Sfery działalności administracji publicznej
I sfera - administracja porządkowo - reglamentacyjna (klasyczna)
Kompetencje porządkowo - klasyczne (funkcje polityczne państwa):
ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego,
stosowanie instrumentów władczych,
nakazy i zakazy policyjne o charakterze indywidualnym,
akty policyjne o charakterze ogólnym (erga omnes) - zarządzenia administracyjne,
utrzymanie organów orzekających, służb, straży i inspekcji.
Kompetencje reglamentacyjne:
zezwolenia administracyjne,
koncesje
przywileje gospodarcze (w warunkach monopolu państwowego - w formie kontyngentów lub koncesji gospodarczych o charakterze prawa specjalnego),
w sensie ścisłym o charakterze publicznoprawnym - przekazanie do sektora prywatnego zadania publicznego,
rzeczy publiczne - dobro wspólne i majątek użyteczności publicznej,
ciężary publiczne - ponoszone przez członków wspólnoty na rzecz utrzymania.
Wykonywanie kompetencji porządkowo - reglamentacyjnych może odbywać się na 3 sposoby:
administracja zespolona - aparat skupia się wokół formalnego przedstawiciela rządu w danej jednostce terytorialnej i pod jego zwierzchnictwem (model francuski),
administracja specjalna - aparat opiera się na rozproszonych, jedynie skoordynowanych na szczeblu rządowym, jednostkach terytorialnie nie zespolonych (1979 - 89),
samorząd terytorialny - zostają mu przekazane kompetencje porządkowo - reglamentacyjne bez powoływania osobnych przedstawicieli rządu w terenie i przy ograniczaniu do minimum liczby jednostek specjalnej administracji rządowej (model angielski).
Współcześnie - wykorzystanie 3 sposobów.
II sfera - administracja świadcząca
Usługi o charakterze społecznym - oświata, ochrona zdrowia, kultura, opieka społeczna itp.
Usługi o charakterze technicznym - komunikacja zbiorowa, wodociągi, kanalizacja, energetyka, oczyszczanie miast itp.
Rola władzy publicznej w zakresie usług publicznych:
odpowiedzialność za standard usług świadczonych przez sektor prywatny (funkcja porządkowo - reglamentacyjna),
bezpośrednie organizowanie usług publicznych, a nawet samo świadczenie usług za pośrednictwem instytucji świadczących należących do sektora publicznego.
Tendencje:
rozrost tej funkcji,
przechodzenie państwa od funkcji świadczeniowych (provider) do organizatora i kontrolera (enabling authority),
wzrost liczby odbiorców usług,
konieczność kontroli obywatelskiej tego przejawu działalności,
tendencja do przekazywania przez administrację rządową zadań wynikających z administracji świadczącej samorządom,
próby ekonomizacji administracji świadczącej - zaprzestanie w części lub całości finansowania z budżetu,
komercjalizacja i prywatyzacja przy zachowaniu odpowiedzialności władzy publicznej poprzez odpowiednie mechanizmy nadzorcze i finansowe,
kultura kontraktowa - nowe zarządzenia publiczne (New Public Managment).
III sfera - administracja wynikająca uprawnień właścicielskich
Administracja wykonuje uprawnienia właścicielskie w odniesieniu do:
majątku publicznego, który służy wykonywaniu podstawowych funkcji publicznych: majątek administracyjny, rzeczy publiczne, majątek użyteczności publicznej.
Formy działalności państwa (samorządu) w sferze majątku publicznego:
działalność bezpośrednia administracji publicznej - zbliża do zwykłego administrowania, rozliczania się brutto z budżetem,
działalność zdecentralizowana - wyłączenie z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych jako odrębnych osób prawnych, posiadających określony zakres samodzielności, upodabniając je do zwykłych podmiotów gospodarczych, rozliczanie się z budżetem netto,
zarząd publicznoprawny,
działalność pośrednia - wykorzystująca formułę handlowej spółki kapitałowej, państwo lub samorząd są, w sensie prawnym, właścicielami akcji lub udziałów w spółce, a uprawnienia właścicielskie realizują w taki sposób jak każdy inny właściciel, zarząd prywatnoprawny.
Majątek użyteczności publicznej (państwowy i samorządowy):
służy do zaspokajania potrzeb zbiorowych,
w celu zarządu nad nim tworzone są odrębne jednostki organizacyjne, posiadające niekiedy odrębna osobowość prawną,
majątek ten może być traktowany również jako szczególny rodzaj majątku gospodarczego.
Problemy natury administracyjnej związane z majątkiem gospodarczym:
nie ma jednego kryterium podziału na majątek publiczny i gospodarczy (istnieje wiele składników, które mogą służyć zarówno celom administracyjnym jak i prowadzeniu działalności gospodarczej),
przyjąwszy jednak pewną definicję majątku gospodarczego pozostaje wątpliwość czy majątek taki jest państwu potrzebny czy powinien ulec prywatyzacji,
zakładając, że zdecydowano o zakresie sektora publicznego pozostaje wątpliwość co do formy działalności państwa lub samorządu w sferze swojego majątku.
IV sfera - zarządzanie rozwojem
Ta sfera działalności publicznej znacznie różni się od poprzednich swą kompleksowością i ukierunkowanie na przyszłość, a nie zarządzanie bieżącym. W sensie technicznym - znajduje swój wyraz w działalności planistycznej.
Dwie płaszczyzny planowania:
planowanie własnej działalności - jest to oczywisty składnik każdej dobrze zorganizowanej pracy,
planowanie działalności innych podmiotów.
Trzy obszary planowania i oddziaływania publicznego:
obszar wynikający z nadrzędności organizacyjnej i funkcjonalnej (czyli związany z położeniem w systemie)
planowanie działalności podległych jednostek organizacyjnych,
planowanie rozwoju instytucjonalnego danego systemu organizacyjnego,
obszar wynikający z uprawnień właścicielskich (zarządzanie własnym, państwowym lub samorządowym, majątkiem gospodarczym),
planowanie gospodarcze charakterystyczne dla systemu socjalistycznego,
obszar wynikający z kompetencji publicznoprawnych władzy wobec podmiotów trzecich - planowanie sensu stricte.
Podmioty, organa, instytucje administracji publicznej
Zadania administracji publicznej wykonywane są:
na zasadach scentralizowanych - w ramach administracji państwowej, zbudowana hierarchiczne administracja rządowa,
na zasadach zdecentralizowanych - przez inne podmioty i samodzielne instytucje administracji publicznej,
inne niż państwo związki publicznoprawne, a zwłaszcza: wspólnoty terytorialne, korporacje zawodowe, samorząd gospodarczy,
różne ciała administracji o samodzielnym statusie w sferze prawa publicznego,
różne podmioty prawa publicznego, nie posiadające charakteru osobowego, lecz oparte na wyniku majątkowym,
w formie zadań zleconych różnym organizacjom, instytucjom i innym podmiotom, zwłaszcza spoza sektora publicznego.
Centralna administracja rządowa:
administracja bezpośrednia obsługująca rząd i jego członków, faktycznie pozwalająca realizować funkcję rządzenia krajem,
centralna administracja wykonawcza, zbudowana według obszarów wyznaczonych ustawami administracyjnymi, nastawiona na realizację tych ustaw i egzekucję obowiązujące porządku prawnego.
Terenowa organizacja rządowa:
administracja o kompetencji ogólnej - organami nadzorczymi oraz przedstawicielstwem rządu w województwie jest wojewoda podległy premierowi za pośrednictwem właściwego ministra,
wojewoda jest odpowiedzialny za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego w województwie - w tym zakresie działa za pośrednictwem kierowników zespolonych służb, inspekcji, straży i innych, które są organami o kompetencji szczególnej,
wojewoda ma również uprawnienia kontrolne i koordynacyjne wobec organizacji rządowej administracji niezespolonej,
te uprawnienia funkcjonują na terenie województwa wobec wszystkich organów samorządowych,
administracja o kompetencji szczególnej
organami takiej administracji są organa właściwe w poszczególnych działach (np. kurator oświaty), również obsługiwane przez urząd wojewódzki,
organy o kompetencji szczególnej są obsługiwane również przez odrębne jednostki organizacyjne,
administracja niezespolona - wyodrębnione organizacyjnie terenowe administracje specjalne, bezpośrednie, podległe ministrowi lub centralnym organom administracji rządowej, np. urzędy celne, karbówka, administracja skarbowa, administracja leśna itp.
Zdecentraliwane formy administracji publicznej
Decentralizacja administracji wyraża się w ustawowym przeniesieniu odpowiedzialności publicznoprawnej za realizację określonych zadań publicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze lub instytucje administracyjne, nie należące do scentralizowanej administracji rządowej.
Formy korporacyjne decentralizacji - podstawową formą decentralizacyjną jest samorząd, a jego istotę stanowi powierzenie zarządu nad sprawami publicznymi zrzeszeniom obywateli zorganizowanych z mocy ustawy w korporacjach prawa publicznego, ustawowo zorganizowana korporacja jest więc publicznoprawnym związkiem osób.
Korporacja może mieć dwojaki charakter:
terytorialny - samorząd terytorialny,
nieterytorialny - samorząd zawodowy, rolniczy, gospodarczy itp.
Korporacje te wykonują zadania publiczne samodzielnie, tj. w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Dlatego przypisujemy im odrębną od państwa podmiotowość publiczno - prawną.
Podstawą takiej konstrukcji jest uznanie odrębności interesów takiej korporacji od interesu ogólnego (reprezentowanego przez organy państwa i jego administrację).
Zakres samodzielności korporacji jest ustalany przez prawo i podlega ochronie sądowej.
Prawo dopuszcza jednak współdziałanie korporacji w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, przeważnie na podstawie porozumień administracyjnych między zainteresowanymi podmiotami.
Niekiedy jednak współpraca taka przybiera formę specjalnie w tym celu tworzonych instytucji. Taką jednostką w sferze współdziałania jednostek samorządu lokalnego są
związki komunalne, które stanowią odrębne podmioty prawa publicznego.
Korporacje działają za pomocą swoich organów ustrojowych (Rada Gminy, Powiatu, Zarząd itp.).
Samorząd jest formą ustrojowego wykonywania zarządu sprawami danej kompetencji publicznoprawnej przez jej członków.
Z punktu widzenia prawa administracyjnego, samorząd jest zaliczany do zdecentralizowanych form wykonywania administracji publicznej.
Z punktu widzenia prawa konstytucyjnego samorząd jest rozważany w kategoriach prawnego podziały władzy wykonawczej.
Inne zdecentralizowane formy wykonywania administracji publicznej
Inne zdecentralizowane formy wykonywania administracji publicznej:
władze (ciała) administracyjne, które wprawdzie nie posiadają podmiotowości prawnej, jednak mają samodzielny status w sferze prawa publicznego,
samorządowe kolegia odwoławcze,
regionalne izby obrachunkowe,
Rada ds. Uchodźców,
KRRiTV itp.
Organy te (inaczej niż korporacje) mają głównie funkcje orzeczeniowe, niezawisłość orzecznicza tych organizacji opiera się na:
niezależności osobistej i nieusuwalności członków tych organów,
są to samodzielne byty organizacyjne - brak organizacyjnej podległości, samodzielna pozycja w sferze finansów publicznych.
Członkowie tych organów pochodzą z wyboru, a w zależności od zakresu odpowiedzialności są to ciała urzędnicze lub polityczne.
Formy wykonywania administracji publicznej oparte na czynniku majątkowym
Do form tych zaliczamy instytucje zarządzające wyodrębnionym rzeczowo majątkiem publicznym, wykonujące zadania publiczne o charakterze praktycznym - są to przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, zakłady administracyjne oraz instytucje o charakterze kapitałowym.
Instytucje administracyjne świadczące usługi publiczne
Uch utworzenie i zakres działań wynikają wprost z ustaw lub z indywidualnych aktów włądzy administracyjnej wydanych na podstawie ustawy.
Instytucje te mogą być:
samoistne - jeżeli posiadają osobowość prawną,
niesamoistne - gdy działają w ramach innej osoby prawnej.
Wszystkie należące do tej grupy pozostają w zarządzie publicznoprawnym ponieważ ich istnienie jest regulowane przepisami prawa administracyjnego, niezależnie od tego czy są wyposażone w osobowość prawną czy nie.
Do instytucji tych zaliczamy przykładowo: państwowe wyższe szkoły zawodowe, ZUS, zakłady opieki zdrowotnej itp.
Instytucje o charakterze kapitałowym:
często opierają się na wpływach ze źródeł pozabudżetowych,
mogą mieć charakter korporacji lub być tylko formą wyodrębnionego majątku publicznego,
zadania tych instytucji mogą polegać na:
finansowaniu usług publicznych,
wsparciu realizacji innych usług publicznych,
wypłacaniu świadczeń finansowych,
inwestycji na rynku w interesie publicznym,
np. NFZ, ARR, Fundusz Pracy.
Administracja centralna
Rada Ministrów:
w świetle konstytucji rząd to zespół osób wyłaniany metodą polityczną i decydujących - pod przewodnictwem premiera - o zasadniczych kwestiach polityki państwowej, jak również sprawujących polityczne kierownictwo wobec wyspecjalizowanych agend administracji rządowej,
Rada Ministrów to zespół ministrów (członków rządu), na którego czele stoi szef rządu, odrębny od głowy państwa,
Rada Ministrów ponosi przed parlamentem polityczną odpowiedzialność za działalność władzy wykonawczej.
W skład Rady Ministrów wchodzą:
Prezes Rady Ministrów,
ministrowie kierujący działami administracji rządowej lub wypełniający powierzone im przez premiera zadania (bez teki),
w skład Rady Ministrów mogą być powoływani wiceprezesi Rady Ministrów, wiceprezesem może być też minister bez teki - może on zastąpić premiera lub wypełniać część jego zadań,
w skład Rady Ministrów mogą wchodzić również przewodniczący określonych w ustawach komitetów, są to wyłącznie komitety, których przewodniczący wchodzą w skład Rady Ministrów na podstawie ustawy, do przewodniczących stosuje się przepisy o ministrach resortowych.
Rada Ministrów jest kolektywem politycznym, tzn reprezentującym z reguły siły mające większość w parlamencie, stanowiącym samodzielny podmiot władzy wykonawczej wraz z Prezydentem RP.
Gdy Prezydent nie jest wybierany przez parlament lub za jego udziałem, lecz gdy czerpie mandat z wyborów powszechnych, odróżnić należy dwie sytuacje: prezydent i premier reprezentują tę samą opcję polityczną lub nie.
W tej drugiej opcji mamy do czynienia z kohabitacją (dosłownie: współzamieszkiwanie). Prowadzi on do znacznych komplikacji stosunków w obrębie władzy wykonawczej, w której głowa państwa i premier są dwiema podstawowymi osobistościami.
Aparat pomocniczy szefa rządu i Rady Ministrów:
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów
obsługuje premiera w zakresie merytorycznym i politycznym,
obsługuje wicepremierów i ministrów bez teki,
obsługuje prace Rady Ministrów,
merytoryczne departamenty Kancelarii Prezesa Rady Ministrów
zapewniają poziomą koordynację w całym aparacie administracyjnym rządu oraz organizację współdziałania odpowiednich komórek we wszystkich ministerstwach, urzędach centralnych i urzędach wojewódzkich,
gabinet premiera
powinien koordynować prace gabinetów,
w rzeczywistości pełni funkcje doradcze.
Rozwiązania
Administracje zarządzające - większość polskiej administracji to administracje zarządzające zorganizowane w formie wielkich ministerstw z rozbudowanymi komórkami organizacyjnymi o charakterze urzędniczym i niesamodzielnym w statucie prawnym.
Administracje zadaniowe - na gruncie polskim brak takich rozwiązań, jednak warte uwagi jest Rządowe Centrum Studiów Strategicznych.
Zasady organizacji ministerstw
Organizacja wewnętrzna ministerstw w Polsce jest dwuszczeblowa:
departamenty - podstawowa komórka podziału, dla celów merytorycznych,
biura - zajmują się realizacją zadań w zakresie obsługi ministerstw.
Odrębnymi komórkami są sekretariaty służące do obsługi ministrów, komitetów, rad, zespołów itp.
Na uwagę zasługują gabinety polityczne ministrów w skład których wchodzą doradcy polityczni ministra.
Zastępcy ministra:
podsekretarz stanu
sekretarz stanu.