Zasady ogólne prawa finansowego i jednolite zasady gospodarki finansowej w sektorze finansów publicznych
Pojęcie zasad ogólnych prawa finansowego i oraz jednolitych zasad gospodarki finansowej sektora finansów publicznych obejmuje zarówno postulaty nauki skierowane do ustawodawcy i praktyki finansowej jak i normy prawne zawarte w Konstytucji RP oraz najważniejszych ustawach z zakresu prawa finansowego, a przede wszystkim ustawy o finansach publicznych.
Zajmiemy się przede wszystkim zasadami mającymi charakter norm prawnych. Katalog zasad ogólnych obejmuje następujące zasady:
- zasada jawności finansów publicznych - art. 33-41 jest postulatem znanym państwom demokratycznym od bardzo dawna. W myśl obowiązujących przepisów gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co oznacza, że jawne są nie tylko procesy składające się na pojęcie finansów publicznych, czyli gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych ale także całokształt czynności prawnych i organizacyjnych tym procesom towarzyszącym. Zasada jawności przejawia się przede wszystkim w jawności debaty budżetowej w Parlamencie lub w organach uchwałodawczych j.s.t. Zasada jawności finansów publicznych wiążę się także ze społeczną kontrolą środków publicznych (dużą rolę odgrywają dzisiaj media w tym elektroniczne nośniki informacji), która w praktyce może być o wiele bardziej skuteczna aniżeli kontrola polityczna.
Można rozróżnić jawność formalną zapisaną w art. 33-38 ustawy, regulujących poszczególne przewidziane przez prawo elementy owej jawności oraz jawność materialną określana raczej mianem przejrzystości polegającą na tym, że przepisy normujące finanse publiczne są jasne i przejrzyste tj. zrozumiałe dla każdego obywatela.
Jawność gospodarowania środkami publicznymi może być jednak wyłączona wobec tych środków których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych.
Art. 34. Ważnym elementem realizacji tej zasady jest publikacja wszelkiego rodzaju wiadomości dotyczących:
- kwot dotacji udzielanych z budżetów,
- zbiorczych danych dotyczących kondycji finansów publicznych,
- informacji o wykonaniu budżetu za okresy miesięczne, półroczne, roczne
Obowiązek publikowania wyników finansowych dotyczy nie tylko Ministra Finansów czy zarządu j.s.t. ale wszystkich jednostek sektora finansów publicznych np. NFZ.
Art. 35 ustawy normuje okoliczności kiedy owa jawność może być wyłączona. Obowiązuje generalnie zasada, że umowy cywilnoprawne nie mogą zmieniać zakresu uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa publicznego. Dlatego ustawa dopuszcza dwa przypadki, gdy jawność gospodarowania środkami publicznymi może być wyłączona. Pierwszą przesłanką może być tajemnica przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sfp lub inne podmioty o ile informacje dotyczą aspektów technologicznych, technicznych lub innych posiadających wartość gospodarczą.
Druga przesłanką pozwalającą na ograniczenie zasady jawności jest sytuacja gdy informacja stanowi tajemnice przedsiębiorstwa z uwagi na ważny interes publiczny lub ważny interes państwa.
Kolejny element jawności finansów publicznych wynika z art. 36 i dotyczy obowiązków Ministra Finansów, który podaje do publicznej wiadomości zbiorcze dane dotyczące:
- ogółu operacji finansowych sfp w szczególności o poziomie dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów, udzielanych poręczeniach i gwarancjach,
- wykonania budżetu państwa zakresy miesięczne w tym kwotę deficytu lub nadwyżki.
Art. 37 analogiczne obowiązki ma zarząd j.s.t.
Art. 38 Minister Finansów publikuje w terminie do 31 maja roku następnego w DZ. Urz. RP M.P.:
- kwotę PDB oraz długu Skarbu Państwa, a także niewymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji przez Skarb Państwa,
- kwotę niewymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji przez jednostki sfp.
Według stanu na koniec roku budżetowego.
Art. 39 praktycznym przejawem przejrzystości finansów publicznych jest natomiast szczegółowa klasyfikacja budżetowa strony dochodowej i wydatkowej finansów publicznych.
Do jednolitych zasad gromadzenia i wydatkowania środków publicznych przez podmioty prawa publicznego należą zasady:
Zasada legalności art. 216 Konstytucji RP oraz art. 42. ust. 1 ustawy o finansach publicznych - jest to zasada w myśl, której gromadzenie środków publicznych z poszczególnych tytułów może odbywać się wyłącznie na podstawie odrębnych ustaw, np. podatki mogą być wprowadzane i pobierane tylko w drodze ustawy.
Zasada niefunduszowania art. 41 ust. 2 ustawy o finansach publicznych - oznacza, że nie wolno wiązać określonego rodzaju dochodów publicznych z określonym rodzajem wydatku publicznego. Jednocześnie ustawa przewiduje w tej materii min. środki pochodzące z kredytów udzielonych Polsce przez międzynarodowe instytucje finansowe przeznaczone są na z góry wskazane wydatki. Zakaz ten nie dotyczy także wydatków pokrywanych ze środków pochodzących z budżetu UE lub innych źródeł zagranicznych.
Ustawa nie wymienia jednak wszystkich wyjątkowych rozwiązań które naruszają zasadę niefunduszowania np. przychody z prywatyzacji co do zasady pokrywają deficyt państwa, ale na mocy odrębnych ustaw mogą być przekazywane na reformę ubezpieczeń społecznych, a np. przychody z prywatyzacji mienia wojskowego na modernizacje armii.
Art. 43 zasada równości w dostępie do realizacji zadań publicznych, zgodnie z tą zasadą każdy podmiot ma prawo składania wniosków o przyznanie środków publicznych na realizację wyodrębnionego zadania. Wyjątek może dotyczyć jedynie sytuacji unormowanych w odrębnych ustawach.
Art. 44 wyraża kilka zasad: zasadę dyrektywności, celowości, oszczędności, efektywności, terminowości, zgodności z zaciągniętymi zobowiązaniami w dokonywaniu wydatków
Art. 44 ust. 1 - wydatki zgodnie z zasadą dyrektywności budżetu mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w ustawie bądź uchwale budżetowej.
Art. 44 ust. 2 - wskazuje na podmioty które owej dyrektywności muszą przestrzegać czyli na jednostki sfp.
Art. 44 ust. 3 - zasada celowości i oszczędności efektywności, terminowości, zgodności z zaciągniętymi zobowiązaniami w dokonywaniu wydatków dokonywania wydatków.
Art. 44 ust. 4 - podmioty należące do sfp w zakresie kupowania towarów i usług muszą przestrzegać przepisów o zamówieniach publicznych.
Generalnie jest to postulat, który można podsumować minimum kosztów (nakładów) a maksimum efektywności w realizacji wskazanego w ustawie celu.
Art. 45 zakaz tworzenia fundacji ze środków publicznych.
Art. 46 ust. 1 zasada planowości - - zasada ta wyrażona jest w wielu artykułach min. art. 46 i jest to wymóg powiązany z zasadą dyrektywności budżetu. Zgodnie z tą zasadą ujmowania procesów gromadzenia i wydatkowania środków publicznych w ramy planów finansowych o charakterze szerokim - makroekonomicznym - dotyczącym całego systemu finansów publicznych, bądź o charakterze wąskim - mikroekonomicznym - obejmującym poszczególne jednostki sektora finansów publicznych.
Art. 46 ust. 2 zasada ograniczeń zaciągania zobowiązań - jest to postulat nie wyolbrzymiania wydatków publicznych z wyjątkiem tzw. sztywnych, np. wydatków na wynagrodzenia, składki na ubezpieczenia społeczne lub na Fundusz pracy.
Art. 47 zasada przestrzegania uczciwej konkurencji w toku starania się o przyznanie środków publicznych na realizację wyodrębnionego zadania
Art. 49 Zasada ograniczeń w nabywaniu udziałów i akcji w spółkach, w których nie mają swoich udziałów Sk. Państwa lub j.s.t. - ustawy o finansach publicznych - zakaz nie dotyczy organów państwowych i j.s.t.
Art. 48 Zasada lokowania wolnych środków publicznych przez jednostki sektora finansów publicznych - mogą one lokować wolne środki w: skarbowe papiery wartościowe, obligacje j.s.t., lub trzymać na rachunkach bankowych w bankach z siedzibą w Polsce.
Art. 51 stanowi zasadę , iż osobom trzecim nie przysługuje roszczenie wobec państwa, gdyż nie są oni adresatami norm zawartych w ustawie lub uchwale budżetowej Przepis ma też zastosowanie do j.s.t. i pozostałych jednostek sfp.
Art. 52 zasada elastyczności strony dochodowej i przychodowej oraz dyrektywności strony wydatkowej i rozchodowej.
Art. 53 Zasada odpowiedzialności kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej może to być jedna osoba lub członek zarządu, lub innego organu zarządzającego, który zgodnie z obowiązującymi przepisami, umową bądź statutem jest uprawniony do zarządzania daną jednostką. Np. kierownikiem Kancelarii Prezydenta RP nie jest sam Prezydenta, ale Szef Kancelarii czyli tego urzędu. Kierownikiem KUL-u jest rektor, kierownikiem urzędu skarbowego jest jego naczelnik. Kierownik ponosi oczywiście odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Art. 54 Zasada obowiązkowego zatrudnienia w jednostce głównego księgowego czyli pracownika, który ponosi odpowiedzialność za prowadzenie rachunkowości w jednostce dysponuje środkami pieniężnymi i kontroluje całość działalności finansowej. Ustawa określa dokładne wymagania stawiane takiej osobie, np. musi to być obywatel państwa członkowskiego UE.
1