Nadwyżka operacyjna (Wspólnota nr 9/911 z 28 lutego 2009)

Autor: Paweł Swianiewicz
02 Mar 2009, 11:13
Nadwyżka operacyjna jest najważniejszym wskaźnikiem obrazującym sytuację finansową jednostki samorządowej.  Opisywany poniżej stan maluje się w jasnych barwach – rosnąca w zdecydowanej większości jednostek nadwyżka, coraz mniej gmin i powiatów notujących deficyt bieżący. Wszystko byłoby świetnie, gdyby nie to, że jak wiemy już dzisiaj, najbliższa przyszłość finansów samorządowych nie rysuje się tak wspaniale. Nie ma się co oszukiwać, spowolnienie gospodarcze musi się odbić także na budżetach samorządowych.   Pojęcie nadwyżki operacyjnej staje się coraz bardziej popularne. Jej znaczenie jest rozumiane przez coraz więcej osób - polityków i urzędników samorządowych. Jeszcze kilka lat temu terminem posługiwało się jedynie bardzo wąskie grono ekspertów, a teraz od dłuższego czasu jest on stosowany w kolejnych projektach zmiany ustawy o finansach publicznych, gdzie proponuje się wykorzystywać nadwyżkę do określania zdolności kredytowej jednostek samorządowych. Co wcale nie oznacza, że jest powszechna zgoda, jak obliczać nadwyżkę operacyjną i że umiemy dokładnie określić jej wysokość. Nie znaczy to też, że wszyscy samorządowcy rozumieją to pojęcie. Przy okazji publikowanego rok temu rankingu „Wspólnota" poprosiła o komentarz niektóre samorządy, których pozycja w rankingu była wybijająca się. Przytoczona wtedy wypowiedź jednego z liderów lokalnych wyraźnie wskazywała, że nie wiedział on, co oznacza pojęcie nadwyżki operacyjnej. W sumie jednak świadomość w tym zakresie jest coraz powszechniejsza.   Jak liczymy nadwyżkę? W prezentowanych w tym rankingu obliczeniach posługujemy się definicją stosowaną w projekcie nowej ustawy o finansach publicznych. Nadwyżka operacyjna to różnica między dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi. O ile pojęcie wydatków bieżących nie sprawia większych kłopotów, o tyle określenie, które z dochodów powinniśmy zaliczyć do bieżących jest już znacznie mniej oczywiste. Podążając za wspomnianą definicją w celu obliczenia dochodów bieżących, od całkowitych dochodów jednostki samorządowej odejmujemy:   otrzymane dotacje inwestycyjne, które w 2007 r. wyniosły łącznie prawie 7,5 mld zł (kwota zbliżona do zanotowanej rok wcześniej); dochody z tytułu paragrafu 76 klasyfikacji budżetowej (odnoszące się do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności) - w 2007 r. łącznie wyniosły one prawie 499 mln zł (wobec zaledwie 72 mln rok wcześniej); dochody z tytułu paragrafu 87 klasyfikacji budżetowej (sprzedaż składników majątkowych), które wyniosły prawie 5 mld zł (niemal cztery razy więcej niż rok wcześniej); dochody z tytułu paragrafu 74 klasyfikacji budżetowej (dywidendy i kwoty uzyskane ze zbycia praw majątkowych), które wyniosły około 65 mln zł, nieco mniej niż w roku ubiegłym (ten paragraf nie jest zaliczany do dochodów majątkowych w projekcie ustawy - jest to jedyne odstępstwo od definicji ustawowej, uznałem jednak, że dochodów z tytułu dywidendy nie należy traktować jako dochodów bieżących); dochody z tytułu paragrafu 78 (dochody ze zbycia praw majątkowych - w poprzednich latach paragrafy 74 i 78 ujmowane były łącznie). W 2007 r. wpływy z tego tytułu wyniosły 23 mln zł.   Przyjęcie definicji z projektu ustawy jest chyba najlepszym możliwym rozwiązaniem, ale nie znaczy, że pozbawionym wad. Wyliczenie jest nie do końca precyzyjne z co najmniej dwóch powodów. Pierwszy odnosi się do samego sposobu rozumienia nadwyżki operacyjnej. Przeprowadzone w rankingu wyliczenie można nazwać „wariantem optymistycznym" bo do dochodów bieżących zalicza wpływy z dzierżawy czy wynajmu majątku komunalnego. Gdybyśmy zaliczyli je do dochodów kapitałowych, nadwyżka operacyjna byłaby oczywiście odpowiednio mniejsza. Tymczasem sposób takiego zaliczenia nie jest oczywisty. Jako dochód kapitałowy powinniśmy bowiem potraktować przynajmniej odpis związany z amortyzacją dzierżawionego majątku, ale sprawozdania budżetowe nie pozwalają nam na tak precyzyjne rozróżnienie. Drugi problem wiąże się z praktyką stosowania klasyfikacji budżetowej w samorządach. Zaliczanie dochodów do poszczególnych paragrafów klasyfikacji wymaga czasem nieoczywistej interpretacji i w rzeczywistości zdarza się, że poszczególne jednostki księgują te same dochody w różny sposób. Zetknąłem się np. z sytuacjami, w których podobny dochód w jednej gminie był zapisywany jako „paragraf 87" (sprzedaż składników majątkowych), a zatem jest on traktowany jako dochód majątkowy, a w innej jako „paragraf 77" (wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości), a w konsekwencji jest w naszych obliczeniach traktowany jako dochód bieżący. Jak widać, w zależności od przyjętej konwencji wielkość nadwyżki operacyjnej, zdefiniowanej jak to opisałem powyżej, może być różna. Czasem te różnice mogą być bardzo znaczne, np. w bardzo zamożnej gminie wiejskiej Rewal nasz ranking wskazuje na największy deficyt operacyjny. Równocześnie znaczna część dochodów tej gminy to właśnie „paragraf 87".  Inny zapis tego dochodu oznaczałby zupełnie inną pozycję gminy w rankingu. Wymienione powyżej trudności mogą zniekształcić pozycję pojedynczych jednostek samorządowych, choć na pewno nie zmieniają ogólnego obrazu sytuacji samorządów w Polsce. Znaczenie ewentualnych błędów wynikających z opisanych tu problemów pomiaru mają także umiarkowane znaczenie praktyczne, wszak prezentowany ranking ma charakter swego rodzaju zabawy, ćwiczenia edukacyjnego. Ale kiedy nadwyżka operacyjna stanie się ważną kategorią prawną, decydującą np. o możliwości zaciągania kredytu, ewentualne nieścisłości będą miały bardzo poważne konsekwencje dla polityki jednostki samorządu. Niezbędne jest więc, by Ministerstwo Finansów przed ewentualnym wprowadzeniem w życie planowanych rozwiązań wyjaśniło pojawiające się rozbieżności i doprecyzowało w kluczowych punktach stosowanie klasyfikacji budżetowej. W przeciwnym wypadku efektem zmiany ustawowej może być rozkwit „kreatywnej księgowości", służącej bardziej korzystnemu z punktu widzenia obowiązujących wskaźników przedstawianiu sytuacji finansowej gminy czy powiatu.   Najważniejszy wskaźnik Te wątpliwości i uwagi krytyczne nie zmieniają mojej opinii, że nadwyżka operacyjna jest najważniejszym wskaźnikiem obrazującym sytuację finansową jednostki samorządowej.  Gdybym musiał wybrać tylko jeden wskaźnik, za pomocą którego charakteryzowany byłby budżet samorządu, wybrałbym właśnie nadwyżkę operacyjną. Nadwyżka operacyjna mówi nam dość precyzyjnie, ile zostaje w kasie po pokryciu najbardziej podstawowych potrzeb bieżących. Nie bierze przy tym pod uwagę np. środków pochodzących z jednorazowej sprzedaży gruntu komunalnego, a jedynie regularne wpływy do budżetu, na które z dużą dozą prawdopodobieństwa możemy liczyć także w przyszłości. Tak określoną nadwyżkę możemy przeznaczyć na realizację wykraczających poza rutynowe działania celów wynikających z naszej strategii - najczęściej na inwestycje - bądź na spłatę zadłużenia. Gdybyśmy mieli być bardzo precyzyjni, to parametr obliczany w zamieszczonym obok rankingu określilibyśmy nadwyżką operacyjną brutto, a więc bez uwzględnienia np. spłaty zaciągniętych wcześniej kredytów.   Kolejna oznaka sukcesu w 2007 r. Jak wiemy z poprzednio prezentowanych we „Wspólnocie" rankingów, rok 2007 był dla samorządowych finansów bardzo dobry. Znajduje to odbicie w prezentowanych wynikach. Odsetek jednostek, które zanotowały deficyt operacyjny (a zatem, w których dochody bieżące były mniejsze od wydatków bieżących), był najmniejszy od kiedy robimy takie zestawienia, czyli od 2002 r. (widać to na rys. 1).  Wśród miast na prawach powiatu nie było ani jednego, a wśród miast powiatowych deficyt zanotował tylko jeden. Nawet wśród powiatów, których sytuacja finansowa jest „tradycyjnie" najgorsza, odsetek jednostek z deficytem nieznacznie przekroczył 5 proc.   Podobnie optymistyczne wnioski potwierdza tabela. Mediana (wartość przeciętna) nadwyżki operacyjnej wzrosła w porównaniu z rokiem poprzednim we wszystkich kategoriach jednostek samorządowych. Najbardziej, bo ponaddwukrotnie, w powiatach (jednak w złotówkach na jednego mieszkańca jest tam nadal dużo niższa niż w którejkolwiek grupie gmin).     Tabela Przeciętna wielkość nadwyżki operacyjnej w przeliczeniu na 1 mieszkańca (mediana rozkładu)   2002 2004 2005 2006 2007 powiaty „ziemskie” 6,0 29,8 29,9 14,6 39,6 miasta na prawach powiatu 134,3 199,8 288,3   288,5   471,4 miasta powiatowe 124,1 156,5 193,9 183,5 288,5 inne miasta 122,2 139,7 181,9 174,7 252,2 gminy wiejskie 157,8 183,0 185,9 196,5 256,0      Ciekawe, że poprawa sytuacji finansowej sprzyja też zmniejszaniu rozpiętości między nadwyżkami operacyjnymi notowanymi przez poszczególne jednostki. W 2006 r. różnice między wielkością nadwyżki w czołowych 10 proc. w stosunku do ostatnich 10 proc. jednostek w naszym rankingu znacząco zwiększyły się w porównaniu z poprzednim rokiem. Ale w roku 2007 różnice te jeszcze bardziej zmniejszyły się (tzn. są obecnie mniejsze niż w roku 2005). I tak np., wśród gmin wiejskich wielkość nadwyżki operacyjnej gminy zajmującej 159. miejsce w rankingu (miejsce to odpowiadało 10 proc. rozkładu wszystkich gmin wiejskich) była w 2006 roku 6,2 razy wyższa niż w gminie zajmującej miejsce 1439. (10 proc. od końca rankingu), a w 2007 roku stosunek ten zmniejszył się do 4,3 (zaś w 2005 ten sam stosunek wynosił 4,9). Zmiany wśród innych kategorii jednostek samorządowych były podobne.   Najbardziej niestabilny ranking Omawiany tym razem ranking należy do najbardziej niestabilnych. Pozycje wielu JST zmieniają się z roku na rok bardzo znacząco. W porównaniu z rankingiem ubiegłorocznym pozycje liderów zachowały: województwo mazowieckie, Polkowice wśród miast powiatowych i Kleszczów wśród gmin wiejskich. Ale np. Mysłowice wśród miast na prawach powiatu albo Szczawno-Zdrój wśród miast małych, przesunęły się w tym roku na 1. miejsce niemal z końca rankingu rok temu. Także zmiany na dalszych miejscach są bardzo duże. Te szybkie przesunięcia po części związane są ze wspomnianymi wyżej kłopotami metodycznymi obliczania nadwyżki czy różną (i zmieniającą się) praktyką klasyfikowania niektórych dochodów. Częściowo jednak wiążą się też z tym, że wiele jednostek samorządowych nie ma jasnej polityki postępowania z dochodami z majątku komunalnego. Jeśli pokazują się duże pieniądze, pochodzące np. z jednorazowej transakcji na rynku nieruchomości, dochody te są często po części przejadane, co skutkuje wahaniami wyniku finansowego definiowanego tak jak to zostało opisane na początku niniejszego artykułu. Opisywany powyżej obraz maluje się w jasnych barwach - rosnąca w zdecydowanej większości jednostek nadwyżka, coraz mniej gmin i powiatów notujących deficyt bieżący. Wszystko byłoby świetnie, gdyby nie to, że jak wiemy już dzisiaj, najbliższa przyszłość finansów samorządowych nie rysuje się tak wspaniale. Nie ma się co oszukiwać, spowolnienie gospodarcze musi się odbić także na budżetach samorządowych. Ale to już jest temat na odrębne rozważania. Znajdzie on zresztą swoje odbicie w rankingach opartych na danych za rok 2009.   Paweł Swianiewicz Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej.