Administracja na przestrzeni wieków

FRANCJA W DOBIE WIELKIEJ REWOLUCJI

Administracja centralna we Francji ulegała zmianom wraz z pojawianiem się kolejnych konstytucji okresu Wielkiej Rewolucji.

Wg Konstytucji z roku 1791 cała władza wykonawcza spoczywała w rękach króla. Dla ważności aktów wydawanych przez monarchę, konieczna była kontrasygnata ministrów. Dzięki temu zabiegowi król nie ponosił odpowiedzialności za swoje decyzje i pozostawał nietykalny.

Kolejna Konstytucja powstała w roku 1793, nigdy jednak nie weszła w życie. Akt ten na czele władzy wykonawczej sytuował, składającą się z 24 członków, Radę Wykonawczą. Jednak w związku z faktem nie wejścia w życie wspomnianej konstytucji, w rzeczywistości rolę egzekutywy pełnił Komitet Ocalenia Publicznego

Po tzw. Przewrocie 9 Thermidora (27 VII 1794), w wyniku którego władzę utracił Maksymilian Robespierre, ster rządów przeszedł w ręce wielkiej burżuazji, która chciała zachować zdobycze rewolucji i zjednać sobie szlachtę. Na fali tych wydarzeń w 1795 roku powstała nowa konstytucja, na mocy której władzę wykonawczą powierzono Dyrektoriatowi - kolegialnej instytucji składającej się z 5 dyrektorów, wybieranych na 5 lat. Organ ten sprawował władzę niepodzielnie poprzez ministrów stanowiących jedynie aparat biurokratyczny, nie zaś polityczny.

Rządy Dyrektoriatu nie trwały jednak długo, bo już w 1799 roku doszło do kolejnego przewrotu - przewrotu 18 brumaire'a (9 XI 1799). Wtedy to właśnie władzę we Francji przejął Napoleon I Bonaparte, który mianował się pierwszym konsulem. W 1802 roku urząd Bonapartego stał się dożywotnim, z prawem wyznaczenia następcy. Kolejnym krokiem było wprowadzenie we Francji dziedzicznego cesarstwa, co nastąpiło ostatecznie w roku 1804, kiedy to Napoleon koronował się na cesarza Francuzów. Cesarz sprawował władzę przy pomocy mianowanych przez siebie ministrów, którzy przed nim ponosili odpowiedzialność. Natomiast opracowywanie projektów prawa oraz sądownictwo administracyjne w II instancji zostało powierzone Radzie Stanu, której członków także mianował Napoleon.

Za rządów Napoleona reformie poddana została także administracja terytorialna. Reforma ta miała na celu stworzenie administracji prostej i jednolitej, która opierałaby się na racjonalizmie, nie zaś na tradycji. Powstała na podstawie podanych wyżej kryteriów, administracja okazała się być mocno nacechowana elementami decentralizacji i samorządności. W związku z całkowitą eliminacją aparatu państwowego, przy bardzo słabym przygotowaniu fachowym organów obieralnych i niedostatecznej kontroli ich działania, powstały w omawianym okresie model samorządu nie sprawdził się i w rezultacie nie przetrwał próby czasu. Napoleon zreformował go już w 1800r.

• Administracja w 1789r :

1. 83 departamenty: rady departamentalne + dyrektoriaty + syndykowie generalni

2. dystrykty: rady dystryktu + dyrektoriaty + syndykowie (zlikwidowane w 1795 r.)

3. kantony: okręgi wyborcze i sądowe

4. gminy (w liczbie ponad 40 tys.): rady municypalne + merowie (syndyk gminny, sekretarz i skarbnik).

Władze administracyjne wyłaniane były w drodze wyborów przez obywateli dysponujących czynnym prawem wyborczym i działały w zgodzie z zasadą kolegialności. W omawianym modelu brakowało elementów biurokratycznych tzn. odgórnie mianowanych, wykazujących się fachowością urzędników. Organami uchwałodawczymi były rady departamentalne, rady dystryktu, oraz rady municypalne składające się z wielu członków. Rady te działały sesyjnie: departamentalne zbierały się raz do roku, natomiast municypalne raz na miesiąc. Nad radami departamentalnymi sprawowany był ograniczony nadzór należący do najwyższej władzy ustawodawczej i króla. Kontrolę nad organami dystryktu sprawowały władze departamentalne, a nad gminami, władze dystryktu i departamentalne. Stale urzędujące dyrektoriaty pełniły rolę organów wykonawczo - zarządzających, które posiadały uprawnienia do wydawania zarządzeń w celu wykonania ustaw i dekretów. Syndykowie zaś zajmowali się przede wszystkim wprowadzaniem w życie aktów prawnych. Władzę wykonawczą w mniejszych gminach sprawowali samodzielnie merowie, w większych- merowie z pomocą biura.

Zreformowana przez Napoleona administracja hołdowała zasadom: centralizmu, biurokratyzmu, podziału resortowego, hierarchiczności struktur oraz jednoosobowości. W przeszłość odeszły zasady kolegialności i obieralności organów. Urzędnicy obejmowali powierzone im stanowiska na podstawie nominacji, ponosili odpowiedzialność przed swoimi przełożonymi i w każdej chwili mogli być przez nich odwołani.

• Administracja w 1800r :

1. Departamenty - prefekci. Na czele departamentu stał, mianowany przez pierwszego konsula, prefekt, którym zostawał zazwyczaj zaufany przedstawiciel rządu. Podlegała mu w zasadzie cała administracja, poza nielicznymi wyjątkami w postaci administracji wojskowej, sądowej, szkolnej i pocztowej, dzięki czemu można mówić tu o silnym i daleko idącym zespoleniu. Prefekt w zakresie ogólno-administracyjnym podlegał ministrowi spraw wewnętrznych, a w odniesieniu do innych działów - odpowiednim resortowo ministrom. Prefekci, którymi zostawali ludzie wyróżniający się odpowiednimi umiejętnościami i kompetencjami, otrzymywali swoje nominacje na czas nieoznaczony. Przy prefekcie działała rada prefekturalna, do której zadań należało sprawowanie sądownictwa administracyjnego I instancji, oraz rady departamentalne odgrywające rolę organów doradczych i uchwalających. Zajmowały się one głównie rozkładem podatków na okręgi oraz ich egzekwowaniem. W rzeczywistości jednak rola rad była w znacznym stopniu ograniczona, prefekci ociągali się z ich zwoływaniem (nawet o rok) i maksymalnie skracali czas ich trwania nawet do dwóch dni ( przepisowo sesja powinna trwać 15 dni).

2. Okręgi - podprefekci. Na czele okręgu stali podprefekci, powoływani, podobnie jak to miało miejsce w przypadku prefektów, przez pierwszego konsula. Zwierzchnictwo nad nimi pełnili prefekci, stąd ich kompetencje były raczej ograniczone. Przy urzędzie podprefekta utworzono radę okręgową, do której zadań należał rozkład podatków na gminy. Jej znaczenie, podobnie jak znaczenie rad departamentalnych, było w wysokim stopniu ograniczone..

3. Kantony - pełniły rolę okręgów administracji skarbowej i sądowej

4. Gminy - merowie. Na czele gminy stał mer mianowany przez pierwszego konsula bądź prefekta, co zależało od wielkości gminy. Z początku nominacja ta przyznawana była na czas nieokreślony, w późniejszym czasie- na 5 lat. Mer zajmował się przede wszystkim bieżącymi sprawami administracji gminnej, a także odgrywał rolę urzędnika stanu cywilnego. Przy merze działała rada gminna, zwana również municypalną, która za rządów Napoleona Bonaparte pełniła jedynie funkcję jednostki samorządu terytorialnego..

Odrodzenie instytucji samorządu terytorialnego nastąpiło wraz z wybuchem rewolucji lipcowej w 1830r. Wydana w 1831 roku ustawa gminna sankcjonowała wprowadzenie zasady wyłaniania rad generalnych, okręgowych i municypalnych drogą wyborów. Ustawa ta zachowywała równocześnie urząd mera w gminie, jako organu administracji rządowej. Gminy uzyskały osobowość prawną w 1837r, co zapoczątkowało narodziny własności komunalnej. W 1848r wprowadzono wolne wybory do rad samorządu terytorialnego wszystkich szczebli poprzez likwidację cenzusu majątkowego, dodatkowo ograniczając nadzorcze kompetencje prefektów. Dzięki wydanym w 1871 r. ustawie o administracji departamentalnej i w 1884 r. ustawie o administracji municypalnej nastąpił dalszy rozwój samorządu we Francji. Wtedy właśnie organy uchwałodawcze wszystkich szczebli i wykonawcze w gminach uzyskały status samorządowy. Przeprowadzone wówczas reformy okazały się trwałe do tego stopnia, że ukształtowany w owym czasie model samorządu przetrwał aż do 1982 r. W roku tym na szczeblu departamentalnym dodano samorządowe organy wykonawcze i utworzono zupełnie nowy szczebel podziału terytorialnego w postaci regionu.

ADMINISTRACJA KSIĘSTWA WARSZAWSKIEGO

W wyniku wygranej przez Napoleona kampanii przeciwko Prusom oraz na mocy zawartego w 1807r w Tylży pokoju, francuski cesarz i rosyjski car Aleksander I powołali do życia małe, pozbawione pełnej suwerenności państewko nazwane Księstwem Warszawskim, składające się głównie z ziem drugiego i trzeciego zaboru pruskiego.

Konstytucja Księstwa Warszawskiego nadana przez Napoleona w dniu 22 lipca 1807 r., w zasadzie nie uwzględniała propozycji wysuwanych przez stronę polską. Na każdym kroku można było znaleźć dowody na to, że Księstwo pozostaje pod przemożnym wpływem Francji i jest od niej uzależnione - tekst ustawy zasadniczej w oryginale napisany został po francusku , a dopiero później przełożony na język polski i opublikowany w pierwszym numerze Dziennika Praw. Konstytucja Księstwa Warszawskiego bazowała na rewolucyjnej zasadzie równości praw. Równocześnie w konkretnych rozwiązaniach respektowała nie tylko panujący układ sił społecznych, ale i polityczne instytucje dawnej Rzeczypospolitej. Ustrój księstwa stanowił syntezę nowych i starych zasad; pod tym względem był rozwiązaniem typowym dla państw powołanych do życia przez Napoleona lub od niego uzależnionych.

Administracja Księstwa Warszawskiego także wykazywała szereg analogii do modelu francuskiego. Opierała się na dokładnie tych samych zasadach - centralizmu, biurokratyzmu (zawodowym a jednocześnie narodowym stanie urzędniczym), podziału resortowego, hierarchiczności struktur, oraz jednoosobowości.

Administracja centralna.

Wg Konstytucji Księstwo Warszawskie połączone było unią personalną z Królestwem Saksonii, tzn. iż władca Saksonii otrzymywał równocześnie dziedziczny tytuł księcia warszawskiego. To właśnie w rękach księcia skupiona była pełnia władzy wykonawczej. Władza króla określona została mianem rządu, ze względu na fakt, iż władca realizował wszystkie funkcje państwowe, z wyłączeniem tych, które należały wyłącznie do sejmu lub wymiaru sprawiedliwości. Biorąc pod uwagę okoliczność, że kompetencje parlamentu były ograniczone, rola króla w procesie ustawodawczym była znaczna.

Monarcha zajmował się obsadzaniem stanowisk w aparacie państwowym, przysługiwało mu również prawo odwoływania urzędników, wyłączając mianowanych dożywotnio sędziów i senatorów. Do obowiązków króla należało także prowadzenie polityki zagranicznej.

Na czele głównych działów administracji stali ministrowie: - sprawiedliwości, spraw wewnętrznych i religijnych, wojny, przychodów i skarbu, policji oraz minister sekretarz stanu, będący szefem kancelarii królewskiej.

W roku 1808 król wydał dekret, na mocy którego jego ministrowie otrzymali upoważnienie do wykonywania zarówno ustaw sejmowych, jak i swoich własnych dekretów. Jednocześnie obowiązywała zasada kontrasygnaty aktów monarszych przez odpowiedniego ministra, który ponosił zań odpowiedzialność. Do życia powołano również Radę Ministrów. W jej składzie znaleźli się wszyscy ministrowie z odrębnym, mianowanym przez władcę prezesem. Do zadań Rady należało prezentowanie monarsze spraw pozostających w obrębie kompetencji więcej niż jednego ministra. Uprawnienia Rady Ministrów uległy rozszerzeniu mocą wydanego w 1810 r. dekretu, który dał jej prawo do kontrolowania poszczególnych ministrów i całej administracji. W związku ze zbliżająca się w 1812 r. kampanią przeciw Rosji, Rada Ministrów, dzięki wydaniu kolejnych dekretów, przeobraziła się w drugi obok króla organ centralnej władzy rządowej w państwie.

Obok Rady Ministrów, Konstytucja Księstwa przewidywała jeszcze powstanie Rady Stanu, która w początkach swego istnienia wyposażona była w liczne kompetencje, np.: dysponowała prawem inicjatywy ustawodawczej w zakresie ustaw sejmowych i dekretów królewskich, często pełniła rolę rządu krajowego, stając w ten sposób w szranki z Radą Ministrów. Po 1810 r. rola Rady Stanu ulegała zmniejszeniu ze względu na ciągłe poszerzanie uprawnień Rady Ministrów. Ostatecznie organ ten pełnił jedynie funkcje sądowe.

Głównym zmartwieniem władz Księstwa Warszawskiego były poważne braki w wykwalifikowanej kadrze administracyjnej, stąd podjęto szeroko zakrojone próby stworzenia w państwie zawodowej kadry urzędniczej. 1 września 1810 r. wprowadzono państwowy egzamin urzędniczy, który był warunkiem sine qua non nominacji na urzędnika. Przeprowadzaniem egzaminów na wyższe stanowiska zajmowała się Najwyższa Komisja Egzaminacyjna , która działała przy Radzie Stanu, na niższe zaś - komisje departamentowe. Kształceniem przyszłych kadr urzędniczych zajmowała się powstała w 1811 r. Szkoła Nauk Administracyjnych, która w wyniku połączenia z działającą już wcześniej w Warszawie Szkołą Prawa, przemianowana została na Szkołę Prawa i Administracji. Nauki w dziedzinie administracji można było także pobierać na uniwersytecie w Krakowie, który od 1809 r. leżał na terenie Księstwa Warszawskiego. W 1814 r. działający w Krakowie wydział prawa przemianowany został na Wydział Prawa i Administracji.

.

Zgodnie z wzorcami wypracowanymi we Francji, administracja terytorialna Księstwa opierała się na podziale na departamenty. Z początku kraj składał się z sześciu departamentów - warszawskiego, kaliskiego, poznańskiego, bydgoskiego, płockiego i łomżyńskiego, natomiast po roku 1809 do wspomnianej szóstki doszły jeszcze cztery - krakowski, radomski, lubelski i siedlecki. Równocześnie na niższym szczeblu, zachowany został wywodzący się z ziem zaboru pruskiego podział na powiaty, których w ówczesnym Księstwie było 100.

Na czele departamentu stał prefekt, nad którym kontrolę sprawował minister spraw wewnętrznych. Do zadań prefekta należało rozwiązywanie problemów z zakresu szeroko rozumianej administracji publicznej oraz wykonywanie poleceń innych ministrów. Przy urzędzie prefekta ustanowiono także urząd komisarza policji sprawującego swe funkcje przy pomocy intendenta i adiunkta. Komisarz odbierał zalecenia ministra policji częściowo przy pomocy prefekta. Odpowiedzialność za administrację powiatową ponosił natomiast podprefekt, odgrywający analogiczną do prefekta rolę.

Na szczeblu departamentalnym i powiatowym istniały również rady o charakterze samorządowym, których sesje odbywały się raz do roku. Trwały one w odniesieniu do rad departamentowych 15 dni, zaś w przypadku rad powiatowych - 10 dni. Rady te zajmowały się przede wszystkim rozkładaniem ciężarów publicznych.

U podnóża piramidy obrazującej administrację lokalną w Księstwie wg konstytucji usytuowana być miała municypalność, na czele której stać miał burmistrz lub prezydent. Role municypalności pełniły Warszawa, Poznań, Toruń i Kalisz, w późniejszym okresie także Kraków, Lublin i Sandomierz. Na ich czele stanęli mianowani prze króla, a podlegający prefektom, prezydenci municypalni. Zadania swoje wykonywali oni przy pomocy zawodowych ławników oraz intendentów policji. W miastach tych rolę samorządu pełniły rady municypalne, których organem wykonawczym pozostawał prezydent municypalny.

Natomiast w miastach nie pełniących roli municypalności oraz licznych, usytuowanych w obrębie Księstwa Warszawskiego, wsiach wdrożono w życie tymczasową organizację odbiegającą w znacznym stopniu od wytycznych ustawy zasadniczej. W ten oto sposób każde miasto i każda wieś stanowiły odrębną gminę. Zarząd miastem powierzony został burmistrzowi, któremu do pomocy dodano honorowych ławników, zaś rolę samorządu pełniła rada miasta, w skład której wchodzili radni. Natomiast na czele gminy wiejskiej stał wójt, który zarządzał jedną bądź kilkoma wsiami (gminami), przy czym w ostatnim przypadku wójt zobowiązany był do wyznaczenia dla każdej gminy swego zastępcy w postaci sołtysa. Z formalnego punktu widzenia zwierzchnictwo nad wójtem sprawował prefekt, który za wykonywanie swojej pracy nie otrzymywał wynagrodzenia, zatem faktem stawały się sytuacje, w których to wójt realizował swoje zadania wyłącznie we własnym interesie. Warto zwrócić uwagę na specjalne przepisy, które zakładały, że funkcję wójta winni pełnić panowie wsi, dzięki czemu zabezpieczeniu podlegały interesy właścicieli.

KRÓLESTRO POLSKIE

Zgodnie z traktatem zawartym przez państwa zaborcze w trakcie kongresu w Wiedniu w maju 1815 r. , ziemie byłego Księstwa Warszawskiego (z wyjątkiem departamentów poznańskiego i bydgoskiego) zostały ” przyłączone do Cesarstwa Rosyjskiego i związane z nim nieodwołalnie przez swą konstytucję”. Na tych właśnie ziemiach powstało, połączone unią personalną z Rosją, Królestwo Polskie zwane również Kongresówką.

Zanim to jednak nastąpiło, już w roku 1813, naczelny dowódca armii carskiej, powołał do życia w imieniu cara Aleksandra I tzw. Radę Najwyższą Tymczasową. Rada ta szybko uzyskała zwierzchnictwo nad administracją w całym Księstwie Warszawskim. Po zakończeniu obrad „tańczącego kongresu” Rada Najwyższa Tymczasowa uległa rozwiązaniu, a na jej miejsce powołany został Rząd Tymczasowy Królestwa Polskiego oraz Tymczasowa Rada Stanu. Poza wspomnianymi organami powstał także szereg władz ministerialnych. 27 listopada 1815 r. car Aleksander I nadał Królestwu Konstytucję, która wzorowana była na francuskiej Karcie Konstytucyjnej Ludwika XVIII i wprowadzała zasady monarchii konstytucyjnej o charakterze ograniczonym. Zapisy ustawy zasadniczej miały być rozwijane przez tzw. statuty organiczne. Aktami niższego rzędu były zaś dekrety wydawane prze króla, postanowienia namiestnika, rozporządzenia komisji rządowych oraz zarządzenia komisji wojewódzkich. Jeżeli idzie o administrację, konstytucja odchodziła od wypracowanej w modelu francuskim zasady jednoosobowości na rzecz zasady kolegialności na wszystkich właściwie szczeblach- począwszy od centralnego, a na terenowym skończywszy.

Ster rządów w Królestwie Polskim spoczywał w rękach króla (którym jednocześnie był każdorazowy car Rosji) , który stanowił najwyższą władzę wykonawczą. To od niego początki swe brała wszelka władza administracyjna. Decydował on o nominacjach urzędników i dostojników kościoła, stał na czele sił zbrojnych, był wyłącznym decydentem w sprawach wypowiadania wojny i zawierania pokoju. Formalnie akty wydawane przez króla wymagały dla swej ważności kontrasygnaty odpowiedniego ministra, który ponosił w związku z tym wyłączną odpowiedzialność. W rzeczywistości nie wszystkie wydawane przez panującego dokumenty były kontrasygnowane. Poza tym przy rządzie krajowym działał wyznaczony przez króla, osobisty pełnomocnik, którego istnienia nie przewidywała konstytucja. Do jego zadań należało cotygodniowe informowanie monarchy o tym, co dzieje się w państwie i zapoznawanie się ze wszystkimi istotnymi projektami ustaw.

Konstytucja przewidywała, że reprezentantem władcy w czasie jego nieobecności w Królestwie będzie namiestnik. Pierwszy na to stanowisko nominowany został uległy i słaby gen. Józef Zajączek, niegdyś uczestnik powstania kościuszkowskiego i generał napoleoński. Po jego śmierci, od roku 1826 urząd namiestnika pozostał nieobsadzony, a jego zadania przejęła Rada Administracyjna.

Działalność administracji krajowej kontrolowana była przez Radę Stanu, która dzieliła się na Zgromadzenie Ogólne Rady Stanu i Radę Administracyjną. Zakres obowiązków Zgromadzenia Ogólnego był analogiczny do zadań Rady Stanu w Księstwie Warszawskim . Natomiast Rada Administracyjna, w skład której wchodzili różnej maści ministrowie oraz inne zaufane i powołane przez władcę osoby, odgrywała rolę organu doradczego względem króla, stanowiła swego rodzaju gabinet ministrów. Na jej czele stał namiestnik. Od roku 1826 czyli od śmierci pierwszego namiestnika, gen. Zajączka przewodnictwo w Rady Administracyjnej objął nominowany przez króla prezes. Wtedy to właśnie Rada uzyskała status najwyższego organu władzy wykonawczej i administracyjnej w państwie.

Radzie Administracyjnej podległe były komisje rządowe, które zajmowały się zarządzaniem krajem. Istniało w sumie pięć komisji: wyznań religijnych i oświecenia publicznego, sprawiedliwości, spraw wewnętrznych i policji, wojny , przychodów i skarbu. Komisje były organami kolegialnymi i pozostawały pod indywidualnym kierownictwem ministrów. Poza wspomnianymi organami istniał jeszcze urząd sekretarza stanu, który pozostawał ministrem bez teki. Urzędnik ten przebywał zazwyczaj na dworze carskim w Petersburgu, będąc ogniwem łączącym monarchę z władzą w Królestwie. Komisje wykonywały zadania dwojakiego rodzaju - z jednej strony były to działania o charakterze ściśle wykonawczym ( wykonywanie aktów wyższego rzędu), z drugiej natomiast naradcze (uchwalanie projektów i instrukcji, układanie raportów itd.). Do osobistych kompetencji ministrów należało podejmowanie decyzji w sprawach tzw. prostego wykonania. Komisje te były organami zwierzchnimi w stosunku do różnego rodzaju dyrekcji generalnych. Do kontrolowania rachunków państwa powołana została Najwyższa Izba Obrachunkowa. Sprawami związanymi z dochodzeniem roszczeń i ochroną prawną interesów majątkowych kraju zajmowała się Prokuratoria Generalna.

Podobnie jak to miało miejsce w Księstwie Warszawskim, tak i w Królestwie Polskim niezbędnym warunkiem umożliwiającym ubieganie się o urząd państwowy było zdanie egzaminu przed specjalna komisją. Egzaminy takie przeprowadzane były przez wojewódzkie komisje egzaminacyjne, jeśli chodziło o urzędników I i II klasy, natomiast w przypadku urzędników III klasy do przeprowadzenia takiego egzaminu upoważniona była Najwyższa Komisja Egzaminacyjna przy Radzie Stanu. Największa ilość młodych urzędników, którzy znaleźli swoje miejsce w szeregach administracyjnych kadr Królestwa, wyfrunęło spod skrzydeł profesorów, powołanego do życia w 1816 r. ., Królewskiego Uniwersytetu Warszawskiego.

Jeśli chodzi o administrację lokalną to wg Konstytucji Królestwo podzielone zostało na osiem województw ( krakowskie miało swoją stolicę w Miechowie, następnie zaś w Kielcach), co stanowiło powrót do tradycji polskiej. Następnie każde z województw dzieliło się na obwody (od 4 do 7). W sumie na mapie administracyjnej Królestwa Polskiego widniało 39 obwodów. Zniknął natomiast dawny podział kraju na powiaty, który od tej pory miał znaczenie wyłącznie pomocnicze, pełniąc funkcję o okręgów wyborczych i sądowych.

W każdym województwie znajdowała się siedziba komisji wojewódzkich, w miastach - urzędów municypalnych, w gminach - wójtów. W działalności komisji obowiązywała zasada kolegialności, zaś decyzje zapadały zawsze większością głosów. Komisje podzielone zostały na wydziały. Działaniami komisji kierował prezes komisji wojewódzkiej, który zajmował się głównie koordynacją jej prac i który wyznaczał sobie do pomocy komisarzy kierujących poszczególnymi wydziałami. Oprócz zwykłych komisarzy, w składzie komisji znajdowali się komisarze obwodowi, którzy na co dzień zajmowali analogiczne stanowiska w komisjach obwodowych , piastując je jednak nie kolegialnie a jednoosobowo.

W początkowym okresie istnienia Królestwa administracja miejska nie różniła się wcale od tej pochodzącej z czasów Księstwa Warszawskiego - w największych miastach władza nadal należała do prezydentów municypalnych i rad municypalnych, w pozostałych zaś do burmistrzów i rad miejskich. Natomiast małe, w przeważającej części prywatne miasteczka, administrowane były przez wójtów. Dopiero w 1816 r. namiestnik Królestwa wydał postanowienie, na mocy którego miasta otrzymały nową strukturę organizacyjną. Od tej pory władza w miastach należała do tzw. zwierzchności miejsca, składającej się z prezydenta municypalności lub burmistrza oraz ławników. W 1818 r. nastąpiły kolejne zmiany polegające na przemianowaniu terminu zwierzchność na urząd municypalny. W miastach będących stolicami województw, urząd municypalny składał się z prezydenta i radnych, w innych natomiast z burmistrza i ławników. Zgodnie z zasadą kolegialność prezydent podejmował decyzje wspólnie z radnymi, burmistrz wspólnie z ławnikami.

Rolę zwierzchności wiejskiej odgrywał wójt gminy. Warto zwrócić uwagę na fakt, że właściciele wsi stawali się wójtami ex lege, co zwalniało ich z obowiązku zdawania egzaminów wymaganych od urzędników publicznych. Wsie, którymi zarządzał jeden wójt stanowiły gminę wiejską. Wójt dobierał sobie do pomocy sołtysów.

WOLNE MIASTO KRAKÓW

Zgodnie z decyzją kongresu wiedeńskiego, Kraków i jego najbliższe okolice na lewym brzegu Wisły został przekształcony w wolne miasto o statusie państewka neutralnego, pozostające jednak pod „opieką” państw rozbiorowych tj. Rosji, Austrii i Prus. Wolne Miasto Kraków, zwane potocznie Rzeczpospolitą Krakowską, otrzymało 3 maja 1815 r. konstytucję oktrojowaną przez państwa rozbiorowe. Była to ustawa liberalna i gwarantująca polski charakter administracji, wszystkich organów władzy i oświaty. Państwa zaborcze reprezentowane były w Krakowie przez tzw. konferencję rezydentów trzech mocarstw, którzy to rezydenci akredytowani byli przy sejmie wolnego miasta, stanowiącego równocześnie najwyższy organ wykonawczy państewka. Po upadku powstania krakowskiego w 1846 r. Rzeczpospolita Krakowska włączona została do monarchii Habsburgów, otrzymując jednocześnie nazwę Wielkiego Księstwa Krakowskiego.

Rząd w Wolnym Mieście Krakowie miał postać Senatu, w którym zasiadało 12 senatorów z Prezesem na czele. Senat pełnił funkcje wykonawcze , dysponował również prawem inicjatywy ustawodawczej. Do zadań Prezesa należało reprezentowanie Senatu na forum zewnętrznym, koordynowanie jego prac oraz sprawowanie zwierzchnictwa nad Dyrekcją Policji. Wewnątrz Senat podzielony był na wydziały: : Spraw Wewnętrznych i Administracji, Policji i Milicji oraz Dochodów Publicznych i Skarbu.

Organem przedstawicielskim w Rzeczypospolitej Krakowskiej było jednoizbowe Zgromadzenie Reprezentantów, liczące na początku swego istnienia 41 członków, później zaś 30. Jego zebrania organizowane były raz do roku na okres 4 tygodni. Na ich czele stawał każdorazowo marszałek wybierany z grona delegatów Senatu. Zgromadzenia nie były wyposażone w jakieś specjalne uprawnienia i zajmowały się głównie stanowieniem ustaw w sprawach mniejszej wagi, wyborem sędziów i senatorów oraz uchwalaniem budżetu. Jednym z centralnych organów administracji była także Dyrekcja Policji, która wcześniej funkcjonowała pod nazwą Biura policji Pośredniej., której od roku 1840 podlegała cała administracja lokalna. W 1819 r. powstał Urząd Budowniczych. W Rzeczypospolitej Krakowskiej istniały oprócz wymienionych jeszcze następujące instytucje: Komitet Ekonomiczny, urząd protomedyka, intendenta dóbr narodowych, inspektora kopalń oraz Komisja Włościańska.

Wolne Miasto Kraków zgodnie z ustawą zasadniczą podzielone zostało na 11 liczących po około 2000 mieszkańców gmin miejskich i 17 liczących po ok. 3500 mieszkańców gmin wiejskich. Za gminy miejskie uznane zostały te, które usytuowane były w obrębie miasta Krakowa, zaś wiejskimi bądź okręgowymi nazwano te, które znajdowały się poza Krakowem. Gminą kierował jednoosobowo wójt pochodzący z wyborów. W gminach wiejskich bądź okręgowych wójt miał prawo przybrać sobie do pomocy paru zastępców, którymi w przeważającej liczbie przypadków zostawali właściciele wsi. Wójt sprawował przede wszystkim funkcje sądowe i administracyjne oraz wykonywał rozkazy wydawane przez rząd. Pod koniec lat 30-tych urząd wójta uległ likwidacji, a jego zadania przejęte zostały w gminach okręgowych przez komisarzy dystryktowych, w miejskich natomiast przez cyrkułów.

ADMINISTRACJA A KONSTRUKCJA PAŃSTWA PRAWNEGO

Na przełomie wieku XVIII i XIX spotykamy się z pojęciem tzw. państwa prawnego, z języka niemieckiego rechtstaat , które to pojęcie wprowadził w 1798 r. Placidus. Państwo prawne w zasadniczym stopniu różniło się od tzw. państwa policyjnego. Pojęcie państwo prawa oznacza państwo, którego ustrój określony został w akcie o randze konstytucyjnej i w którym obowiązują zasady takie jak: konstytucjonalizm, trójpodział władzy, niezależność sądownictwa oraz związanie administracji prawem, co przejawiało się m.in. odpowiedzialnością konstytucyjną i parlamentarną ministrów. Ponad to w ustawie zasadniczej zawarty jest bogaty katalog praw i wolności. Państwo prawa to nie tylko samo państwo, ale również system procedur i instytucji, które zapewniają legalne działanie administracji i gwarantują obywatelom ochronę praw i wolności.

Warto zwrócić także uwagę na fakt, że w państwie prawnym w sferze administracji lokalnej nastąpił rozwój samorządu terytorialnego.

Reformy administracji PRUSKIEJ

Przemiany w państwie pruskim nastąpiły z inicjatywy dwóch ministrów: Karla von Steina i Karla Augusta von Hardenberga. Reformy przeprowadzone przez wymienionych wyżej polityków, nie doprowadziły jednak do przyjęcia w Prusach ustroju konstytucyjnego.

Korzystając ze wzorów francuskich, w państwie pruskim zlikwidowano przestarzałą już zasadę kolegialnego piastowania urzędów, na rzecz zasady jednoosobowości. W 1808 r. utworzono pięć ministerstw: spraw zagranicznych, wojny, skarbu, sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, które objęli we władanie odpowiedni ministrowie. Po 1850 r. w Prusach istniały ministerstwa: spraw zagranicznych, finansów, handlu, rolnictwa, sprawiedliwości, wyznań, wojny, spraw wewnętrznych oraz domu królewskiego, a także dodane w roku 1878 ministerstwo robót publicznych. Organem, który zajmował się nadzorowaniem działalności ministerstw był urząd kanclerza funkcjonujący od 1810 r. W 1814 r. kanclerz stanął na czele Ministerstwa Państwa, które było taką pruską radą ministrów, natomiast w 1822 jego miejsce zajął Prezydent Rady Ministrów, a po 1848 Premier. Od tamtego czasu mamy w państwie pruskim do czynienia z kolegialnym systemem funkcjonowania rady ministrów. Objawiało się to głównie w swoistym egalitaryzmie panującym na linii ministrowie - ich szef, a także ministrowie - monarcha, któremu ci ostatni bezpośrednio podlegali. W przedstawionym tu systemie król był jedynie primus inter pares - pierwszym spośród równych mu ministrów. W 1852 r. premier uzyskał prawo decydowania o kierunkach polityki realizowanej przez radę, co niewątpliwie spowodowało umocnienie jego pozycji.

Przy omawianiu administracji centralnej w Prusach warto nadmienić jeszcze o powołaniu w 1817 r. Rady Państwa, która stanowiła organ doradczy króla.

System pruskiej administracji lokalnej i samorządowej był zhierarchizowany i w znacznym stopniu rozbudowany. W latach 1808 - 1815 przeprowadzono reformy zmierzające do zreorganizowania władz lokalnych, natomiast w latach 1853 - 1891 wdrażano reformy samorządowe. W 1815 r. wszedł w życie ujednolicony system administracji terytorialnej. Państwo pruskie zostało podzielone na: prowincje, rejencje i powiaty. Prowincje, których w sumie było 10 odgrywały podwójną rolę - były organami nie tylko administracji rządowej, ale też samorządu terytorialnego. Jako administracja rządowa prowincje składały się z: nadprezydenta, do którego zadań należało sprawowanie nadzoru nad samorządem prowincjonalnym oraz działającej przy nim rady prowincjonalnej, do której kompetencji należało współdziałanie przy wydawaniu m.in. rozporządzeń policyjnych. Pełniąc rolę samorządu terytorialnego, prowincja składała się z Sejmu Prowincjonalnego , któremu przewodniczył marszałek, będący jednocześnie organem uchwałodawczo - kontrolnym oraz z Wydziału Prowincjonalnego z dyrektorem krajowym na czele, do którego zadań należało reprezentowanie wydziału i realizacja jego uchwał. Dalej prowincje dzieliły się na rejencje, który były wyłącznie jednostkami administracji rządowej. Na ich czele stał mianowany prze króla prezydent rejencji, a w ich skład wchodził również wydział obwodowy, który współdziałał z prezydentem i pełnił przede wszystkim rolę sądu administracyjnego II instancji. Kolejną jednostką podziału administracyjnego były powiaty, pełniące także rolę samorządów terytorialnych. Biorąc pod uwagę administrację rządową można powiedzieć, że na czele powiatu stał landrat (starosta), któremu podlegały wszystkie sprawy administracji i policji powiatu i który w zasadzie łączył w swym ręku funkcje administracji rządowej i samorządowej. Jeśli idzie natomiast o samorząd terytorialny, to w tym miejscu podstawowym organem był sejmik powiatowy na czele z landratem. Poza tym istniał jeszcze, będący organem wykonawczym, wydział powiatowy, do którego zadań należało nadzorowanie samorządu gminnego i pełnienie roli sądu administracyjnego I instancji. Wyłącznie na szczeblu samorządowym w Prusach istniały ponad to gminy, których organami w mieście były rady miejskie oraz powoływany przez nie magistrat z burmistrzem na czele (w większych miastach był to nadburmistrz), na wsi zaś przedstawicielstwo gminne jako organ uchwałodawczo - kontrolujący oraz przełożony (naczelnik) wraz ławnikami. Samorząd gminny pozostawał pod opieką i nadzorem prezydenta rejencji, a w ostatniej instancji - nadprezydenta prowincji.

Co do ziem polskich pozostających we władaniu pruskim, czyli powstałego na kongresie w Wiedniu w 1815 r.

Wielkiego Księstwa Poznańskiego, to nie było w jego przypadku mowy ani o autonomii, ani o odrębności, gdyż zostało ono włączone do struktur państwowych Królestwa Pruskiego i stanowiło tzw. prowincję poznańską. Wielkie Księstwo różniło się od pozostałych prowincji jedynie istnieniem urzędu królewskiego namiestnika, którym został książę Antoni Radziwiłł i który nie mógł pochwalić się właściwie żadnymi własnymi uprawnieniami. Pełnił on wyłącznie funkcje czysto reprezentacyjne. Językiem urzędowym Księstwa od 1832 r. był język niemiecki.

Ustrój administracyjny AUSTRII i AUSTRO - WĘGIER

Do wybuchu Wiosny Ludów w roku 1848 ustrój administracyjny monarchii Habsburgów właściwie opierał się wszelkim zmianom. Państwem rządził nietykalny cesarz współpracujący jedynie z gabinetem urzędniczym, z którym spotykał się na konferencjach. Zasady organizacji administracji terytorialnej także nie uległy zmianom. Przełom nastąpił dopiero na fali wspomnianej już wiosny ludów, która w 1848 r. ogarnęła niemal całą Europę. Właśnie wtedy zlikwidowane zostały pochodzące z dawnych czasów urzędy centralne. W ich miejsce pojawiły się ministerstwa i Rada Ministrów, której przewodniczył Prezes Rady Ministrów. Dzięki wprowadzonym zmianom w Austrii pojawił się system rządów gabinetowych. Austria stała się monarchią konstytucyjną w 1861 r. W początkowym okresie obowiązywania nowego modelu administracyjnego, ministrowie ponosili odpowiedzialność wyłącznie przed monarchą, po 1867 roku zaś wprowadzono odpowiedzialność konstytucyjną ministrów przed Trybunałem Państwa oraz odpowiedzialność polityczną prze parlamentem. W tym samym roku na mocy tzw. ugody austriacko - węgierskiej powstała dualistyczna monarchia, która była kompromisem zawartym między Austriakami i Węgrami kosztem pozostałych narodów żyjących w obrębie państwa Habsburgów. Posiadłości Habsburgów podzielono na dwie części - Cesarstwo Austriackie i Królestwo Węgierskie, które stały się równorzędnymi i odrębnymi państwami, z własnymi konstytucjami i parlamentami, przy czym cesarz austriacki był jednocześnie królem Węgier. Wtedy powołano także dwa osobne rządy - jeden dla Austrii, a drugi dla Węgier. Wspólne pozostały tylko trzy resorty:

spraw zagranicznych, wojny i finansów. Działający w nich ministrowie zajmowali swoje stanowiska z nadania monarchy i w taki sam sposób byli z nich odwoływani. Trzeba jednak nadmienić, że cesarz liczył się ze zdaniem parlamentu i wybierał takich ministrów, którzy posiadali poparcie parlamentu i którzy cieszyli się jego zaufaniem. W monarchii Habsburgów wyróżnić można było następujących ministrów: spraw zagranicznych i domu cesarskiego, spraw wewnętrznych, policji, wyznań i oświaty, sprawiedliwości, wojny, finansów, skarbu, handlu i przemysłu, rolnictwa, kolei żelaznych oraz robót publicznych.

Dualistyczna monarchia austriacko - węgierska składała się, jak sama nazwa mówi z dwóch części. Pierwsza z nich , austriacka uległa podziałowi na 17 krajów koronnych. Każdym z większych krajów zarządzał z początku gubernator (od 1849 r. ), później zaś, od 1861 r. , namiestnik, w mniejszych krajach natomiast prym wiódł prezydent krajowy. Urzędnicy ci byli podlegli rządowi centralnemu, przed którym ponosili odpowiedzialność. Sami zaś mieli władzę zwierzchnią nad starostami w powiatach, którym w następnej kolejności podlegał samorząd gminny. Każdy namiestnik w celu prawidłowego wykonywania powierzonych mu zadań wyposażony był w aparat pomocniczy zwany namiestnictwem. Kraje koronne dzieliły się na zarządzane przez starostów powiaty, którym pomocą służyły starostwa. Od czasu reform administracyjnych w Austrii nastąpił całkowity rozdział administracji od sądownictwa, który przejawiał się w przekazaniu organom rządowym całości kompetencji w zakresie administrowania państwem.

Jeszcze zanim powołano do życia dualistyczną monarchię austriacko - węgierską rozpoczął się proces poszerzania autonomii krajów wchodzących w skład państwa habsburskiego. Pierwszym do tego krokiem było wydanie w 1861 r. patentu ludowego. Za jego pośrednictwem wprowadzone zostały obok administracji rządowej władze autonomiczne w poszczególnych krajach, jak również w paru wybranych - samorządy powiatowe i gminne. Krajami, które mogły cieszyć się z posiadania własnego samorządu terytorialnego były: Galicja, Styria, Tyrol i Czechy. Rolę organów poszerzających zakres autonomii krajowej odgrywały Sejmy Krajowe, którym przewodniczył nominowany przez monarchę marszałek pełniący swą funkcję przez okres 6 lat oraz Wydziały Krajowe, w skład których wchodził jako ich przewodniczący wspomniany już marszałek . Wydział krajowy pełnił funkcję wykonawczą w stosunku do sejmu i zajmował się opracowywaniem projektów ustaw. Organami samorządowymi były: zajmująca się wydawaniem uchwał rada powiatowa oraz wydział powiatowy z marszałkiem powiatu na czele jako organ wykonawczo-zarządzający. Na szczeblu gminnym wyróżnić było można wyłącznie organy samorządowe. W przypadku gminy miejskiej funkcja samorządu przypadała radzie miejskiej oraz magistratowi z burmistrzem lub prezydentem, natomiast w odniesieniu do gminy wiejskiej funkcję tą pełniły: rada gminy, zwierzchność gminna oraz naczelnik gminy (wójt) .

GALICJA

Galicja i Lodomeria bądź jak kto woli Królestwo Galicji i Lodomerii to nazwy tradycyjnie stosowane dla określenia ziem zaboru austriackiego. Obie nazwy weszły do języka polskiego za pośrednictwem niemiecko - łacińskim. Jeśli chodzi o Galicję, to nazwa ta wzięła się od miasta Halicz, które w wiekach średnich było ośrodkiem ruskiego księstwa halickiego. Z kolei Lodomeria to nazwa będąca swego rodzaju latynizmem powstałym od nazwy miasta Włodzimierz Wołyński, położonego na pograniczu Rusi Czerwonej i Wołynia. Ziemie te za pośrednictwem dyplomu październikowego a następnie patentu ludowego uzyskały szeroką autonomię, na równi z pozostałymi krajami wchodzącymi skład monarchii Habsburgów. Urząd ministra do spraw Galicji powstał w 1871 r. Minister ten był tzw. ministrem bez teki i jako taki wchodził w skład austriackiej Rady Ministrów. Do jego głównych zadań należało opiniowanie wszelkich aktów prawnych , które miały związek z omawianą prowincją.

W Galicji szeroko rozwijała się oświata - w 1867 r. powstała Rada Szkolna Krajowa, która pełniła jednocześnie funkcje samorządowe, a kierowana była przez namiestnika. Do jej zadań należało kierowanie szkolnictwem ludowym i średnim.

Administracja w ROSJI

W Rosji bardzo długo, bo aż do końca XVIII w. utrzymywał się archaiczny system administracyjny, którego twórcami byli jeszcze najwięksi władcy Rosji : car Piotr I Wielki i caryca Katarzyna II. Model ten odznaczał się charakterystycznym dla przemijającej epoki sposobem kolegialnego sprawowania urzędów centralnych. Reformy nadeszły wraz z objęciem władzy przez cara Aleksandra I, co nastąpiło w 1800r. Prawdą jest, że car nadal skupiał w swym ręku całość władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, jednak zmiany nastąpiły w sposobie zarządzania krajem. Do organów centralnych należała od 1801 r. Rada Nieustająca, do której zadań należało doradzanie carowi. Rada ta miała przybraną do pomocy kancelarię. W 1802 r. likwidacji uległy kolegia, które zastąpiono urzędem ministrów oraz podlegającymi im ministerstwami, które dzieliły się na departamenty kierowane przez dyrektorów. Mianowani przez monarchę ministrowie, przed nim tylko ponosili odpowiedzialność, decyzje zaś podejmowali jednoosobowo oraz wchodzili w skład Rady Państwa, nie tworząc jednakże gabinetu. Od roku 1812 w Rosji działał Komitet Ministrów jako organ doradzający carowi, działający kolegialnie i pozbawiony prawa do podejmowania samodzielnych decyzji. Na jego czele z początku stał sam car i wtedy to właśnie określany był on mianem Rady Ministrów, w późniejszym okresie natomiast przewodniczył mu najstarszy minister. Kolejnym organem, którego zadaniem było szeroko rozumiane doradztwo była powstała w 1810 r. Rada Państwa, pozbawiona wszelkich władczych uprawnień i wykorzystywana jedynie do przygotowywania i opiniowania, pozostających w fazie projektów, ustaw. Od 1882 r. pełnił rolę Komisji Kodyfikacyjnej. Od tego czasu nastąpił kres funkcjonowania Rady Nieustającej. Reformom ( w 1802 r.)nie oparł się także Senat Rządzący, który poza rolą sądu najwyższego, pełnił także obowiązki trybunału administracyjnego. Wewnętrznie Senat podzielony był na departamenty, którymi kierowali oberprokuratorzy podlegli prokuratorowi generalnemu. Należała do nich kontrola właściwie całej administracji i sądownictwa, jednak po roku 1864 zaczęli oni pełnić role organów ścigania. Car dysponował także doskonale rozwiniętym aparatem policyjnym oraz żandarmerią państwową, nad którymi pieczę sprawowała Kancelaria Cesarska.

Administracja terytorialna rządowa polegała na podziale cesarstwa na gubernie ( dawne ziemie polskie nosiły nazwę guberni zachodnich), którymi zarządzali gubernatorzy. Kilka guberni tworzyło tzw. generałgubernatorstwa, na czele których stali generał-gubernatorzy. Wspomniane gubernie dzieliły się z kolei na powiaty, których zarząd powierzony został tzw. sądom ziemskim, którym przewodniczyli naczelnicy (ispławnicy) i w których skład wchodzili ponad to asesor i dwóch sielskich. Wybór naczelnika i asesora należał do szlachty, sielskich zaś - do chłopów. Następnie powiaty podzielone były na stany, którymi kierowali prystawi. Poza wymienionymi elementami administracji, państwie rosyjskim istniała także tzw. administracja niezespolona (szkolna, wojskowa, pocztowa, kolejowa), którą kierowały odrębne władze.

Odwlekane w Rosji możliwie najdłużej jak się dało uwłaszczenie chłopów i zniesienie ich osobistego poddaństwa , zadało ostateczny cios sądowej i administracyjnej władzy panów wsi nad zamieszkała w nich ludnością. Jako że biurokracji państwowej nie było stać na przejęcie tej władzy, najlepszym wyjściem z opisanej sytuacji było utworzenie lokalnego samorządu. Rząd jednak zachował dla siebie możliwość nadzorowania organów samorządowych i nie wyposażył ich w bezpośrednie uprawnienia władcze. Dzięki reformie administracji terenowej, przeprowadzonej w 1864 r. na poziomie guberni i powiatów pojawił się ograniczony samorząd. Ich organami były na szczeblu guberni zgromadzenia gubernialne i zarządy gubernialne, na szczeblu powiatu zaś - zgromadzenia powiatowe i zarządy powiatowe, pełniące funkcje organów wykonawczych. Wymienione wyżej zgromadzenia zbierały się dwa razy do roku, a przewodził im szlachecki marszałek. Dużą rolę w organizowaniu działalności odgrywali gubernatorzy i minister spraw wewnętrznych, z czego można wnioskować, że administracja rządowa nie pozostawiała samorządom wolnej ręki w podejmowaniu jakichkolwiek decyzji. Należy jednak pamiętać, że samorządy ziemskie nie powstały na teranie całego imperium rosyjskiego, brakowało ich np.: na terytorium Królestwa Polskiego.

Poza samorządem ziemskim, istniał także od 1870 r. samorząd miejski w postaci dumy miejskiej, zarządu miejskiego oraz prezydenta. Podstawę piramidy obrazującej podział administracji stanowiła gromada złożona ze zgromadzenia gromadzkiego oraz starosty jako organu wykonawczego. Zgromadzenie tworzyli wszyscy właściciele domów oraz stojący na ich czele starosta. Grupa gromad stanowiła gminę.

Królestwo Polskie w latach 1831 - 1864 r.

Po upadku powstania styczniowego władze cesarstwa Rosyjskiego ostatecznie zlikwidowały autonomię Królestwa Polskiego i faktycznie zawiesiły obowiązującą w Kongresówce konstytucję. W miejsce obowiązującej od 1830 r. unii, wprowadzono Statut Organiczny, który przez rosyjskie władze uznany został za w pełni legalną zmianę konstytucji i który zakładał inkorporację Królestwa do imperium rosyjskiego. Zniesiono jednocześnie wszelką odrębność koronacji i wojska, pozostawiając osobny skarb i rząd, którego kompetencje jednak w znacznym stopniu ograniczono. Od tej pory na czele Rady Administracyjnej miał stanąć z urzędu mianowany przez cara namiestnik, poza tym Rada Stanu została oddzielona od Rady Administracyjnej i przestała odgrywać rolę Rady Ministrów. Teraz do jej obowiązków należało już tylko zarządzanie Królestwem. Rada Stanu podlegała od tej chwili cesarskiej Radzie Państwa i nie mogła już wykonywać posiadanych wcześniej uprawnień. Ostatecznie uległa ona likwidacji, a jej obowiązki przekazane zostały Departamentowi do spraw Królestwa w petersburskiej Radzie Państwa. W dalszym ciągu działały już tylko trzy komisje rządowe:

spraw wewnętrznych, duchowych i oświecenia publicznego, sprawiedliwości, przychodów i skarbu. Przewodniczyli im dyrektorzy generalni , którzy zajęli miejsca ministrów.

Jeśli chodzi o administrację lokalną, zachowany został czasowo istniejący dotychczas podział na województwa, obwody, powiaty i gminy. Zmiany zaczęły się w 1837 r. kiedy to województwa stały się guberniami. Następnie w roku 1842 obwody przeistoczyły się w powiaty, a dotychczasowe powiaty w okręgi. Stąd łatwo się domyślić, że miejsca prezesów i komisji wojewódzkich zajęli gubernatorzy i rządy gubernialne, a komisarze obwodowi zastąpieni zostali przez naczelników powiatowych. Istniejące do tej pory w miastach urzędy municypalne ustąpiły miejsca magistratom, co zaowocowało równocześnie pozbawieniem ich w zupełności cech samodzielności. Odpowiednio - zmiany wprowadzono także w gminach wiejskich.

Królestwo Polskie w latach 1864 - 1914

Od wydania 25 lutego 1864 r. ukazu carskiego i stworzenia na jego podstawie działającego w Petersburgu Komitetu do Spraw Królestwa Polskiego, całkowita i ostateczna inkorporacja Królestwa Polskiego do imperium rosyjskiego była już tylko kwestią czasu. Ażeby tego dokonać, bezpośredni nadzór nad sfinalizowaniem całego przedsięwzięcia przekazano działającemu w Warszawie Komitetowi Urządzającemu. W wyniku prac przedsięwziętych przez obie komisje Rada Administracyjna, Rada Stanu , Komisja Rządowa oraz ostatecznie w roku 1876 także komisja sprawiedliwości , uległy likwidacji. Od tego czasu cała administracja Kongresówki podlegała centralnym strukturom rosyjskim. W 1864 r. językiem urzędowym przestał być, na rzecz języka rosyjskiego, język polski. W 1866 r. Królestwo zostało w całości objęte rosyjską procedurą administracyjną. Nazwa Królestwo polskie zastępowana była nazwą Priwislinskij Kraj bądź gubernie kraju nadwiślańskiego. W roku 1874 zniesiono urząd namiestnika, zastępując go warszawskim generał-gubernatorem.

Administracja centralna i samorząd w WIELKIEJ BRYTANII w XIX w.

W Wielkiej Brytanii wiele znaczących cech dla prawnego i konstytucyjnego państwa możemy odnaleźć znacznie wcześniej, niż obecna konstrukcja prawno-ustrojowa. W XVIII w. obserwujemy powstanie odpowiedzialności prawnej tzn. konstytucyjnej oraz odpowiedzialności politycznej /parlamentarnej/ ministrów.

Ogólnie odpowiedzialność całej administracji poddana została nadzorowi i kontroli parlamentu, a prawo orzekania w różnych spornych sprawach z zakresu administracji zostało przyznane sądom powszechnym.

W Wielkiej Brytanii w XIX zauważamy dość istotne rozróżnianie między gabinetem, a rządem. Właściwie gabinet spełniał rolę prawidłowego, zespołowego organu rządowego, składającego się z około 20 bardzo ważnych ministrów, zaś rząd był utworzony /powołany/ przez króla w liczbie około 100 ministrów. Do ważnych i bardzo charakterystycznych cech w centralnej administracji Wielkiej Brytanii pozostaje jego struktura, różni się ona znacznie od regulacji innych państw, w których funkcjonował podział resortowy.

. Administracja lokalna

Do końca XIX w. Wielka Brytania była postrzegana, jaka przykład kraju , w którym administracja terytorialna funkcjonowała jako organ samorządowy, zaś samorząd lokalny opierał się jedynie na bezpłatnych urzędach powoływanych przez lokalne społeczności. Cechą charakterystyczną było to, że organy te nie podlegały kontroli władz centralnych , były opiniowane i kontrolowane przez swoich wyborców. Naruszane prawa i odpowiedzialność była realizowana przed sądami powszechnymi. Od 1835 r. obserwujemy reformę samorządową , a właściwie jej pierwszy etap. W pierwszym etapie reforma objęła miasta, przez wprowadzenie demokratycznych wyborów rad miejskich oraz demokratycznych wyborów organów wykonawczych: burmistrzów i ławników. Drugi etap reformy obserwujemy od 1888 r., wtedy zreformowano samorządy hrabstw. W poszczególnych hrabstwach powołano rady hrabstwa, składające się z samorządów przedstawicieli wyłonionych z wyborców.

Już w 1894 r. w obrębie każdego hrabstwa powstały dystrykty miejskie i wiejskie, oraz utworzono rady dystryktowe . W dużych parafiach powstały rady parafialne, co doprowadziło dom powstania trój stopniowego podziału administracyjnego : hrabstwa, dystrykty, parafie.

Zupełnie inną organizację posiadał Londyn , w którym główny zarząd należał do Rady Hrabstwa Londynu i rad dzielnicowych. Należy nadmienić, że oprócz administracji samorządowej dość dobrze funkcjonowała administracja niezespolona mająca jednak charakter bardziej zbiurokratyzowanej w swym działaniu.

CZĘŚĆ III ADMINISTRACJA II RZECZPOSPOLITEJ

Administracja przed unifikacją

Po odzyskaniu niepodległości przez Polskę, na naszych ziemiach obserwujemy wiele systemów ustawodawstwa administracyjnego. Bardzo dynamicznie rozwijał się proces powstawania organów centralnych. Zgodnie z obowiązującymi zasadami organy centralne nazwano ministerstwami, na ich czele stali ministrowie. Wszyscy ministrowie w sposób kolegialny tworzyli Radę Ministrów , na czele której stał prezes Rady Ministrów /w początkowej fazie był nazywany prezydentem ministrów/.

Administracja rządowa terytorialna w byłym zaborze rosyjskim.

W 1919 r. zaczęły funkcjonować tymczasowe przepisy o powstawaniu urzędów na szczeblu powiatowym. Powołano na ich przywódców - komisarzy ludowych. Urzędy powiatowe w / 1919 r. / zostały przekształcone w starostwa, a przewodniczyli im starostowie. Minister spraw wewnętrznych mianował starostów, do ich zadań zależały : nadzór nad samorządem i wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej.

Od 1919 r. zaczęły w naszej społeczności funkcjonować województwa. Powstało na terenie Królestwa 5 województw: kieleckie, warszawskie, lubelskie, białostockie, łódzkie. - każdemu województwu przewodniczył wojewoda, mianowany przez Naczelnika Państwa. Do zadań wojewody jako przedstawiciela rządu należało: zarządzanie województwem, kierowanie urzędem wojewódzkim, oraz wykonywanie poleceń poszczególnych ministerstw.

. Wojewodę wspomagał organ pomocniczy nazywany Radą Wojewódzką. - mający charakter opiniodawczy, a w pewnym zakresie również uchwalający. Niektóre duże miasta w tym Warszawa posiadały odrębne organizacje z komisarzami rządowymi na czele . Komisarz warszawski posiadał uprawnienia takie jak wojewoda.

Administracja rządowa terytorialna w byłym zaborze austriackim.

W 1918 r. w Krakowie rozpoczyna pracę Polska Komisja Likwidacyjna , która przywróciła działanie urzędu starostwa na czele z e starostami. Potem powołano w 1919 r. urząd Generalnego Delegata Rządu do spraw Galicji , przejął on wiele zadań i kompetencji namiestnika. W grudniu 1920 r. na terenach byłego zaboru austriackiego zaczął funkcjonować nowy ustrój administracyjny. W skład tego ustroju wchodziły tereny byłego Królestwa Polskiego. Powstały wtedy cztery, nowe województwa: lwowskie, krakowskie, stanisławskie, tarnopolskie.

Administracja rządowa terenowa w byłym zaborze pruskim.

Pierwsze zmiany w organizacji administracji terenowej przeprowadziła na ziemiach byłego zaboru pruskiego Naczelna Rada Ludowa. Naczelna Rada Ludowa powstała w 1918 r. Na czele powiatów stanęli polscy starości jako naczelnicy. Po zawarciu traktatu wersalskiego /1919 r. / sporządzono i wydano ustawę o tymczasowej organizacji zarządu byłej dzielnicy pruskiej. Utworzyły ją dwa nowe województwa: pomorskie, poznańskie. Dawny podział niemiecki stał się granicami powiatów. Powstało również specjalne ministerstwo tzw. byłej dzielnicy pruskiej , oparte było ono na kryterium rzeczowym, a nie resortowym. W 1922 r. ministerstwo zlikwidowano, a zabór pruski przystosowano do nowego państwa.

Autonomia śląska

W 1920 r. powstaje województwo śląskie, należy pamiętać, że jego ustrój zdecydowanie różnił się od zasad przyjętych na pozostałym obszarze . Przyjęta ustawa konstytucyjna Sejmu Ustawodawczego była podstawą prawną autonomii Śląska. - to statut organiczny województwa śląskiego. Statut ten dotyczył także śląska cieszyńskiego. W tym województwie funkcjonował własny organ ustawodawczy., a Sejm Śląski miał prawo tworzenia własnych aktów prawnych we wszystkich dziedzinach z pewnymi wyjątkami, a dotyczyły one spraw zagranicznych i wojskowych. Powołano również odrębny Skarb Śląski. Rada Wojewódzka stanowiła organ wykonawczy . Rada Wojewódzka składała się z wojewody oraz pięciu członków wybieranych przez sejm śląski. Do zadań naczelnika państwa należało mianowanie wojewody, a następnie prezydent.

Samorząd terytorialny

Na terenie całego kraju po odzyskaniu niepodległości samorząd terytorialny funkcjonował w różnym stopniu. Nie uległo jego funkcjonowanie na terenach byłego zaboru: pruskiego i austriackiego Natomiast na ziemiach Królestwa Polskiego jego pracę regulowały przepisy polskie..

Samorząd gminny

Samorządy gminne po odzyskaniu niepodległości były na terenie całego kraju. W 1919 r. na terytorium KP dokonano pierwszych zmian . Powołano wtedy nową instytucję jaką była rada gminy z wójtem na czele. Zgromadzenie gminne w tajnym głosowaniu wybierało radę gminną . Prawo udziału w zgromadzeniu posiadali wszyscy pełnoletni mieszkańcy dane społeczności. Organem zarządzającym i kontrolującym wójta na terenie danej gminy była rada gminy .Wójt /organ/ zarządzał jedynie bieżącymi sprawami gminy, oraz wykonywał uchwały zgromadzenia gminnego i rady gminnej.

Samorząd gmin miejskich

Największe zmiany wprowadzono na ziemiach KP , pomimo że istniał i funkcjonował na całym obszarze. Do rad miejskich należała rola: uchwałodawcza i kontrolująca. Organem wykonawczym był magistrat - zarząd miejski na terenie danego miasta. Skład magistratu stanowili : burmistrz - prezydent, następnie jego zastępcy, ławnicy / na terenie ziem zaboru austriackiego- asesorowie/. W zależności od tego jak duże było miasto nadzór nad samorządem był zróżnicowany. Natomiast miasta mniejsze nie wydzielone z powiatu podlegały władzom powiatu. Wydzielone większe miasta nadzorował wojewoda w I instancji oraz minister spraw wewnętrznych w II instancji. Do Sądu Najwyższego poszczególne miasta mogły składać skargi dotyczące nieprawidłowości w podejmowaniu decyzji. Inaczej było na obszarach byłego zaboru austriackiego; nadzór w I instancji należał do starostów , zaś w II instancji nadzór należał do wojewodów.

.

Samorząd powiatowy

Funkcjonował na terenie całego kraju. Wyjątkiem był obszar śląska cieszyńskiego. Istniały sejmiki powiatowe - jako organy uchwalające i to one wybierały na okres trzech lat organ wykonawczy tzw. wydział powiatowy. Starosta kierował sejmikiem i wydziałem powiatowym.. Ziemie byłego zaboru austriackiego nie posiadały samorządów powiatowych. Wojewoda i minister spraw wewnętrznych sprawowali nadzór nad samorządem. W województwie śląskim nadzór nad samorządem sprawowała rada wojewódzka. Na terytorium byłego zaboru pruskiego niektóre uprawnienia posiadały sądy administracyjne.

Samorząd wojewódzki.

Właściwie prawidłowo funkcjonujący samorząd istniał na ziemiach byłego zaboru pruskiego. Do jego dobrze pracujących organów możemy zaliczyć: sejmik wojewódzki, wydział wojewódzki, którego przedstawicielem był starosta krajowy. W obrębie zaboru rosyjskiego funkcje samorządu wojewódzkiego spełniały rady wojewódzkie. Rady wojewódzkie nie działały w Galicji , ponieważ pewne uprawnienia na tym obszarze miał Tymczasowy wydział samorządowy. Uległ on likwidacji w 1929 r.

Administracja w świetle KONSTYTUCJI MARCOWEJ - 17. III. 1921 r.

Zgodnie z wymogami konstytucji dla celów administracyjnych państwo powinno być podzielone na: województwa, powiaty, gminy miejskie i wiejskie i był to stan faktyczny. Terenowe organy administracji państwowej posiadały pewien zakres kompetencji , obowiązywać miała zasada dekoncentracji. Jednostki terytorialne miały być zespolone w jednym urzędzie pod jednym zwierzchnikiem. Było to zespolenie administracji w powiecie w urzędzie starosty, a także w województwie w urzędzie wojewody. Obowiązywała zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z zasadami konstytucji postulowano powołanie w drodze ustawy sądownictwa administracyjnego na czele, którego stał Najwyższy Trybunał Administracyjny.

Samorząd terytorialny

W skład samorządu terytorialnego zgodnie z ustawą miały wchodzić jednostki podziału terytorialnego. Konstytucja przyznawała prawo stanowienia w różnych sprawach radom obieralnym. Zadania wykonawcze szczebla powiatowego i wojewódzkiego należały do organów - wydziałów skonstruowanych na zasadzie zespolenia kolegiów , które były wybierane przez zespoły reprezentacyjne samorządu z przedstawicielami władz państwowych reprezentowanych przez : starostę, wojewodę i pod ich przewodnictwem. Samorządy wyższego szczebla poprzez swoje wydziały miały sprawować nadzór nad samorządem .

Administracja II RP w świetle przepisów KONSTYTUCJI KWIETNIOWEJ (23 kwietnia 1935)

Konstytucja z 23 kwietnia 1935 r. wprowadziła liczne innowacje ustrojowe, m.in. czyniąc z państwowej administracji służbę publiczną. Administracja ta obejmowała zarówno administrację rządową, jak i samorząd terytorialny i gospodarczy, co doprowadziło to sporych ograniczeń pierwszego z wymienionych samorządów.

Wg konstytucji kwietniowej w II RP istnieć miał samorząd gminny, powiatowy i wojewódzki. Samorządy te zachowały dawne uprawnienia polegające na wydawaniu we wskazanym zakresie wiążących norm prawnych, jednakże aby mogły one legalnie obowiązywać, musiały każdorazowo zostać zatwierdzone przez odpowiedni organ nadzorujący. Organem takim był rząd, który zadania swe wykonywał albo przez swoje organy albo przez organy samorządu wyższego stopnia. Konstytucja kwietniowa, podobnie jak jej poprzedniczka zakładała możliwość istnienia samorządów gospodarczych nadzorowanych przez powołane do tego przez rząd organy.

Struktura administracji w II Rzeczypospolitej po unifikacji

Administracja centralna

Rada Ministrów, złożona jak sama nazwa mówi z ministrów, na czele których stał prezes RM, była organem kolegialnym. Ministrowie mianowani byli przez prezydenta RP. Rada była centralnym organem publicznej administracji, wywiązującym się ze swoich zadań poprzez wydawanie zarządzeń, wydawanie aktów administracyjnych oraz podejmowanie uchwał. Organem, który pomagał RM w wykonywaniu powierzonych jej zadań było Prezydium Rady Ministrów. Natomiast ministrowie kierujący resortami gospodarczymi wchodzili w skład Komitetu Ekonomicznego.

Wszyscy ministrowie pełnili podwójną rolę - z jednej strony wchodzili w skład ciała kolegialnego rady Ministrów, z drugiej zaś stali na czele poszczególnych resortów administracji. W roku 1928 liczba ministrów wynosiła 13, w późniejszym czasie uległa ona zmniejszeniu. Ministerstwa podzielone były na departamenty, którym przewodzili dyrektorzy, z kolei departamenty dzieliły się na wydziały, którymi zarządzali naczelnicy. Każdy minister posiadał zastępcę(ów) w postaci 1-2 podsekretarzy stanu, którzy urzędnikami byli jedynie w myśl ustawy o państwowej służbie cywilnej. Przy ministrach działały organy pomocnicze - ministerstwa.

II Rzeczpospolita uległa podziałowi na 16 województw, które z kolei dzieliły się na powiaty. Warszawa była osobną jednostką podziału terytorialnego kraju - miała ona prawa przysługujące województwu. Podzielona została ona na powiaty grodzkie ze starostami grodzkim na czele. Rolę organu administracji ogólnej odgrywał tu Komisarz Rządu oraz Magistrat miasta stołecznego Warszawy. Zwykłym województwem kierował wojewoda, który funkcję tą pełnił z nadania prezydenta. Na wniosek złożony przez RM. Nadzór nad wojewodą, jeśli idzie o względy osobowe, pełnił minister spraw wewnętrznych, jeśli idzie o względy służbowe zaś - poszczególni ministrowie. Do zadań wojewody należała koordynacja działalności administracji rządowej pod kątem jej zgodności z linią polityki państwa oraz nadzorowanie procesu obsadzania stanowisk kierowniczych w administracji. W przypadku ogłoszenia powszechnej mobilizacji do zadań wojewody należało także objęcie naczelnego kierownictwa całej administracji wyłączając wojskową, wymiar sprawiedliwości, komunikację, telegraf oraz pocztę. Będąc szefem administracji ogólnej, wojewoda zobowiązany był do zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, nadzorowania prasy, samorządów i stowarzyszeń. Mógł wydawać rozporządzenia wykonawcze na mocy upoważnienia ustawowego i porządkowe, po to, aby zapewnić bezpieczeństwo. To jemu również powierzono kierowanie urzędem wojewódzkim, wewnętrznie podzielonym na wydziały i oddziały. Przy wojewodzie, jako tzw. czynnik obywatelski działała Rada Wojewódzka, która pełniła rolę organu opiniodawczego i zbierała się pod przewodnictwem wojewody mając w swym składzie osoby delegowane przez organy samorządu powiatowego oraz Wydział Wojewódzki składający się z wojewody, 2 członków powołanych przez radę wojewódzką oraz 2 urzędników państwa i pełniący funkcję doradczą. Województwo śląskie zachowało swój odrębny status.

Powiatem kierował starosta, nad którym zwierzchnictwo miał, zarówno w sferze osobistej jak i służbowej, wojewoda. Analogicznie do dualistycznej pozycji wojewody, starosta w powiecie także pełnił dwie funkcje: był zarówno przedstawicielem rządu w powiecie, jak i szefem administracji rządowej ogólnej. Do jego głównych obowiązków należało zapewnienie bezpieczeństwa i porządku, do czego wykorzystywał podlegającą mu policję. Do kooperacji ze starostą zobowiązane były organy samorządu powiatowego w postaci sejmików (rad) powiatowych oraz wydziały powiatowe. W miastach liczących ponad 75 tys. Mieszkańców powołano do życia urząd starosty grodzkiego.

Do podstawowych zadań administracji ogólnej należała ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego. Była ona realizowana dzięki powołanej do życia w 1919 r. policji państwowej, która z początku działała tylko na terytorium Królestwa Polskiego, potem zaś od 1922 r. już na terenie całego kraju. Policja ta podlegała ministrowi spraw wewnętrznych, wojewodzie i staroście, a w obrębie dochodzeniowym także organom wymiaru sprawiedliwości . policją kierował Komendant Główny, w województwach na jej czele stali komendanci wojewódzcy, natomiast w powiatach - komendanci powiatowi. Taka samą rolę w małych miasteczkach i gminach pełnili komendanci posterunków. Wykrywaniem przestępstw zajmował się specjalnie w tym celu powołany pion służb śledczych. Rozszerzenie kompetencji policji nastąpiło w 1934 r. Policja mogła wnioskować do organów administracyjnych o wydanie postanowienia o zesłaniu osób, wobec których istniało podejrzenie istnienia zagrożenia wobec bezpieczeństwa i porządku publicznego, do obozu odosobnienia w Berezie Kartuskiej.

Nadzór nad stowarzyszeniami i zgromadzeniami

Wg prawa o stowarzyszeniach istniały ich dwa zasadnicze rodzaje: stowarzyszenia zwykłe i rejestrowe. Te pierwsze, aby mogły legalnie działać, musiały najpierw zostać zgłoszone w odpowiednim organie administracji ogólnej, te drugie natomiast dla swej ważności wymagały wpisu do odpowiedniego rejestru. Poza nimi wyróżniano jeszcze stowarzyszenia tzw. wyższej użyteczności, które powstawały w drodze rozporządzenia rady Ministrów. Organy administracji ogólnej miały prawo nie wyrazić zgody na przyjęcie zgłoszenia lub wpis do odpowiedniego rejestru. Spod prawa o stowarzyszeniach wyłączone zostały stowarzyszenia religijne i partie polityczne.

Wg prawa o zgromadzeniach, zgromadzenia dzieliły się na publiczne i niepubliczne. Do zgromadzeń publicznych dostęp miała nieograniczona liczba osób, a je same można było wewnętrznie podzielić jeszcze na zgromadzenia publiczne organizowane pod gołym niebem, do czego konieczna była zgoda odpowiedniego organu administracji ogólnej I instancji oraz na zgromadzenia publiczne organizowane w lokalach, które odbyć się mogły w zależności od dokonania zgłoszenia. Zgromadzenia niepubliczne nie musiały być nigdzie zgłaszane ani rejestrowane. Organy administracji dysponowały prawem wysyłania swego przedstawiciela na organizowane zgromadzenie, w celu nadzorowania jego przebiegu i z możliwością jego rozwiązania.

Kontrola Prasy

Prawo prasowe stanowiło, że do założenia i prowadzenia własnego czasopisma konieczne jest jedynie odpowiednie zgłoszenie w organie administracji ogólnej I instancji. Wg prawa prasowego kontrola publikowanych tekstów odbywała się dopiero po ich wydrukowaniu. Mieliśmy tam zatem do czynienia z tzw. kontrolą represyjną. Drukarnie były zobowiązane do przesyłania każdego egzemplarza czasopisma do organów administracji ogólnej I instancji i prokuratora właściwego terytorialnie sądu okręgowego. Odpowiedzialność za przestępstwo prasowe ponoszona była przez wydawcę lub odpowiedzialnego redaktora, nie zaś przez anonimowego autora artykułu. Karą za takie przestępstwo była najczęściej konfiskata (która musiała zostać zatwierdzona przez sąd okręgowy) albo zajęcie nakładu, natomiast w przypadku czasopism - ich zawieszenie.

Administracja Specjalna

Administracja specjalna, nie zespolona z ogólną, posiadała odrębną strukturę organów. Władzę zwierzchnią nad siłami zbrojnymi posiadał prezydent, który w czasach pokoju funkcję tę sprawował przez ministra spraw wojskowych oraz generalnego inspektora sił zbrojnych i podległe im organy. W razie wybuchu wojny generalny inspektor sił zbrojnych stawał się naczelnym wodzem, z czym wiązały się szerokie uprawnienia pozwalające na podporządkowanie sobie ministra spraw wojskowych. Naczelny wódz kierował Generalnym Inspektoratem Sił Zbrojnych oraz Sztabem Głównym. Administracja wojskowa wymogła podział kraju na 10 okręgów korpusów, na czele których stali dowódcy okręgów korpusów, którym podporządkowani byli komendanci garnizonów oraz powiatowe komendy uzupełnień.

Administracja szkolnictwa

Nadzór nad szkolnictwem należał do ministra wyznań religijnych i oświecenia publicznego. Dla łatwiejszego administrowania krajem, II RP została podzielona na 10 okręgów szkolnych zarządzanych przez kuratorów, które z kolei dzieliły się na szkolne obwody na czele z inspektorami szkolnymi pełniącymi funkcje organów administracji szkolnej I instancji. I instancją w przypadku szkolnictwa średniego był kurator. Szkolnictwo w II RP podzielono na powszechne, średnie i wyższe. Naukę na poszczególnych szczeblach edukacji można było pobierać zarówno w szkołach publicznych, jak i prywatnych. Szkoła powszechna trwała lat siedem, jednak tak naprawdę istniały szkoły, które nauczały w zakresie tzw. programu elementarnego (klasy I - IV) , programu wyższego (klasy I - VI) lub pełnego (całe siedem klas). Program szkoły średniej realizowany był w zakresie 4 - letnich gimnazjów oraz stanowiących wyższy szczebel - 2 - letnich liceów. Uczniami gimnazjum zostawali ci, którzy zdali egzamin po ukończeniu sześciu klas szkoły powszechnej. Gimnazjum kończyło się tzw. małą maturą, po której można było zadawać egzamin wstępny do liceum kończącego się przystąpieniem do tzw. dużej matury czyli egzaminu dojrzałości. Po zdaniu egzaminu dojrzałości można było rozpocząć studia wyższe. Szkoły wyższe zostały podzielone na akademickie, które mogły przyznawać tytuły naukowa i nieakademickie. Szkoły akademickie, do których należały: uniwersytety, akademie, politechniki, szkoły główne i które wymagały ustawy, aby powstać. Uczelnie wyższe były autonomiczne. Pod koniec istnienia II RP, na jej terytorium działało 28 szkół wyższych, w których naukę pobierało ok. 55 tys. żaków.

Administracja wyznaniowa

Administracja ta na poziomie centralnym należała do ministra wyznań religijnych i oświecenia publicznego, na terenie województwa natomiast - wojewoda. Związki wyznaniowe można było podzielić na uznane i nieuznane Te pierwsze wyposażone były w osobowość prawną, te drugie zaś korzystały z prawa wolności wyznawania wiary. Pozycja kościoła katolickiego była szczególna ze względu na konkordat zawarty przez państwo polskie ze stolicą apostolską. Konkordat ten sprawił, że kościół katolicki był w II RP primus inter pares, czyli miał naczelne stanowisko pomiędzy innymi równouprawnionymi kościołami. Umowa zawarta ze stolicą apostolską gwarantowała swobodę wykonywania władzy duchownej, zarządzania majątkiem oraz administrowania sprawami wewnętrznymi. Kraj podzielono na prowincje i diecezje. Stanowiska biskupów, arcybiskupów oraz biskupa polowego były obsadzane po zaopiniowaniu przez prezydenta, który dysponował również prawem sprzeciwu.

Administracja gospodarcza i przemysłowa

Na jej czele stał minister handlu i przemysłu. I instancja składała się ze starostów, a w miastach wydzielonych - z zarządów miejskich, czyli z administracji ogólnej I instancji. II instancję natomiast stanowili wojewodowie oraz komisarz miasta stołecznego Warszawy. Administracją górniczą kierowały okręgowe urzędy górnicze. Powstał również specjalny organ orzecznictwa w postaci Kolegium Górniczego.

Administracja gospodarcza rolnictwa

Centralną administracją rolną kierował minister rolnictwa, terenową - wojewodowie i starości. Organami wykonawczymi były okręgowe i powiatowe urzędy ziemskie. W 1932 r. doszło do połączenia dwóch resortów i powstania jednego w postaci ministerstwa rolnictwa i reform rolnych. Zniknęły okręgowe i powiatowe urzędy ziemskie, a na ich miejscu pojawiły się urzędy wojewódzkie i starostwa.

Samorząd terytorialny po unifikacji.

W roku 1933 została wydana tzw. ustawa scaleniowa, która ujednoliciła organizację samorządową na terenie całego kraju. Nie wprowadzono jednak, tak jak obiecywano samorządu na poziomie wojewódzkim. Organy samorządu podzielone zostały na wykonawczo-zarządzające i stanowiąco-kontrolujące. Wg ustawy powiatowe i wojewódzkie organy wykonawcze miały być zespolone z organami administracji ogólnej i pod przewodnictwem wojewody i starosty. Uprawnienia organów uchwalających uległy uszczupleniu i obejmowały tylko sprawy wyliczone enumeratywnie, natomiast w razie jakichkolwiek kontrowersji obowiązywała zasada domniemania na rzecz organów wykonawczych.

Samorząd gminny

W skład gmin wiejskich weszły wszystkie obszary dworskie, które istniały do tego czasu. Organami uchwalającymi w gminach były, wyłaniane w jawnych i pośrednich wyborach, rady gminne. Organem wykonawczym był natomiast zarząd gminy. W jego skład wchodził wójt i ławnicy, których powoływała rada. Sekretarz stanowił czynnik fachowo - biurokratyczny. Jeśli chodzi o gminy miejskie to samorząd składał się tu z rady miejskiej oraz zarządu miejskiego, utworzonego z burmistrza lub prezydenta w miastach wydzielonych oraz z ławników.

Samorząd powiatowy

W miastach liczących ponad 25 tysięcy mieszkańców lub mniejszych z mocy szczególnej ustawy , po unifikacji funkcjonowały samorządy powiatowe. Działały one na obszarach powiatów oraz miast wydzielonych z powiatów. Rady powiatowe należały do organów uchwalających., do ich kompetencji należało także wybieranie organu wykonawczego /wydziału powiatowego funkcjonującego ze starostą w roli głównej.

Nadzór nad samorządem terytorialnym

Nadzór nad samorządem w szczególny sposób wzmocniła ustawa scaleniowa . Nadzór ten sprawowały organy wykonawcze samorządu wyższego stopnia, organy administracji ogólne, a także : wojewodowie, starostowie oraz minister spraw wewnętrznych.

Samorząd gospodarczy i zawodowy

Osoby prowadzące działalność gospodarczą w danej dziedzinie przymusowo podlegały zrzeszeniu tzw. samorządowi gospodarczemu. W skład samorządu gospodarczego wchodziły następujące jednostki: Izby Przemysłowo-Handlowe, Izby Rolnicze, Izby Rzemieślnicze. Większość izb powoływała Rada Ministrów, wyjątek stanowiła Izba Rzemieślnicza, którą powoływał minister przemysłu. Izby te skupiały swą działalność na terenie danego kraju. Organy uchwałodawcze izb były wyłaniane częściowo w wyborach, a częściowo pochodziły z nominacji poszczególnych ministerstw. Dyrektorzy kierowali aparatem wykonawczym izb. .

Czasami tworzone były związki dobrowolne , ponieważ prawo dopuszczało na tworzenie korporacji przemysłowych, zrzeszeń, cechów rzemieślniczych.

Osoby wykonujące ten sam zawód mogły tworzyć samorząd zawodowy np. Izby Lekarskie, Notarialne, Aptekarskie, Adwokackie. Na ich czele stały odpowiednie naczelne izby.

Postępowanie administracyjne

Specjalna podkomisja powołana przy Prezydium Rady Ministrów została powołana w 1926 r. Opracowała ona projekt ustawy o postępowaniu administracyjnym. Efektem jej pracy było rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym z dnia 22. III. 1928 r. Rozporządzenie to opierało się na wzorach austriackich , orzecznictwie NTA oraz na obecnych doświadczeniach praktyki organów administracji. Do zadań postępowania przymusowego należało określanie zasad działania w celu wykonania decyzji administracyjnych. Uprawnienia te posiadał organ administracji ogólnej I stopnia i za jego zgodą były stosowane kary pieniężne, egzekucje majątkowe, wykonanie zastępcze lub bezpośredni przymus. Przysługiwało odwołanie od działań starosty w formie skargi do II instancji.

Postępowanie karno-administracyjne. Do jego zadań należało określanie trybu dochodzenia, karania wykroczeń przez organy administracji ogólnej lub specjalnej do tego uprawnionej.

Funkcjonariusze administracji publicznej.

W 1922 r. została wydana ustawa o państwowej służbie cywilnej. Uregulowano w niej sytuacje funkcjonariuszy tejże służby. Przepisom tejże ustawy podlegali wszyscy funkcjonariusz z wyjątkiem : sędziów ,prokuratorów, nauczycieli, profesorów szkół akademickich, pracowników przedsiębiorstw, monopoli państwowych. .Panował podział na funkcjonariuszy niższych i urzędników. Ich stosunek służbowy powstawał na podstawie mianowania , czasami na podstawie umowy o pracę. Rozwiązanie stosunku następowało na zasadzie zwolnienia ze służby państwowej. Natomiast urzędnika mianowanego na stałe można było zwolnić tylko na mocy orzeczenia komisji dyscyplinarnej lub po przeniesieniu go w tzw. stan nieczynny trwający co najmniej sześć miesięcy.

Kontrola zewnętrzna Administracji Publicznej

Kontrola parlamentarna . Sprawował ją sejm i senat. Formę kontroli dla ministrów stanowiła możliwość pociągania odpowiedzialności konstytucyjnej lub parlamentarnej. Często korzystano z instytucji interpelacji. Bezpośrednią bardzo ważną formą kontroli stanowiło uchwalanie budżetu, a także kontrolowanie jego wydatków. Sejm i Senat powołał także Komisje Długów Państwa ; do jej zadań należało sprawowanie kontroli nad długami państwa .

Najwyższa Izba Kontroli. W 1919 r. powołano do życia Najwyższą Izbę Kontroli. Do jej zaszczytnych zadań należało sprawowanie państwowej kontroli na różnych szczeblach. Prezesa NIK mianował prezydent na wniosek Rady Ministrów i stał on na czele NIK. Prezes NIK za swą działalność odpowiadał przed parlamentem. Na wniosek prezesa NIK prezydent mianował wiceprezesów oraz dyrektorów departamentów.

Kontrola sądowa. Była sprawowana przez sądy administracyjne. Na terenie byłego zaboru pruskiego działał Najwyższy Trybunał Administracyjny oraz niższe sądy administracyjne. Od 1935 r. obserwujemy powołanie na okres przejściowy Inwalidzkiego Sądu Administracyjnego.

CZĘŚĆ IV ADMINISTRACJA ZIEM POLSKICH W CZASIE II WOJNY ŚWIATOWEJ

Z początkiem ii wojny światowej prezydent RP wprowadził stan wojenny. Na mocy konstytucji kw. kompetencje prezydenta zostały zawieszone. Marszałek E. Śmigły- Rydz przejął funkcje Naczelnego Wodza. W tym czasie powstaje urząd ministra Głównego Komisarza Cywilnego i przejmuje on na terenie działań zbrojnych kompetencje władz naczelnych w zakresie administracji rządowej , oprócz administracji wojskowej, wymiaru sprawiedliwości, kolejnictwa, poczty i telegrafu. Również w tym czasie powołano na szczeblu terytorialnym dowództw wojskowych powołano komisarzy cywilnych. Zapewniali oni bieżącą współpracę między władzami wojskowymi a wojewodami. Również w stanie wojennym Rada Ministrów za zgodą Prezydenta wprowadziła stan wyjątkowy. Wprowadzenie stanu wyjątkowego doprowadziło do zawieszenia konstytucyjnych swobód obywateli. Zwieszona została wolność osobista, wolność prasy, słowa nietykalność mieszkania, korespondencji .Obiekty o znaczeniu wojskowym podlegały szczególnej ochronie Za ich bezpieczeństwo odpowiadała wprowadzona straż miejska i gminna wraz z policją. Ewakuacja władz z Warszawy nastąpiła w nocy z 6 na 7 IX, a po zaatakowaniu kraju przez ZSRR w nocy z 17 na 18. IX , władze schroniły się na terenie Rumunii. Na terenie Rumunii rząd został internowany przez władze rumuńskie , a prezydent wyznaczył swojego następcę W. Raczkiewicza. W. Raczkiewicz odwołał funkcjonujący rząd i powołał w jego miejsce nowy z W. Sikorskim na czele jako premierem. Jednocześnie premier stał się Wodzem Naczelnym, Generalnym Inspektorem Sił Zbrojnych oraz ministrem spraw zagranicznych. Rząd swoje urzędowanie sprawował w Paryżu , a po upadku Francji przeniósł swoją siedzibę do Anglii. Namiastką parlamentu stanowić miała powołana przez prezydenta Rada Narodowa jako organ doradczy . Powstała ona po rozwiązaniu przez prezydenta w dn. 2. XII 1938 r. sejmu i senatu. Natomiast na emigracji główną rolę odgrywała Rada Ministrów, która posiadał równorzędną z prezydentem pozycję. W celu lepszej współpracy z organizacjami podziemnymi w listopadzie powołany zostaje Komitet Ministrów dla spraw Kraju. Następnie w 1941 r. zaczyna funkcjonować Biuro Prac Politycznych, Ekonomicznych i Prawnych, które przygotowywało materiały na konferencję pokojową.

Administracja ziem polskich pod okupacją radziecką .

Ziemie polskie opanowane przez wojska radzieckie były w początkowym okresie podległe władzy tzw. Zarządem Tymczasowym podległym terenowym jednostkom NKWD. Przeprowadzone wybory do zgromadzeń ludowych w dniu 22. X zostały zbojkotowane przez Polaków. Wtedy też Zgromadzenia Zachodniej Białorusi i Zachodniej Ukrainy zaproponowały Radzie Najwyższej ZSRR włączenie tych obszarów w skład odpowiednich republik. Dlatego też dekretem Najwyższej Białoruskiej SRR w Mińsku włączono do republiki białoruskiej województwa: białostockie, nowogródzkie, zaś dekretem Prezydium Rady Najwyższej Ukraińskiej SRR dokonano włączenia Galicji Wschodniej i Wołynia. Na ziemiach tych jednocześnie zaczęto wprowadzać radziecki aparat administracyjny. Wszystkim obywatelom wcielonych ziem w dniu 29. XI. Nadano obywatelstwo radzieckie. W późniejszym okresie wprowadzono na obszarze Wileńszczyzny administrację radziecką . Tereny polskie będące pod okupacją radziecką w 1941 r. znalazły się w rękach Niemiec za następnie zostały włączone do GG - dystrykt Galicja w niewielkiej części do Rzeszy - białostockie, natomiast reszta ziem weszła w skład tzw. komisariatów Rzeszy - Ukraina i Wschód.

Administracja pod okupacją niemiecką

Na początku wojny, bo już we wrześniu 1939 r. włączono do Rzeszy Wolne Miasto Gdańsk. Na mocy dekretu wydanego przez Hitlera do Niemiec dołączono także: Pomorze, część województwa łódzkiego z Łodzią, Górny Śląsk, Zagłębie Dąbrowskie, zachodnie powiaty województwa: krakowskiego, warszawskiego oraz Suwalszczyznę. W 1941 r. w obrębie państwa niemieckiego znalazł się okręg białostocki. Z polskich terenów dołączonych do Rzeszy utworzono dwa okręgi: Gdańsk, Prusy Zachodnie oraz Kraj Warty, one zaś dzieliły się na rejencje, a te znów na powiaty miejskie i wiejskie.

Ziemiami włączonymi do Niemiec zarządzał minister spraw wewnętrznych, jako przedstawiciel centralnych władz III Rzeszy. Poza nim, uprawnieniami ustawodawczymi wobec tych ziem dysponowali inni ministrowie i organy centralne państwa. Tak sprawa przedstawiała się z formalnego punktu widzenia, w rzeczywistości bowiem wspomniane ziemie zarządzane były przez namiestników i nadprezydentów. Powoływany przez Adolfa Hitlera namiestnik Rzeszy pełnił jednocześnie funkcję komisarza do spraw obrony, pełnomocnika komisarza do spraw umacniania niemczyzny na terenach, które pozostawały pod jego zarządem oraz szefa NSDAP. Pod względem rzeczowym namiestnik podporządkowany był właściwym ministrom, pod względem personalnym zaś

ministrowi spraw wewnętrznych. Do jego zadań należało kierowanie całą administracją ogólną, wymiarem sprawiedliwości i finansami, nadzorowanie robót publicznych oraz szerzenie akcji propagandowych. Dysponował on również uprawnieniami instrukcyjno - nadzorczymi wobec administracji niezespolonej.

Kierowanie administracją rejencji należało do prezesa rejencji, administracją powiatu miejskiego - do burmistrza, zaś wiejskiego - do starosty. Wszyscy wymienieni urzędnicy byli jednocześnie szefami NSDAP.

Rolę policji na ziemiach polskich włączonych do Rzeszy odgrywali wyżsi dowódcy SS i policji, z formalnego punktu widzenia podlegli namiestnikom i nadprezydentom. Decydowało to niewątpliwie o ich szczególnej pozycji.

Generalne Gubernatorstwo

Generalne Gubernatorstwo powstało na podstawie wydanego 12 października 1939 r. dekretu i od samego początku podlegało zwierzchnictwu niemieckiemu, nie wchodząc jednak w skład III Rzeszy. GG dysponowało odrębną walutą i Bankiem Emisyjnym i oddzielone było od hitlerowskich Niemiec granicą celną, policyjną, dewizową oraz walutową. W dalszym ciągu obowiązywało tam również polskie prawo i pracowały polskie sądy, oczywiście tylko te niższej instancji i pod ścisłą kontrolą działających równolegle sądów niemieckich. Stolicą GG został Kraków, a językiem urzędowym - niemiecki, choć istniała możliwość porozumiewania się też po polsku i ukraińsku. Ten dziwny twór państwowy podzielony został na 4 dystrykty: krakowski, radomski, lubelski, warszawski, do których w 1941 r. dołączył piąty - galicyjski. Dystrykty dzieliły się na powiaty miejskie i wiejskie. GG zarządzał z nadania Hitlera generał gubernator , który też bezpośrednio führerowi podlegał. Generał gubernator był równocześnie szefem NSDAP i komisarzem III Rzeszy do spraw obrony, w wykonywaniu jego zadań pomagali mu pełnomocnicy ministerstw i centralnych urzędów w stolicy Rzeszy. Doradztwem generalnemu gubernatorowi zajmował się Urząd Generalnego Gubernatora, który jednocześni był jego organem wykonawczym i który w 1940 r. nazwany został rządem. Dystryktami kierowali gubernatorzy, powiatami - starostowie powiatowi i miejscy. Z polskich urzędów zachowano jedynie organy wykonawcze: w miastach byli to burmistrzowie , w gminach wiejskich - wójtowie. Nad nimi wszystkimi ustanowiono niemiecki nadzór, tak samo zresztą jak nad pocztą i koleją. Bez zmian pozostawiono przed wojenny system zdrowia.

Na polskich ziemiach zostały rozbudowane struktury policji i SS. Funkcję kierowniczą sprawował wyższy dowódca SS i policji, im bezpośrednio podlegali dowódcy policji bezpieczeństwa, porządkowej oraz dowódcy SS i policji w poszczególnych dystryktach. Nadal działała policja polska i ukraińska.

Polskie państwo podziemne

Pion cywilno- polityczny został oddzielony od pionu wojskowego; tak zaczęło funkcjonować podziemne państwo. Natomiast tworzenie pionu wojskowego zaczęło się już w trakcie trwania kampanii wrześniowej. Powstała organizacja wojskowa o nazwie Służba Zwycięstwu Polski, którą później przemianowano w Związek Walki Zbrojnej, a potem ten w lutym roku 1942 w Armię Krajową. Komenda Główna zajmowała się dowodzeniem AK. W dawnym podziale administracyjnym pracowały struktury terenowe . Cały kraj podzielono na obszary te z kolei dzieliły się na okręgi - powstałe w miejsce województw, a okręgi na obwody - zamiast powiatów . Na szczeblu gmin zorganizowano placówki. W obrębie pionu cywilnego pracowali: delegat rządu ds. kraju, delegaci okręgowi i powiatowi. Po wydaniu dekretu w 1944 r. delegat rządu ds. kraju pozostawał w randze ministra , który na terenie kraju odgrywał rolę wicepremiera. Przy delegacie działała Delegatura Rządu, która miała mu służyć pomocą i która podzielona była na departamenty resortowe. Do jej zadań należało tworzenie zastępczej administracji poprzez powoływanie do życia terenowych komórek odpowiednio w województwach, powiatach i gminach. W momencie odzyskana niepodległości miały one przejąć władzę.

Dużym zaangażowaniem wykazywał się departament spraw wewnętrznych , do którego zadań należało kierowanie aparatem terenowym, departament oświaty i kultury, który troszczył się o edukację młodych ludzi organizując tajne komplety, tworzący sądownictwo karne departament sprawiedliwości oraz departament informacji. Oprócz tego powstała także policja przyjmując nazwę Państwowego Korpusu Bezpieczeństwa.

Ażeby uzyskać przewagę nad PKWN Delegat Rządu Na Kraj stworzył Krajową Radę Ministrów, której polecił wykonywanie funkcji RM do chwil powrotu rządu do Polski.

W roku 1942 powstała Polska Partia Robotnicza i od tego momentu zaczął powstawać konkurencyjny obóz polityczny związany z ideologią socjalistyczną i ludową. Obóz ten odrzucał konstytucję kwietniową podpierając się marcową. 1 stycznia 1944 r. powstała Krajowa Rada Narodowa, która działała poprzez terenowe rady narodowe: wojewódzkie, powiatowe i gminne.

ADMINISTRACJA W POLSCE W LATCH 1944 - 1990

Ze względu na fakt, że ziemie polskie wyzwalane były przez armię radziecką, przejęcie władzy przez przedstawicieli rządu londyńskiego było niemożliwe. Ziemie polskie powoli opanowywane były przez przedstawicieli obozu ludowo- demokratycznego. Szybko zajął się on przekształcaniem Polski w państwo o strukturach przystosowanych do nowego typu ustroju. Wydany 22 lipca 1944 r. Manifest PKWN zakładał , że władza w Polsce zostanie przejęta przez lud pracujący miast i wsi, sankcjonował KRN jako jedyne prawdziwe i słuszne źródło władzy, które zadania swe wypełnia za pośrednictwem PKWN oraz wojewódzkie, powiatowe, miejskie i gminne rady narodowe. W ten sposób zostały wyrażone dwie podstawowe zasady nowego systemu:

zasada ludowładztwa i zasada jedności władzy państwowej.

Administracja centralna w latach 1944 - 1947

Jak już wspomniano, zgodnie z założeniami manifestu lipcowego, PKWN objął w imieniu KRN zarząd nad ziemiami wyzwolonymi. Kierował nim Edward Osóbka - Morawski i dwóch wiceprzewodniczących. Administracja dzieliła się na działy określane mianem resortów, których było 14 i na czele których stali kierownicy resortów. Przedwojenny resort spraw wewnętrznych podzielono na dwa nowe: Bezpieczeństwa Publicznego oraz Administracji Publicznej. Po 31 grudnia 1944 r., kiedy to powstał Rząd Tymczasowy, termin resort zmieniono na ministerstwo. 28 czerwca 1945 r. powstał Tymczasowy Rząd Jedności Narodowej. Po tym wydarzeniu jednak struktura administracji centralnej właściwie się nie zmieniła.

Administracja centralna w latach 1947 - 1952

W 1947 r. uchwalono tzw. Małą Konstytucję, co uznawane jest za zakończenie pierwszego etapu tworzenia się nowej władzy. Organami państwowymi byli: Prezydenta, Rada Państwa oraz Rząd. W nowej konstytucji pozycja i zakres obowiązków Prezesa Rady Ministrów zostały określone inaczej niż w konstytucji marcowej. Od tej pory prezes RM zarówno przewodniczył posiedzeniom RM, jak i stał na jej czele. Tak naprawdę jednak właściwa władza w kraju należała do Prezydium Rządu, którego istnienia jednak nowa konstytucja nie przewidywała. Składało się ono z prezesa i wiceprezesów RM, podsekretarza stanu i innych członków rządu. Prezydium zajmowało się przede wszystkim kierowaniem pracami rządu oraz jego zastępstwem w sprawach wysokiej wagi. Jego regularne obrady miały miejsce pod kierownictwem prezydenta Polski, który był jednocześnie przewodniczącym rady Państwa oraz I sekretarzem PZPR.

W czasie trwania kadencji Sejmu Ustawodawczego liczba ministerstw ulegała stałemu i systematycznemu wzrostowi. Ustawa z 10 lutego 1949 r. zreorganizowała naczelne władze gospodarcze i to w sposób istotny. Chodziło tu głównie o zrealizowanie planu 6- letniego. Miejsce Ministerstwa Przemysłu i Handlu zajęło Ministerstwo górnictwa i energetyki, Przemysłu Ciężkiego, Przemysłu Lekkiego, Przemysłu Rolnego i Spożywczego, Handlu wewnętrznego i Handlu Zagranicznego. Oprócz tego Radzie ministrów przydano o pomocy organ o nazwie Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów. Z listy polskich urzędów zniknął Centralny Urząd Planowania zastąpiony przez Państwową Komisję Planowania Gospodarczego. Nazwa komisja była jednak myląca, bo organ ten tworzyła jedna tylko osoba - H. Milc, który był rzeczywistym zwierzchnikiem wszystkich urzędów związanych z gospodarką.

Administracja centralna po 1952 r.

W Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej konstytucja z 1952 r. odrzucała tradycyjny trójpodział władzy , wprowadzając nowy system organizacji aparatu państwowego. Wszystkie organy państwowe zostały podzielone na organy władzy państwowej, administracji państwowej oraz sądowe. W konstytucji zostały zapisane pojęcia naczelnych organów administracji z nadrzędną pozycją wobec innych organów centralnych i jednostek organizacyjnych. Do zadań Rady Ministrów jako naczelnego organu wykonawczego i zarządzającego administracja państwową należało posiadanie funkcji kierowniczo-koordynacyjnej w stosunku do pozostałych organów naczelnych administracji oraz określanie przez nią działania całego aparatu administracyjnego. Składała się ona z: Prezesa RM, wiceprezesów Rady Ministrów, ministrów, oraz przewodniczących określanych w ustawach komisji i komitetów. Przez krótki okres czasu był a niej Prezes NIK. Prezes Rady Ministrów jako organ naczelny sprawował kierowniczą funkcje w stosunku do pozostałych organów administracji. W przedziale czasowym: 1947-1970 r. funkcję Prezesa Rady Ministrów sprawował J. Cyrankiewicz. Konstytucja z 1952 r. nie zawierała informacji o tym, że Prezydium Rządu odgrywa istotną rolę w funkcjonowaniu państwa. Prezydium Rządu stanowili: Prezes Rady Ministrów, wiceprezesi, oraz inne powołane przez Radę Ministrów osoby. W 1976 r. w wyniku nowelizacji konstytucji Prezydium Rady Ministrów uzyskało rangę konstytucyjną. Od połowy lat osiemdziesiątych status naczelnego organu administracji wchodzącego w skład RM uzyskał także minister- Szef Urzędu Rady Ministrów. Pełnił on funkcję usługową względem innych naczelnych organów. Organ ten funkcjonował do 1996 r. W skład resortowych naczelnych organów administracji wchodzili ministrowie , wykonując określone zadania. Powoływał i odwoływał ich sejm, a w przerwie między jego kadencjami Rada Państwa na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Ministerstwa podlegały ministrom. Kierowały się one zasadą jednoosobowego kierownictwa ministerstwem, połączonej częściowo z zasadą kolegialności w pracy ministerstw. Od 1950 r. funkcjonowały kolegia ministerstw jako organy opiniodawczo-doradcze w stosunku do ministra. Charakter naczelnych organów administracji oprócz ministrów na podstawie postanowienia ustawy miały również komisje, komitety będące organami kolegialnymi przy Radzie Ministrów. Ich przewodniczący stanowili skład Rady Ministrów. Po likwidacji w 1956 r. Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego utworzono Komisję Planowania przy Radzie Ministrów. Odnotowuje się też działania Komitetu ds. bezpieczeństwa publicznego, Komitetu Dobrej Wytwórczości, Pracy i Płacy, Nauki i Techniki. W latach osiemdziesiątych większość komitetów uległa likwidacji, pozostała jedynie Komisja Planowania przy Radzie Ministrów , która działała do 1988 r. W skład urzędów centralnych wchodziła również administracja centralna. Podlegały prezesowi RM lub poszczególnym ministrom zaś ich kierownicy nie byli członkami Rady Ministrów. Kierownictwu PZPR niezależnie od ustawowego zakresu działania poszczególnych organów administracji polegały one w całości. Do jej kompetencji należało podejmowanie decyzji często zastrzeżonych dla rządu lub ministrów. Wydziały istniejące w Komitecie Centralnym PZPR bardzo często dublowały poszczególne resorty rządowe. Komitety partyjne miały w swym zakresie kontrolę doboru kadr i obsadę stanowisk. Prowadziło to w konsekwencji do bezpośredniej zależności organów administracji od organów partyjnych.

Administracja terenowa w latach 1944- 1950

Na mocy Dekretu PKWN z 1944 r. restytuowano instytucje samorządu terytorialnego , teraz powiązanego z radami narodowymi, którym przyznano zadania organów uchwałodawczych. Natomiast na szczeblu wojewódzkim utworzono samorząd terytorialny. W ten sposób doprowadzono w okresie 1944- -1950 do dualizmu władzy i administracji , ponieważ istniały obok siebie: pion administracji rządowej oraz pion administracji samorządowej i rad narodowych. Zgodnie z wytycznymi PKWN administrację terenową tworzyli wojewodowie i starostowie, podlegający służbowo i organizacyjnie ministrowi administracji publicznej, pod względem rzeczowym zaś poszczególnym ministrom. Wojewodowie otrzymywali swoje stanowiska z mianowania najpierw PKWN, a potem Rady Ministrów, która czyniła to na wniosek ministra administracji odpowiednio zaopiniowany przez wojewódzką radę narodową. Ten sam minister wniosek wojewody zaopiniowany przez powiatową radę narodową mianował starostów. Zadania wykonywane przez wojewodów i starostów zmieniły się, Milicja Obywatelska wypadła z zakresu działań administracji ogólnej i poddana została resortowi bezpieczeństwa publicznego. Wojewodowie i starości zostali w swoisty sposób połączeni z radami narodowymi. Do ich funkcji należało wnioskowanie o odwołanie wojewody lub starosty oraz przede wszystkim opiniowanie o ich powołaniu. Prezydium odpowiednich rad narodowych zajmowało się społecznym kontrolowaniem organów administracji rządowej.

Rozbudowana została cała administracja niezespolona. Ważna funkcja przypadała w tej kwestii wojewódzkim i powiatowym organom Bezpieczeństwa Publicznego i MO.

Do 1954 r. skład rad narodowych kompletowany był przez określone organizacje polityczne i społeczne, przy czym rady niższego szczebla mogły delegować swoich przedstawicieli do rad szczebla wyższego. Nie było tu mowy o jakichkolwiek wyborach. Poszczególne szczeble samorządu lokalnego miały swoje organy wykonawcze, a były to: na poziomie województw - wydział wojewódzki, na czele którego stał wojewoda lub jego zastępca, na poziomie powiatów - wydział powiatowy, na czele ze starostą, dalej zarząd miejski z prezydentem bądź burmistrzem na czele oraz zarząd gminy kierowany przez wójta. Wszyscy ci członkowie, poza wójtem i starostą powoływani byli przez rady narodowe. Poza organami kolegialnymi funkcjonowały jeszcze organy jednoosobowe takie jak: prezydent, burmistrz, wójt. Administracja rządowa, organy wykonawcze wyższego stopnia oraz rady narodowe sprawowały nadzór nad organami wykonawczymi. Do nadzorowania wydziałów wojewódzkim i zarządów miejskich w stolicy i łodzi upoważniony był minister administracji publicznej.

Rady narodowe pełniły także rolę organów uchwałodawczych., zajmowały się planowaniem działalności publicznej oraz kontrolowaniem administracji rządowej. Nadzór nad nimi należał do rad wyższego stopnia. Wszystkie wymienione rady kontrolowane były natomiast przez KRN. Prawie wszystkie uchwały musiały być zatwierdzane przez prezydium rady wyższego szczebla.

Wraz z nadejściem końca II wojny światowej powoli acz skutecznie reorganizacja administracji terytorialnej obejmowała również ziemie północne i zachodnie. Rzecz miała się w ten sposób do 1950 r. Ziemie te dostały się pod zarząd powstałego w 1945 r. Ministerstwa Ziem Odzyskanych, na czele którego stał Władysław Gomułka. Administrację zespoloną oraz niezespolona na tych ziemiach tworzyli okręgowi i obwodowi pełnomocnicy rządu. Także 1945 r. dawny podział administracyjny kraju przeszedł do historii. Od tej chwili państwo polskie podzielone było na województwa i powiaty. Ze względu na fakt, że wschodnia granica państwa uległa znacznym przeobrażeniom w roku 1945 doszło do utworzenia województwa rzeszowskiego i gdańskiego, modyfikacji granic województwa białostockiego i zniesienia autonomii województwa śląskiego. Całość zmian dokonała się ostatecznie rok później, gdy powstały województwa olsztyńskie, szczecińskie i wrocławskie.

Administracja terenowa w latach 1950 - 1972/75

W latach 1948 - 50 we wszystkich krajach demoludu tworzono zgodnie z zasadą centralizmu demokratycznego ujednolicony system administracji, odchodząc jednocześnie od tradycyjnych organów administracji. W państwie polskim, reforma taka została przeprowadzona za pośrednictwem ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Zniknęły wówczas samorządy terytorialne, dualizm administracji terenowej, istniejące organy administracji rządowej ogólnej, likwidacji uległy urzędy wojewody, starosty i wójta. Nie było już wydziałów wojewódzkich i powiatowych urzędów wojewódzkich i starostw. Zlikwidowano też część organów administracji niezespolonej. Rolę terenowych jednolitych organów władzy państwowej odgrywały w gminach, miastach i ich dzielnicach, powiatach i województwach - rady. System rad był zhierarchizowany - na jego szczycie znajdowała się Rada Państwa mająca od 1952 r. charakter emanacji sejmu. Rady te funkcjonowały w zgodzie z zasadą podwójnego podporządkowania - pionowego i poziomego. Podporządkowanie pionowe oznaczało, że organy niższego stopnia podlegały organom wyższego stopnia, natomiast poziome, że organy wykonawcze podlegały organom uchwałodawczym. System centralizmu demokratycznego

Rady miały do wykonania szereg zadań. Zajmowały się m.in. gospodarką, kulturą, działalnością społeczną , uchwalaniem terenowych budżetów i planów gospodarczych czy ochroną porządku publicznego. Obrady rad odbywały się na sesjach zwyczajnych i nadzwyczajnych. Pierwsze z nich zwoływane były zgodnie z terminami wynikającymi z ustaw, drugie zaś zgodnie z decyzjami rad. Funkcję organów wykonawczych rad odgrywały kolegialne i powoływane przez same rady prezydia, które wykonywały na podległym terenie wszystkie funkcje wykonawcze władzy państwowej, uchwały rad i polecenia władzy zwierzchniej. Prezydia dzieliły się na wydziały, a na ich czele stał przewodniczący.

W 1954 r. dawne gminy i gromady zostały zastąpione przez nowe gromady z działającymi w nich gromadzkimi radami narodowymi. Do ich zadań należała głównie aktywizacja produkcji rolnej. Niestety gromady te pod względem gospodarczym okazały się bardzo słabe, nie odgrywały dobrze powierzonej im roli, więc ich liczba ulegała stopniowemu zmniejszeniu.

Poza tym w omawianym czasie uchwalono także ustawę osiedlach i radach narodowych. Wg niej każde osiedle liczące minimum 1000 mieszkańców i posiadające zwartą zabudowę mogło zostać wydzielone z terenu gromady jako osiedle robotnicze ,uzdrowiskowe lub rybackie.

Zmiany w systemie rad narodowych nastąpiły ustawą z 25 stycznia 1958 r. zwiększała ona zakres uprawnień rad narodowych poprzez wprowadzenie domniemania kompetencji na ich rzecz. Wydziały stały się terenowymi organami administracji państwowej, które wykazywały spory stopień samodzielności i które podlegały prezydium. Na ich czele stali kierownicy dysponujący prawem do samodzielnego podejmowania decyzji w sprawach bieżących.

Pierwsze wybory do rad narodowych miały miejsce w grudniu 1954 r. Prawem do zgłaszania kandydatów dysponowały organizacje polityczne, zawodowe, spółdzielcze.

Administracja terenowa po reformie lat 1972-1975

Administracja publiczna została poddana trzy etapowej reformie. Pierwszy etap miał miejsce 29 listopada 1972 r. Wtedy to została wydana ustawa o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych. Kolejnym krokiem było wprowadzenie odpowiednich zmian w wyższych jednostkach podziału terytorialnego, co miało miejsce w roku 1973. Etapem trzecim i za razem ostatnim było wprowadzenie w 1975 r. zasadniczego dwustopniowego podziału terytorialnego. Wskutek przeprowadzonych reform zasadniczą jednostką podziału terytorialnego zostały gminy, co nastąpiło w 1972 r. Wówczas to miejsce gromad zajęły właśnie gminy, likwidacji uległy osiedla, które albo uzyskały status miast albo zostały dołączone do gmin. Terenowymi organami władzy państwowej w dalszym ciągu były rady narodowe, które ponad to stały się podstawowymi organami samorządu społecznego. W tym samym roku wachlarz terenowych organów władzy państwowej uległ poszerzeniu o naczelników gmin, którzy byli organami jednoosobowymi. Naczelnicy ci mieli do pomocy specjalny aparat w postaci urzędów gmin. Pracę rady gminy organizowało prezydium gminne, które też reprezentowało ją na zewnątrz. Gminy uzyskały wiele spośród kompetencji przysługujących do tej pory powiatom. W kolejnym etapie reformy administracyjnej (1973 r. ) terenowymi organami administracji państwa zostali wojewodowie, naczelnicy lub prezydenci miast, a czasowo także naczelnicy powiatów. Stali oni na czele organów wykonawczych takich jak wojewódzkie, powiatowe i miejskie urzędy. Wojewodowie , prezydenci miast, naczelnicy powiatów lub miast stanowiących powiat po wydaniu opinii przez odpowiednią radę narodową mianowani byli przez Prezesa RM. Inne orany powoływane były przez wojewodów.

Wewnętrznymi organami rad były ich prezydia, które stopniowo przestały być organami administracji państwowej. Ich miejsce zajmowały bowiem osobne terenowe organy administracji zespolonej. Przewodniczącymi rad zostawali pierwsi sekretarze komitetów wojewódzkich, powiatowych oraz gminnych . Decyzje takie zapadły na Konferencji Krajowej PZPR z 1973 r.

Ostatni już etap reformy przejawił się we wprowadzeniu dwustopniowego podziału administracyjnego kraju. W związku z tym znowelizowano obowiązującą konstytucję i powołano do życia urząd Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Niższy poziom nowego podziału stanowiły jako jednostki stopnia podstawowego gminy, miasta, dzielnice większych miast, wyższy natomiast - województwa, miasto stołeczne Warszawa, Kraków, Łódź, Wrocław jako jednostki stopnia wojewódzkiego. Zlikwidowano powiaty, a liczba województw wzrosła z 17 do 49.

Zmiany w administracji terenowej po 1989 r.

W czerwcu 1989 r. wybrano nowy sejm. Uchwalił on 8 marca 1990 r. ustawę o samorządzie terytorialnym, 22 marca zaś o terenowych organach rządowej administracji ogólnej oraz o pracownikach samorządowych. Poza tym powstały także ustawa wprowadzająca i ustawa o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy. Wszystkie wymienione akty prawne stały się podwaliną nowego systemu administracji terenowej. System ten zakładał, że administracja publiczna w terenie podzielona zostanie pomiędzy administrację rządową i samorząd terytorialny, który znów funkcjonował na poziomie gminy. Gmina miała do wykonania zadania własne i zlecone. Działała wykorzystując do tego swoje organy - radę gminy i zarząd, na czele którego stał odpowiednio wójt, burmistrz albo prezydent. W 1990 r. miała miejsce komunalizacja mienia. W województwach powstały rejony, którymi kierowali kierownicy urzędów rejonowych., co nie zakłóciło jednak istnienia dwustopniowego podziału terytorialnego.

Kolejne zmiany administracji nastąpiły 1 stycznia 1999 r. , kiedy weszły w życie ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i wojewódzkim i ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa.

Kontrola Administracji w Polsce po II wojnie światowej

Kontrola parlamentarna . Zgodnie z przepisami małej konstytucji z 1947 r. kontrola sejmu nad rządem sprawowana była w sesjach plenarnych , przy okazji rozpatrywania ustaw budżetowych, wniosków o absolutorium dla rządu, konstruowaniu planów gospodarczych oraz rządowych sprawozdań z ich wykonania. Ponadto kontrola była sprawowana poprzez komisje stałe i nadzwyczajne, a także przez interpelacje poselskie. Rola interpelacji poselskich zmalała po upoważnieniu Marszałka Sejmu do dokonywania ich selekcji.

Zgodnie z założeniami Konstytucji PRL z 1952 r. powierzono kontrolę rządu i innych organów państwowych sejmowi. Sejm bezpośrednio kontrolował Radę Państwa oraz rząd lub przez Radę Państwa w stosunku do Rad narodowych. Kontrola Sejmu PRL w okresie podejmowania ważnych decyzji w ramach aparatu państwowego absolutnie nie była duża. Od 1982 r. przywrócono instytucje odpowiedzialności konstytucyjnej osób mających funkcje najwyższe w aparacie władzy państwowej. Przed Trybunałem Stanu sejm mógł pociągnąć do odpowiedzialności konstytucyjnej członków Rady Państwa, rządu, prezesa NIK, Prokuratora Generalnego i kierowników urzędów centralnych.

Kontrola prokuratorska. Właściwym i podstawowym ogniwem państwowej kontroli w zakresie przestrzegania prawa przez osoby fizyczne i organy państwowe była prokuratura. Była ona osobnym organem państwowym, podporządkowanym głowie państwa - prezydentowi, a później Radzie Państwa. Minister sprawiedliwości nie sprawował nadzoru, należał on do PZPR, a od 1954r również do służby bezpieczeństwa. Od 1967 r. w ramach uprawnień kontroli prokuratorskiej nazywanej nadzorem ogólnym było; badanie legalności działania organów administracji, przedsiębiorstw państwowych, instytucji, organizacji . Nadzorowi ogólnemu podlegały także uchwały rada narodowych oprócz Rady Państwa. Nadzór ogólny nie miał prawa do podejmowania wiążących decyzji w chwili stwierdzenia naruszenia prawa, prokurator mógł tyko żądać od właściwego organu podjęcia stosownych działań. Jedynie w przypadku decyzji administracyjnych należało do niego wniesienie sprzeciwu. Prokuratorowi Generalnemu wobec decyzji wydawanych przez ministrów przysługiwało tzw. wystąpienie.

Kontrola państwowa Najwyższa Izba Kontroli - NIK. Już Mała Konstytucja z 1947 r. informowała o powstaniu NIK. Jednak do czasu wejścia w życie ustawy - 9. III.1949 r.- powołującej ją funkcjonowało biuro Kontroli przy Radzie Państwa, będące kontynuacją pracy Biura Kontroli Prezydium KRN. Dlatego też NIK upoważniono do kontrolowania działalności władz, instytucji i przedsiębiorstw państwowych pod względem finansowym, gospodarczym zgodności z wytycznymi polityki państwowej. Kontrola dotyczyła również działalności organizacyjno-technicznych. Najwyższa Izba Kontroli była podporządkowana Radzie Państwa, zaś Prezesa NIK wybierał sejm, a wiceprezesów Rada Państwa. .

W Konstytucji z 1952 r. nie mówiło się o funkcjonowaniu NIK , w jej miejsce powstał Urząd Ministra Kontroli Państwowej. Podlegał on rządowi, a kontrolował realizacje narodowych planów gospodarczych, wykonywanie uchwał rządowych. Do jego zadań należało też dbanie dyscyplinę państwową, gospodarczą i finansową.

W 1956 r. przywrócono działalność NIK. Po nowelizacji konstytucji i uchwaleniu nowej ustawy w 1976 r. NIK została w dużym stopniu zmieniona. Powoływany przez sejm na wniosek Rady Ministrów, Prezes NIK otrzymał status naczelnego organu administracji państwowej i wchodził w skład rządu. Był podporządkowany prezesowi Rady Ministrów. Jednak na skutek protestów oraz wydarzeń w roku 1980 , NIK stał się niezależny od administracji centralnej. Nowelizacja konstytucji oraz ustawa z 1980 r. stanowiły o podporządkowaniu NIK jedynie sejmowi. W roku 1995 powstała nowa ustawa o NIK. Konstytucja z 1997 r. ustanowiła NIK naczelnym organem kontroli państwowej.

Rzecznik Praw Obywatelskich. Lata osiemdziesiąte to wielkie przemiany w Polsce. Doszło do wielkich zmian w systemie przekształceń kontroli, ponieważ utworzono nową instytucję w 1987 r. - Rzecznika Praw Obywatelskich. Był on powołany przez sejm na 5 letnią kadencję - obecnie zgodę wyraża także senat. Do zadań Rzecznika Praw Obywatelskich należy dbanie o prawa i wolności człowieka i obywatela, określone w konstytucji i innych aktach normatywnych. Uprawnienia Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczą także takich problemów, jak: żądania wszczęcia właściwego postępowania w sprawach cywilnych, przygotowawczego postępowania w sprawach karnych, administracyjnych, brania udziału w już toczących się postępowaniach , wnoszenia rewizji nadzwyczajnych, wystąpień do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego z konstytucją.

Kontrola sądowa. W 1980 r. reaktywowano sądownictwo administracyjne, ponieważ utworzona - NSA. We wcześniejszych latach: 1947- 1974 działało dwuinstancyjne sądownictwo ubezpieczeń społecznych.

Trybunał Konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny był wprowadzony do Konstytucji PRL jeszcze w 1982 r., ale swą działalność rozpoczął w 1986 r. N początku miał ograniczone kompetencje . Należało do niego: prawo badania zgodności ustaw i dekretów z konstytucją oraz innych aktów normatywnych z konstytucją lub aktami ustawodawczymi . Sejm mógł odrzucić orzeczenie TK uznające ustawę za niezgodną z konstytucją. Orzeczenie dotyczące innych niż ustawa aktów wiązało organ, który akt wydał. Jeśli niezgodność nie była usunięta w ciągu 3 miesięcy , akt tracił moc.

Kontrola społeczna. W państwie socjalistycznym kontrola społeczna stanowić miała formę realizacji podstawowej zasady ludowładztwa. Sprawowały tę kontrolę rady narodowe. Zawsze jej zakres był rzeczowy i podmiotowy w bardzo szerokim zarysie , był legalny i celowy . Aparaty terenowe i gospodarcze swoje działania administracyjne realizowały pod kierunkiem polityki państwa.

Rady narodowe swą działalnością realizowały nadzór poprzez komisje kontroli na sesjach plenarnych. Tzw. komitety kontroli społecznej w latach: 1979 - 1983 jako organy rad narodowych koordynowały kontrolę społeczną w terenie. Organizacje społeczne, takie jak: rady zakładowe związków zawodowych działający w imieniu związków zawodowych inspektorzy pracy dokonywali kontroli społecznej zleconej przez państwo.

Funkcjonowała również w formie niezorganizowanej, kontrola społeczna .; w postaci instytucji skarg i wniosków , składanych przez osoby: fizyczne i prawne.

Kontrola wewnętrzna międzyresortowa. Takiej kontroli dokonywały różne inspekcje specjalne., które realizowały taką kontrolę określonego rodzaju działalności niezależnie od tego kto ją podejmował.. Od 1954 r. funkcjonowała Państwowa Inspekcja Sanitarna , a w 1958 r. powstała Państwowa Inspekcja Handlowa, a potem kolejno jej okręgowe inspektoraty. W 1981 r. powołano do życia Państwową Inspekcję Pracy.

Kontrola resortowa. Była sprawowana przez jednostką nadrzędną organizacyjnie lub funkcjonalnie nad jednostką objętą kontrolą. Szczególną formę stanowiła kontrola instancyjna , która była instytucją postępowania administracyjnego. Nowy kodeks postępowania administracyjnego zaczął funkcjonować od : 1. I. 1961 r.

SĄDOWNICTWO ADMINISTRACYJNE

Generalnie wyróżniamy dwa modele sądownictwa administracyjnego - angielski i francuski zwany też kontynentalnym. Pierwszy z nich zakłada, że prawo orzekania w spornych sprawach mają sądy powszechne. W nauce teorii prawa rozwiązanie takie określono terminem państwa wymiaru sprawiedliwości. Drugi model natomiast zakłada, że prawo do orzekania w spornych sprawach posiadają odrębne, specjalnie utworzone organy nie powiązane ze strukturami sądownictwa powszechnego.

Właściwość sądów administracyjnych

Istnieją trzy sposoby określenia kompetencji sądownictwa administracyjnego. Można dokonać tego poprzez klauzulę generalną, klauzulę enumeratywną lub za pomocą metody mieszanej polegającej na wykorzystaniu obu wspomnianych sposobów. Dzięki klauzuli generalnej istnieje możliwość rozpatrywania przez sąd skarg na wszystkie decyzje, które zostały wydane przez organy administracyjne z pogwałceniem obowiązującego prawa. Z klauzulą tą połączyć możemy zazwyczaj tylko kasacyjne uprawnienie sądu, co oznacza, że sąd może jedynie albo utrzymać albo uchylić zaskarżoną decyzję. Klauzula generalna z reguły jest klauzulą nieostrą, co prowadzi do niejasności związanych z określeniem organu właściwego. Rodzi to konieczność powoływania sądów kompetencyjnych. Z kolei klauzula enumeratywna wskazuje w sposób szczegółowy te sprawy, w których sąd może wyrokować. Tak jak klauzula generalna łączyła się z systemem kasacji, tak klauzula enumeratywna łączy się z systemem rewizji, tzn. że sąd dysponuje prawem wydania zupełnie nowej, zgodnej z prawem decyzji po przeprowadzeniu własnego postępowania dowodowego. Klauzula enumeratywna pozwala na stosowanie ochrony prawnej tylko w tych sprawach, które zostały dokładnie przez ustawę wymienione, zatem zakres jej zastosowania jest węższy niż klauzuli generalnej, jednak to właśnie ona daje całkowitą jasność, jak daleko sięga kontrola administracji.

Kontrola swobodnego uznania

W momencie, kiedy stosujemy klauzulę generalną, nie możemy już poddać kontroli sądu administracyjnego decyzji wydanych w zakresie uznania administracyjnego. Czasami prawo administracyjne umożliwia organom administracyjnym pewien obszar swobodnego działania., określając przy tym ogólne reguły wydania decyzji, które organy te mogą, ale wcale nie muszą wydać. Należy wówczas wziąć pod uwagę względy polityczne, celowości oraz słuszności, nie kierując się wcale względami legalności. Jeśli posługujemy się klauzulą enumeratywną problem ten się nie pojawia, ponieważ to ustawodawca w wydanym przez siebie akcie prawnym przewiduje możliwość kontrolowania przez sąd decyzji w danej kategorii.

Sądownictwo administracyjne we Francji i Księstwie Warszawskim

Sądownictwo administracyjne we Francji było dwuinstancyjne. I instancję stanowiły działające na poziomie departamentów rady prefekturalne, drugą zaś Rada Stanu. Działała ona przy I konsulu, była organem opiniodawczym wobec projektów aktów ustawodawczych, zajmowała się interpretacją rozporządzeń wykonawczych. Przewodniczył jej minister sprawiedliwości, liczyła sześć sekcji (ale tylko 5 i 6 składały się na sąd administracyjny). Członkowie Rady Stanu byli nieusuwalni. Do jej zadań należało rozstrzyganie sporów majątkowych pomiędzy obywatelami a państwem, poza sporami dotyczącymi prawa własności oraz rozpatrywanie skarg o nadużywanie przez administracje swoich kompetencji. Rada rozstrzygała też spory kompetencyjne - decydowała który organ (sąd zwyczajny czy administracyjny) ma zająć się daną sprawą.

Za wzorem francuskim, także sądownictwo administracyjne w Księstwie Warszawskim było dwuinstancyjne. Pierwsza instancję również stanowiły tu rady prefekturalne, drugą - Rada Stanu, która zajmowała się odwołaniami od decyzji rad prefekturalnych i niekiedy występowała jako organ I instancji 9 np. w przypadku umów zawieranych przez ministrów na potrzeby kraju. Miała ona za zadanie też rozstrzygać wyliczone enumeratywnie spory majątkowe. Regulacja prawna obejmowała jedynie postępowanie przed sądami administracyjnymi w instancji odwoławczej. Obowiązywał przymus adwokacki, a rozprawa była niejawna. Odwołania można było wnosić w ciągu 3 miesięcy od momentu doręczenia decyzji stronie.

Sądownictwo administracyjne w Królestwie Polskim to kolejny przykład systemu dwuinstancyjnego. I instancją były w latach 1818-1817 rady prefekturalne, następnie od roku 1817 do 1837 komisje wojewódzkie, na końcu zaś rządy gubernialne(1837-1867). II instancja także ulegała przeobrażeniom na przestrzeni lat. Najpierw była to

Delegacja Administracyjna zastępująca w tym zakresie Radę Stanu Królestwa Polskiego (1816-1822), potem w latach 1822-1841- Rada Stanu, dalej Ogólne Zgromadzenie Warszawskich Departamentów Rządzącego Senatu (1842-1861), ponownie Rada Stanu (1861-1867) i wreszcie I Departament Senatu Rządzącego w Petersburgu (1867-1919). Organy te zajmowały się rozstrzyganiem sporów majątkowych.

Quasi sądowa kontrola administracji w Rosji

W XIX-wiecznej Rosji nie wyodrębniło się sądownictwo administracyjne w ścisłym znaczeniu tego słowa. Wiązało się to ze specyfiką ustroju carskiego imperium. Zasady, które obowiązywały w Rosji od 1867 r. przyjęte zostały również na ziemiach polskich. W państwie carów sądownictwo administracyjne połączone było z ogólnym pionem administracji. Rozpatrywanie skarg na decyzje administracyjne należało do specjalnych kolegialnych organów, które powstawały w poszczególnych działach administracji. Instancja odwoławczą były powołane w 1890 r. urzędy gubernialne. Pierwszy poziom stanowiły sądy odpowiedniej instancji, albo niższej albo wyższej, co uwarunkowane było rangą urzędnika, na którego wniesiona została skarga. Najwyższą instancją był I Departament Rządzącego Senatu w Petersburgu. Do podjęcia uchwał konieczna była kwalifikowana większość głosów. Można było również złożyć skargę na ręce cara.

Sądownictwo administracyjne w Prusach

Wyróżniało się ono tym, że niższe instancje powiązane były z samorządem terytorialnym. Ogólnie rzecz biorąc sądownictwo to było trójinstancyjne. I instancję stanowiły powołane w 1872 r. wydziały powiatowe, które równolegle były organem wykonawczym samorządu powiatowego. II instancja miała postać wydziałów obwodowych (1883), trzecia zaś od 1875 r. Wyższego Trybunału Administracyjnego, którego siedziba mieściła się w Berlinie. Tylko III instancja oddzielona była od sądownictwa zwykłego i administracji. Trybunał ten odznaczał się fachowością - aż połowa składu sędziowskiego musiała mieć sędziowskie kwalifikacje, druga połowa natomiast - kwalifikacje potrzebne do zajmowania wyższych stanowisk w administracji. Pracami Trybunału kierował prezydent. Organ ten dzielił się na senaty, którymi zarządzali prezydenci senatów. Sądy pruskie orzekały zarówno merytorycznie jak i kasacyjnie. Obowiązywał tu metoda mieszana (klauzula enumeratywna+ klauzula generalna).

Sądownictwo administracyjne w Austrii

Tutaj I instancją od 1875 r. był Trybunał Administracyjny, którego siedziba mieściła się w Wiedniu. Zakresem jego działanie objęta była tylko Austria, bez Królestwa Węgierskiego. Skład Trybunału przedstawiał się w sposób następujący: pierwszy i drugi prezydent, prezydenci senatów oraz sędziowie mianowani dożywotnio przez Cesarza. Orzeczenia wydawane były kolegialnie w senatach składających się z przewodniczącego oraz 4 lub 6 sędziów, natomiast w razie, gdy chodziło o zmianę stanowiska przez Trybunał odnośnie jakiś wcześniejszych orzeczeń - w pełnym składzie. Warto nadmienić, że w Trybunale Administracyjnym zasiadali także Polacy ( 11 na 107 sędziów), np. sędzia Adam Budwiński. Od 1909 r. prezydentem jednego z senatów był Jan Sawicki, ten sam który potem został pierwszym prezesem polskiego Najwyższego Trybunału Administracyjnego w Warszawie. Właściwością tu było odwoływanie się do klauzul generalnych i ochrona praw podmiotowych publicznych. Skarga do trybunału mogła być wniesiona tylko, gdy cała droga postępowania administracyjnego była już wyczerpana. Trybunał ten miał tylko uprawnienia kasacyjne. Warto pamiętać, że to właśnie na modelu austriackim w dużej mierze oparło się sądownictwo administracyjne w II RP.

Drugim obok Trybunału Administracyjnego sądem prawa publicznego w Austrii był Trybunał Państwa. Do jego zadań, jako sądu administracyjnego, należało orzekanie w sprawach roszczeń o charakterze publicznoprawnym poszczególnych krajów do państwa jako całości i odwrotnie, krajów między sobą, roszczenia gmin, korporacji i obywateli do państwa oraz w sprawach skarg obywateli przeciwko naruszeniom konstytucyjnie zagwarantowanych praw politycznych.

Sądownictwo administracyjne w II Rzeczypospolitej

Ustawą o Najwyższym Trybunale Administracyjnym z dnia 3 sierpnia 1922 r. powołany został Najwyższy Trybunał Administracyjny. Opierał się on na wzorach austriackich pochodzących z ustawy o Trybunale Administracyjnym. NTA był jedynym w II RP organem sądowej kontroli administracji o charakterze ogólnokrajowym, a w jego skład wchodziła wyłącznie fachowa kadra. Właściwością NTA była klauzula generalna. Sady niższej instancji wówczas nie powstały, co spowodowane było brakiem środków finansowych i odpowiedniej kadry. Na ziemiach byłego zaboru pruskiego pozostawiono tymczasowo istniejące sądownictwo administracyjne. Ze względu na fakt nieutworzenia niższych instancji sądowych, na ziemiach polskich funkcjonowały jednocześnie dwa modele sądownictwa administracyjnego: system jednoinstancyjny na ziemiach byłego zaboru austriackiego i rosyjskiego oraz system trójinstancyjny w dawnym zaborze pruskim. Łączył je na płaszczyźnie organizacyjnej Naczelny Trybunał Administracyjny, w skład którego wchodzili mianowani przez prezydenta na wniosek prezesa Rady Ministrów pierwszy prezes, prezesi izb oraz sędziowie. Wg ustawy wszyscy członkowie Trybunału musieli legitymować się wykształceniem prawniczym, a połowa z nich dodatkowo musiała posiadać aplikację sędziowską. Żeby zostać sędzią NTA należało mieć 10-letni staż na stanowisku sędziego, prokuratora albo stanowisku referendarskim w administracji państwowej, bądź też 15-letni staż w adwokaturze. NTA składał się z izb wyróżnianych na zasadzie kryterium rzeczowego rozpatrywanych spraw. Przy Trybunale funkcjonował sekretariat prawniczy i kancelaria. Właściwością NTA była klauzula generalna, zgodnie z którą NTA kontrolował legalność aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji rządowej i samorządowej. Trybunał nie mógł rozpatrywać spraw wyliczonych enumeratywnie. NTA posiadał uprawnienia kasacyjne, orzekał na podstawie zastanego stanu faktycznego, nie przeprowadzając odrębnego postępowania dowodowego. Wydane przez Trybunał wyroki miały charakter ostateczny. Skargi można było wnosić tylko, gdy wyczerpano już wszelką drogę sądową w terminie 2 miesięcy od doręczenia stronie zaskarżonej decyzji. Składana do NTA skarga musiała spełniać wszelkie wymogi formalne, a od 1926 r. obowiązywał przymus adwokacki, co oznaczało, że pod skargą musiał widnieć podpis adwokata. Wyjątkiem była sytuacja, w której skarżący posiadał wykształcenie prawnicze. Skargi były rozpatrywane przez Trybunał na niejawnym posiedzeniu albo na rozprawie. Decyzje podejmowano w składzie zwykłym lub pełnym na Zgromadzeniu Ogólnym. Uchwały Zgromadzenia Ogólnego od 1932 r. umieszczane były w księdze zasad prawnych.

Sądownictwo administracyjne na ziemiach byłego zaboru pruskiego było trójinstancyjne. I instancję stanowiły wydziały powiatowe , II - wojewódzkie sądy administracyjne (w Toruniu, Poznaniu i Katowicach), a III - Najwyższy Trybunał Administracyjny w Warszawie jako instancja III rewizyjna.

Inwalidzki sąd administracyjny powstał pod bokiem NTA mocą ustawy z dnia 26 marca 1935 r. Powołany został do życia na okres przejściowy. Do jego zadań należało odciążenie NTA i zajęcie się skargami na decyzje o zaopatrzeniu emerytalnym i rentowym inwalidów wojennych i wojskowych. W skład ISA wchodził przewodniczący i sędziowie wyznaczeni przez I prezesa NTA, a także ławnicy. Postępowanie przed ISA odbywało się na tych samych zasadach co przed NTA, wyłączając przymus adwokacki. ISA dysponował uprawnieniami rewizyjnymi.

Sądy ubezpieczeń społecznych powstały ze względu na szybki rozwój prawa ubezpieczeń społecznych. Ustawa wprowadzająca takie sądy została uchwalona 28 lipca 1939 r. Sądownictwo to miało być z założenia dwuinstancyjne - okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych, a nad nimi Trybunał Ubezpieczeń Społecznych.

Trybunał Kompetencyjny działał w celu rozstrzygania pozytywnych i negatywnych sporów kompetencyjnych powstałych pomiędzy sądami czy to administracyjnymi czy jakimikolwiek innymi oraz między organami administracji. Trybunał powstał w 1925 r. i miał siedzibę w Warszawie. Członkami Trybunału byli sędziowie NTA, SN oraz niezależni znawcy prawa wskazywani przez wydziały prawa uniwersytetów, na których wykładali.

Sądownictwo w Polsce po II wojnie światowej

Ogólne sądownictwo administracyjne po II wojnie światowej nie zostało wskrzeszone, stało się to możliwe dopiero po 1980 r. Wtedy to powstał Naczelny Sąd Administracyjny i znowelizowano kodeks postępowania administracyjnego. W początkach swego istnienia NSA znajdował się pod nadzorem jurysdykcyjnym SN, a jego pozycja nie była do końca samodzielna. Wtedy też właściwość jego określona była przez klauzulę enumeratywną. Dopiero gdy w Polsce upadł komunizm i gdy w 1990 r. zmieniono ustrój, właściwości NSA zaczęła określać klauzula generalna. Nowa ustawa o NSA weszła w życie w 1995 r. i stanowiła kumulację przepisów, które do tej pory porozrzucane były po różnych aktach prawnych. Zmniejszył się także nadzór SN nad NSA.

Organizacja NSA

Siedziba Naczelnego Sądu Administracyjnego mieści się w Warszawie. Oprócz tego istnieją także zamiejscowe ośrodki tego sądu w każdym województwie. Na czele NSA stoi prezes, a zamiejscowymi ośrodkami kierują prezesi ośrodków zamiejscowych. Aby zostać sędzią NSA należało spełniać kryteria wymagane od kandydatów na zwykłych sędziów, mieć ukończone 35 lat i co najmniej 10-letni staż na stanowisku sędziego, prokuratora, arbitra, notariusza, radcy prawnego bądź też być adwokatem lub pełnić służbę na stanowisku w państwowej administracji, z którym wiąże się praktykowanie w zawodzie prawnika. Obowiązek 10-letniego stażu praca nie obowiązywał w przypadku profesorów i docentów nauk prawniczych.

Właściwość NSA. Zasady działania oraz właściwość NSA na początku pierwszego dziesięciolecia określano enumeratywnie. Zdecydowanej kontroli podlegały decyzje z zakresu spraw wyliczanych w ustawie. W 1990 r. został rozszerzony zakres kompetencji NSA. W odniesieniu do decyzji administracyjnych przyjęto klauzule generalną. Wtedy to kontroli zaczęły podlegać postanowienia ,jednak w zakresie enumeratywnie określonym. Uchwały organów gminy i rozstrzygnięcia nadzorcze także podlegały kontroli.

W 1980 r. znowelizowano KPA, który przywracał prawo wnoszenia skargi do NSA - stronie postępowania administracyjnego, organizacji społecznej, która brała w nim udział oraz prokuratorowi. Po powołaniu Rzecznika Praw Obywatelskich również i jemu. Od 1990 r. , prawo do wniesienia skargi uzyskał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą gminy, stało się to po wprowadzeniu możliwości zaskarżania uchwał reaktywowanego samorządu. W chwili obecnej obowiązujące przepisy przyznają prawo do skargi każdemu, kto ma w tym interes prawny , prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, organizacji społecznej w określonym w ustawie zakresie. W przeszłości skargę wnosiło się za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji, nowa ustawa daje możliwość bezpośredniego wniesienia skargi do sadu. Obowiązującym terminem do wniesienia skargi do sądu był termin 30 dniowy od chwili ogłoszenia, bądź doręczenia decyzji , do prokuratora należało wniesienie skargi w terminie 6 miesięcznym Obecnie obowiązują te same zasady..

W uprawnienia kasacyjne został wyposażony Naczelny Sąd Administracyjny, ponadto nie jest on związany granicami skargi, ocena prawna wyrażona przez NSA w orzeczeniu jest wiążąca dla organów administracji. Sąd Najwyższy w zakresie orzekania sprawuje nadzór nad NSA. Nadzór ten następował w formie rewizji nadzwyczajnych. Rewizję nadzwyczajną od orzeczeń NSA mogli wnieść: pierwszy prezes Sądu Najwyższego, Prokurator Generalny PRL, Rzecznik Praw Obywatelskich, w sytuacji gdy wyrok rażąco naruszał prawo lub interes PRL. Po ukazaniu się nowej konstytucji z 1997 r. pojawiła się informacja o wprowadzeniu na przestrzeni 5 lat niższych sądów administracyjnych.

Sady ubezpieczeń społecznych.

Pomimo, iż do 1980 r. brakowało ogólnego sądownictwa administracyjnego, to niektóre decyzje administracyjne były rozpatrywane przez specjalne sady administracyjne. Jednak w latach 1947 - 1974 działało sądownictwo ubezpieczeń społecznych. Pierwszą instancję stanowiły i orzekały okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych, a drugą instancję stanowił Trybunał Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie. W 1962 r. sądy ubezpieczeń społecznych zostały poddane nadzorowi Sądu Najwyższego, w którym powstała Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych .Trybunał Ubezpieczeń Społecznych miał rzecznika interesu publicznego ,który pełnił podobną funkcję do funkcji prokuratora przez sądami zwyczajnymi. W latach 1974 - 1985 wszystkie sprawy dotyczące zakresu ubezpieczeń rozpatrywały okręgowe sady pracy i ubezpieczeń społecznych. Następnie w roku 1985 sprawy dotyczące ubezpieczeń społecznych przekazano sądom powszechnym.

Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych.

W 1980 r. znowelizowano KPA i wtedy zdecydowano się uregulować zasady rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Do tego czasu sądy same rozstrzygały tego typu spory, będąc sędzią we własnej sprawie. Przy Sądzie Najwyższym powstało Kolegium Kompetencyjne, któremu powierzono problem rozstrzygania sporów. W jego składzie było: trzech sędziów Sądu Najwyższego, przedstawiciele ministerstwa sprawiedliwości oraz ministra właściwego z uwagi na przedmiot sprawy. Członkowie kolegium każdorazowo byli wyznaczani po wniesieniu sprawy przez pierwszego prezesa Sądu Najwyższego oraz wymienionych ministrów. W zakresie pracy kolegium znajdowały się i były rozpatrywane pozytywne oraz negatywne spory , natomiast jego rozstrzygnięcia były niezaskarżalne..

Zgodnie z regulaminem serwisu www.bryk.pl prawa autorskie do niniejszego materiału posiada Wydawnictwo GREG. W związku z tym, rozpowszechnianie niniejszego materiału w wersji oryginalnej albo w postaci opracowania, utrwalanie lub kopiowanie materiału w celu rozpowszechnienia w szczególności zamieszczanie na innym serwerze, przekazywanie drogą elektroniczną i wykorzystywanie materiału w inny sposób niż dla celów własnej edukacji bez zgody Wydawnictwa GREG podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności.

---