System polityczny UE
Cztery główne elementy charakteryzujące demokratyczne systemy polityczne:
Stabilny i jasno zdefiniowany układ instytucji powołanych do kolektywnego podejmowania decyzji oraz zbiór określających wzajemne powiązania tych instytucji i ich strukturę wewnętrzną.
Obywatele i grupy społeczne realizują swoje potrzeby polityczne przez system polityczny w sposób bezpośredni lub za pośrednictwem takich organizacji, jak grupy nacisku i partie polityczne.
Decyzje kolektywne w systemie politycznym mają znaczący wpływ na dystrybucję zasobów i rozmieszczenie wartości społecznych i politycznych w systemie.
Istnieje ciągła interakcja (sprzężenie zwrotne) pomiędzy tymi wynikami procesów politycznych a nowymi oczekiwaniami w stosunku do systemu, nowymi decyzjami itd.
Wszystkie te elementy występują w UE.
Po pierwsze, stopień stabilności instytucjonalnej oraz złożoności Unii jest o wiele wyższy niż jakimkolwiek innym systemie międzynarodowym. Reformy instytucjonalne stworzyły rozbudowany system zasad i procedur, które regulują sposób realizacji uprawnień przez instytucje UE. W efekcie Unia rządzi się najbardziej sformalizowanym i złożonym systemem zasad dotyczących podejmowania decyzji spośród wszystkich systemów politycznych na świecie.
Po drugie, w momencie przejęcia kompetencji w zakresie sprawowania władzy przez instytucje UE coraz więcej grup społecznych próbuje wywrzeć nacisk na system - poczynając od większych korporacji, stowarzyszeń biznesowych do związków zawodowych, grup ekologicznych i konsumenckich oraz partii politycznych. Grupy o największym wpływie i stopniu zinstytucjonalizowania w systemie UE to rządzy państw członkowskich Unii i partie polityczne, które te rządy tworzą. Kraje członkowskie nie mają jednak monopolu na podejmowanie decyzji politycznych.
Po trzecie, decyzje UE mają ogromną wagę i wpływ na całą Unię. Na przykład:
Polityka UE obejmuje praktycznie wszystkie obszary polityki publicznej, włączając m.in. politykę społeczną, ochronę środowiska, rolnictwo, politykę regionalną, bezpieczeństwo i porządek publiczny, prawa człowieka, handel międzynarodowy, politykę zagraniczną, edukację i kulturę.
UE ma wpływ na ponad 80% zasad regulujących wytwarzanie, dystrybucję i wymianę dóbr, usług i kapitału na rynku państw członkowskich.
Średnio ponad 100 aktów prawnych jest corocznych uchwalanych w UE – więcej niż w większości innych systemów demokratycznych.
Akty prawa pierwotnego i wtórnego uchwalane przez UE wchodzą w skład prawa narodowego państw członkowskich, a prawo wspólnotowe ma moc nadrzędną w stosunku do prawa narodowego.
Polityka regulacyjna i walutowa UE wywiera pośredni wpływ na podział władz i zasobów pomiędzy jednostki, grupy i państwa w Europie.
Po czwarte, proces polityczny systemu politycznego UE jest stałą cechą życia politycznego w Europie. Esencją polityki unijnej są ciągłe interakcje pomiędzy instytucjami UE w Brukseli i w ich ramach, pomiędzy rządami narodowymi a Brukselą, pomiędzy różnymi ministerstwami rządów narodowych, w stosunkach obustronnych pomiędzy rządami państw, pomiędzy tymi, którzy reprezentują interesy prywatne, a przedstawicielami rządów w Brukseli i na poziomie narodowym.
UE nie ma monopolu na prawomocne użycie siły. W konsekwencji UE nie jest państwem w tradycyjnym weberowskim znaczeniu tego słowa. Prawo użycia siły przez policję i siły bezpieczeństwa pozostaje w gestii rządów narodowych państw członkowskich.
System polityczny UE jest w wysokim stopniu zdecentralizowany i wyizolowany, opiera się na dobrowolnym zaangażowaniu państw członkowskich i ich obywateli i jest zależy od organizacji niższego rzędu (państwa członkowskie) w obszarze stosowania siły i innych form władzy państwowej.
Działania systemu politycznego UE
Podstawą systemu politycznego UE jest poziom obywateli UE - poszczególnych krajów członkowskich. Obywatele UE, formując partie polityczne i grupy interesu, włączając te organizacje w proces tworzenia polityki UE. Odwołując się do sądów narodowych czy do Trybunału Sprawiedliwości, obywatele wywierają wpływ na rozwój i stosowanie prawa wspólnotowego. Dzięki tym powiązaniom urzędnicy w instytucjach publicznych biorą opinię publiczną pod uwagę, gdy formułują swoje preferencje i wybierają sposób działania w procesie decyzyjnym UE.
Istnieją dwa główne typy organizacji pośredniczących pomiędzy opinią publiczną a procesem politycznym UE. Pierwszy to partie polityczne, które są głównymi organizacjami politycznymi we wszystkich współczesnych systemach demokratycznych. Partie to organizacje zrzeszające liderów politycznych o zbliżonych poglądach, którzy łączą swoje siły w celu promowania swojego programu politycznego, pozyskiwania dla niego poparcia i zdobycia urzędu politycznego w celu jego realizacji. Partie polityczne mają wpływ na każdą z unijnych instytucji. Partie narodowe konkurują ze sobą o pierwszeństwo w formowaniu rządu, a zwycięzcy tej walki politycznej są następnie reprezentowani w Radzie UE. Członkowie PE są wyłaniani na narodowych forach partyjnych, tworzą frakcje partyjne w PE i w ten sposób formują struktury porządku politycznego i rywalizacji międzypartyjnej w Parlamencie. W głównych rodzinach partyjnych organizacje partyjne państw członkowskich i instytucje UE są powiązane za pośrednictwem ponadnarodowych federacji partyjnych.
Drugi typ organizacji pośredniczących stanowią grupy interesu, czyli dobrowolne zrzeszenia obywateli w formie związków zawodowych, stowarzyszeń biznesowych, grup konsumenckich czy grup zajmujących się ochroną środowiska naturalnego. Organizacje te mają na celu promowanie i ochronę własnych interesów w procesie politycznym. W UE grupy te odgrywają taką samą rolę jak w każdym innym systemie demokratycznym. Narodowe grupy interesu próbują wpływać na rządy narodowe lub zwracają się bezpośrednio do instytucji UE, a grupy z państw członkowskich o podobnych potrzebach politycznych łącz siły, by wspólnie lobbować w Komisji, grupach roboczych Rady UE czy wśród członków PE. Grupy interesu wspierają ponadto partie polityczne finansowo, aby zapewnić reprezentację swoich interesów w polityce narodowej i europejskiej.
Kolejnym poziomem systemu politycznemu UE jest poziom instytucji UE i proces sprawowania władzy przez te instytucje i wewnątrz nich. Radę tworzą reprezentanci państw członkowskich na szczeblu ministerialnym, zorganizowani w rady sektorowe. Rada działa w sferze legislacyjnej i wykonawczej: ustala średnio- i długoterminową agendę polityczną UE oraz pełni funkcję izby wyższej w procesie ustawodawczym. Rada zwykle podejmuje uchwały jednomyślnie, ale w niektórych kwestiach stosuje metodę kwalifikowanej większości głosów. Dodatkowo każdy z rządów reprezentowanych w Radzie dokonuje wyboru członków Komisji oraz wspólnie mianują jej przewodniczącego.
Następną instytucją składową UE jest Parlament Europejski. Tworzy go 736 członków wybieranych w wyborach powszechnych przez elektorat europejski co pięć lat. Uprawnienia PE obejmują konsultacje w procesie prawodawczym, prawo zgłaszania poprawek czy wniosków o odrzucenie projektów w ramach procedur legislacyjnych UE. Parlament ma również prawo wniesienia poprawek do budżetu. Parlament posiada uprawnienia kontrolne w stosunku do kompetencji wykonawczych Komisji i Rady, aprobuje nominację wybieranego przez Radę przewodniczącego Komisji oraz członków Komisji oraz ma prawo uchwalenia wotum nieufności wobec Komisji.
Komisja jako gabinet polityczny składa się z 28 komisarzy (po jednym z każdego państwa) oraz administracji obejmującej 26 dyrekcji generalnych i inne służby administracyjne. Komisja jest odpowiedzialna za zgłaszanie inicjatyw prawodawczych oraz monitoruje wykonanie uchwalonych decyzji, stąd jest głównym ciałem wykonawczym UE.
Najwyższą władzę sądowniczą sprawuje Europejski Trybunał Sprawiedliwości, który współpracuje z sądami narodowymi nad wdrożeniem prawa wspólnotowego. Unia ma również odrębną władzę monetarną – Europejski System Banków Centralnych – który składa się z Europejskiego Banku Centralnego (EBC) oraz banków centralnych państw członkowskich, należących do unii gospodarczej i walutowej.
Instytucje te tworzą pięć rodzajów polityki UE:
Polityka regulacyjna: zasada swobodnego przepływu dóbr, usług i kapitału i ludzi w ramach wspólnego rynku oraz harmonizacji istniejących standardów narodowych w zakresie np. polityki społecznej, ochrony środowiska naturalnego czy ochrony konkurencji.
Polityka redystrybucyjna: transfer zasobów przez budżet UE, np. we wspólnej polityce rolnej, polityce regionalnej i społeczno-ekonomicznej, polityce badań i rozwoju.
Polityka stabilizacji makroekonomicznej: politykę tę realizuje UGW, przy czym EBC zarządza podażą pieniądza i polityką stóp procentowych, a Rada jest odpowiedzialna za politykę walutową oraz koordynację i kontrolę polityki podatkowej oraz polityki zatrudnienia.
Polityka obywatelska: zasady dotyczące poszerzania praw ekonomicznych, politycznych i społecznych obywateli UE, współpracy w obszarze sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, azylu politycznego i polityki imigracyjnej, współpracy policyjnej i sądowej.
Polityka globalna: założenie, że UE mówi jednym głosem na arenie światowej w sprawach związanych z polityką handlową, zewnętrznymi stosunkami gospodarczymi, wspólną polityką zagraniczna i bezpieczeństwa oraz europejską polityką bezpieczeństwa i obrony.
Procesy decyzyjne w UE
Istnieją dwa podstawowe procesy decyzyjne w UE.
Procesy transnarodowe (w przypadku polityki regulacyjnej, redystrybucyjnej oraz w niektórych elementach polityki obywatelskiej i stabilności makroekonomicznej) – Komisja jest ciałem wykonawczym; ostateczny kształt decyzji legislacyjnych jest efektem współpracy Rady i Parlamentu; stworzone prawo ma bezpośrednią moc obowiązywania i wyższość nad prawem wewnętrznym krajów członkowskich, a Trybunał ma pełne uprawnienia do sprawowania kontroli sądowej i rozstrzygania sporów prawnych.
Procesy międzyrządowe (w przypadku polityki stabilności makroekonomicznej, obywatelskiej i globalnej) – Rada jest głównym ciałem wykonawczym i ustawodawczym; Komisja może proponować pewne projekty, ale jej kompetencje w zakresie układania agendy politycznej są ograniczone; Rada może tylko zasięgać konsultacji Parlamentu; kompetencje Trybunału w zakresie kontroli sądowej są bardzo ograniczone.
Na końcu zachodzi zjawisko „sprzężenia zwrotnego”, czyli interakcji pomiędzy wynikami procesu politycznego a nowymi oczekiwaniami obywateli co do systemu. Ta pętla sprzężenia zwrotnego w UE nie jest tak wyraźna jak w innych systemach politycznych. Obywatele UE większość informacji dotyczących polityki UE i procesów sprawowania władzy otrzymują raczej z narodowych gazet, radia i telewizji niż przez kanały ogólnoeuropejskie. Z kolei media narodowe skupiają się bardziej na rządach i polityce danego kraju niż na kwestiach europejskich. Poszczególne państwa i siły kontrolujące media występują zatem w roli „gatekeepera”, decydując o tym, które informacje dotyczące UE są ważne i w jaki sposób powinny być przedstawione w kontekście narodowym. Tylko grupy społeczne, które mają bezpośredni kontakt z instytucjami UE, takie jak rolnicy czy niektóre grupy biznesowe, są w stanie obejść filtrację informacji o UE przez państwa członkowskie.