Nadwyżka operacyjna (Wspólnota nr 15/813 z 14 kwietnia 2007)

Autor: Paweł Swianiewicz
13 Mar 2008, 15:13
Wśród miast wojewódzkich od kilku lat stałym liderem są Katowice, a w miastach na prawach powiatu - Płock. W pozostałych kategoriach miejsca w czołówce zajmują zazwyczaj miasta i gminy leżące w obrębie aglomeracji największych miast. Zaskakująco mało jest w czołówce turystycznych gmin nadmorskich. Jedyna kategoria jednostek, gdzie lider zmienia się co roku, to powiaty.   Na sam koniec prezentacji zestawień rankingowych odnoszących się do danych z 2005 roku (już za dwa miesiące powinny być dostępne dane finansowe obejmujące wykonania budżetów w roku 2006) zostawiliśmy temat w pewnym sensie najbardziej smakowity. Pojęcia „nadwyżki operacyjnej” wciąż nie ma w polskim prawie finansowym, ale z roku na rok jest ono coraz częściej przywoływane tak w dyskusjach ekspertów, jak i praktyków zarządzania finansami lokalnymi. Są zresztą sygnały, że według niektórych rozważanych w Ministerstwie Finansów propozycji, pojęcie nadwyżki operacyjnej miałoby się znaleźć także w ustawie o finansach publicznych.  Gdybym miał wybrać tylko jeden wskaźnik będący najbardziej syntetyczną miarą sytuacji finansowej, wskazałbym właśnie nadwyżkę bieżącą (operacyjną). Inne wskaźniki - w tym wielkość dochodów (lub wydatków) na głowę mieszkańca - mogą być mylące, choćby dlatego, że potrzeby wydatkowe, albo obiektywne uwarunkowania kosztów wykonywania wielu zadań, są różne w różnych miejscach. Jednostka o wyższych dochodach może wcale nie być w lepszej sytuacji finansowej, bo jej potrzeby (wynikające np. z gęstości zaludnienia, struktury demograficznej czy innych czynników) mogą być wyższe niż gdzie indziej.   Natomiast nadwyżka bieżąca to niemal doskonałe zwierciadło sytuacji finansowej. Wskaźnik ten informuje nas o tym, co nam zostaje „w kieszeni” po pokryciu najważniejszych wydatków związanych z bieżącym funkcjonowaniem. Jeżeli nie zostaje nic (mamy więc do czynienia nie z nadwyżką, a z deficytem bieżącym) oznacza to albo, że „przejadamy srebra rodowe” (przykładowo: wyprzedając majątek komunalny), albo że żyjemy na kredyt, pożyczając pieniądze na zaspokajanie bieżących potrzeb. W obu tych przypadkach żyjemy ponad stan, co na dłuższą metę musi skończyć się fatalnie. Jeden rok z takim deficytem (spowodowanym jakimś nadzwyczajnym wydarzeniem) jest do zaakceptowania. Ale jeśli stan taki trwa dłużej, nic dobrego z tego nie może wyniknąć. Z kolei jeśli mamy nadwyżkę, oznacza to, że dysponujemy środkami, które możemy przeznaczyć albo na spłatę wcześniejszego zadłużenia (miejmy nadzieję, że było ono zaciągnięte na inwestycje prorozwojowe), albo wprost na inwestycje, które będą pomnażały dobrobyt społeczności lokalnej.   Metodologia W jaki sposób obliczyć nadwyżkę bieżącą (operacyjną)? Pisałem o tym już w ubiegłych latach (por. „Wspólnota” nr 16/2004 i „Wspólnota” nr 17/2003), więc teraz tylko krótkie przypomnienie. Najkrócej rzecz ujmując, nadwyżka bieżąca to różnica dochodów bieżących i wydatków bieżących. Pomijając drobne nieścisłości, pojęcie wydatków bieżących jest stosunkowo dobrze zdefiniowane w polskim prawie i ich wyodrębnienie w oparciu o obowiązującą klasyfikację budżetową nie nastręcza większych trudności. Nieco bardziej skomplikowana jest sytuacja w odniesieniu do dochodów bieżących. Są to te dochody, które mają charakter stały, powtarzalny, związany z regularną działalnością jednostki samorządowej. Są więc nimi na przykład podatki lokalne, opłaty za usługi, a także (dość stabilnie regulowana przez ustawę) subwencja ogólna. Inne dochody – mające bardziej jednorazowy charakter i powiązane z majątkiem –są traktowane jako dochody kapitałowe. Formułowane jest równocześnie zalecenie (w wielu krajach będące prawem), żeby tych wpływów nie przeznaczać na zaspokajanie potrzeb bieżących jednostek samorządowych. Żeby obliczyć, jakie są dochody bieżące, od dochodów ogółem trzeba zatem odjąć wpływy ze sprzedaży składników majątku komunalnego, a także otrzymane dotacje celowe na zadania inwestycyjne. Kontrowersyjna jest sprawa zaliczenia (bądź nie) do dochodów bieżących dochodów z najmu i dzierżawy majątku. Z jednej strony dochody te mają charakter (potencjalnie) niewygasający, a zatem mogłyby być traktowane jako dochody bieżące. Z drugiej – majątek będący przedmiotem dzierżawy ulega stopniowej dekapitalizacji. Z dochodów bieżących należałoby zatem wyłączyć odpisy na amortyzację dzierżawionych składników majątkowych. W oparciu o obowiązującą klasyfikację budżetową takie rozróżnienie amortyzacji i pozostałej części wpływów z dzierżawy jest jednak niemożliwe. Pozostaje więc arbitralne pozostawienia albo wyłączenie tej kategorii dochodów z katalogu bieżących. W rankingach opracowywanych dla „Wspólnoty” na podstawie danych do roku 2003 dochody z dzierżawy były traktowane jak dochody majątkowe. Począwszy od 2004 roku w prezentowanych rankingach zaliczam je do dochodów bieżących. Tak więc z metody wyliczenia, która prowadziła do wyników być może nadmiernie pesymistycznych, przeszedłem do zestawień, którym ktoś mógłby zarzucić nadmierny optymizm. Dla jasności: prezentowane w tym artykule wykresy i tabele odwołujące się do danych z lat ubiegłych są oparte na jednolitej metodzie – za każdym razem traktują najem i dzierżawę jako część dochodów bieżących. Informacje na wykresach są zatem porównywalne między latami.   Lustro kondycji finansowej Zmiany wartości wskaźnika nadwyżki operacyjnej wiernie oddają zmiany kondycji finansowej samorządów. Zestawienia zbiorcze najgorzej wyglądały w latach 2001-2002, kiedy to znaczna część jednostek notowała deficyt operacyjny, a nadwyżki w pozostałych były niskie. Miało to odbicie między innymi w spadających wydatkach inwestycyjnych, jeśli uwzględnić zestawienia w cenach stałych, najniższych od połowy lat dziewięćdziesiątych. Począwszy od roku 2003 sytuacja zaczęła się poprawiać. W pierwszym roku ta poprawa była niewielka, ale w 2004 już zdecydowana. Jak pokazuje rysunek 1, w roku 2002 dramatyczny był przede wszystkim stan budżetów powiatowych – ponad 1/3 odnotowała deficyt bieżący. Kondycja gmin była znacznie lepsza – w roku 2002 odsetek jednostek mających deficyt bieżący nie przekraczał 7 procent, a w gminach wiejskich był jeszcze niższy. Rok 2004 przyniósł bardzo znaczną poprawę – w powiatach odsetek jednostek z deficytem spadł do około 7 procent, a w gminach  do mniej niż 5 procent.   Niejednoznaczny trend Jakie zmiany przyniósł w tym względzie rok 2005? Mimo że realne dochody samorządów wyraźnie wzrosły, to jeśli chodzi o zmiany liczby jednostek, w których dochody bieżące były niższe od wydatków bieżących, trend zmian nie jest całkiem jednoznaczny. Odsetek jednostek w takiej niekorzystnej sytuacji bardzo mocno obniżył się w miastach największych (miastach na prawach powiatu) i małych miastach (niebędących miastami powiatowymi). Natomiast w powiatach i w gminach wiejskich liczba jednostek „deficytowych” nawet nieco wzrosła. Tak jak w poprzednich latach, najtrudniejsza jest sytuacja finansowa powiatów – tu odsetek jednostek notujących deficyt bieżący sięga 10 procent. Nieco inny obraz przynosi nam porównanie przeciętnej wielkości nadwyżki operacyjnej w przeliczeniu na 1 mieszkańca (tabela 1). W przypadku powiatów i gmin wiejskich wartość ta pozostała na prawie tym samym poziomie (jeśli weźmiemy pod uwagę inflację, to w powiatach mamy do czynienia z minimalnym spadkiem, a w gminach wiejskich z minimalnym wzrostem).  Natomiast w miastach mieliśmy do czynienia z bardzo szybkim (o ponad 20 procent) wzrostem przeciętnej nadwyżki bieżącej. W miastach na prawach powiatu wyniósł nawet ponad 40 procent.  Zestawienie danych w tabeli 1 i na rysunku 1 zdaje się sugerować wzrost zróżnicowań sytuacji finansowej samorządów. Wartości średnie szybko rosną (w przypadku miast) lub są na stabilnym poziomie (w przypadku powiatów i gmin wiejskich). Ale równocześnie wzrasta liczba powiatów i jednostek wiejskich, w których sytuacja finansowa jest trudna. Ta różnica między wynikami dla miast z jednej strony i powiatami oraz gminami wiejskimi z drugiej każe zastanowić się nad kondycją samorządów polskiej prowincji. Jednak dyskusja ta zdecydowanie wykracza poza ramy niniejszego artykułu.   Liderzy bez większych zmian Jak wygląda czołówka zestawień rankingowych z roku 2005? Wśród miast wojewódzkich od kilku lat nieodmiennym liderem są Katowice. W czołówce utrzymuje się też Warszawa (ale jej nadwyżka operacyjna jest o prawie 30 procent niższa niż w Katowicach). Zwraca uwagę awans dwóch miast pnących się w górę rankingu już od kilku lat – Poznania (z 6. w 2004 na 3. w 2005) i Gdańska (z 13. w 2004 na 4. w 2005). Pogorszyła się za to pozycja Wrocławia (z 2. na 5.) i przede wszystkim Opola (z 4. na 13.). Wśród miast na prawach powiatu stałym liderem jest Płock. Dalej spore przetasowania, choć od lat w czołowej dziesiątce utrzymują się Rybnik, Gliwice, Tychy, Konin i Kalisz. Potwierdza się więc dobra kondycja licznych miast Górnego Śląska, choć są też takie (Świętochłowice, Chorzów, Bytom, Żory), których nadwyżka bieżąca od lat należy do najniższych. Wśród miast powiatowych stałe miejsca w czołówce zajmują Polkowice (dwukrotny zwycięzca rankingu) oraz Pruszcz Gdański, Piaseczno, Grójec, Pruszków czy Grodzisk Mazowiecki. Są to więc najczęściej miasta leżące w strefie aglomeracji największych miast.  W miastach małych stale obecne w czołówkach są Kalisz Pomorski (już drugi raz z rzędu na pierwszym miejscu), Kleczew, Różan, Podkowa Leśna, Józefów koło Warszawy, Orzysz czy Ślesin. Widać więc, że w tym wypadku rozrzut przestrzenny miast czołówki jest większy, bardziej zróżnicowane są też czynniki mające wpływ na tę dobrą sytuację finansową.   Jak było do przewidzenia, wśród gmin wiejskich swoich rywali bije na głowę najbogatszy w Polsce – Kleszczów. Poza tym w czołówce od lat powtarzają się gminy z wielkich aglomeracji (Suchy Las, Tarnowo Podgórne koło Poznania, Nadarzyn koło Warszawy, Kobierzyce koło Wrocławia, Marklowice czy Chełm Śląski na Śląsku). Biorąc pod uwagę ranking wielkości dochodów na głowę mieszkańca, zaskakująco mało jest w czołówce turystycznych gmin nadmorskich – jedynym reprezentantem w ścisłej czołówce jest Mielno. Jedyna kategoria jednostek, gdzie lider zmienia się co roku, to powiaty. Nic dziwnego, bo ich samodzielność finansowa jest najmniejsza, zależą od zmiennej polityki dotacyjnej. Ale zarówno powiat szczycieński (tegoroczny zwycięzca), jak i człuchowski od kilku lat utrzymują się w czołówce. Jeszcze raz warto podkreślić, że ranking nadwyżki operacyjnej nie jest identyczny z rankingiem samorządów o najwyższych dochodach na głowę mieszkańca, choć oczywiście zauważalne są znaczne podobieństwa. Kolejność w obu rankingach jest niemal identyczna w przypadku gmin wiejskich (korelacja między wartościami obu wskaźników wynosi +0,90) i małych miast. Ale w przypadku dużych miast (wojewódzkich i miast na prawach powiatu) różnice są już spore (korelacja jest nadal istotna, ale wynosi już tylko +0,495). Jeśli natomiast spojrzymy na powiaty, to oba rankingi są bardzo od siebie odległe (korelacja +0,07). Nie jest to zaskakujące, jeśli pamiętamy, że zarówno wielkość dochodów, jak i wydatków powiatów jest w bardzo niewielkim stopniu zależna od czynników lokalnych, a w znacznie większym od transferów z budżetu państwa.   Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych.