FAZY (ETAPY) PROCESU KONTROLNEGO

• Ustalenie norm, wzorców, standardów, celów i metod pomiaru efektywności działania organizacji,

• Ustalenie rzeczywistego stanu działania, tj. ocena aktualnych wyników funkcjonowania organizacji, a także wykorzystywanych środków, warunków i sposobów bieżącego działania,

Kontrola w administracji

• Porównanie stanu rzeczywistego ze stanem pożądanym w danym działaniu (ustalonymi normami),

• Podjęcie działań korygujących.

Kryteria kontroli to:

• -legalność,

• -celowość,

• -rzetelność

• -gospodarność,

• -zgodność z celami rządu.

Kontrola zewnętrzna:

• Kontrola państwowa administracji

Właściwie wszystkie organy władzy wykonawczej sprawują kontrolę nad administracją i wydawanymi przez nią aktami, niektóre jednak mają głównie za zadanie kontrolę administracji:

Kontrola NSA

Do zakresu właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, oprócz rozpoznawania środków odwoławczych od orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne, należą:

1. rozpoznawanie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, miedzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjnych miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej;

2. podejmowanie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych;

3. podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej;

4. rozpoznawanie innych spraw należących do właściwości NSA na mocy odrębnych ustaw, w tym skarg na przewlekłość postępowań sądowoadministracyjnych, w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.

NSA jest także sądem dyscyplinarnym w stosunku do sędziów sądów administracyjnych, zaś rzecznikiem dyscyplinarnym w tych sprawach jest Rzecznik Dyscyplinarny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kontrola sprawowana przez WSA

Podstawowym zadaniem WSA jest kontrola działalności administracji publicznej w zakresie określonym ustawą. Obejmuje ona kontrolę pod względem legalności działalności administracji, w gruncie rzeczy podstawowym zadaniem WSA jest kontrola obowiązującego porządku prawnego.

WSA orzeka w sprawach skarg przede wszystkim na:

• decyzje administracyjne (np. zgoda na budowę, nakaz zapłaty podatku);

• akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (np. ustalanie stawek podatków lokalnych, zasady parkowania w mieście);

• na bezczynność organów administracji

Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeśli inne akty prawne tak nie stanowią rozwiązują spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Sądy powszechne

Do bezpośredniej kontroli uprawnione są sądy powszechne:

-sądy pracy i ubezpieczeń społecznych (odwołania od decyzji ZUS)

-sąd antymonopolowy sprawuje kontrolę decyzji Prezesa UOKiK w razie wniesienia odwołania, a także kontrolę decyzji Prezesa Urzędu regulacji Energetyki

-sądy powszechne m.in. w związanych z działalnością administracji publicznej sprawach o unieważnienie, sprostowanie oraz ustalenie treści aktu stanu cywilnego, niektórych sprawach związanych z postępowaniem egzekucyjnym w administracji, rozgraniczania nieruchomości itp.

• Kontrola przez sądy powszechne charakterystyczna dla krajów anglosaskich

• Powody, dla których istnieje kontrola sądowa:

Niezawisłość – to podstawowa przewaga sądu nad innymi organami państwa. Sąd orzeka bez nacisku, nie ma lepszego zabezpieczenia niezawisłości, to kluczowy element państwa prawa. Nie podlega nikomu, nie ma przełożonego.

Profesjonalizm – wiedza o prawie i umiejętność stosowania prawa jest najwyższa u sędziów wobec innych urzędników.

Sąd Najwyższy

Realizuje swoje funkcje w sferze kontroli administracji publicznej głównie dzięki rozpoznawaniu rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń NSA, ale również od prawomocnych orzeczeń w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, w trybie ustawy z 1989 r. o izbach lekarskich oraz od prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych zgodnie z ustawą o adwokaturze

Rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia NSA wnoszą : Minister Sprawiedliwości, Prokurator Generalny, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes NSA, w niektórych przypadkach Minister Pracy i Polityki Społecznej.

Kontrola prokuratorska(RP)

Określony ustawą zasięg kontroli prokuratorskiej obejmuje dwie wielkie dziedziny:

1) rozstrzyganych przez organy administracyjne (administrujące) indywidualnych spraw, w których wydaje się decyzje administracyjne,
2) spraw spoza zakresu postępowania administracyjnego

• W pierwszym przypadku prokurator może podjąć kontrolę celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem albo, żeby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem.

• prokurator m.in. może działać we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego w ochronie legalności tego postępowania.

• Może m.in. występować jako strona postępowania administracyjnego

• Prokurator Generalny ma uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami j.s.t.

Kontrola sprawowana przez Trybunał Konstytucyjna

Konstytucja RP oraz ustawa z 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym określają zadania, organizację i tryb pracy tego organu. Jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji.

Trybunał orzeka w sprawach:

1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,
2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,
3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,
4) skargi konstytucyjnej,
5) sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa,
6) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych.

Trybunał Stanu

Za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą:

1)   Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej,

2)   Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów,

 3)   Prezes Narodowego Banku Polskiego,

4)   Prezes Najwyższej Izby Kontroli,

5)   członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,

6)   osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem,

7)   Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych.

W zakresie określonym w art. 107 Konstytucji odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu ponoszą również posłowie i senatorowie.

• W zakresie określonym ustawą poseł nie może prowadzić działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ani nabywać tego majątku.

• Za naruszenie zakazów, o których mowa w ust. 1, poseł, uchwałą Sejmu podjętą na wniosek Marszałka Sejmu, może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, który orzeka w przedmiocie pozbawienia mandatu.

Kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli

• Jej kontroli podlega cała działalność wszystkich organów administracji rządowej, NBP, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem wykonywania budżetu państwa oraz realizacji ustaw i innych aktów prawnych.

Najwyższa Izba Kontroli może również kontrolować działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa, w szczególności:

1) wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo lub samorząd terytorialny;
2) wykonują zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego;
3) organizują lub wykonują prace interwencyjne albo roboty publiczne;

4) działają z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystają z mienia państwowego lub samorządowego, w tym także ze środków przyznanych na podstawie umów międzynarodowych;
5) korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, poręczenia lub gwarancji udzielonych przez państwo lub samorząd terytorialny;

6) wykonują zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego;
7) wykonują zobowiązania finansowe na rzecz państwa.

Kontrola wewnętrzna

Międzyresortowa -kontrola sprawowana przez organy, wchodzące w skład określonego resortu, ale działaniami kontrolnymi obejmują często nawet całą administrację, gdyż ich kompetencje określa się przedmiotowo, a nie podmiotowo.

Są to najczęściej organy zwane inspekcjami lub nadzorami:

- Inspekcja Handlowa,

- Inspekcja Sanitarna,

- Inspekcja Ochrony Środowiska,

- Inspekcja Weterynaryjna

Resortowa - wykonywana w ramach struktury resortu, kontrolowany i kontrolujący są podporządkowani temu samemu organowi administracji

Zasady budowania aparatu administracyjnego

• Zasada terytorialna –wyodrębnienie poszczególnych jednostek organizacyjnych i podział kompetencji pod kątem podziału terytorialnego

• Zasada merytoryczna – łączenie typowych procedur i umiejętności (jednostki liniowe a personel sztabowy)

Zasady budowania aparatu administracyjnego [Hausner]

3. Zasada przedmiotowa – koncentrująca podział organizacyjny wokół przedmiotowo zdefiniowanych obszarów działalności, zaspokajanie potrzeb określonych grup społecznych

4. Zasada funkcjonalna – opierająca podział zadań między segmentami administracji w taki sposób, by realizowały one względnie jednorodne, jasno wyodrębnione cele.

Zasady budowania aparatu administracyjnego [Hausner]

Organizacja biurokratyczna jest najpowszechniejszym typem organizacji, jaki występuje w nowoczesnych społeczeństwach przemysłowych.

Powszechność biurokracji jest tak duża, że jeszcze niezbyt odległe są czasy, gdy pojęcie nowoczesnej organizacji kojarzono z typem biurokratycznym.

Organizacja biurokratyczna:

-jasno zdefiniowane, długookresowe cele,

-daleko posunięty podział pracy, wynikająca stąd specjalizacja zadaniowa

-standaryzacja pełnienia ról związana z powtarzalnością zadań

-silna formalizacja treści ról

-centralizacja kontaktów organizacji z otoczeniem i uprawnień do podejmowania innowacji, związana z dążeniem do maksymalizacji kontroli i klimatem nieufności

-silnie hierarchiczny kształt, duża rozpiętość pionowa pomiędzy przełożonymi, którzy planują, kierują i kontrolują a podwładnymi

-komunikacja w formie wskazówek i rozkazów ze strony przełożonych

-nacisk na komunikację pisemną

-nacisk na lojalność wobec organizacji

-bezosobowość stosunków międzyludzkich

-cząstkowa wiedza i umiejętności członków dostosowane do zakresu obowiązków

-kariera zorientowana na system statusów we własnej organizacji, awans uzależniony nie od osiągnięć a wieku

i doświadczenia

-wynagrodzenia uzależnione od pozycji

-motywacja wywołana i podtrzymywana przez czynniki zewnętrzne np. pieniądz, kara, upomnienie, pochwała

W praktyce czysty typ organizacji biurokratycznej nie występuje

Struktury administracji publicznej

Na strukturę aparatu administracji publicznej wpływ mają czynniki polityczne i czynniki techniczne:

• Polityczne - kwestia ustroju państwa (demokracja – łatwy dostęp obywatela do aparatu administracji, decentralizacja itp.)

• Techniczne – niezależne od ustroju państwa, specjalizacja prowadząca do intensyfikacji prac, obniżenie kosztów administrowania ale bez szkody na jakość pracy aparatu administracyjnego

Nie istnieje jeden akt prawny normujący budowę całej administracji rządowej w Polsce; nie ma także prawnej definicji organu administracji publicznej.

W nauce prawa administracyjnego znajdujemy definicję, zgodnie z którą organ administracji:

• stanowi wyodrębnioną organizacyjnie część aparatu administracji publicznej, tworzoną na podstawie prawa i w sposób przez prawo przewidziany;

• działa w imieniu i na rachunek państwa;

• z reguły jest uprawniony do stosowania środków władczych;

• wykonuje zadania publiczne z zakresu administracji;

• działa w ramach przyznanych mu przez prawo kompetencji.

• Aparatem pomocniczym organu jest urząd, czyli struktura organizacyjna i majątkowa oraz zespół ludzi wyodrębniony do realizacji zadań organu.

Np. urzędem obsługującym Radę Ministrów oraz Prezesa Rady Ministrów (organy) jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

• Zakład- , definicja w zależności od dziedziny; w prawie administracyjnym – w dziedzinie oświaty: szkoły; w dziedzinie kultury: biblioteki szkolne; w dziedzinie ochrony zdrowia; sanatoria

Cechy zakładów: powołane do świadczenia usług niematerialnych, element państwa demokratycznego

Zakłady powoływane są na różnej podstawie prawnej np. uczelnia państwowa na podstawie ustawy

Korzystanie z zakładów ograniczone – korzystają tylko użytkownicy danego zakładu (do szkoły może chodzić tylko uczeń)

Korzystanie z zakładu dobrowolne (szpital) lub przymusowe (szpital chorób zakaźnych)

Między organami zakładu a korzystającym powstaje stosunek administracyjno-prawny

Między organami zakładu a korzystającym wytwarza się stosunek władztwa zakładowego (regulaminy, statuty)

Zakłady finansowane są z budżetu centralnego lub samorządowego

Zwykle nie mają osobowości prawnej, nie jest im potrzebna aby realizować swoje zadania (osobowość prawną mają szkoły wyższe i instytuty naukowo-badawcze)

Zakładem administracyjnym jest jednostka organizacyjna powołana do świadczenia usług niematerialnych na podstawie nawiązanego z użytkownikiem stosunku administracyjnoprawnego

Aparat administracji publicznej to działanie zespołowe, zorganizowane, przy tworzeniu go należy brać pod uwagę zalecenia teorii organizacji, pamiętając jednak, że w dużym stopniu jego funkcjonowanie jest uwarunkowane przepisami prawa i nie zawsze jest możliwa swoboda kształtowania aparatu w sensie organizacji.

Organ kolegialny – chodzi o organ składający się z wielu osób powołanych do łącznego podejmowania decyzji czy innych czynności.

Tylko cały zespół albo jeśli zbierze się określone quorum, jest upoważniony do działania.

• Każdy organ kolegialny posiada przewodniczącego (prezesa) powołanego na całą kadencję,

• Organ kolegialny nie jest powoływany na stałe, lecz na określony czas – kadencj

• Wady organu kolegialnego: ociężałość, kosztowność, trudno jest umiejscowić odpowiedzialność

• Organy kolegialne są bardziej obiektywne niż monokratyczne, większa ilość ludzi daje gwarancję samokontroli

Organy monokratyczne – tylko jedna osoba jest upoważniona do podejmowania rozstrzygnięć. Osoba ta ma zwykle zespół do pomocy (biuro, urząd), jest to jednak tylko aparat pomocniczy.

W wydawaniu rozstrzygnięć mogą i zastępują organ jednoosobowy osoby z tego aparatu, robią to jednak w jego zastępstwie i z jego upoważnienia. Jeśli takiego upoważnienia brak mogą wykonywać jedynie czynności pomocnicze.

• Organy monokratyczne stosujemy tam, gdzie zależy nam na szybkości działania, operatywności, elastyczności czy umiejscowieniu odpowiedzialności

Szczeblowa budowa aparatu administracji publicznej

Rozbudowa aparatu w układach pionowych – organy centralne nie są w stanie wykonać samodzielnie w skali całego kraju wszystkich zadań, dlatego potrzebne są organy podległe – budowa szczeblowa

Ilość szczebli w aparacie administracji publicznej może być różna, w zależności od zakresu i rodzaju zadań spełnianych przez organy poszczególnych szczebli oraz rozmiaru jednostki terytorialnej

• W zależności od ilości szczebli mówi się o strukturach płaskich lub smukłych. Z punktu widzenia racjonalnej organizacji bardziej korzystne są struktury płaskie oznaczające się mniejszą liczbą szczebli o aparacie rozbudowanym w poziomie.
  Pozwala to na lepsze manewrowanie ludźmi: organizowanie ustępstw, wykorzystanie specjalistów i zdobyczy techniki, lepszy podział zadań.

• Zasada struktury smukłej tj. wydłużonej budowie szczeblowej jest utrudniony przepływ informacji, który ulega zniekształceniu, czas przepływu i wydłużają się oto koszty.

Decentralizacja – przekazywanie zadań niższym jednostkom ALE nie zawsze jest to dowodem istnienia decentralizacji KONIECZNE przekazanie samodzielności realizacji zadań

Centralizacja – umieszczenie kompetencji do decydowania na wyższych szczeblach przy jednoczesnym ścisłym uzależnieniu szczebli niższego rzędu

Administracja zespolona, pozostającą pod zwierzchnictwem wojewody i składającą się ze służb, inspekcji i straży, oraz

Administracja niezespolona - podlegającą bezpośredniemu zwierzchnictwu ministrów lub centralnych organów administracji rządowej.

Organy rządowej administracji zespolonej:

• Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej;

• Komendant Wojewódzki Policji;

• Kurator Oświaty;

• Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny;

• Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa;

• Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego;

• Wojewódzki Inspektor Geodezji i Kartografii;

• Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska;

• Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej;

• Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych;

• Wojewódzki Lekarz Weterynarii.

Organy rządowej administracji niezespolonej:

• Dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień;

• Dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej;

• Dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych;

• Dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar;

• Dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych i naczelnicy obwodowych urzędów probierczych;

• Dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej;

• Dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych;

• Dyrektorzy urzędów morskich;

• Dyrektorzy urzędów statystycznych;

• Dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej;

• Komendanci oddziałów Straży Granicznej, Komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej;

• Okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego;

• Państwowi inspektorzy sanitarni;

• Powiatowi oraz graniczni lekarze weterynarii;

• Wojewódzcy inspektorzy transportu drogowego.

Samorząd terytorialny- to wydzielony na podstawie prawa organ administracji publicznej, działający na określonym obszarze, którego mieszkańcy tworzą na podstawie prawa wspólnotę.

• To instytucja lokalnej społeczności, którą powołuje się, aby sprawowała na podległym jej terenie władzę administracyjną, zapewniając jednocześnie jej odpowiednie środki finansowe, aby mogła realizować zlecone zadania.

Główne elementy składające się na samorząd:

• wspólnota zainteresowanych ludzi

• władze

• majątek

• urzędy, przedsiębiorstwa i instytucje

• instrumenty prawne
  

Cechy samorządu

-przepisy prawa powinny zagwarantować określonym grupom społecznym i wyłonionym przez nie organom prawo do zarządzania „swoimi” sprawami (korporacyjny, czy zrzeszeniowy charakter samorządu),

-grupy te uczestniczą w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie z mocy ustawy,

-grupy te i ich organy wykonują zadania należące do administracji publicznej,

-owo zarządzanie odbywa się na zasadach samodzielności (decentralizacji); nadzór samorządu tylko na podstawie przepisów ustawy

Samorząd zawodowy- to organizacyjna forma zrzeszania się obywateli, ukształtowana na zasadzie więzi zawodowej, powstała celem reprezentowania ich interesów wobec instytucji państwa. Zasadniczym aktem prawnym, który przewiduje możliwość tworzenia samorządów zawodowych jest Konstytucja RP

Z Konstytucji wynika, że samorząd zawodowy ma do spełnienia dwa podstawowe zadania:

- reprezentowanie osób wykonujących zawód zaufania publicznego,

- sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

uznanie administracyjne ???? nie ma