Nadwyżka operacyjna to najbardziej syntetyczna ocena kondycji finansowej samorządu, potencjału inwestycyjnego samorządu oraz zdolności kredytowej. Wielkość nadwyżki jest pozytywnie skorelowana z wielkością dochodów samorządu w przeliczeniu na głowę mieszkańca. Ale nie jest to zależność bezwyjątkowa. Zwycięzcy rankingu gmin o najwyższych dochodach mają często najwyższą nadwyżkę. Tak jest w przypadku województwa mazowieckiego, Sopotu, Polkowic i Kleszczowa. Ale bywa też inaczej. Łeba i powiat węgorzewski mają najwyższe dochody, ale w rankingu nadwyżki operacyjnej znajdują się znacznie bliżej końca niż początku (notują deficyt bieżący).
Kiedy kilka lat temu po raz pierwszy opracowywałem dla „Wspólnoty" ranking samorządów ze względu na ich nadwyżkę operacyjną, to ważne pojęcie odnoszące się do oceny sytuacji finansowej było popularne tylko w wąskim gronie specjalistów. Do dziś nie jest ono zresztą obecne w polskim prawie, więc definicje nadwyżki operacyjnej mają charakter „chałupniczy" i różnią się w (drobnych) szczegółach w zależności od tego, kto dokonuje obliczenia. Ale z biegiem czasu znaczenie tego pojęcia jest coraz bardziej doceniane. Znaczna część samorządów opracowuje już wieloletnie programy inwestycyjne, a ich porządne przygotowanie wymaga wcześniejszych wieloletnich prognoz finansowanych, których z kolei nie da się odpowiednio przygotować bez obserwacji nadwyżki operacyjnej.
Ocena potencjału inwestycyjnego
Parametr ten pomaga nam ocenić potencjał inwestycyjny samorządu, a także zdolność kredytową. Od wielu lat analitycy finansowi zwracali uwagę, że stosowany w polskiej ustawie o finansach publicznych próg wielkości zadłużenia odnoszony sztywno do poziomu dochodów budżetowych ma wiele wad. Są miasta, które bezpiecznie mogą się zadłużać powyżej sześćdziesięcioprocentowej granicy bez zagrożenia utraty płynności finansowej. Z drugiej strony są takie samorządy (w szczególności wiele powiatów), dla których dług nawet w wysokości 30 proc. rocznych dochodów może być na dłuższą metę zabójczy. Dlatego też - jak często wskazywano - rozsądniej byłoby powiązać poziom dopuszczalnego zadłużenia właśnie z wielkością nadwyżki operacyjnej, która mówi m.in. o zdolności do spłaty kredytów i obligacji. Myślenie to zaakceptowano także w Ministerstwie Finansów, gdzie powstał projekt ustawy (przygotowany jeszcze w poprzedniej kadencji Sejmu), który proponuje takie właśnie rozwiązania. Można (a nawet trzeba) spierać się co do istotnych szczegółów projektu (o których niektórzy skarbnicy wypowiadali się bardzo krytycznie), ale kierunek myślenia jest na pewno słuszny. Z tym że, jak to bywa z projektami (zwłaszcza tymi przygotowanymi w poprzednich kadencjach parlamentu), nie wiadomo, czy i kiedy zostaną przyjęte jako obowiązujące prawo.
Nadwyżka operacyjna to różnica między dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi. O ile pojęcie wydatków bieżących nie sprawia większych kłopotów, o tyle określenie, które z dochodów powinniśmy zaliczyć do bieżących jest już znacznie mniej oczywiste. Obliczając wielkość nadwyżki dla 2006 r., posłużyłem się właśnie definicją zawartą w projekcie ustawy przygotowanym w Ministerstwie Finansów. Podążając za tą definicją, w celu obliczenia dochodów bieżących od całkowitych dochodów jednostki samorządowej odejmujemy:
• otrzymane dotacje inwestycyjne, które w 2006 r. wyniosły łącznie prawie 7 mld zł;
• dochody z tytułu paragrafu 76 klasyfikacji budżetowej (odnoszące się do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności) - w 2006 r. łącznie wyniosły one ok. 72 mln zł;
• dochody z tytułu paragrafu 87 klasyfikacji budżetowej (sprzedaż składników majątkowych), które wyniosły 1 mld 260 mln zł;
• dochody z tytułu paragrafu 74 klasyfikacji budżetowej (dywidendy i kwoty uzyskane ze zbycia praw majątkowych), które wyniosły około 99 mln.
Zwracam uwagę, że jest to wyliczenie w wariancie, który możemy określić jako „optymistyczny", m.in. dlatego, że do dochodów bieżących zalicza wpływy z dzierżawy czy wynajmu majątku komunalnego. Gdybyśmy zaliczyli je do dochodów kapitałowych, nadwyżka operacyjna byłaby oczywiście odpowiednio mniejsza. Tymczasem sposób takiego zaliczenia nie jest oczywisty. Jako dochód kapitałowy powinniśmy bowiem potraktować przynajmniej odpis związany z amortyzacją dzierżawionego majątku, ale sprawozdania budżetowe nie pozwalają na tak precyzyjne rozróżnienie.
Najważniejszy z rankingów
Wszystko to sprawia, że ten właśnie ranking spośród wszystkich przygotowywanych przeze mnie dla „Wspólnoty", uważam za najważniejszy. Mimo że niektóre inne wywołują znacznie większy odzew (wydatki na administrację, wielkość wydatków inwestycyjnych, absorpcja funduszy unijnych), to ten właśnie - jak często powtarzam studentom - odnosi się do parametru, który jest najbardziej syntetyczną oceną sytuacji finansowej. Gdybym musiał wybrać tylko jeden wskaźnik, za pomocą którego charakteryzowany byłby budżet samorządu, wybrałbym właśnie nadwyżkę operacyjną. Wielkość dochodów w przeliczeniu na głowę mieszkańca mówi nam mniej, bo w zależności od położenia, charakterystyki środowiska, wykonywanych zadań różnią się potrzeby wydatkowe poszczególnych samorządów. Ta sama wielkość dochodów może dawać względne poczucie komfortu w jednym miejscu, zaś być dalece niewystarczająca w innym. Wystarczy pomyśleć o tym, że centra aglomeracji lub ośrodki turystyczne często muszą zapewniać usługi komunalne dla znacznie większej ilości odbiorców niż tylko dla własnych mieszkańców. Albo o różnicach kosztów utrzymania szkół w terenach o różnej gęstości zaludnienia.
Inne, często przywoływane wskaźniki, jak np. udział dochodów własnych w dochodach ogółem, kryją w sobie jeszcze więcej pułapek. Natomiast nadwyżka operacyjna mówi nam dość precyzyjnie, ile zostaje w kasie po pokryciu najbardziej podstawowych potrzeb bieżących. Nie bierze przy tym pod uwagę np. środków pochodzących z jednorazowej sprzedaży gruntu komunalnego, a jedynie regularne wpływy do budżetu, na które z dużą dozą prawdopodobieństwa możemy liczyć także w przyszłości. Tak określoną nadwyżkę możemy przeznaczyć na realizację celów wykraczających poza rutynowe działania, wynikających z naszej strategii - najczęściej na inwestycje - bądź na spłatę zadłużenia. Gdybyśmy mieli być bardzo precyzyjni to parametr obliczany w tym rankingu określilibyśmy jako nadwyżkę operacyjną brutto, a więc bez uwzględnienia np. spłaty zaciągniętych wcześniej kredytów.
Pułap możliwości
Oczywiście także nadwyżka operacyjna nie mówi nam wszystkiego o obiektywnej sytuacji finansowej. Jedne samorządy potrafią robić większe oszczędności w wydatkach bieżących, podczas gdy inne są bardziej „rozrzutne", a to wpływa na wielkość nadwyżki. Ale w krótkiej perspektywie parametr ten wyznacza pułap naszych możliwości. Nawet jeśli możemy znaleźć źródła dodatkowych oszczędności, wprowadzenie w życie tych pomysłów i uzyskanie zakładanego efektu nie jest możliwe natychmiast.
Równocześnie, co nie jest zaskakujące, wielkość nadwyżki operacyjnej jest pozytywnie skorelowana z wielkością dochodów samorządu w przeliczeniu na głowę mieszkańca. Ale nie jest to zależność bezwyjątkowa. Związek jest najsilniejszy w przypadku gmin wiejskich (to znaczy im wyższe dochody, tym wyższa nadwyżka operacyjna), silny również w przypadku miast, ale jeśli chodzi o powiaty zależność jest zupełnie nieistotna statystycznie. To jeden z bardzo wielu przejawów niezależności finansowej samorządów powiatowych, w których zarówno wielkość i struktura dochodów, jak i wydatków są bardziej zależne od polityki państwa i otrzymywanych dotacji niż od decyzji podejmowanych na szczeblu lokalnym.
Deficyt - odwrotność nadwyżki
Odwrotnością nadwyżki jest rzecz jasna deficyt operacyjny, czyli sytuacja, w której na bieżące potrzeby samorząd wydaje więcej niż zarabia. Jeżeli sytuacja taka utrzymuje się przez dłuższy czas, może to oznaczać albo przejadanie majątku, albo zadłużanie się na bieżące wydatki. Trudno powiedzieć, która z tych dwóch sytuacji jest gorsza, ale niewątpliwie obie zagrażają podstawom finansowym samorządu. Mimo szybkiego w ostatnich latach rozwoju gospodarczego i dynamicznego wzrostu dochodów samorządowych, liczba jednostek notujących w 2006 r. taki deficyt wcale nie była mała. Łącznie było ich 182, w tym prawie połowa (86) to powiaty. Deficyt operacyjny notował w 2006 r. więcej niż co czwarty powiat! Jak widać na rysunku 1, liczba ta wcale nie spada (dane z kolejnych lat nie są w stu procentach porównywalne, ze względu na niewielkie zmiany w stosowanej metodologii obliczeń nadwyżki operacyjnej, ale różnice te nie były na tyle znaczne, by zakłócać obraz ogólnej tendencji). Obraz ten wprowadza poprawkę do entuzjastycznych obserwacji odnoszących się do zmian sytuacji finansowej samorządów.
Rys. 1.
Równie niejednoznaczny obraz przynosi tabela 1. Mediana (wartość przeciętna) nadwyżki operacyjnej wzrosła w porównaniu z rokiem poprzednim w gminach wiejskich i (minimalnie) w miastach na prawach powiatu, ale zmniejszyła się w pozostałych kategoriach jednostek samorządowych. Bardziej szczegółowa analiza wskazuje, że pogłębiło się rozwarstwienie sytuacji finansowej, mierzone np. przez stosunek nadwyżki operacyjnej w 10 proc. jednostek z największą i najmniejszą nadwyżką operacyjną.
Tabela 1. Przeciętna wielkość nadwyżki operacyjnej w przeliczeniu na 1 mieszkańca (mediana rozkładu)
| Powiaty „ziemskie" |
6,0 |
29,8 |
29,9 |
14,6 |
| Miasta na prawach powiatu |
134,3 |
199,8 |
288,3 |
288,5 |
| Miasta powiatowe |
124,1 |
156,5 |
193,9 |
183,5 |
| Inne miasta |
122,2 |
139,7 |
181,9 |
174,7 |
| Gminy wiejskie |
157,8 |
183,0 |
185,9 |
196,5 |
Wspomniałem, że zachodzi silny związek między wielkością dochodów i wielkością nadwyżki operacyjnej. Faktycznie, zwycięzcy rankingu gmin o najwyższych dochodach często są również jednostkami z najwyższą nadwyżką. Tak jest w przypadku województwa mazowieckiego, Sopotu (miasta na prawach powiatu), Polkowic (miasta powiatowe) i Kleszczowa (gminy wiejskie). Warszawa - najbogatsze miasto wojewódzkie - zajmuje drugie miejsce pod względem wielkości nadwyżki. Ale bywa też inaczej. Łeba (wśród miast małych) i powiat węgorzewski mają najwyższe dochody (w swoich kategoriach), ale w rankingu nadwyżki operacyjnej znajdują się znacznie bliżej końca niż początku (obie jednostki notują deficyt bieżący).
Podobnie niejednoznaczny jest obraz, jeśli weźmiemy pod uwagę jednostki o najniższych dochodach per capita. Wśród 5 proc. gmin wiejskich o najniższych dochodach (80 jednostek) aż 25 ma większą od przeciętnej nadwyżkę operacyjną, a tylko 16 lokuje się w końcówce rankingu. Podobnie wygląda sytuacja wśród miast małych i powiatowych. Jeszcze większe rozbieżności między obu zestawieniami notujemy wśród powiatów. Spośród 16 powiatów o najniższych dochodach, aż 5 ma nadwyżkę operacyjną powyżej przeciętnej, a żaden nie znajduje się w pobliżu końca prezentowanego dzisiaj rankingu. Okazuje się więc, że wiele spośród najbiedniejszych samorządów jest zdolnych do bardzo mocnego ograniczenia swoich potrzeb konsumpcyjnych i wypracowania nadwyżki bieżącej. I odwrotnie - niektóre spośród gmin i powiatów o wysokich dochodach mają bardzo rozdęte wydatki bieżące i nie umieją (lub nie są w stanie) wypracować żadnej nadwyżki. Na ile jest to efekt obiektywnych czynników zewnętrznych - wyjątkowo małych lub w innych przypadkach wyjątkowo wysokich potrzeb w zakresie wydatków bieżących, a na ile różnic w poziomie gospodarności - wymagałoby bardziej szczegółowego badania. Warto, żeby na to pytanie odpowiedziały sobie same zwłaszcza te samorządy, w których chronicznie utrzymuje się deficyt operacyjny.
Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych. |
