiejszy. Wymienione elementy wzajemnie na siebie oddziałują. Zmiana w jednym elemencie wymusza zmianę lub adaptację do nowych warunków w pozostałych [T. Jajuga i in., 1993, s. 57].

Podstawowym kryterium wyodrębnienia systemu są sprzężenia (re lacje) zachodzące między elementami rzeczywistości. Relacje, które pozwalają na wyodrębnienie systemu, nazywa się systemotwórczymi.

Części składowe systemu — podsystemy, elementy i relacje — mogą być uporządkowane hierarchicznie lub koherentnie. W układzie hierarchicznym między częściami składowymi systemu zachodzi relacja podrzędności i nadrzędności, a w układzie koherentnym — relacja spójności. Ponadto mogą występować systemy nie uporządkowane, a więc niehierarchiczne i niespójne (addytywne). Ze względu na licz­bę występujących w systemie elementów wyróżniamy systemy małe i duże, a ze względu na liczbę części składowych systemu oraz sposób (kierunek i natężenie) powiązań między tymi częściami — systemy proste, złożone i szczególnie złożone. Z kolei, ze względu na po­wiązania z otoczeniem systemy dzielimy na izolowane, zamknięte i otwarte.

W badaniach dotyczących problemów ochrony środowiska mamy do czynienia głównie z systemami otwartymi, złożonymi oraz szczegól­nie złożonymi. Systemy złożone mogą mieć charakter jednorodny lub niejednorodny. W systemie jednorodnym wszystkie podsystemy są tego samego typu, chociaż nie są takie same. W systemie niejednorodnym każdy z wydzielonych podsystemów ma własną charakterystykę.

Strukturę wewnętrzną systemu złożonego niejednorodnego, czyli zbiór wyróżnionych przez obserwatora części i zachodzących między nimi relacji, zaprezentowano na schemacie 2.1. Wyodrębnione części tworzą podsystemy oznaczone literami A, B, C, D (każdy z nich ma inną strukturę wewnętrzną), relacje zaś — oznaczone cyframi l, 2, 3, 4, 5 — informują o bezpośrednich, wzajemnych powiązaniach między tymi podsystemami.

Podsystemy mniej ważne z punktu widzenia celu badawczego trak­tuje się jako „czarną skrzynkę", gdyż ich elementy nie zostały rozpo­znane wewnętrznie. W przypadku systemów elementarnych analiza ogranicza się do badania stanu wejść z otoczenia do systemu i stanu wyjść z systemu do otoczenia. Badanie takie polega najczęściej na określeniu zmian, jakie zachodzą w systemie po wprowadzeniu bodźca (informacji, materii, energii itp.) oraz na obserwacji zachowania się systemu pod wpływem różnych bodźców [W. Flakiewicz, J. Oleński, 1989, s. 29-44.

W każdym systemie zarządzania można wyodrębnić sferę procesów realnych i sferę regulacji. Sfera procesów realnych obejmuje dzia­łalność człowieka skierowaną bezpośrednio na podmioty materialne i przekształcenie materii, a sfera regulacji — całość procesów informacyjnych, myślowych i decyzyjnych, podejmowanych z myślą o kształ­towaniu systemu sfery realnej.

W naszych dalszych rozważaniach obiekt realny podlegający oddzia­ływaniu w procesie zarządzania będziemy nazywać systemem zarzą­dzanym (sterowanym) albo obiektem zarządzania (sterowania), sfe­rę regulacji zaś organizatorem procesu zarządzania albo systemem zarządzającym (sterującym). Między systemem zarządzającym (sy­stem właściwego zarządzania) a obiektem sterowania zachodzą odpo­wiednie relacje. Podstawowym rodzajem relacji w takich systemach są sygnały sterowania, najczęściej w formie norm sterujących. Obiekt zarządzania (sterowania) i system zarządzający (sterujący) z zachodzą­cymi miedzy nimi relacjami tworzą system zarządzania (schemat 2.2). System ten jest zawsze elementem większej całości i dlatego jest on powiązany z otoczeniem, które — poprzez wejście — oddziałuje na

elementy systemu, a system — poprzez wyjście — oddziałuje na oto­czenie. Nie wszystkie relacje miedzy systemem a otoczeniem mogą być brane pod uwagę. Oddziaływanie na system niezidentyfikowanych syg­nałów otoczenia może wywołać zakłócenia sygnałów sterujących.

Wyodrębnioną i odpowiednio uporządkowaną część rzeczywistości, która jest związana z zarządzaniem, użytkowaniem, ochroną i kształto­waniem środowiska przyrodniczego, nazywamy systemem zarządza­nia (sterowania) środowiskiem. System ten jest zaliczany do kategorii systemów szczególnie złożonych, niejednorodnych.

OGÓLNY MODEL SYSTEMU ZARZĄDZANIA ŚRODOWISKIEM

Schemat 2.1 System złożony niejednorodny

Otoczenie systemu

Elementy systemu: a1a2...b1,b2...c1,c2...d1,d2

Podsystem:

A - koherentny

B - nieuporządkowany

C-hierarchiczny

D - uporządkowany niekoherentny

------- linia wydzielająca część rzeczywistości wyodrębnionej jako system

2.2 Rodzaje procesów ochrony środowiska

Analizowanie problemów ochrony środowiska za pomocą metodycznego aparatu teorii systemów wymaga przede wszystkim identyfikacji procesów, które decydują o stanie środowiska przyrodniczego, a tym samym o sposobie i zakresie prowadzonych przedsięwzięć ochronnych. Z gospodarczego punktu widzenia ochrona środowiska, ogólnie problem ujmując, to racjonalne wykorzystanie zasobów naturalnych oraz podejmowanie przedsięwzięć pro ochronnych. Jeżeli te działania są stałe, przyczynowo powiązane w dążeniu do określonego celu, to można mówić o procesie ochrony środowiska. Działalność ochronna może mieć charakter prewencyjny (zapobiegawczy), redukcyjny (sensu stricto ochronny) oraz rehabilitacyjny. Na ogół są to różne przedsięwzięcia, ale prowadzące do tego samego celu. Praktycznie mamy więc do czynienia z wieloma procesami ochrony środowiska.

Obecnie nie neguje się już faktu, że problemy dotyczące ochrony środowiska powstały głównie na skutek niewłaściwego użytkowania zasobów przyrody. Można zatem postawić tezę, że podstawą ochrony środowiska jest racjonalizacja jego użytkowania. Przez pojęcie użytko­wanie środowiska należy rozumieć sposób i zakres korzystania przez człowieka z zasobów i walorów przyrody. Użytkowanie może być bez­pośrednie i pośrednie.

Użytkowanie bezpośrednie oznacza takie korzystanie ze środowi­ska, które umożliwia zachowanie podstawowych procesów życiowych w organizmach, warunkuje jakość życia, a nawet możliwość przeżycia. Jest to m.in. oddychanie powietrzem atmosferycznym o składzie zbliżonym do wytworzonego w procesie ewolucji, korzystanie z czystej wody w celu zaspokojenia potrzeb fizjologicznych i higienicznych, hieranie i bezpośrednia konsumpcja płodów (owoców, ziół, grzybów), tworzenie własnej „niszy rozwojowej" (dom, podwórko), „podpatrywanie" przyrody w działalności twórczej — naukowej, kulturowej, oświatowej oraz wykorzystywanie walorów środowiska do wypoczynku i regeneracji sił człowieka. Sposób i zakres bezpośredniego użytkowa­nia środowiska zależą przede wszystkim od uwarunkowań kulturowych i cywilizacyjnych danego społeczeństwa.

procesem użytkowania bezpośredniego można w pewnym zakresie sterować, wpływając na pozagospodarcze zachowania ludzi lub wpro­wadzając określone zmiany w środowisku przyrodniczym.

Użytkowanie pośrednie to korzystanie z elementów środowiska w procesach działalności gospodarczej. Polega ono na:

• zagospodarowaniu powierzchni i przestrzeni,

• korzystaniu z ożywionych i nieożywionych zasobów naturalnych oraz z naturalnych źródeł (nośników) energii,

• usuwaniu do środowiska odpadów w celu ich naturalnej asymilacji. Ochrona środowiska w procesie jego użytkowania pośredniego oznacza:

• kompleksowe przetwarzanie zasobów naturalnych pobranych ze śro­dowiska,

• zamykanie cykli i łańcuchów technologicznych w ramach przedsię­biorstw lub kompleksów przemysłowych,

• produkcję materiało- i energooszczędną,

• wydalanie zanieczyszczeń tylko w postaci poddającej się asymilacji, w ilościach nie przekraczających pojemności środowiska,

• dekoncentrację produkcji (rezygnowanie z budowy kombinatów oraz dużej liczby zakładów w niewielkiej od siebie odległości). Warto dodać, że użytkowanie pośrednie tylko w niewielkim zakresie Jest skierowane na zaspokajanie bezpośrednich potrzeb życiowych człowieka (zapewnienie żywności, mieszkania itp.) lub socjalnorozwojowych (oświata, kultura itp.), w znacznym stopniu natomiast na zaspo-kajanie stale rosnących potrzeb cywilizacyjnych, wynikających często sztucznie kreowanej mody. Oznacza to, że jest ono wtórne w stosunku do użytkowania bezpośredniego.

Ochrona środowiska sensu stricto polega na:

• zapobieganiu niewłaściwemu użytkowaniu drogą nakazów, zakazów lub wskazań,

• konserwatorskiej ochronie ekosystemów, gatunków i okazów,

• redukcji zanieczyszczeń powstających w czasie działalności gospo­darczej,

• proekologicznej regulacji pozagospodarczej aktywności społeczeń­stwa. Ochroną środowiska można sterować za pomocą:

• edukacji ekologicznej społeczeństwa,

• narzędzi zarządzania gospodarką,

• narzędzi zarządzania ochroną środowiska.

Kształtowanie środowiska jest to świadome wprowadzanie zmian w ekosystemach. Zmiany te polegają na:

• redukcji niektórych elementów systemu, nadmiernie najczęściej roz­winiętych ze względu na wcześniejszą ingerencję człowieka,

• kompensacji, czyli uzupełnianiu brakujących (najczęściej wyelimi­nowanych przez człowieka) ogniw obiegu materii i energii oraz formowaniu nowych łańcuchów tego obiegu w celu zwiększenia produktywności ekosystemów, ich zdolności asymilacyjnej lub po-prawy walorów estetycznych i mikroklimatycznych środowiska, mających wpływ na przyrodnicze warunki życia i rozwoju człowieka, • rekultywacji, czyli odtworzeniu zdegradowanych ekosystemów przez wyeliminowanie czynników (np. nadmiernego zasolenia, zbytniego odwodnienia) powodujących degradację.

Proces kształtowania środowiska, na ogół, przebiega jednocześnie z procesami jego użytkowania i ochrony. Nie powinno się zatem prze­ciwstawiać pojęć „ochrona środowiska" i „kształtowanie środowiska", ponieważ kształtowanie jest jednym z niezbędnych elementów ochrony. Procesy użytkowania, ochrony i kształtowania środowiska przebie­gają w sferze społecznej, gospodarczej i przyrodniczej. Oznacza to, że zarządzanie (sterowanie) tymi procesami musi obejmować zarówno edukację ekologiczną społeczeństwa, narzędzia proekologicznej reo­rientacji gospodarki, jak i rekomendacje dotyczące sposobu gospodaro­wania w konkretnych ekosystemach.

2.3 Sterowanie i zarządzanie w ochronie środowiska

Sterowanie w teorii systemów definiuje się jako celowe oddziaływa­nie jednego systemu lub układu na drugi w celu uzyskania czy wymu­szenia określonych zachowań albo zmian w procesach, które zachodzą w układzie sterowanym. W naukach ekonomicznych sterowanie ozna­cza pośrednie oddziaływanie na jednostki gospodarujące i należy do tej samej grupy przedsięwzięć wymuszających zachowanie się systemu ekonomicznego, co regulacja, kierowanie i zarządzanie.

Regulacja to takie oddziaływanie na system, którego celem jest zneutralizowanie niekorzystnych odchyleń od norm, bez naruszenia wzorca zachowania się systemu. Gdy odchylenia te są likwidowane przez zmianę obowiązujących norm zachowania się systemu, wówczas takie oddziaływanie nazywamy sterowaniem [W. Flakiewicz, J. Oleński, 1989, s. 227].

Kierowanie jest procesem dobrowolnego lub wymuszonego ukie­runkowania działań ludzi dla osiągnięcia powodzenia działania zbioro­wego na rzecz realizacji celu organizacji (systemu). Istotą tego procesu jest koordynacja zbiorowych wysiłków na pożądanym poziomie. Doty­czy to:

• wyboru, poprzez wynegocjowanie, wskazanie albo narzucenie wspólnej misji lub celu, do którego działający zespołowo powinni zmierzać,

• uruchomienie systemu kierowania, który zapewni zgranie czasu, miejsca, sposobu, ilości i jakości działań cząstkowych na poziomie niezbędnym do osiągnięcia celu działania zbiorowego [A. Czermiński i in., 1995, s. 21].

Zarządzanie jest pojęciem szerszym od kierowania, chociaż przez znaczną część społeczeństwa utożsamianym z kierowaniem. W literaturze pojęcie to jest definiowane jako skuteczne wykorzystanie zasobów organizacji — ludzkich, kapitałowych i materiałowych. W zarządzaniu często występuje aspekt polityczny związany z własnością środków Produkcji i sposobem wyłaniania zespołów zarządczych, np. rady nadzorczej i zarządu firmy, rady i zarządu gminy.

W ochronie środowiska procesy regulacji mogą spełniać jedynie rolę pomocniczą, np. regulacja urządzeń ochronnych, automatycznych urządzeń pomiarowych. Inaczej jest ze sterowaniem procesami użytko­wania, ochrony i kształtowania środowiska. Ma ono charakter sterowa­nia kompleksowego z określoną strukturą regulatorów i autonomicz­nych podsystemów. Jest procesem wieloetapowym, celowym i świado­mym, z poszukiwaniem rozwiązań optymalnych w wyborze dróg i me­tod osiągania celów.

Specyficzną cechą złożonych systemów jest różna ich podatność na sterowanie oraz selektywna „czułość" na działanie norm sterujących poszczególnych podsystemów. Jedne z nich mogą — na przykład — zachowywać się "rozmyślnie", wykazując wysoki stopień samoregulacji pod wpływem bodźców (sygnałów) regulacyjnych, inne natomiast „po­chłaniają" sygnały sterujące, nie reagując w oczekiwany sposób na ich działanie.

Sterowanie może więc przebiegać w sposób pośredni. Działając na jeden system, można, w pewnym stopniu, zmienić zachowanie się podsystemów z nim sprzężonych. W praktyce taka sytuacja występuje w sterowaniu procesami ochrony środowiska wówczas, gdy przez wy­muszenie proekologicznych zachowań ludzi i przedsiębiorstw chcemy uzyskać efekty w środowisku.

Elementem prawie każdego obiektu sterowania procesami ochrony środowiska jest człowiek jako jednostka fizyczna lub określona społe­czność (grupa ludzi). Dlatego w ochronie środowiska mamy do czynie­nie ze sterowaniem, zarządzaniem i kierowaniem.

W świetle powyższego należy uznać za uzasadnione używanie poję­cia zarządzanie środowiskiem w sensie zarządzania jego użytkowaniem, ochroną i kształtowaniem. Z cybernetycznego punktu widzenia również poprawne jest pojęcie sterowanie środowiskiem w sensie sterowania procesami ochrony środowiska. Zarządzanie środowiskiem i sterowanie środowiskiem można stosować jako synonimy.

W sterowaniu procesami ochrony środowiska mamy także do czy­nienia z rządzeniem i administrowaniem.

Rządzenie jest to kształtowanie warunków zewnętrznych funkcjono­wania niezależnych

ekonomicznie, samodzielnych podmiotów prawa. Organ rządzący, poprzez tworzenie

praw powszechnie obowiązujących, kształtuje parametry decyzyjne w obszarze rządzenia.

Z chwilą gdy organ rządzący (np. zarząd gminy) w sposób jednostkowy ingeruje w

funkcjonowanie organu rządzonego, staje się organem zarządzającym lub administrującym.

Administrowanie jest takim sposobem kierowania, gdy kierujący jest wykonawcą decyzji narzuconych przez instancję nadrzędną. Ogra­niczenia uprawnień kierowniczych dotyczą przede wszystkim pozba­wienia prawa do samodzielnego decydowania o celach i sposobach wykorzystania zasobów organizacji (podmiotu prawa) [A. Czermiński i in., 1995, s. 23].

PRAWNO-POLITYCZNE INSTYTUCJE

SYSTEMU ZARZĄDZANIA

ŚRODOWISKIEM

4.1 Podstawowe pojęcia

W nauce o zarządzaniu szczególną uwagę przywiązuje się do syste­mu zarządzającego (sterującego), zdecydowanie zaś mniejszą do obie­ktu zarządzania. Dlatego też w praktyce, w zasadzie, utożsamia się pojęcia „system zarządzający" i „system zarządzania". W opisie syste­mu jest więc uzasadnione posługiwanie się tym drugim pojęciem.

System zarządzania środowiskiem ma swoją specyfikę — obejmu­je zarządzanie użytkowaniem, ochroną i kształtowaniem środowiska w skali państwa, regionu (województwa), samorządu terytorialnego, a także zarządzanie ochroną środowiska lub zintegrowane zarządzanie środowiskowe w przedsiębiorstwach. Tak złożony system jest uzależ­niony od uwarunkowań polityczno-ustrojowych, miejsca polityki eko­logicznej w ogólnej polityce państwa oraz narzędzi zarządzania, różnych w zależności od szczebla zarządzania.

Narzędzia zarządzania to instytucje polityczne i prawne oraz środki i instrumenty procedury zarządzania, a więc wszystko to, co zapewnia organizację systemu, jego wewnętrzne funkcjonowanie regulacyjne (zarządcze) oddziaływanie na obiekt zarządzania. instytucje polityczne i prawne to regulacje ogólnoprawne o charakterze ustrojowym, dotyczące polityki ekologicznej.

Środki zarządzania to takie narzędzia, które organizują system. Do środków zarządzania zalicza się instytucje prawne o charakterze szczegółowym organizujące system (ustawy, rozporządzenia, statuty itp.), jednostki organizacyjne systemu (urzędy, agencje, organizacje, rady komisje), podsystem informacji, dzięki któremu system zarządzania funkcjonuje i oddziałuje na zarządzany obiekt, oraz podsystem progra­mowania i planowania, który porządkuje (hierarchizuje, ukierunkowuje) przedsięwzięcia zapewniające realizację celów polityki ekologicznej.

Instrumenty zarządzania to narzędzia, które w sposób bezpośredni lub pośredni oddziałują na obiekt zarządzania. W nauce o zarządzaniu określa się je mianem norm sterujących. W zarządzaniu środowiskiem wyodrębnia się instrumenty regulacji bezpośredniej (zakazy i nakazy prawno-administracyjne) i regulacji pośredniej (obciążenia lub ułatwie­nia finansowe, wskazania, zalecenia itp.).Procedury zarządzania to sformalizowane sposoby postępowania ułatwiające osiąganie celu.

W literaturze o organizacji i zarządzaniu spotyka się także pojęcie metody i techniki zarządzania. Metoda — to sposób postępowania zapewniający wewnętrzną, czasową i logiczną regulację przebiegu pro­cesu zarządzania (pracy), a techniki zarządzania to „... organiczna całość łącząca różnorodne części procesu zarządzania i przez zbiór przepisów i reguł działania służąca do przedstawienia obecnego lub przyszłego kształtu tego procesu” [K. Zimniewicz, 1991, s. 12]. Tech­niki zarządzania stanowią uszczegółowienie metody zarządzania. Tech­niki zarządzania mogą obejmować:

• ustalanie i ścisłe formułowanie celów zarządzania,

• opracowywanie roboczych procedur działania kierownictwa,

• dostosowywanie przepisów (wewnętrznych) i reguł do sytuacji, w ja­kiej znajduje się lub może się znaleźć firma (lub inny podmiot). Instytucja — w powszechnym rozumieniu — to jednostka o chara­kterze publicznym, zajmująca się określonym zakresem spraw, działa­jąca w danej dziedzinie (urząd). W teorii organizacji i zarządzania to zespół ludzi mających wspólny cel, funkcjonujących w określonej stru­kturze i dysponujących zasobami (techniką) potrzebnymi do osiągnięcia tego celu. W aspekcie prawnym natomiast to zespół norm prawnych dotyczących określonej dziedziny życia. W tym ostatnim znaczeniu użyto tego terminu w tytule rozdziału.

Organizacja systemu zarządzania środowiskiem w niniejszej Pracy obejmuje opis stanu oraz wzajemnych powiązań organów i urzędów rządowych i samorządowych, organizacji społecznych i podmiotów gospodarczych zajmujących się użytkowaniem, ochroną i kształtowaniem środowiska w Polsce.

Polityka ekologiczna i polityka ekorozwoju

Polityka jest to sztuka rządzenia, czyli ogólna działalność władzy skierowana na osiągnięcie lub określonych celów.

Polityka ekologiczna jest to świadoma i celowa działalność władz różnych szczebli w odniesieniu do środowiska przyrodniczego. Polega ona na tworzeniu warunków do racjonalnego użytkowania zasobów i walorów środowiska jego właściwej ochronie i umiejętnym kształtowaniu na podstawie zdobytej przez ludzkość wiedzy teoretycznej i praktycznej.

Zasady polityki ekologicznej określają sposób jej tworzenia i wdrażania. Można wyróżnić dwie grupy zasad:

• określające relację między polityką ekologiczną a politykami gospo­darczą, społeczną, międzynarodową oraz innymi politykami szcze­gółowymi, - kierunkujące politykę ekologiczną.

Właściwemu osiąganiu celów polityki ekologicznej sprzyja prze­strzeganie następujących zasad:

1.Zasady równorzędności polityki ekologicznej, gospodarczej i społecznej w państwie (regionie, gminie) lub polityki produkcyjnej, ekolo­gicznej i pracowniczej w przedsiębiorstwie.

2.Zasady integralności polityki ekologicznej z każdą wyodrębnioną polityką problemową — w skali państwa z polityką międzynarodową, kulturalną, przemysłową, rolną, transportową, energetyczną itp., w skali przedsiębiorstwa z polityką jakości produkcji, bezpieczeństwa pracy, zaopatrzenia, zbytu itp.

3.Zasady dostosowania procesów gospodarczych i pozagospodarczej aktywności społeczeństwa do pojemności ekosystemów i potencja­łu środowiska. Dotyczy to każdej skali zarządzania (państwa, regionu, gminy i przedsiębiorstwa).

W praktyce kształtowania polityki ekologicznej zostały wypracowa­ne i sprawdziły się następujące zasady:

1.Zasada jednakowego prawa wszystkich podmiotów do korzysta­nia ze środowiska i jednakowego obowiązku jego ochrony. Oznacza to, że w systemie zarządzania na szczeblu państwa jednakowo powinno być traktowane prawo do korzystania z zasobów i walorów przyrody podmiotów prawnych i osób fizycznych, dużych i małych przedsię­biorstw, różnych branż itp.

2.Zasada regionalizacji polityki ekologicznej. Każdy fragment śro­dowiska przyrodniczego jest różny. Nie ma na świecie dwóch jedna­kowych regionów, a nawet ekosystemów. Różny jest również zakres i sposób korzystania ze środowiska, a także różne są tradycje i prefe­rencje lokalnych społeczności. Stąd konieczność dostosowywania po­lityki ekologicznej do istniejącej społeczno-gospodarczo-przyrodni-czej rzeczywistości w skali regionu, powiatu, gminy oraz przedsię­biorstwa.

3.Zasada uspołeczniania polityki ekologicznej przez stworzenie wa­runków do uczestnictwa obywateli (grup społecznych i organizacyjnych w skali państwa, mieszkańców w skali gminy i pracowników w skali przedsiębiorstwa) w procesach jej kreowania i realizacji.

4.Zasada zanieczyszczający płaci interpretowana jako:

• odpowiedzialność finansowa zanieczyszczającego za wszelkie szko­dy, które wynikają z jego działalności, bez względu na to, czy działalność ta jest zgodna, czy niezgodna z prawem,

• odpowiedzialność finansowa zanieczyszczającego za nieprzestrzega­nie wymagań w zakresie ochrony środowiska, ustanowionych przez państwo lub przyjętych dobrowolnie w ramach własnej polityki eko­logicznej (odpowiednikiem tej interpretacji może być zasada niedo­stosowania [Ekonomia środowiska ..., 1996, s. 177]).

5. Zasada ekonomizacji polityki ekologicznej, czyli osiągania posta­wionych celów minimalnym nakładem sił i środków.

Polityka ekologiczna może być bierna lub aktywna. Bierną polity­kę ekologiczną prowadzono w Polsce w latach 1972-1989. Jej chara­kterystyczną cechą było inicjowanie ogólnych przedsięwzięć w formie deklaracji i programów ochrony środowiska oraz niedocenianie środ­ków i instrumentów do ich realizacji. W efekcie programy te były tylko częściowo realizowane.

Aktywna polityka ekologiczna oznacza:

• działalność z wyprzedzeniem w celu niedopuszczenia do zdarzeń niekorzystnych dla środowiska,

• działalność ponadresortową (w państwie) i ponadwydziałową (w re­gionie, gminie i przedsiębiorstwie) w celu zaangażowania na rzecz ochrony środowiska wszystkich jednostek organizacyjnych,

• działalność mająca na celu integrowanie ochrony środowiska z roz­wojem gospodarczym i społecznym,

• działalność osadzoną w konkretnych realiach międzynarodowych (i ogólnokrajowych) i uwzględniającą międzypaństwowe porozu­mienia, umowy, konwencje oraz umożliwiającą wsparcie i pomoc techniczną z zagranicy. Aktywna polityka ekologiczna może mieć charakter reaktywny lub

prewencyjny.

Przez pojęcie reaktywnej polityki ekologicznej należy rozumieć takie przedsięwzięcia, których celem jest wychwytywanie i oczyszcza­nie zanieczyszczeń stałych, ciekłych i gazowych, generowanych w pro­cesach produkcji i konsumpcji.

Polityka prewencyjna (zapobiegawcza) polega na takim stymulo­waniu gospodarki, które umożliwia przechodzenie od technologii brudnych” do „czystych” lub niskoemisyjnych. Realizacja polityki prewencyjnej może następować przede wszystkim w drodze przemian strukturalnych w gospodarce, wyrażających się w spadku udziału trady­cyjnych surowco- i energochłonnych, a zarazem uciążliwych dla środo­wiska dziedzin wytwarzania. Ponadto polityka prewencyjna dąży do minimalizacji lub eliminacji emisji zanieczyszczeń przez usprawnienie procesów wytwórczych i ekologicznych parametrów produktów. Pre­wencyjna polityka ekologiczna w dużym stopniu może być utożsamiana z polityką ekorozwoju.

Ekorozwój jest procesem, a nie stanem, dlatego jest niezbędna strategia jego wdrażania oraz koncepcja sterowania i kontroli przebiegu. Oznacza to, że ekorozwój musi być przedmiotem polityki władz pań­stwowych, samorządowych i jednostek gospodarczych. Ekorozwój może być postrzegany:

• w aspekcie ekologicznym —jako współczesna, wyższa forma ochro­ny środowiska przyrodniczego (po ochronie konserwatorskiej i tech­nicznej) i, w tym sensie, powinien być przedmiotem zainteresowania polityki ekologicznej,

• w aspekcie cywilizacyjnym — jako nowy sposób organizacji i pro­wadzenia działalności gospodarczej i pozagospodarczej aktywności społeczeństwa, który to sposób zapewni wysoki poziom jakości ży­cia wielu pokoleń (w tym sensie ekorozwój powinien być przedmio­tem zainteresowania ogólnej polityki państwa i samorządu tery­torialnego).

Do instrumentów regulacji bezpośredniej zalicza się akty prawne które określają system zarządzania, oraz normy dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń, emisji, zrzutu lub składowania odpadów, a ponadto normy regulujące ważniejsze procesy produkcyjne, normy monitoringu środowiska, a także akty prawne regulujące korzystanie z powierzchni i przestrzeni.

Regulacje pośrednie dotyczą instrumentów ekonomicznych, przepi­sów (ułatwień lub utrudnień) importowych, procedur, zaleceń i narzędzi partycypacji społecznej. Odrębną formą regulacji pośrednich są nego­cjacje i umowy cywilnoprawne. Czasem wynikiem negocjacji są rów­nież normy regulacji bezpośrednich.

W analizowanym systemie zasadna wydaje się klasyfikacja instru­mentów z punktu widzenia podmiotu oddziaływania, według której wyróżnia się instrumenty prawno-administracyjne, ekonomiczne oraz instrumenty (techniki) oddziaływania społecznego.

W praktyce przeważnie jest stosowany podział instrumentów na:

• normy o charakterze ogólnym, do których zalicza się przepisy doty­czące użytkowania i ochrony środowiska, w tym odnoszące się do organizacji systemu zarządzania środowiskiem, systemu monitoringu ekologicznego, sprawozdawczości z zakresu ochrony środowiska itp.,

• normy ekologiczne szczegółowe, dotyczące ochrony poszczególnych komponentów środowiska: kopalin, powierzchni ziemi, powietrza atmosferycznego, wód, lasów, roślin i zwierząt, krajobrazu i prze­strzeni. Spośród norm szczegółowych można wyodrębnić:

• normy jakości środowiska (normy emisji), charakteryzujące pożą­dany stan środowiska, np. maksymalne stężenie dwutlenku siarki w powietrzu atmosferycznym,

• normy emisji, określające maksymalne dozwolone do wprowadzania do środowiska ilości zanieczyszczeń, np. maksymalną ilość ładunku BZT5 w ściekach,

• normy techniczno-technologiczne, określające parametry procesu produkcji zmniejszającego uciążliwość dla środowiska,

• normy produktowe, określające parametry lub cechy produktów, głównie zanieczyszczających środowisko [Ekonomia ..., 1996].

Normy jakości środowiska (normy imisji) w polskim prawie ochrony środowiska zostały opracowane dla powietrza atmosferyczne­go, wody i gleby. Określono 3 klasy czystości wód oraz 57 wskaźników dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń śródlądowych wód powierz­chniowych w poszczególnych klasach czystości (tablica 6.2), a także dopuszczalne stężenia 44 substancji zanieczyszczających powietrze atmosferyczne w podziale na obszary chronione i obszary specjalnie chronione dla okresów średniorocznego, średniodobowego i chwilowe­go, czyli 30-minutowego (tablica 6.3). Określono również dopuszczalne natężenia hałasu w środowisku, w zależności od rodzaju terenu i pory dnia (tablica 6.4) oraz dopuszczalną zawartość metali ciężkich w gle­bach (tablica 6.5).

Normy emisji można podzielić na ogólne, ustalone w formie aktu prawnego obowiązującego na obszarze całego kraju, i szczegółowe, określone imiennie dla danego podmiotu gospodarczego w formie aktu administracyjnego. Normy szczegółowe powinny być tak ustalone, żeby suma imiennie określonych emisji mieściła się w ramach norm imisji na danym terenie. Na szczeblu kraju są normowane zanieczyszczenia w ściekach wprowadzanych do wód lub do ziemi. Określa się 47 wskaźników dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w ściekach (tabli­ca 6.6). Obowiązują także normy dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego ilości dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i pyłu, powstających w procesach energetycznego spalania paliw (tabli­ca 6.7), oraz normy emisji zanieczyszczeń z silników samochodowych (z podziałem na silniki o zapłonie iskrowym i samoczynnym).

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw [Dz. U. nr 96, póz. 592] zobowiązuje ministra ochrony środowiska do określe­nia dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza atmosferycznego ilości i rodzajów substancji zanieczyszczających pochodzących z proce­sów technologicznych i operacji technicznych wraz z podaniem sposo­bu i zakresu pomiarów tych substancji. Ustawa ta nakłada na jednostki organizacyjne obowiązek posiadania decyzji ustalającej rodzaje i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczalnych do wprowadzania do Powietrza atmosferycznego.

Do instrumentów prawno administracyjnych ponadto zalicza się:

• normy regulujące zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz re­produkcję roślin i zwierząt oraz kompleksów przyrodniczych i eko­systemów,

• system norm prawnych regulujących zasady prowadzenia gospodarki leśnej,

• system norm prawnych regulujących zasady ochrony gruntów rol­nych i leśnych,

• ustanowienie urzędowego wykazu odpadów niebezpiecznych, któ­rych nie można sprowadzać do kraju,

• wprowadzenie obowiązku stosowania niektórych polskich norm, co w konsekwencji powoduje eliminowanie produktów o niewłaści­wych parametrach z punktu widzenia ochrony środowiska. Jednym z warunków skuteczności norm prawnych jest ich po­wszechna akceptacja. Badania socjologiczne wykazują, że społeczeń­stwo polskie zaakceptuje takie regulacje proochronne, które nie spowodują obniżenia stopy życiowej. Ponadto doświadczenia krajów uprzemysłowionych dowodzą, że nadmiar regulacji w odniesieniu do indywidualnych zasobów środowiska lub technologii może mieć nega­tywny wpływ na właściwe korzystanie ze środowiska przez podmioty gospodarcze.

Obowiązujące dotychczas w Polsce instrumenty prawno administracyjne nie zapewniają skutecznego sterowania ochroną środowi­ska w warunkach rozwijającej się gospodarki rynkowej. Brak przede wszystkim:

• wymogów ekologiczno-technologicznych, określających standardy, licencje lub normy emisji, zwłaszcza prawnego usankcjonowania technologii uznawanych za najbardziej efektywne, racjonalne lub nie powodujące nadmiernych kosztów oraz standardowych technologii ochrony,

• zintegrowanych wskaźników zanieczyszczeń i prawnej regulacji zin­tegrowanego ograniczania zanieczyszczeń.

Instrumenty ekonomiczne Instrumenty ekonomiczne, pojęcie używane zazwyczaj w szerokim kontekście, to narzędzia finansowe, które pośrednio oddziałują na ceny (podatki, opłaty) lub kształtują ceny w sposób bezpośredni (opłaty usługowe). Instrumenty ekonomiczne należą do narzędzi regulacji po­średniej i zajmują szczególne miejsce w systemie zarządzania środo­wiskiem. Powszechnie są uważane za zgodne z filozofią wolnego rynku

— zastosowane łącznie z instrumentami regulacji bezpośredniej wyka­zują wysoką efektywność.

Zadaniem instrumentów ekonomicznych powinno być inspirowanie podmiotów gospodarczych do oszczędnego korzystania z zasobów i walorów środowiska, eliminowanie z rynku produktów, których wy­twarzanie lub użytkowanie jest uciążliwe dla środowiska, internalizo-wanie kosztów zewnętrznych oddziaływania procesów produkcyjnych na środowisko oraz gromadzenie środków finansowych na przedsię­wzięcia ochronne.

Instrumenty ekonomiczne stosowane w zarządzaniu środowiskiem można różnie klasyfikować. Najczęściej wyodrębnia się: opłaty i podat­ki ekologiczne, subwencje, systemy depozytowe, rynki uprawnień, ubezpieczenia ekologiczne, bodźce finansowe dla egzekucji prawa. Opłaty są to, na ogół, przymusowe świadczenia bezzwrotne, po­bierane w celu pokrycia wydatków państwa związanych z niektórymi czynnościami i świadczeniami ze strony organów państwowych [N. Gajl, . Opłaty ekologiczne traktuje się jako płatności (pewnego rodza­ju cenę) ponoszone za użytkowanie (bezpośrednie lub pośrednie) środo­wiska przyrodniczego. Wyróżnia się następujące rodzaje opłat:

• opłaty za emisję, czyli świadczenia za emisję zanieczyszczeń do środowiska; w ujęciu ekonomicznym są one traktowane jako ekwi­walent wartości strat gospodarczych i społecznych, ponoszonych wskutek zanieczyszczenia środowiska;

•opłaty za korzystanie ze środowiska, czyli świadczenia za wydoby­wanie ze środowiska zasobów naturalnych (w tym wody) oraz wyci­nanie drzew i krzewów;

• opłaty produktowe, czyli świadczenia za wprowadzanie do publicznego obrotu lub (i) korzystanie z produktów, które powodują zanieczyszczenie środowiska w fazie produkcji, konsumpcji lub utylizacji-mogą one być związane z pewnymi cechami produktu (np. zawarto­ścią siarki w paliwach) lub z samym produktem;

• opłaty administracyjne, czyli płatności za czynności urzędowe, takie jak: opłaty za przygotowanie i wydanie licencji, opłaty za przeglądy i autoryzację, za rejestrowanie chemikaliów itp.;

• opłaty usługowe, czyli płatności za zbiorowe lub publiczne unie­szkodliwianie zanieczyszczeń. Opłaty przeważnie zasilają fundusze specjalne.

Podatki są to świadczenia o charakterze przymusowym, powszech­nym i bezzwrotnym na rzecz podmiotów publicznych, pobierane na podstawie przepisów prawnych, określających w sposób ogólny warun­ki, wysokość oraz formy i technikę tych świadczeń [N. Gajl, 1995].

Proekologiczne znaczenie mogą mieć podatki powszechnie obowią­zujące, np. podatek od nieruchomości służących ochronie środowiska (działanie bodźcowe na rzecz stosowania zintegrowanych przedsięwzięć ochronnych), podatek od produktów i usług (VAT), który może być niższy dla produktów i usług służących ochronie środowiska, podatek akcyzowy.

W literaturze anglojęzycznej pojawiła się koncepcja tzw. podatków zielonych. Jest ona związana z ideą trwałego i zrównoważonego rozwo­ju. Zgodnie z tą koncepcją podatki powinny spełniać nie tylko funkcję gospodarczą (fiskalną), lecz także ekologiczną. Zaleca się zmniejsze­nie opodatkowania pracy, a zwiększenie opodatkowania zasobów natu­ralnych.

Zróżnicowania podatkowe polegają na zmniejszeniu stawki podatku na produkty przyjazne środowisku i jej zwiększeniu na produkty tej samej grupy, ale uciążliwe dla środowiska. Zróżnicowanie wprowadza się na pewien okres (od roku do kilku lat) w taki sposób, aby sumary­czna wartość zmniejszenia wpływów do budżetu z tytułu zmniejszenia podatku została pokryta wpływem ze zwiększenia. Zakłada się, że instrument ten powinien być neutralny z punktu widzenia wysokości dochodów budżetu.

Instrumenty ekonomiczne

239

Subwencje jest to pomoc finansowa przyznawana podmiotom pra­wnym podejmującym działania proochronne, szczególnie w tych przypadkach, gdy koszty krańcowe redukcji zanieczyszczeń są znacznie wyż­sze od sumy opłat i podatków uiszczanych z tytułu emisji (wydalania) tych zanieczyszczeń lub gdy jest realizowane przedsięwzięcie ochronne służące wielu podmiotom, np. komunalna oczyszczalnia ścieków.

Wyróżnia się następujące formy pomocy finansowej: , dotacje, które są bezzwrotną, jednorazową (chociaż niekiedy płaconą w ratach) formą pomocy finansowej podmiotom realizującym okre­ślone przedsięwzięcia ochronne,

• kredyty preferowane o oprocentowaniu niższym od rynkowej stopy procentowej (subwencją jest różnica w oprocentowaniu),

• ulgi podatkowe w formie pozwoleń na przyspieszoną amortyzację lub w postaci zwolnień lub rabatów podatkowych z tytułu podejmo­wania określonych przedsięwzięć ochronnych lub produkcji służącej wyłącznie (lub głównie) ochronie środowiska,

• subwencje właściwe, tzn. stałe (w określonym czasie) wspomaganie finansowe określonej działalności proochronnej, np. subwencjono­wanie czasopism o profilu ekologicznym.

• Systemy depozytowe, czyli opłata, którą musi ponieść nabywca produktu potencjalnie szkodliwego dla środowiska przyrodniczego, zwrotna pod warunkiem odstawienia wyeksploatowanego produktu lub jego pozostałości do miejsca utylizacji (czasami do miejsca zakupu, np. małe baterie).

Finansowanie systemu zarządzania środowiskiem

Sposób finansowania systemu zarządzania środowiskiem jest ele­mentem jego organizacji i wywiera istotny wpływ na skuteczność i efektywność funkcjonowania.

W systemie zarządzania wyodrębnia się podsystem finansowania jako specyficzne narzędzie zarządzania. Podsystem finansowania jest to zbiór instytucji oraz zasad i przepisów określających sposoby i tryb gromadzenia, a także wydatkowania środków pieniężnych niezbędnych do zapewnienia funkcjonowania systemu. Środki te są przeznaczone na pokrycie wydatków bieżących i nakładów inwestycyjnych. Są one po­noszone przez:

• państwo na utrzymanie instytucji i urzędów rządowych systemu zarządzania środowiskiem, na realizację zadań związanych z zarzą­dzaniem środowiskiem przez inne organa państwowe lub zlecone samorządom terytorialnym i jednostkom gospodarczym, a także na dotowanie inwestycji o szczególnym znaczeniu dla ochrony środo­wiska i gospodarki wodnej w państwie,

• samorządy terytorialne na realizację zadań własnych związanych z użytkowaniem, ochroną i kształtowaniem środowiska,

• jednostki gospodarcze na realizację zadań związanych z przestrzega­niem przepisów ochrony środowiska lub z wdrożeniem i funkcjono­waniem systemu zarządzania środowiskowego, gospodarstwa domowe głównie na korzystanie z „usług środowisko­wych" lub zakup produktów służących bezpośrednio ochronie środowiska.

W systemie zarządzania środowiskiem wyróżnia się następujące źródła finansowania nakładów gospodarczych:

•środki budżetowe państwa,

•fundusze celowe,

•środki budżetów gmin,

•środki własne jednostek gospodarczych,

•środki własne ludności i środki społeczne,

•środki pomocy zagranicznej.

Środki budżetowe państwa są określane w corocznej ustawie bud­żetowej. W obowiązującej klasyfikacji budżetowej jeszcze nie wyod­rębniono działu „Ochrona środowiska". Powoduje to, że wydatki na ten cel są rozproszone po różnych częściach i działach budżetu państwa. W Ustawie budżetowej środki finansowe przeznaczone na ochronę śro­dowiska znajdują się w następujących częściach:

• środki w układzie ministerstw i urzędów centralnych,

• środki z rezerw celowych,

• środki z funduszy celowych ,

• środki z budżetów wojewodów,

• inwestycje centralne finansowane z dotacji celowych na zadania własne gmin,

• rozchody związane z finansowaniem niedoboru i rozdysponowaniem nadwyżki budżetowej (środki pochodzące z ekokonwersji długów zagranicznych).

Środki finansowe będące w dyspozycji Ministerstwa Ochrony Śro­dowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nie są w całości przezna­czone na zadania związane z ochroną środowiska i obejmują również wydatki na gospodarkę wodną, leśną, poszukiwania geologiczne, utrzy­manie służb jednostek podporządkowanych itp. Niektóre wydatki na cele ekologiczne znajdują się w kompetencji Ministerstwa Gospodar­ki, Ministerstwa Skarbu Państwa, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej, Państwowej Agencji Atomistyki, a także Ministerstwa Edukacji Narodowej, Polskiej Akade­mii Nauk i Komitetu Badań Naukowych.

.

Według danych szacunkowych wydatki bieżące (bez nakładów inwestycyjnych) na ochronę środowiska stanowią około 3% wydatków budżetu państwa. W budżetach województw środki na ten cel (łącznie z nakładami inwestycyjnymi) są znacznie wyższe i wynoszą około 7-9%, a w niektórych województwach są jeszcze wyższe.

Fundusze celowe są specyficzną dla Polski, parabudżetową form finansowania ochrony środowiska. Środki tych funduszy są przeznaczone na finansowanie w całości lub w części przedsięwzięć związanych z ochroną środowiska i gospodarką wodną.

W obowiązującej klasyfikacji budżetowej wyróżnia się Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych i wojewódzkie fundusze ochrony gruntów rolnych Natomiast wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie są traktowane jako państwowy fundusz celowy, mimo że zgodnie z art. 18 Prawa budżetowego są one funduszami wyodrębnio­nymi z budżetu państwa dla wykonywania zadań państwowych. Fun­dusze wojewódzkie nie są więc przedmiotem kontroli parlamentarnej, a ich wydatki i dochody nie są uwzględniane w budżecie państwa.

Podstawowym źródłem środków finansowych Narodowego Fundu­szu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), funduszy wojewódzkich, powiatowych i gminnych są opłaty i kary ekologiczne.

Procentowy udział funduszy poszczególnych szczebli w dochodach z tytułu opłat i kar ekologicznych przedstawiono w tablicy 6.10.

Dochód funduszu powiatowego i gminnego nie będzie mógł być wyższy niż piętnastokrotność średniej krajowej dochodów z roku po­przedniego przypadających na jednego mieszkańca, liczonych odpo­wiednio dla gmin i powiatów. Nadwyżka będzie przekazywana na rzecz funduszu wojewódzkiego.

Dochodami NFOŚiGW oraz funduszy wojewódzkich mogą być tak­że środki z tytułu:

• udziału w spółkach,

• emisji obligacji,

• zaciągania kredytów i udzielania oprocentowanych pożyczek na re­alizację zadań ochrony środowiska i gospodarki wodnej,

• oprocentowania rachunków bankowych,

Tablica 6.10

Podział na fundusze wpływów z opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i kar za naruszanie warunków korzystania ze środowiska

Źródło dochodu	GFOŚiGW	PFOŚiGW	WFOŚiGW	NFOŚiGW
Opłaty i kary za usuwanie drzew i krzewów	100%	—	—	—
Opłaty za składowanie odpa­dów i kary związane z nie­właściwym składowaniem	50%	10%	72% z reszty	28% z reszty
Pozostałe opłaty za gospodar­cze korzystanie ze śro­dowiska i wprowadzanie w nim zmian oraz za szcze­gólne korzystanie z wód i urządzeń wodnych, a tak­że kary z tytułu naruszania warunków korzystania ze środowiska	20%	10%	72% z reszty	28% z reszty

Źródło: [M. Górski, 1998, s. 10].

a także:

• zyski z finansowanych przedsięwzięć,

• wpływy i środki z innych funduszy,

• inne dochody określone przez Radę Ministrów. Przychody Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (FOGR) stanowią:

• należności i opłaty związane z wyłączeniem gruntów z produkcji,

• kwoty uzyskane ze sprzedaży próchniczej warstwy gleby,

• kwoty uzyskane jako różnica należności za grunty wyłączone z pro­dukcji i rekultywowane,

• różne rodzaje opłat i kar przewidzianych w ustawie.

FOGR dzieli się na terenowy i centralny. Środki FOGR przezna­cza się na zagospodarowanie nieużytków, budowę oraz renowację stawów rybnych, użyźnianie gleb i — przede wszystkim — na budowę

dróg (z reguły 70-75%), co ma tylko pośredni związek z ochroną środowiska.

Dochody Funduszu Leśnego tworzą:

• odpis podstawowy obciążający koszty nadleśnictw,

• należności, kary i opłaty związane z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych,

• należności wynikające z odszkodowań:

— cywilnoprawnych za szkody powstałe w wyniku oddziaływania gazów i pyłów przemysłowych,

— za przedwczesny wyrąb drzewostanów na podstawie przepisów Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

— za szkody powstałe w wyniku pożarów, prac górniczych i geolo­gicznych,

• dochody z udziału jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych w spółkach,

• dotacje budżetowe.

Środki Funduszu Leśnego przeznacza się głównie na finansowanie zalesień, usuwanie szkód w lasach, budowę dróg leśnych itp. Są to więc w części nakłady na ochronę środowiska, chociaż GUS nie uwzględnia ich w sprawozdawczości statystycznej.

Obecny system — w zasadzie — rozdziela instytucje zbierające środki finansowe od instytucji gospodarujących tymi środkami. Wymiar i egzekucja opłat należy do kompetencji starosty ł wojewody, w których imieniu czynności te są wykonywane przez wydziały ochrony środowi­ska i wydziały finansowe zarządów województw i urzędów powiatów, natomiast wymiar, egzekucja i redystrybucja kar należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Zadanie związane z gromadzeniem i redystrybucją wpływających środków realizuje zarząd województwa. Organ ten prowadzi wyodręb­nione rachunki bankowe oraz przekazuje poszczególnym funduszom należne im sumy. Wiąże się z tym także obowiązek naliczania należnej opłaty na podstawie własnych ustaleń tym podmiotom, które nie doko­nały tego samodzielnie w przewidzianym prawem terminie. Zarząd będzie prowadził również publicznie dostępne rejestry objętych opłata mi zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza atmosferycznego.

Przychody Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych są relatywnie nie-wielkie, gdyż stanowią zaledwie równowartość 2-3% środków fundu­szy ekologicznych, a pokaźne zasoby Funduszu Leśnego, zasilanego

Finansowanie systemu zarządzania środowiskiem

przychodami ze sprzedaży drewna i odszkodowaniami za szkody v drzewostanach (równowartość około 90% środków funduszy ekologicznych), tylko w części są przeznaczane na przedsięwzięcia proekologiczne.

Budżety gmin, których środowisko jest intensywnie użytkowane przez przemysł, w znacznym stopniu są zasilane z tytułu opłat ekolo­gicznych.

Wydatki związane z realizacją zadań własnych gmin, a związanych z zarządzaniem środowiskiem szacuje się na 2-5% wydatków bieżących (bez subwencji na realizację zadań zleconych), natomiast wydatki na inwestycje służące ochronie środowiska w ba-danych gminach, w niektórych latach dziewięćdziesiątych, stanowiły nawet do 6O% ogólnych nakładów inwestycyjnych (bez dotacji na inwestycje, ale z uwzględnieniem spłaty rat zaciągniętych na ten cel pożyczek i kredytów bankowych). W wielu gminach wystąpiło już zjawisko przeinwestowania, głównie z powodu realizacji inwestycji z za-kresu gospodarki wodno-ściekowej. Przeinwestowanie to przeważnie wyraża się w zbyt dużym, w stosunku do wpływów, obciążeniem budżetu spłatami rat zaciągniętych kredytów i pożyczek, co ogranicza możliwość realizacji kolejnych ważnych zadań inwestycyjnych gminy.

Środki własne jednostek gospodarczych są to wydatki bieżące związane z realizacją zadań związanych z ochroną środowiska lub z zapewnieniem funkcjonowania zarządzania środowiskowego w przedsię­biorstwie, ponoszone ze środków bieżących lub kredytu obrotowego, oraz nakłady inwestycyjne. Nakłady inwestycyjne są ponoszone ze specjalnie wydzielonych środków inwestycyjnych (środki bezzwrotne oraz własne środki zwrotne — kredyty bankowe, pożyczki, wpływy z emisji papierów wartościowych, leasingu itp.).

Środki własne na inwestycje są to specjalnie wydzielone środki, na które składają się odpisy amortyzacyjne od majątku trwałego, część zysku przeznaczona na inwesty­cje, wpływy ze sprzedaży likwidowanych środków trwałych i in. Ze środków tych w Pierwszej kolejności spłaca się zobowiązania kredytowe, a pozostałą część przeznacza się na realizację bieżących zadań inwestycyjnych.

Kredyt jest zwrotną formą finansowania inwestycji. Udzielanie kredytów to podsta­wowa forma działalności banków. Na mocy umowy kredytowej bank zobowiązuje się dać do dyspozycji kredytobiorcy na czas wskazany w umowie określoną kwotę

środków Pieniężnych, a kredytobiorca zobowiązuje się do korzystania z niej na umownych warunkach oraz do zwrotu kwoty wykorzystanego kredytu wraz z odsetkami

w wyznaczonym terminie i zapłaty prowizji od przyznanego kredytu.

ZARZĄDZANIE ŚRODOWISKIEM W GMINIE

Ochrona środowiska w systemie zarządzania gminą

Gmina jest to podstawowa jednostka samorządu terytorialnego. W li­teraturze pojęcie samorządności terytorialnej jest różnie przedstawiane. Samorząd w aspekcie politycznym jest to jedna z form uczestnictwa w sprawowaniu władzy, w aspekcie socjologicznym — sposób zaspo­kajania potrzeb lokalnej społeczności przy udziale wszystkich jej człon­ków, a w aspekcie funkcjonalnym — regulowanie i zarządzanie spra­wami publicznymi, z wyjątkiem zastrzeżonych do kompetencji innych organów państwa. Wśród zadań, którymi musi zajmować się gmina, najczęściej wymienia się szeroko rozumianą ochronę środowiska (ład przestrzenny, zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, utrzyma­nie czystości urządzeń sanitarnych, wysypisk odpadów, zieleni miej­skiej itp.), gospodarkę komunalną, lokalne drogi i transport, ochronę zdrowia, oświatę, kulturę, handel itd. Każde z tych zadań ma aspekt ekologiczny, w większym lub mniejszym stopniu wpływa na stan śro­dowiska lub środowiskowe uwarunkowania jakości życia mieszkańców.

Samorząd gminny sprawuje władzę lokalną. Sprawowanie władzy to nie tylko realizacja zadań wskazanych w najlepszych nawet aktach prawnych (kompetencyjnych), lecz przede wszystkim działanie na rzecz rozwoju gminy (miasta czy wsi) w sferze gospodarczej, społecznej i środowiskowej przez możliwie najlepsze korzystanie z dostępnych czynników rozwoju i umiejętne pokonywanie ograniczeń.

Działanie to może mieć charakter bezpośredni — przez realizację zadań w sektorze publicznym, lub pośredni — przez tworzenie warunków do rozwoju gminy, głównie przez planowanie i stymulowanie podmiotów gospodar­czych, wyzwalanie aktywności społecznej itp.

W zakresie szeroko rozumianej ochrony środowiska gmina może przede wszystkim skoncentrować uwagę na:

• ochronie środowiska, która w praktyce najczęściej polega na wpro­wadzaniu zakazów i nakazów dotyczących sposobu użytkowania powierzchni, przestrzeni i zasobów naturalnych oraz inspirowaniu — organizacyjnym i finansowym — budowy komunalnych urządzeń ochronnych,

• inspirowaniu, opracowywaniu i wdrażaniu jednostkowych proekolo­gicznych programów rozwojowych, np. budowy obwodnicy, organi­zacji parku miejskiego (wiejskiego), ograniczeniu niskiej emisji,

• wdrożeniu zarządzania środowiskowego gminą,

• opracowaniu i wdrożeniu programu ekorozwoju gminy.

Istnieje również możliwość równoległego rozwiązywania proble­mów bieżących, np. za pomocą jednostkowych proekologicznych pro­gramów rozwojowych i wdrażania bardziej perspektywicznego zarzą­dzania środowiskowego lub programu ekorozwoju gminy.

Celem każdego z tych działań jest dążenie do tworzenia warunków i wypracowania takiego sposobu życia, działalności gospodarczej i ak­tywności społecznej, które zapewnią trwałość funkcjonowania ekosy­stemów, ich wysoką produktywność (głównie ekosystemów żywiciel-skich, leśnych i wodnych) oraz korzystny wpływ na rozwój osobniczy i gatunkowy człowieka.

Władze samorządowe stanowią bardzo ważny element w systemie zarządzania środowiskiem. Zostało to dostrzeżone przez międzynarodo­we gremia i potwierdzone w wielu dokumentach, m.in. w Agendzie '21 (1992 r.), w V Programie Działań Unii Europejskiej na rzecz Ochrony Środowiska (1993 r.), w Karcie Ekorozwoju Miast Europejskich (1994 r.).

„Ponieważ wiele problemów omawianych w Agendzie '21 wymaga działań na szczeblu lokalnym, czynnikiem determinującym te problemy będzie uczestniczenie w nich i współpraca władz lokalnych. Władze lokalne tworzą, prowadzą i utrzymują infrastrukturę gospodarczą, socjalną i środowiskową, nadzorują procesy planowania, ustanawiają lo­kalną politykę i przepisy w zakresie ochrony środowiska oraz uczestni­czą we wdrażaniu krajowej i regionalnej polityki środowiskowej. Jako szczebel administracji publicznej najbliższy społeczeństwu, odgrywają one ważną rolę w kreowaniu, mobilizowaniu i utrzymywaniu kontaktów ze społecznością w zakresie propozycji trwałego i zrównoważonego rozwoju" [Dokumenty ,.., 1993, s. 451].

W rozdziale 28 Agendy '21 znajduje się także wezwanie skierowane do wszystkich społeczności lokalnych, aby tworzyły swoją własną Agendę '21, czyli lokalne programy ekorozwoju.

W V Programie Działań Unii Europejskiej na rzecz Ochrony Środo­wiska stwierdzono, że „... organy władz lokalnych i regionalnych mają do odegrania szczególnie ważną rolę w zapewnianiu ekorozwoju po­przez wykonywanie swoich statutowych funkcji [...] Zgodnie z zasadą subsydialności, odpowiedzialność za jakość środowiska [...] i za podej­mowanie koniecznych działań naprawczych i ulepszających ponoszą [...] organy władz lokalnych" [Prawo ..., 1997, s. 80 i 133].

Europejska Konferencja Rozwoju Miast, która odbyła się w maju 1994 r. w Aalbork w Danii, zaowocowała stworzeniem Karty Ekoroz­woju Miast Europejskich. Sygnatariusze karty uznają władze samorzą­dowe za główne organy podejmujące wszelkie kroki związane z eko­rozwojem oraz określają ekorozwój jako proces twórczy, zmierzający do osiągnięcia równowagi na poziomie lokalnym.

Wiele problemów związanych ze środowiskiem, mimo że są one charakterystyczne dla różnych społeczności, można określić jako lokal­ne. Każde miasto musi — na przykład — zajmować się wywozem pro­dukowanych przez siebie odpadów. Konkretne rozwiązania są uzależ­nione od specyficznych warunków lokalnych. Władze samorządowe po­strzega się jako organy będące na najbardziej odpowiednim poziomie do podejmowania decyzji dotyczących ochrony środowiska [Podręcz­nik ..., 1997, t. I, s. 8-9].

Proces zarządzania środowiskiem w gminie wymaga uwzględnienia oczekiwań oraz wkładu (pozytywnego i negatywnego) czterech jego uczestników: mieszkańców, przedsiębiorców, grup interesu (jednostko­wego, społecznego lokalnego i społecznego ponadlokalnego), a także instytucji i urzędów rządowych (schemat 8.1).

W systemie demokratycznym mieszkańcy danej gminy stanowią najważniejsze ogniwo zarządzania. Wybierają oni samorząd gminy, szczególnie istotne sprawy mogą rozstrzygać w referendum gminnym (np. w celu ustanowienia specjalnego podatku ekologicznego), zapew­niają dochody gminy. Samorząd gminy wybierają tylko mieszkańcy uprawnieni do głosowania, jednak w procesie zarządzania środowi­skiem nie można pomijać innych grup, zwłaszcza młodzieży, osób nie­zamieszkałych, ale pracujących w danej gminie, a nawet osób przeby­wających czasowo na terenie gminy, np. letników (turystów), użytkow­ników ciągów komunikacyjnych.

Zwiększenie roli mieszkańców w systemie zarządzania środowi­skiem może nastąpić, między innymi, w wyniku stosowania różnych form sondaży oraz bezpośredniego zaangażowania w tworzenie i reali­zację proekologicznych programów wdrożeniowych.

Grupy interesów są tworzone samodzielnie przez mieszkańców gminy (bez inspiracji władz samorządowych). Celem ich działania jest dążenie do zapewnienia korzystnych dla nich rozwiązań w gminnym systemie zarządzania użytkowaniem, ochroną i kształtowaniem środo­wiska. Najczęściej powstają grupy, które dążą do ochrony określonych obiektów lub wartości środowiska, oraz do zapewnienia jak najko­rzystniejszych warunków użytkowania lub kształtowania środowiska (np. właściciele terenów w mieście). Na ogół uwaga grup interesów jest skupiona na jednym zagadnieniu, mniej lub bardziej ważnym dla pozo­stałych mieszkańców i dla stanu środowiska przyrodniczego gminy.

Przedsiębiorcy pełnią najważniejszą rolę w zapewnieniu danej spo­łeczności odpowiedniej kondycji i warunków egzystencji, utrzymywa­nia stabilności gospodarczej, w tworzeniu miejsc pracy. Zakłady pro­dukcyjne i usługowe stanowią główne źródło dochodów gminy. Biznes w największym stopniu korzysta ze środowiska, a jednocześnie zatrudnienia wysoko kwalifikowanych specjalistów, którzy rzadko są zaintereso­wani podejmowaniem pracy i życiem w zanieczyszczonym i zdegrado­wanym środowisku. Grupa ta bez wątpienia jest zainteresowana wdro­żeniem działań, które jednocześnie przyczynią się do ochrony środowi­ska (w tym przez oszczędność surowców i energii) i zapewnią efekt go­spodarczy. Jednocześnie instrumenty zarządzania środowiskiem w gmi­nie nie powinny pogarszać zdolności konkurencyjnej lokalnego biznesu.

Zarządzanie ochroną środowiska w gminie

W Polsce w większości gmin koncentruje się uwagę na rozwiązywa­niu problemów związanych z ochroną środowiska przyrodniczego, wy­muszonych prawem lub względami społecznymi i gospodarczymi. Samorządy gminne, a także urzędy gmin mogą skoncentrować swoją uwagę na administrowaniu sprawami ochrony środowiska, podejmowa­niu konkretnych pojedynczych przedsięwzięć ochronnych lub opraco­waniu i konsekwentnym wdrażaniu planu działań na rzecz ochrony środowiska.

Administrowanie polega na zajmowaniu się problemami ochrony przyrody, ochrony wód i gleb, ochroną przed zanieczyszczeniem po­wietrza atmosferycznego tylko w zakresie posiadanych kompetencji. Gmina wydaje — na przykład — pozwolenia na wycinanie drzew i krzewów, na wydobywanie żwiru lub piasku, tworzy budżetowy za­kład gospodarki komunalnej lub spółkę komunalną.

Koncentracja uwagi władz gminnych na jednostkowych problemach bezpośredniej ochrony środowiska, np. budowie wysypiska śmieci, oczyszczalni ścieków, zadrzewieniach, może być mało efektywna w dłuższej perspektywie czasu, a nawet prowadzić do spowolnienia rozwoju gminy. Wójtowie i burmistrzowie często wybierają jed­nak taką strategię małych kroków, ponieważ:

• nie są przygotowani do podjęcia wyzwania, jakim jest wdrożenie bardziej skomplikowanych systemów zarządzania środowiskiem,

• małe projekty są łatwe w realizacji, zarówno z punktu widzenia za­pewnienia odpowiednich środków finansowych oraz zaangażowa­nia organizacyjnego, jak i uzyskania konkretnego efektu w czasie kadencji.

Najprostszym systemem nowoczesnego, pro środowiskowego zarzą­dzania w gminie jest opracowanie i realizacja planu działań na rzecz ochrony środowiska.

W Podręczniku ICLEI w zakresie zarządzania ochroną środowiska dla władz samorządowych Europy Środkowej i Wschodniej [1997] rękomenduje się następujący schemat sporządzania planu działań na rzecz ochrony środowiska:

• ustalenie filozofii,

• poznanie problemów i ich przyczyn,

• określenie celów ogólnych, priorytetów, sposobów działania i celów szczegółowych,

• opracowanie programów realizacji celów szczegółowych,

• przyjęcie formalnego planu działania,

• wdrożenie i kontrola oraz ocena i oddźwięk społeczny.

Procedura sporządzania planu działań na rzecz ochrony środowiska

PROEKOLOGICZNE SYSTEMY

ZARZĄDZANIA W PRZEDSIĘBIORSTWACH

7.1

Droga do zarządzania środowiskowego w przedsiębiorstwie

Zarządzanie użytkowaniem i ochroną środowiska w przedsiębior­stwach przemysłowych jest nową dziedziną praktyki i teorii zarządza­nia¹. Do końca lat sześćdziesiątych zainteresowanie środowiskowymi skutkami działalności człowieka ograniczało się do naprawiania poczy­nionych szkód i tworzenia obszarów chronionych, w których ingerencja człowieka była ograniczona. Na przełomie lat sześćdziesiątych i sie­demdziesiątych w przedsiębiorstwach pojawiła się koncepcja zapo­biegania szkodom wyrządzanym w środowisku. Koncepcja ta, chociaż rozwijana powoli, funkcjonuje do dnia dzisiejszego. W przedsiębior­stwach wdrażano systemy zarządzania ochroną środowiska. Zajmowała się tym wydzielona komórka, której zadaniem było monitorowanie emitowanych zanieczyszczeń i nadzór nad funkcjonowaniem urządzeń oczyszczających. W aspekcie teoretycznym uogólnieniem tych działań zajmowała się ekonomika ochrony środowiska. W latach osiemdziesiątych pojawiła się koncepcja kompleksowego podejścia do ochrony środowiska w przedsiębiorstwie. Uznano, że ochrona środowiska to nie tylko prewencyjne działania „końca rury", lecz przede wszystkim właściwe proekologiczne projektowanie i wdrażanie nowej techniki oraz technologii. W aspekcie teoretycznym na szczeblu makroekonomicz­nym pojawiła się koncepcja trwałego i zrównoważonego rozwoju (eko­rozwoju), a w teorii zarządzania — koncepcja zarządzania zintegro­wanego, którą w odniesieniu do zarządzania użytkowaniem, ochroną i kształtowaniem środowiska zaczęto nazywać zarządzaniem środo­wiskowym.

Koncepcja ta nie tyle eliminowała działania już prowadzone, ile uzu­pełniała je o nowe jakościowo czynności prewencyjne. Pierwsze próby integracji zarządzania środowiskiem z ogólnym systemem zarządzania przedsiębiorstwem, odnotowane w literaturze, podjęły firmy szwajcar­skie i niemieckie na początku lat osiemdziesiątych.

W firmach szwajcarskich w tym czasie modny był następujący sche­mat zarządzania środowiskiem:

• powierzenie odpowiedzialności za sprawy ochrony środowiska jed­nemu z członków zarządu firmy,

• utworzenie pełnomocnika do spraw ochrony środowiska i przyznanie mu prawa weta przy podejmowaniu rozwojowych decyzji strategicz­nych i taktycznych,

• wprowadzenie do zakresu obowiązków każdego kierownika w przed­siębiorstwie zadań związanych z ochroną środowiska, np. prezesowi zarządu — obowiązku opracowania i wdrożenia polityki ekologicz­nej firmy, kierownikowi działu zaopatrzenia — obowiązku opraco­wania i przestrzegania wymagań ekologicznych wobec zakupywa­nych surowców i materiałów, kierownikowi marketingu — stałej weryfikacji oczekiwań klientów w zakresie proekologicznych para­metrów wyrobów, głównemu księgowemu — wdrożenie systemu informacji o nakładach i efektach ochrony środowiska,

• założenie księgi spraw ochrony środowiska, która zawiera wykaz różnych problemów wymagających rozwiązania w przedsiębior­stwie,

• powołanie wydziałowych (działowych) komisji do spraw ochrony środowiska,

• włączenie problemów ochrony środowiska do prac wszystkich komórek i zespołów problemowych (stałych i doraźnych) działających

w przedsiębiorstwie, np. zakładowej komisji racjonalizacji, zespołu

do spraw rozwoju przedsiębiorstwa [S. Fromm, 1992].

Były to pierwsze próby wdrażania zarządzania środowiskowego.

W Niemczech liderem wśród przedsiębiorstw wdrażających zinte­growany system zarządzania środowiskiem w latach osiemdziesiątych była firma Winter & Sohn, produkująca narzędzia i syntetyczne diamen­ty do cięcia twardych materiałów. Wypracowany w tej firmie program zarządzania środowiskowego obejmował:

• postępowanie zarządu zgodne z dewizą „ochrona środowiska jest ważnym zadaniem we wszystkich działaniach i na wszystkich pozio­mach zarządzania firmą",

• utworzenie dwóch stanowisk specjalistów zajmujących się proble­mami ochrony środowiska:

— pierwszy został podporządkowany bezpośrednio prezesowi zarzą­du i odpowiadał za politykę ekologiczną, przestrzeganie przepi­sów ochrony środowiska oraz za przygotowanie planów uspraw­nienia procesów produkcyjnych i poprawiania ekologicznych pa­rametrów wytwarzanych produktów,

— drugi natomiast został podporządkowany zastępcy prezesa do spraw technicznych i odpowiadał za funkcjonowanie i moder­nizację urządzeń ochronnych, redukcję zużycia środków chemicz­nych w procesach produkcji oraz za gospodarowanie niebez­piecznymi materiałami,

• zaangażowanie wszystkich pracowników firmy w realizację zakłado­wego programu inicjatyw (pod hasłem „każdy pomysł jest analizo­wany, opracowywany oraz wdrażany, a pomysłodawca wynagra­dzany"),

• edukację wszystkich pracowników firmy, a zwłaszcza:

— organizowanie seminariów, na których pracownicy przedstawiali referaty na temat różnych problemów ochrony środowiska,

— udostępnianie literatury, przede wszystkim o charakterze popular­nonaukowym, na temat szeroko rozumianej ochrony środowiska (od aspektów globalnych do specjalistycznych problemów doty­czących tylko produkcji danego zakładu),

— wyodrębnienie ekologicznej kolumny w gazetce zakładowej

• kształtowanie nawyku ochrony środowiska przez program audytu ekologicznego w gospodarstwach domowych pracowników ,

• rozwinięcie szerokiego programu postępu technicznego — zmienio­no wiele procesów produkcyjnych na bardziej przyjazne środowisku, wyeliminowano materiały i surowce nieprzyjazne dla środowiska, wdrożono recykling odpadów itp.,

• ekologizację hal produkcyjnych, stanowisk pracy (zapewniono ma­ksymalne, należycie usytuowane oświetlenie naturalne, sprawdzono radiologicznie każde miejsce pracy, nie mówiąc już o przestrzeganiu zasad ergonomii) [G. Winter, 1994].

W latach osiemdziesiątych proekologiczne działania w niemieckich przedsiębiorstwach przemysłowych znalazły szerszy odzew. W 1985 r. powstało Niemieckie Stowarzyszenie na rzecz Zarządzania Środowi­skowego (BAUM). Było to pierwsze stowarzyszenie przemysłowców na świecie, które przyjęło Kodeks postępowania w zakresie zarządzania środowiskowego .

Czytamy w nim: „Przyroda, społeczeństwo, gospodarka i każda indywidualna firma stanowi część globalnego systemu ekologicznego, którego równowaga i bioróżnorodność jest niezbędna do dalszego ist­nienia wszystkich form życia. Jako przedstawiciele świata biznesu po­twierdzamy naszą współodpowiedzialność za ochronę środowiska przyrodniczego. Jesteśmy przekonani, że rozsądne i zgodne z zasadami ochrony środowiska dysponowanie jego walorami i zasobami musi być chronione przez instrumenty gospodarki rynkowej. Wymaga to ścisłej współpracy między biznesem a polityką oraz wspólnego wysiłku w kształtowaniu świadomości społecznej przez informację i edukację [•••] Zobowiązujemy się przestrzegać następujących zasad prowadzenia działalności:

1. Przyjmujemy ochronę środowiska za jeden z nadrzędnych celów firmy [•••] Będziemy dążyć do osiągnięcia tego celu przez cały czas prowadzenia działalności.

2. Postrzegamy ochronę środowiska jako ważny aspekt zarządza­nia, który zobowiązujemy się wdrożyć we wszystkich sferach i na wszystkich poziomach działalności firmy.

3. Uważamy ochronę środowiska za jeden z naszych obowiązków. Pracownikom i komisjom do spraw ochrony środowiska zapewnimy właściwe kompetencje [...]

4. Uznamy ochronę środowiska za niezależne kryterium naszych planów, systemów kontroli i marketingu.

5. Będziemy przeprowadzać szczegółowe oceny działań w zakresie ochrony środowiska w firmie w celu ustalenia ich słabości, zastoso­wania środków zaradczych oraz udokumentowania poczynionych po­stępów.

6. Zapewnimy pracownikom firm dokładną informację na temat ochrony środowiska, motywując ich do zachowań bardziej przyjaznych środowisku oraz będziemy przywiązywać szczególną wagę do ochrony środowiska w naszych programach edukacyjnych.

7. Wzmożymy prace badawcze w celu stałego podnoszenia ekolo­gicznej jakości naszych produktów i usług. Będziemy wdrażać oszczęd­ność surowców, energii, wody i innych dóbr, mając na uwadze cały cykl życia produktów, łącznie z usuwaniem odpadów.

8. Włączymy naszych partnerów do wysiłku na rzecz bardziej efektywnej ochrony środowiska. Wraz z naszymi dostawcami opracu­jemy normy środowiskowe, zapewnimy informację i porady kolegom z branży oraz będziemy informować naszych klientów, w jaki sposób stosować nasze produkty i jak je usuwać w sposób nieszkodliwy dla środowiska.

9. Jesteśmy gotowi do stałego dialogu ze wszystkimi grupami społecznymi

[...]

10. Traktujemy przepisy prawne jako minimalne wymagania ochrony środowiska i będziemy dążyli do osiągnięcia w firmie minimalizacji obciążenia środowiska" [G. Winter, 1994].

W Europie istotny wpływ na rozwój zarządzania środowiskowego w przedsiębiorstwie miało przyjęcie przez Unię Europejską (luty 1993 r.) Piątego programu działań w dziedzinie ochrony środowiska. W dokumencie tym zmieniono filozofię podejścia do problemów ochro­ny środowiska w przemyśle. Zamiast dotychczasowego podejścia „nie wolno", przyjęto strategię „zróbmy to razem". Podstawą nowego podej­ścia było „... przekonanie kół przemysłowych i świata biznesu, że przemysł jest nie tylko źródłem znacznej części problemów środowi­skowych, ale musi również uczestniczyć w ich rozwiązywaniu [...] Trzy podstawowe elementy określają zależność środowisko-przemysł:

• usprawnione gospodarowanie zasobami, zarówno w celu racjonalne­go wykorzystania, jak i poprawy pozycji konkurencyjnej,

• wykorzystanie informacji w celu tworzenia większych możliwości wyboru dla konsumentów oraz zwiększenia społecznego zaufania do przemysłu poprzez wdrożenie mechanizmów kontroli jakości produktów,

• normy »Wspólnoty dotyczące procesów produkcyjnych i produk­tów' [Prawo ..., 1997].

W Unii Europejskiej przyjęto rozporządzenia dotyczące m.in. przy­znawania oznakowań ekologicznych (1992 r.) oraz dobrowolnego uczestnictwa firm przemysłowych w systemie zarządzania środowisko­wego i przeglądów ekologicznych (1993 r.).

W połowie lat dziewięćdziesiątych nastąpił dynamiczny rozwój sy­stemów zarządzania środowiskowego, zintegrowanego w ogólnym sy­stemie zarządzania przedsiębiorstwem. Przyczyniły się do tego: w aspekcie praktycznym — wzrost świadomości ekologicznej społeczeństwa, a w teoretycznym — pojawienie się i sprawdzenie w praktyce koncepcji ciągłego doskonalenia procesu zarządzania W. Deminga.

Głównym powodem proekologicznej reorientacji przedsiębiorców były zmiany w sposobie myślenia wysoko rozwiniętych społeczeństw. Niezależne, regularnie prowadzone badania wykazują, że znaczna więk­szość zachodnioeuropejskiego społeczeństwa ochronę środowiska uwa­ża za bardzo ważny problem współczesności i wyraża pełne poparcie dla różnych, proekologicznych inicjatyw. Uwidaczniają się z całą mocą efekty wdrażanej od ćwierćwiecza nowoczesnej edukacji ekologicznej. Ludzie są świadomi wagi środowiska w ich życiu i działalności gospo­darczej, wiedzą, jak ich zachowania mogą wpłynąć na pogorszenie lub poprawę stanu środowiska przyrodniczego.

Przedsiębiorstwa są w bezpośrednim kontakcie ze społeczeństwem za pośrednictwem swoich pracowników, klientów, dostawców, pracow­ników banków, firm ubezpieczeniowych, urzędów państwowych i sa­morządowych. Każda z tych grup może pomóc lub utrudnić osiąganie sukcesu gospodarczego w zależności od tego, jak będzie postrzegać proekologiczny image firmy i jej wyrobów.

Pracownicy firmy uciążliwej dla środowiska, znajdując się pod pre­sją rodziny i przyjaciół, sami wywierają presję na zarząd. Wysoko kwalifikowani fachowcy nie chcą w takiej firmie podejmować pracy. Coraz więcej klientów poszukuje produktów przyjaznych środowisku i unika towarów wyprodukowanych przez firmy znane z zanieczyszcza­nia środowiska. Największe zyski odnotowują producenci produktów proekologicznych. W Niemczech — na przykład — w gospodarstwach domowych dynamicznie wzrasta zapotrzebowanie na środki czyszczące wyprodukowane na bazie kwasu octowego, a maleje — na środki z detergentami (dioksynami).

Organizacje społeczne coraz częściej bojkotują i atakują firmy naj­bardziej uciążliwe dla środowiska. Greenpeace — na przykład — wy­słał list do wszystkich lekarzy w Niemczech, w którym prosił o zaprze­stanie wydawania (zlecania) pacjentom leków wyprodukowanych przez firmę, która odmówiła zaprzestania produkcji freonów. List zawierał wykaz leków zastępczych wytwarzanych przez innych producentów.

Producenci również coraz częściej żądają „ekologicznego atestu" nabywanych surowców i materiałów. Nalegają na podanie szczegółowych informacji o rodzaju i stężeniu substancji zagrażających środowi­sku zawartych w surowcach. Boją się, że stosowanie takich surowców lub materiałów może mieć wpływ na sprzedaż produktu finalnego. Czystość i bezpieczeństwo ekologiczne produktów są ważnym atutem w wygrywaniu konkurencji na wolnym rynku.

Coraz większy wpływ na proekologiczne zachowania firm wywiera­ją banki i towarzystwa ubezpieczeniowe. Preferują one jednostki efek­tywnie zarządzane, gdzie jest najmniejsze ryzyko ekologiczne (bez­pośrednie i pośrednie).

Motorem ewolucji systemów gospodarczych, a ściślej produkcyj­nych, są wynalazki i innowacje. Wynalazki to nowości techniczne, technologiczne i organizacyjne, innowacje zaś to procesy wprowadza­nia nowej, dotychczas nie używanej techniki i technologii do produkcji oraz nowych rozwiązań w zarządzaniu produkcją. Długookresowe za­leżności między wynalazkami i innowacjami a produkcją oraz otocze­niem społecznym i przyrodniczym ilustruje schemat 7.1.

---