1. GENEZA RADY EUROPEJSKIEJ
Rada Europejska (fr. Conseil européen, ang. European Council) to organ Unii Europejskiej mający za zadanie wyznaczanie ogólnych kierunków rozwoju Unii. Rady Europejskiej nie należy mylić z Radą Unii Europejskiej ani Radą Europy (ang. Council of Europe). Ta ostatnia nie jest w ogóle instytucją unijną, lecz niezależną od UE organizacją międzynarodową.
Rada Europejska to ciekawa, relatywnie nowa próba zinstytucjonalizowania pewnych działań Wspólnot i UE. Nie przewidziana w traktatach założycielskich Wspólnot, wykształcona pod wpływem potrzeb, stała się nadrzędną instytucją, trudną do zastąpienia, bez której realizacja określonych zdań o fundamentalnym wręcz znaczeniu dla UE jest już dziś niemożliwa.
Już w trakcie funkcjonowania EWG, na początku 1962 r.1, prezydent Francji, gen. Ch. De Gaulle, konsekwentny zwolennik utworzenia z tej Wspólnoty trzeciej, niezależnej od USA, jak i Związku radzieckiego siły gospodarczej i politycznej, zaproponował państwom członkowskim Wspólnot europejskich tzw. spotkanie na szycie, a więc na szczeblu głów państw i szefów rządów, traktując je jako alternatywny w stosunku do Wspólnot zbliżenia stanowisk państw Europy Zachodniej.
W czasie pierwszej konferencji w Paryżu w 1962 r. prezydent Ch. De Gaulle wystąpił z propozycją utworzenia Europejskiej Unii Politycznej, opartej na współpracy pomiędzy rządami sześciu suwerennych państw, wchodzących w skład Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i dwóch pozostałych Wspólnot (tzw. plan Foucheta)2. Uczestnicy konferencji uważali, iż pomysł ten powinien być w przyszłości dokładnie omówiony ale już wtedy pojawiły się obawy mniejszych państw członkowskich Wspólnot (kraje Beneluksu). Obawiano się zbyt dużego „oderwania się” Europy od Stanów Zjednoczonych, jak i francusko-niemieckiej dominacji w jednoczącej się Europie. Kolejne spotkanie na szycie odbyło się w Bonn w dniach 19-20 lipca 1962 r. i ponownie było poświecone przedyskutowaniu planu Foucheta, stanowiącego wstępną koncepcje Europejskiej Unii Politycznej. Nie doprowadziło ono jednak do porozumienia i plany integracji politycznej Europy Zachodniej zostały odłożone3.
Prezydent Francji był przekonany, iż jedynymi osobami uprawnionymi do reprezentowania suwerennego państwa na arenie międzynarodowej są głowy państw lub szefowie rządów. Konferencje w Paryżu i w Bonn poświęcone kwestii zjednoczenia politycznego Europy zakończyły się jednak niepowodzeniem. Dopiero w latach siedemdziesiątych nastąpił nawrót do tej formy współpracy międzyrządowej.
Następna konferencja na szczeblu głów państw i szefów rządów odbyła się w Hadze w dniach 1-2 grudnia 1969 r4. Głównym tematem tej konferencji było dokończenie oraz dalsze poszerzenie składu członkowskiego Wspólnot o nowe kraje (w tym głównie Wielką Brytanię), co okazało się momentem przełomowym dla dalszych negocjacji. Kolejne takie spotkanie odbyło się w dniach 19-20 października 1972 r. w Paryżu na którym prezydent Francji G. Pompidou ponownie wystąpił z propozycją instytucjonalizowania spotkań na szycie i po raz kolejny propozycja ta nie spotkała się z zainteresowaniem pozostałych państw członkowskich Wspólnot5. Dopiero na konferencji w Kopenhadze, która odbyła się 14-15 grudnia 1973 r., państwa członkowskie zaaprobowały propozycje prezydenta i podjęły decyzje, iż spotkania na szycie będą zwoływane wtedy, gdy „zaistnieje po temu konieczność” oraz wtedy, gdy „okaże się koniecznym stymulowanie lub określenie kolejnych wytycznych w procesie budowania zjednoczonej Europy”6.
Inicjatorem dwóch kolejnych konferencji na szycie był znów prezydent Francji. Pierwsza z nich odbyła się w Paryżu 14 września 1974 r. i miała charakter przygotowawczy w stosunku do następnego spotkania szefów państw i rządów krajów członkowskich Wspólnot. Odbyło się ono również w Paryżu, w dniach 9-10 grudnia 1974 r. Największym osiągnięciem tego spotkania była definitywna zgoda jego uczestników na zinstytucjonalizowanie konferencji na szycie. Pomimo obiekcji ze strony niektórych państw, głównie Danii, co do nazwy „Rada Europejska”, G. Pompidou na konferencji prasowej po spotkaniu oświadczył, iż organ o takiej właśnie nazwie został powołany do życia. Odtąd spotkania głów państw i rządów odbywały się trzy razy do roku w towarzystwie ministrów spraw zagranicznych7.
Pierwsze oficjalne posiedzenie tego międzyrządowego grona pod nazwą Rady Europejskiej miało miejsce w Dublinie 10-11 marca 1975 r8. Częstotliwość obrad Rady Europejskiej, zasadniczo ustalono na dwie konferencje, z możliwością organizowania posie-
dzeń nadzwyczajnych (co najmniej jedno spotkanie odbywa się w państwie przewodniczącym pracom Rady). Od 2002 roku, zgodnie z postanowieniami Traktatu Nicejskiego, od 1 maja, czyli po rozszerzeniu wszystkie spotkania szefów państw i rządów krajów członkowskich Unii będą się odbywały w brukselskim budynku Justus Lipsius9.
2. STATUS PRAWNY RADY EUROPEJSKIEJ
Ograniczone podstawy prawnomiędzynarodowe funkcjonowania tej pozastatutowej instytucji UE stworzył dopiero JAE, który wszedł w życie 1 lipca 1987 r10. Postanowienia JAE w tej kwestii zostały potem powtórzone i rozwinięte w odpowiednich artykułach Traktatu o Unii Europejskiej. Legalizując istnienie tej wykształconej w wyniku potrzeb wynikających z logiki rozwoju procesów integracyjnych instytucji, JAE określił skład Rady oraz częstotliwość jej spotkań. Zgodnie z jego postanowieniami Rada Europejska składa się z głów państw i szefów rządów państw członkowskich oraz Przewodniczącego Komisji Europejskiej, którym towarzyszą ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich oraz jeden członek Komisji. Jej spotkania odbywają się co najmniej dwa razy w roku. JAE pominął natomiast milczeniem kwestię charakteru prawnego Rady Europejskiej, jej miejsca w systemie instytucji Wspólnot przewidzianych przez postanowienia traktatów założycielskich i zakresu kompetencji11.
Traktat z Maastricht o UE powtórzył postanowienia JAE co do składu Rady Europejskiej, dodając ponadto, że funkcję Przewodniczącego Rady Europejskiej pełni głowa państwa lub szef rządu tego państwa członkowskiego, które przewodniczy Radzie Unii12.
Chociaż status prawny Rady Europejskiej jest ciągle nieokreślony, to nikt nie kwestionuje jej fundamentalnej i „nie dającej się zastąpić” roli w formułowaniu ogólnych wytycznych i zapewnieniu woli politycznej rozwoju Unii. Traktat z Maastricht stwierdza, że ...„Rada Europejska nadaje Unii impuls niezbędny do jej rozwoju i określa ogólne kierunki jej polityki” (art. 4)13. Postanowienie to nie pozostawia żadnych wątpliwości co do nadrzędnego charakteru Rady Europejskiej w systemie instytucjonalnym Wspólnot i Unii.
3. Zadania i Działanie Rady europejskiej
Działanie Rady Europejskiej polega na regularnych (co najmniej dwa razy w roku; najczęściej trzy razy) spotkaniach szefów rządów państw członkowskich (w przypadku Francji i Finlandii głów państwa) oraz przewodniczącego Komisji Europejskiej, ministra spraw zagranicznych i jednego członka Komisji. Ponadto, zgodnie z deklaracją nr 4 do dołączoną do Aktu Końcowego Konferencji z Maastricht, Przewodniczący Rady Europejskiej zaprasza ministrów gospodarki i finansów do uczestniczenia w jej posiedzeniach, jeśli rozważa ona kwestie związane z Unią Gospodarczo-Walutową14. Wszelkie decyzje podejmowane są drogą konsensusu. Rada Europejska składa Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie po każdym swoim posiedzeniu i roczne, pisemne sprawozdanie o postępie osiągniętym przez Unię. Poprzez swój międzynarodowy charakter Rada Europejska jest forum uzgodnień na najwyższym szczeblu. Pełni ważną funkcję w wyrażaniu woli poszczególnych państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej. Art. D Traktatu z Maastricht stanowi, iż „Rada Europejska dostarcza Unii niezbędnych dla jej rozwoju impulsów i ustala ogólne cele polityczne tego rozwoju”15. W konsekwencji do zadań Rady Europejskiej należy określanie politycznych wytycznych dla rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, stworzenie linii kierunkowych w polityce społecznej i kwestiach gospodarczych, zajmowanie oficjalnego stanowiska w sytuacjach kryzysowych (np. w przypadku rozpadu ZSRR czy ataku terrorystycznego na WTC). Rada Europejska spełnia również funkcję instancji apelacyjnej, czyli sądu polubownego stosowanego w przypadku narodowego weta w procedurze ścisłej współpracy lub przy rozstrzygnięciach większościowych w zakresie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Podejmuje też ostateczną decyzję o rozszerzeniu Unii16.
Spotkania głów państw i szefów rządów na forum Rady Europejskiej są również okazją do prowadzenia dwustronnych rozmów na tematy, które nie muszą być bezpośrednio związane ze sprawami integracji europejskiej. Nie bez znaczenia pozostają także kontakty osobiste pomiędzy uczestnikami spotkań na szycie, które niekiedy znaczą dużo więcej niż wszelkie formalne procedury.
4. KOMPETENCJE RADY EUROPEJSKIEJ
Po raz pierwszy kompetencje Rady Europejskiej zostały określone w Deklaracji Londyńskiej, którą przyjęto podczas jej spotkania w dniach 29-30.06.1977 r. w Londynie17. Postanowienia te zostały rozbudowane i doprecyzowane w Uroczystej Deklaracji o Unii Europejskiej, przyjętej na szczycie w Stuttgarcie 19.06.1983 r18. Pierwszym traktatem, w którym sformułowano kompetencji Rady Europejskiej jest Traktat z Maastricht, przy czym należy zaznaczyć, że są one w nim ujęte zdecydowanie skromniej niż miało to miejsce we wcześniej wspomnianych deklaracjach. Główne funkcje, jakie realizuje Rada Europejska można określić następująco19:
stanowi ona płaszczyznę wymiany poglądów, dyskusji oraz osiągania porozumienia pomiędzy państwami członkowskimi Unii na najwyższym szczeblu politycznym,
określa średnio- oraz długoterminową strategię rozwoju i funkcjonowania Unii Europejskiej,
przyczynia się do koordynacji kierunków działań Unii,
uczestniczy w procesie decyzyjnym w Unii Europejskiej, szczególnie wówczas, kiedy rozstrzyga kwestie przekazywane jej przez Radę Unii,
jest instytucją uprawnioną do koordynacji oraz wyznaczania głównych celów działania Unii na forum międzynarodowym oraz dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE.
Rada Europejska zajmuje się sprawami, które ze względu na swoją wagę nie mogą być rozstrzygnięte na niższym szczeblu. Decyzje przez nią podejmowane przeważnie nie mają mocy prawnie wiążącej, ale ich znaczenie polityczne jest bardzo duże i znajdują one odzwierciedlenie w aktach prawnych podejmowanych przez inne, uprawnione do tego instytucje Unii Europejskiej. Nie oznacza to bynajmniej, że Rada Europejska nie może podejmować decyzji prawnie wiążących. Dobrym tego przykładem może być zawarte w art. 7 [F.1] Traktatu o Unii Europejskiej prawo do stosowania sankcji wobec państw, które w poważny i trwały sposób naruszają zasady wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz rządów prawa20.
1 K. Michałowska-Gorywoda, „Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej”, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2002.
2 Ibidem.
3 Ibidem.
4 M. Greta, W. Kasperkiewicz, “Podstawy Integracji Europejskiej, od Traktatu Rzymskiego do Traktatu Amsterdamskiego”, Łódź 1999 r.
5 Ibidem.
6 K. Michałowska-Gorywoda ..., op. cit.
7 Ibidem.
8 Ibidem.
9 http://prawo.hoga.pl/
10 Informacje pochodzące z wykładów, prof. dr hab. Krystyna Michałowska-Gorywoda.
11 Ibidem.
12 K. Michałowska-Gorywoda ..., op. cit.
13 Ibidem.
14 Informacje pochodzące z wykładów..., op.cit.
15 http://prawo.hoga.pl/
16 Informacje pochodzące z wykładów..., op.cit.
17 http://prawo.hoga.pl/
18 Ibidem.
19 K. Michałowska-Gorywoda ..., op. cit.
20 Informacje pochodzące z wykładów..., op.cit.
3