POSTĘPOWANIE ADMINISTARCYJNE
I
SĄDOWOADMINISTRACYJNE
Zagadnienia:
postępowanie administracyjne ogólne,
postępowanie przed sądami administracyjnymi,
postępowanie egzekucyjne w administracji.
Postępowanie administracyjne ogólne
Postępowanie administracyjne ogólne określa m.in. procedurę wydawania decyzji, toczy się bowiem
w indywidualnych sprawach, należących do właściwości organów administracji publicznej, rozstrzyganych w drodze decyzji.
Postępowanie administracyjne ogólne reguluje Kodeks postępowania administracyjnego
(w skrócie: k.p.a) i dlatego nazywa się ono postępowaniem ,,ogólnym”, że jego regulacja właściwa jest w sprawach, dla których nie przewidziano szczególnie unormowanego postępowania.
Postępowanie szczególne (np. postępowanie
w sprawach podatkowych) jest uregulowane
w przepisach znajdujących się poza Kodeksem postępowania administracyjnego.
Naczelne oraz ogólne zasady postępowania administracyjnego
Naczelnymi zasadami są np. zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada praworządności, zasada równości wobec prawa oraz zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Ogólne zasady postępowania administracyjnego:
praworządności (legalności),
dbałości o praworządne zachowania podmiotów
i uczestników,
prawdy obiektywnej,
udzielania stronom informacji,
czynnego udziału stron,
przekonywania,
wnikliwości i szybkości postępowania,
rozstrzygania sprawa spornych w drodze ugody,
pisemności postępowania,
dwuinstancyjności postępowania,
trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych,
sądowej kontroli decyzji administracyjnych.
Organ prowadzący postępowanie
Postępowanie administracyjne ogólne prowadzą organy administracji publicznej.
Organami wyższego stopnia są:
1/ w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej,
2/ w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie,
3/ w stosunku do innych organów administracji publicznej niż wymienione w punktach 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a jeżeli nie ma takich organów - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością,
4/ w stosunku do organów organizacji społecznych - organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Warto zapamiętać, że wojewoda jest organem wyższego stopnia wówczas, gdy przepisy szczególne tak stanowią.
W każdej decyzji musi być między innymi zawarta informacja, do jakiego organu można wnieść odwołanie od tej decyzji.
Właściwość
(miejscowa, rzeczowa i funkcjonalna)
Właściwość rzeczowa oznacza przyznanie określonemu organowi (lub organom) kompetencji do załatwiania pewnego typu indywidualnych spraw administracyjnych.
Właściwość miejscową
organu administracji publicznej ustala się według różnych kryteriów, w zależności od rodzaju sprawy, np.:
1/ w sprawach dotyczących nieruchomości
i zakładów pracy - według miejsca położenia nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy,
2/ w pozostałych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) strony, w braku takiej okoliczności, według miejsca pobytu lub miejsca ostatniego pobytu (siedziby) strony lub jednej ze stron.
Strona i inne podmioty na prawach strony
Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Stronami mogą być osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Te podmioty i jednostki posiadają zdolność administracyjnoprawną, czyli zdolność do bycia stroną postępowania administracyjnego.
Podmioty na prawach strony
W postępowaniu administracyjnym mogą występować na prawach strony organizacje społeczne, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz inne podmioty. Przez „prawa strony” należy rozumieć wyłącznie prawa procesowe, a zatem wymienione podmioty nie mają praw wynikających z norm prawa materialnego, wobec tego nie mogą nimi rozporządzać, nie występują we własnej sprawie, ani zamiast strony, lecz obok
i niezależnie od strony.
Czynności techniczno-procesowe postępowania administracyjnego:
wezwania,
doręczenia,
protokoły i adnotacje.
Wezwanie
jest czynnością dokonywaną z zachowaniem jawności i musi ono dokładnie określać osobę wezwaną, sprawę, pozycję procesową wezwanego, cel wezwania, sposób realizacji obowiązku (osobiste stawiennictwo czy też możliwość innego sposobu przekazania żądanych wiadomości), termin stawiennictwa (lub przekazania wiadomości w inny sposób) oraz pouczenie o skutkach niezastosowania się do wezwania.
Doręczenia
Doręczenie właściwe ma miejsce wówczas, gdy pismo dostarcza się adresatowi (za pośrednictwem poczty albo w inny, dozwolony prawem sposób) do jego rąk. Doręczanie pism osobom fizycznym następuje w miejscu ich zamieszkania lub w miejscu, w którym się je zastanie, a jednostkom organizacyjnym - w siedzibie tych jednostek, do rąk osoby uprawnionej do przyjmowania korespondencji.
Doręczenie zastępcze pozwala na oddanie pisma osobie (np. pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy), która zobowiąże się do oddania go adresatowi.
Zasada pisemności powoduje konieczność utrwalania na piśmie wszystkich czynności procesowych w postaci protokołu lub w formie adnotacji.
Protokół jest formą podstawową, a adnotacja - pomocniczym sposobem utrwalania wspomnianych czynności procesowych.
Wszczęcie postępowania
Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony, czyli przez wniesienie podania, lub z urzędu.
Terminy załatwiania spraw
W sprawach nie wymagających zbierania materiału dowodowego (np. dowody są znane organowi administracji z urzędu) decyzje powinny być wydane niezwłocznie, „czyli od ręki”. W innych sprawach termin ich załatwienia wynosi miesiąc, a sprawy zawiłe lub wymagające zbierania materiału dowodowego powinny być zakończone nie później niż w dwa miesiące od daty wszczęcia postępowania. Termin załatwienia sprawy w II instancji wynosi miesiąc.
Postępowanie wyjaśniające
Postępowanie wyjaśniające obejmuje przede wszystkim postępowanie dowodowe, w którym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów. Oznacza ona, że organ administracji publicznej ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, uzasadnionego całością zebranego w sprawie materiału dowodowego. Za dowód można uznać to wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a pozwoli na wyjaśnienie sprawy. W szczególności dowodami są: dokumenty urzędowe i prywatne, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny.
Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym:
decyzja,
ugoda,
postanowienie.
Decyzje
Decyzja administracyjna musi odpowiadać wymogom formalnym, a więc zawierać także takie dane, jak: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, wskazanie adresata decyzji (strony lub stron), powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (np. decyzja o zezwoleniu na budowę), uzasadnienie prawne i faktyczne rozstrzygnięcia, pouczenie o sposobie odwołania się od decyzji (do kogo i w jakim terminie) oraz podpis osoby wydającej decyzję (z podaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego tej osoby). Jeżeli od decyzji przysługuje powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, w decyzji powinno być ponadto pouczenie o możliwości wniesienia takiego powództwa lub skargi.
Ugoda
Ugodę sporządza się w formie pisemnej
i wymaga ona zatwierdzenia przez organ administracji publicznej, przed którym została zawarta. Zatwierdzona ugoda ma takie same skutki, jak decyzja administracyjna.
Postanowienie
W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą kwestii wynikających w toku tego postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Postępowanie odwoławcze
Środki odwoławcze:
Odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji.
Zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienia, jeżeli Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi.
Organ odwoławczy może spowodować:
uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania,
utrzymanie w mocy,
uchylenie w części lub w całości i orzeczenie co do istoty sprawy,
uchylenie i umorzenie.
Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Weryfikacja ostatecznych decyzji:
wznowienie postępowania,
stwierdzenie nieważności decyzji,
uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi
W postępowaniu sądowoadministracyjnym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne, a drugą instancją jest NSA. Sądy administracyjne są sądami kasacyjnymi.
Postępowanie przed sądem administracyjnym jest postępowaniem sądowym, opartym na zasadzie skargowości i kontradyktoryjności, jako spór dwóch, równorzędnych stron o przeciwstawnych interesach. Postępowanie sądowoadministracyjne wszczyna się wyłącznie w wyniku wniesienia skargi przez stronę skarżącą (tzw. skarżący) przeciwko organowi administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem tej skargi
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawie skarg na:
a/ decyzje administracyjne,
b/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do jej istoty,
c/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
d/ inne akty niż wymienione w pkt. a - c, lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
e/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,
f/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, nie stanowiące aktów prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,
g/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,
h/ bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. a - d.
Postępowanie przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi
Wniesienie skargi z zasady nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
W postępowaniu wstępnym następuje skompletowanie akt w celu ustalenia dopuszczalności podjęcia postępowania w sprawie. Skarga może okazać się niedopuszczalna.
W toku postępowania sąd wydaje postanowienia (np. o jego zawieszeniu lub odroczeniu) i zarządzenia (np. o połączeniu kilku oddzielnych spraw do łącznego rozpoznania). Sąd może także postanowieniem umorzyć postępowanie.
Rozstrzygnięcia wojewódzkich sądów administracyjnych
W sprawach skarg na decyzje lub postanowienia sąd wojewódzki uwzględniając skargę może:
1/ uchylić decyzję (postanowienie) w całości lub w części, w przypadkach określonych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
2/ stwierdzić nieważność decyzji (postanowienia) w całości lub w części w przypadkach wskazanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach,
3/ stwierdzić wydanie decyzji (lub postanowienia) z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisach.
Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.
Postępowanie przed NSA
W postępowaniu sądowoadministracyjnym przyjęto kasacyjny model zasady dwuinstancyjności. To oznacza, że NSA rozpatrujący skargę kasacyjną na orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego ma wyłącznie kompetencje kasacyjne (tzn. do uchylenia zaskarżonego orzeczenia). Tylko wyjątkowo NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie sądu wojewódzkiego i rozpoznać skargę merytorycznie.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA wydaje wyrok:
oddalający skargę kasacyjną,
uwzględniający skargę kasacyjną,
merytoryczno-reformatoryjny.
Obalanie prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych
Podstawą obalania prawomocnych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz orzeczeń NSA jest instytucja wznowienia postępowania.
Postępowanie egzekucyjne
w administracji
Postępowanie egzekucyjne oznacza uregulowany prawem ciąg czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne i inne podmioty tego postępowania w celu wykonania, przez zastosowanie środków przymusu państwowego, obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej, których zobowiązany nie chce dobrowolnie wykonać.
Egzekucja administracyjna jest odrębna od postępowania administracyjnego i niezależna od egzekucji sądowej.
W trybie egzekucji administracyjnej mogą być egzekwowane obowiązki o charakterze pieniężnym (np. podatki, opłaty, wpłaty na fundusze celowe) oraz obowiązki o charakterze niepieniężnym (np. rozbiórka obiektu budowlanego lub nakaz zaprzestania produkcji).
Podmioty i uczestnicy postępowania egzekucyjnego:
Organ egzekucyjny orzeka o uprawnieniach wierzyciela i o obowiązkach zobowiązanego. Jest to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków, służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, oraz do zabezpieczenia wykonania tych obowiązków.
Wierzycielem jest organ uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia.
Zobowiązany w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która nie wykonała w terminie obowiązku.
W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym może wystąpić osoba trzecia.
Wszczęcie egzekucji
Egzekucję administracyjną wszczyna się na wniosek wierzyciela lub z urzędu.
Podstawą prawną egzekucji jest tytuł egzekucyjny, którym mogą być akty generalne lub indywidualne.
Środkami egzekucyjnymi w postępowaniu dt.:
Należności pieniężnych jest egzekucja:
z pieniędzy;
z wynagrodzenia za pracę;
ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego;
z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych;
z innych wierzytelności pieniężnych; z praw z papierów wartościowych zapisanych na rachunku papierów wartościowych oraz z wierzytelności z rachunku pieniężnego; z weksla;
z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności przemysłowej;
z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością;
z pozostałych praw majątkowych, z rzeczy ruchomych i z nieruchomości.
Należności niepieniężnych są:
grzywna w celu przymuszenia;
wykonanie zastępcze;
odebranie rzeczy ruchomej;
odebranie nieruchomości,
opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,
przymus bezpośredni.