Podstawę prawną stanowiącą gwarancję dostępu do dokumentów, instytucji unijnych oraz upoważniającą Radę do opracowania szczegółowych zasad tego dostępu, w tym także określenia ograniczeń ze względu na ochronę interesu publicznego lub prywatnego, zawiera Traktat Amsterdamski z 2 października 1997 r. Wprowadził on do TWE art. 255. Przepis ten jest zawarty w części dotyczącej instytucji unijnych i dla uczynienia realną wspomnianej gwarancji, wprowadził obowiązek zawarcia w regulaminach Parlamentu, Rady i Komisji wewnętrznych przepisów regulujących dostęp do ich dokumentów.

Realizacją upoważnienia zawartego w art. 255 TWE jest przyjęcie rozporządzenia nr 1049 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicz­nego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

Przepisy rozporządzenia mają zastosowanie do dokumentów przechowywanych przez daną instytucję, tj. zarówno sporządzanych, jak i otrzymywanych przez nią, a dotyczących obszarów działalności UE. Oznacza to, że przy udostępnianiu nie jest istotne „autorstwo" dokumentu. Udostępnianie dokumentów odbywa się na pisemny wniosek albo bezpośrednio w formie elektronicznej lub też za pośrednictwem odpowiednich rejestrów.

Dostęp do dokumentów jest jednak w pewnych sytuacjach limitowany. Wyjątki zostały wymienione w art. 4 i art. 9 rozporządzenia. Generalną zasadą jest, że odmowa udostępnienia dokumentów będzie uprawniona tylko wtedy, gdy udostępnienie dokumentu spowodowałoby szkodę dla interesów określonych w art. 4 rozporządzenia (zasada testu szkody - harm test). Inaczej mówiąc, żaden wyjątek stanowiący ograni­czenie dostępu do dokumentów, określony w art. 4 lub art. 9 rozporządzenia, nie obliguje do odmownego załatwienia wniosku o udostępnienie dokumentu.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 pkt 1 rozporządzenia, uprawniona jest odmowa udostępnienia dokumentu w sytuacji, gdy mogłoby to okazać się szkodliwe dla interesu publicznego w zakresie:

• ochrony bezpieczeństwa publicznego,

• obronności i spraw wojskowych,

• stosunków międzynarodowych,

• spraw gospodarczych i polityki finansowej lub monetarnej Wspólnoty lub któ­regoś z jej członków.

Przesłanką wyłączającą dostęp do dokumentów jest także potrzeba ochrony interesu prywatnego.

W prawie wspólnotowym, sferą chronioną obejmuje się prywatność osób fizycznych i dane osobowe, a instytucje UE, we wszystkich obszarach swojej działalności mają obowiązek uwzględniać przepisy prawa; wspólnotowego dotyczące ochrony danych osobowych. Prywatność - w myśl prze­pisów rozporządzenia - należy rozumieć szeroko. Na podstawie art. 4 pkt. 2 rozporządzenia, zasadna będzie zatem odmowa udostępnienia dokumentów zawierających informacje chronione tajemnicą przedsiębiorstwa (informacje handlowe) oraz informacje dotyczące własności intelektualnej (prawa autorskie i wynalazcze). W taki sam sposób traktowane są dokumenty dotyczące postępowania sądowego i doradztwa prawnego oraz dokumenty z zakresu szeroko rozumianej kontroli (inspekcji, audytu), przy czym w tym ostatnim wypadku udostępnienie dokumentu jest możliwe, gdy uzasadnia to interes publiczny.

Kolejny wyjątek dotyczy przebiegu procesów decyzyjnych. Instytucje są uprawnione do odmowy udostępnienia dokumentu, który został otrzymany lub sporządzony do użytku wewnętrznego w sprawie jeszcze nierozstrzygniętej, a ujawnienie do­kumentu mogłoby zaszkodzić procesom decyzyjnym. Z tego samego powodu, w sprawach, w których decyzja została podjęta, można odmówić udostępnienia do­kumentu zawierającego opinie wyrażane w fazie konsultacji. Klauzulą wyłączającą tę regułę jest wykazanie interesu publicznego przemawiającego za potrzebą udostępnienia takich dokumentów. Inaczej mówiąc, ochrona dokumentów sporządza­nych podczas postępowania mającego na celu podjęcie końcowego, rozstrzygnięcia jest zasadna tylko wtedy, gdy udostępnienie, dokumentu wewnętrznego szkodziłoby interesom publicznym. W przeciwnym razie, musi ustąpić jawności. Regulacja taka jest uzasadniana potrzebą ochrony przestrzeni decyzyjnej. Nie ulega wątpliwości, że do sprawnego podejmowania decyzji potrzebna jest pewna swoboda do rozważenia wszystkich aspektów sprawy. Zbytni pośpiech w prezentowaniu stanowisk przed­stawianych w sprawach jeszcze niezakończonych może nie przysłużyć się dobrze podejmowaniu decyzji. Można przyjąć, iż dokumenty wytwarzane w trakcie procesu decyzyjnego, np. opinie w konkretnych sprawach, zapiski dotyczące negocjacji lub konsultacji w kwestii możliwych rozwiązań czy analizy problemu, są dokumentami wewnętrznymi i nie podlegają ustalonym w rozporządzeniu zasadom udostępniania dokumentów.

Podkreślić należy, że instytucje zobowiązane nie mogą udostępnić dokumentu pochodzącego od strony trzeciej bez wcześniejszego zasięgnięcia opinii w sprawie możliwości ujawnienia dokumentu, chyba że istnieją wystarczające przesłanki do stwierdzenia, iż dokument powinien lub nie powinien zostać udostępniony (art. 4 pkt 4 rozporządzenia). Dokumentów pochodzących z państwa członkowskiego nie można udostępniać bez zgody tego państwa, jeżeli w tej sprawie zostało wyraźnie sformułowane zastrzeżenie (art. 4 pkt 5 rozporządzenia). Tryb ten działa również w odwrotną stronę, bowiem państwo członkowskie w wypadku otrzymania żądania udostępnienia dokumentu pochodzącego z którejś instytucji powinno zasięgnąć opinii tej instytucji, jeśli są wątpliwości, czy dokument powinien być udostępniony. Równie dobrze może przekazać owo żądanie właściwej instytucji w celu rozpatrzenia sprawy (art. 5 rozporządzenia).

Dla dokumentów specjalnych został określony odrębny tryb postępowania. Dokumentami specjalnymi, w myśl rozporządzenia, są dokumenty kwalifikowane jako ściśle tajne, tajne lub poufne pochodzące z instytucji, powoły­wanych przez nie agencji, z państw członkowskich lub innych podmiotów. Nadanie tym dokumentom odpowiedniej klauzuli ma na celu ochronę informacji dotyczą­cych interesów Unii Europejskiej lub poszczególnych państw członkowskich w za­kresie opisanym w art. 4 pkt 1 rozporządzenia, a zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa publicznego, spraw wojskowych oraz obronności. Trzeba w tym miejscu podkreślić, iż wnioski o dostęp do dokumentów nie są oddalane bezwarunkowo. Nie ma bowiem obowiązku odmowy udostępnienia dokumentu zawierającego informacje niejawne, zaś podjęcie decyzji odmownej wymaga uzasadnienia. Treść uzasadnienia nie może szkodzić chronionym interesom. Decyzje w sprawach mogą podejmować wyłącznie osoby mające uprawnienia do zapoznania się z dokumentami zawierającymi informacje niejawne. Przy tym warunkiem koniecznym udostępnienia dokumentu specjalnego jest zgoda jego autora.

Publiczny dostęp może być wyłączony co do fragmentu dokumentu. Pozostawienie w sferze tajemnicy części dokumentu nie zwalnia instytucji od obowiązki udostępnienia pozostałej jego części. W przeciwnym razie instytucja odmawiająca dostępu do takiego dokumentu może się narazić na zarzut niedopuszczalnie szerokiej interpretacji wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia stanowiących podstawę odmownej decyzji. Pogląd taki został ugruntowany w orzecznictwie ETS. W sprawie Heidi Hautala przeciwko Radzie UE ETS po rozpoznaniu apelacji wniesionej przez Radę orzekł, iż nie ma podstawy, aby instytucja utrzymywała w sekrecie informacje zawarte w dokumencie, które nie są objęte wyjątkami z art. 4 rozporządzenia. Jednocześnie, odmowa pozostawałaby w oczywistej dysproporcji do zapewnienia pouf­ności tych informacji, które nie podlegają ujawnieniu. Odmowa udostępnienia dokumentu ze względu na jego treść i zgodnie z omówionymi wyżej zasadami może mieć miejsce tylko w określonym czasie. Nie są ustalone formalne procedury takiej odmowy dla poszczególnych grup ograniczeń do­stępności dokumentów będących w posiadaniu instytucji. Rozporządzenie w art. 4 pkt 7 ustala okres, w którym dokument nie podlega udostępnieniu. Przepis mówi, iż jest to czas, w jakim ma uzasadnienie ochrona dokonana ze względu na jego treść. Tak wyznaczony okres nie może przekraczać 30 lat, chyba że przemawiają za tym istotne względy związane z ochroną prywatności albo dokumentów specjalnych.

---