Początek formularza Dół formularza Naczelne i centralne organy administracji Klasyfikację organów administracji państwowej należy sporządzić opierając się na przepisach obowiązującego prawa. Podobnie przypisywanie nazw danym grupom organów musi mieć swe źródło w regulacji normatywnej. Podstawowymi kryteriami klasyfikacji są: 1) sposób powoływania, 2) miejsce w strukturze organizacyjnej administracji państwowej oraz 3) terytorialny zasięg działania. Aby oznaczyć naczelne organy administracji państwowej należy zastosować jedno z dwóch pierwszych kryteriów, natomiast aby przeprowadzić szerszą klasyfikację i wyróżnić również organy centralne, należy zastosować także trzecie kryterium, łącząc je z pierwszym lub drugim. Naczelne organy administracji państwowej nie są w ten sposób określone w Konstytucji z 1997 r., lecz są w ten sposób nazwane w wielu ustawach, także tych uchwalanych ostatnio. W związku z tym nauka ma na celu wyróżnić pojęciowo i znaleźć cechy wspólne organów naczelnych. Na podstawie cech wspólnych organów naczelnych należy je klasyfikować dopiero wtedy, gdy charakter organu nie wynika jednoznacznie z prawa. Na podstawie obowiązującego prawa możemy wyróżnić 4 określenia organów naczelnych, z których każde podawane osobno jest poprawne, choć służy innym celom: a. Naczelne organy administracji rządowej to organy administracji publicznej, które prezydent powołuje bezpośrednio lub po wcześniejszym wyborze przez Sejm. b. Naczelne organy administracji państwowej to organy zwierzchnie w stosunku do pozostałych organów w strukturze administracji rządowej. c. Naczelne organy administracji państwowej to organy powoływane przez prezydenta lub Sejm, których właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa. d. Naczelne organy administracji państwowej to organy zwierzchnie w stosunku do pozostałych organów w strukturze administracji rządowej, których właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa. Definicje zamieszczone w punktach 1 i 2 pozwalają na klasyfikację organów na naczelne i inne, natomiast definicje z punktów 3 i 4 umożliwiają również wyszczególnienie centralnych organów administracji państwowej, a także terenowych organów administracji rządowej (terenowych organów administracji publicznej). Klasyfikacja ta nie uwzględnia statusu prezydenta, co pozostaje w zgodzie z założeniami Konstytucji, wedle których prezydent ma być organem o podstawowym znaczeniu dla całego państwa, a nie jedynie dla administracji. 2. Prezydent naczelnym organem administracji państwowej Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 10, że ustrój RP opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Władzę wykonawczą powierza właśnie prezydentowi RP. Kompetencje Prezydenta nie są paralelne w stosunku do kompetencji Rady Ministrów, chociaż część kompetencji obu tych organów jest do siebie zbliżona.. I. W zakresie stosunków zagranicznych prezydent ma pozycję zwierzchnią jako najwyższy przedstawiciel RP, a niektóre kompetencje należą tylko do niego, np. ratyfikacja umów międzynarodowych II. W zakresie prawodawstwa nadzwyczajnego Prezydent może wprowadzić stan wojenny i stan wyjątkowy, a także na wniosek Rady Ministrów wydawać rozporządzenia z mocą ustawy w określonym zakresie i granicach, jeżeli Sejm nie może się zebrać na posiedzenie w czasie stanu wojennego III. W zakresie zwykłego prawodawstwa kompetencje Prezydenta są niewielkie. Prezydent może wprawdzie wydawać rozporządzenia, ale tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Prezydent może także wydawać zarządzenia, które jednak mają tylko charakter wewnętrzny i obowiązują jedynie jednostki podległe organizacyjnie prezydentowi. Zarządzenia te są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Prezydent jest jednak jednym z organów, które uczestniczą w procesie ustawodawczym. Prezydent może podpisać ustawę i tym samym wyrazić zgodę na jej wejście w życie lub też nie. Prezydent podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Gdy prezydent ma wątpliwości prawne co do danej ustawy, może przed podpisaniem ustawy wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent nie może odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją. Jeżeli Prezydent nie wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją, może zawetować ustawę. Występuje wtedy z umotywowanym wnioskiem do Sejmu o ponowne jej rozpatrzenie. Wtedy Sejm musi uchwalić ustawę na nową większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jeśli się tak stanie, prezydent w ciągu 7 dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W razie ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm prezydentowi nie przysługuje prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego. IV. W zakresie obsadzania stanowisk Prezydent ma całkiem rozległe uprawnienia. Nie może jednak występować z wnioskiem o odwołanie Rady Ministrów (choć w określonych okolicznościach może ją powoływać) czy innych organów naczelnych. Brak takich kompetencji może być postrzegany jako osłabienie pozycji politycznej Prezydenta. V. W zakresie uprawnień o charakterze decyzyjnym i organizacyjnym Prezydent przykładowo nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego, nadaje ordery i odznaczenia, stosuje prawo łaski. Może on także zwracać się z orędziem do Sejmu, do Senatu lub do Zgromadzenia Narodowego. W sprawach szczególnej wagi prezydent może zwołać Radę Gabinetową, którą tworzy Rada Ministrów pod przewodnictwem prezydenta. 3. Rada Ministrów Radę Ministrów tworzą Prezes Rady Ministrów i ministrów. Do Rady Ministrów mogą zostać powołani wiceprezesi Rady Ministrów. Prezes i wiceprezes Rady Ministrów mogą pełnić także funkcję ministra. W skład Rady Ministrów mogą być ponadto powoływani przewodniczący określonych w ustawach komitetów. Kompetencje Rady Ministrów określa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów oraz inne akty normatywne. Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. Jest to nowe rozwiązanie konstytucyjne, które polega na przyznaniu Radzie Ministrów domniemania kompetencji. Jest ona upoważniona do rozstrzygania każdej sprawy z zakresu polityki państwa, która nie jest zastrzeżona dla innych organów państwowych lub samorządu terytorialnego. Rada Ministrów kieruje ponadto administracją rządową. W zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach Rada Ministrów w szczególności: 1) zapewnia wykonanie ustaw, 2) wydaje rozporządzenia, 3) koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej, 4) chroni interesy Skarbu Państwa, 5) uchwala projekt budżetu państwa, 6) kieruje wykonaniem budżetu państwa oraz uchwala zamknięcie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu, 7) zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny, 8) zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa, 9) sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, 10) zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji oraz zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe, 11) sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej, 12) określa organizację i tryb swojej pracy (art. 146 ust. 4 Konstytucji) Na podstawie ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów możemy podzielić kompetencje Rady Ministrów na 3 grupy: Organizowanie Działania merytoryczne Decydowanie Rada Ministrów funkcjonuje na podstawie uchwalonego przez siebie regulaminu. Rada Ministrów działa kolegialnie. Rada Ministrów, wykonując ustanowione dla niej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawach zadania i kompetencje, rozpatruje sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia na posiedzeniach. Rada Ministrów może jednak także rozstrzygać poszczególne sprawy w drodze korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk, czyli tzw. drogą obiegową. Prezes Rady Ministrów zwołuje posiedzenia Rady Ministrów, ustala ich porządek oraz im przewodniczy. Posiedzenie Rady Ministrów przygotowuje i obsługuje sekretarz Rady Ministrów. Posiedzenia Rady Ministrów są co do zasady niejawne. Prezes Rady Ministrów, z własnej inicjatywy lub na wniosek członka Rady Ministrów, może jednak zezwolić zaproszonym osobom na przysłuchiwanie się posiedzeniu Rady Ministrów w całości lub w części oraz na udzielanie wyjaśnień. Rada Ministrów jest ponadto zobowiązana informować opinię publiczną o przedmiocie posiedzenia oraz o podjętych rozstrzygnięciach. Nie dotyczy to jednak spraw, w stosunku do których Prezes Rady Ministrów zarządził tajność obrad. Prezes Rady Ministrów, z własnej inicjatywy lub na wniosek członka Rady Ministrów, może, w drodze zarządzenia, tworzyć organy pomocnicze Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów, a w szczególności: stały komitet lub komitety Rady Ministrów, które zajmują się inicjowaniem, przygotowaniem i uzgadnianiem rozstrzygnięć albo stanowisk Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów; komitety do rozpatrywania określonych kategorii spraw lub określonej sprawy; rady i zespoły opiniodawcze lub doradcze. Rada Ministrów może również tworzyć komisje do opracowania projektów kodyfikacji określonych dziedzin prawa. Rada Ministrów w uzgodnieniu z zainteresowaną instytucją lub środowiskiem społecznym może powoływać komisje wspólne, które składają się z przedstawicieli Rządu oraz tej instytucji lub środowiska. Celem takich komisji jest wypracowanie wspólnego stanowiska w sprawach ważnych dla polityki Rządu oraz interesów reprezentowanej w komisji instytucji lub środowiska. Przy Prezesie Rady Ministrów działa Rządowe Centrum Legislacji jako państwowa jednostka organizacyjna podległa Prezesowi Rady Ministrów. Zapewnia ono koordynację działalności legislacyjnej Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i innych organów administracji rządowej. 4. Prezes Rady Ministrów Konstytucyjne uregulowanie pozycji oraz kompetencji Prezesa Rady Ministrów jest w miarę pełne, choć jest tak raczej w przypadku pozycji niż kompetencji. Prezes Rady Ministrów: 1) reprezentuje Radę Ministrów, 2) kieruje pracami Rady Ministrów, 3) wydaje rozporządzenia, 4) zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej wykonywania, 5) koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów, 6) sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach, 7) jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej (art. 148 Konstytucji). Regulację tę uzupełniają liczne ustawy szczególne oraz inne akty normatywne. Kompetencje Prezesa Rady Ministrów możemy podzielić na pięć zasadniczych grup: Kompetencje z zakresu zwierzchności osobowej: Prezes Rady Ministrów przykładowo składa wnioski o powołanie i odwołanie członków Rady Ministrów, powołuje sekretarzy stanu oraz podsekretarzy stanu, centralne organy administracji państwowej, wojewodów, jak również członków niektórych organów doradczych Kompetencje z zakresu zwierzchności służbowej: Prezes Rady Ministrów ustala zakres działania wicepremierów, organizuje pracę Rady Ministrów, koordynuje i kontroluje pracę ministrów, kieruje pracą komitetów doradczych, którym przewodniczy, może przewodniczyć także takiemu komitetowi, którego nie jest członkiem, upoważnia sekretarza czy podsekretarza stanu do reprezentowania Rządu w Sejmie, nadzoruje terenowe organy rządowej administracji ogólnej. Prezes Rady Ministrów realizuje tę zwierzchność poprzez wydawanie zarządzeń wewnętrznych, poleceń służbowych, wytycznych, nadawanie statutów oraz podejmowanie innych czynności o charakterze wewnętrznym. Kompetencje w sferze nadzoru nad podmiotami niepodporządkowanymi (samodzielnymi, zdecentralizowanymi): Prezes Rady Ministrów podejmuje czynności nadzorcze, które są przewidziane w ustawach (np. może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny). Kompetencje normotwórcze: Prezes Rady Ministrów wydaje rozporządzenia, ale tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Prezes Rady Ministrów może ponadto wydawać zarządzenia, które nie stanowią norm prawa powszechnie obowiązującego. Zarządzenia te mają tylko charakter wewnętrzny i obowiązują jedynie jednostki podległe organizacyjnie premierowi. Zarządzenia te są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Kompetencje organizacyjno-porządkowe: Prezes Rady Ministrów może np. powoływać rady i zespoły jako organy pomocnicze lub opiniodawczo-doradcze. 5. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Kancelaria Prezesa Rady Ministrów zapewnia obsługę: 1) Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów; wiceprezesów Rady Ministrów; Kolegium do Spraw Służb Specjalnych; Rady Legislacyjnej. Kancelaria może ponadto obsługiwać pełnomocnika Rządu oraz wskazane przez Prezesa Rady Ministrów organy pomocnicze, komisje i komisje wspólne. Kancelarią kieruje Szef Kancelarii, którego powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów powołuje i odwołuje sekretarzy i podsekretarzy stanu w Kancelarii. Do zadań, które z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów realizuje Kancelaria, należy w szczególności: 1) kontrola realizacji zadań wskazanych przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów oraz przedstawianie wniosków z przeprowadzonych kontroli i przedkładanie propozycji doskonalenia metod kontroli; 1a) ^(9) dokonywanie ocen skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych projektowanych regulacji oraz sporządzanie ocen tych skutków, w tym projektów powodujących istotne długookresowe następstwa w rozwoju społecznym i gospodarczym; 1b) ^(10) opracowywanie ocen międzynarodowych uwarunkowań sytuacji kraju oraz długofalowych koncepcji polityki zagranicznej; 1c) ^(11) opracowywanie ocen funkcjonalności struktur państwa i sprawności ich działania; 1d) ^(12) przygotowywanie innych analiz, prognoz, koncepcji, programów i ocen, zleconych przez Prezesa Rady Ministrów; 2) wydawanie Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski"; 3) koordynacja realizacji polityki kadrowej w administracji rządowej, w zakresie określonym w odrębnych przepisach; 4) obsługa spraw kadrowych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w administracji rządowej; 5) koordynacja współdziałania Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów z Sejmem Rzeczypospolitej Polskiej, Senatem Rzeczypospolitej Polskiej, Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej i innymi organami państwowymi; 6) obsługa informacyjna oraz prasowa Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz wewnętrznych organów pomocniczych i opiniodawczo-doradczych Rady Ministrów; 7) koordynacja działalności kontrolnej Prezesa Rady Ministrów wobec organów administracji rządowej; 8) wykonywanie zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa określonych w odrębnych przepisach; 9) wykonywanie innych zadań określonych w odrębnych przepisach lub zleconych przez Prezesa Rady Ministrów (art. 29 ustawy o Radzie Ministrów). 6. Ministrowie W celu wzmocnienia pozycji premiera w stosunku do ministrów sformułowane zostały postanowienia, zgodnie z którymi minister powoływany jest do kierowania danym działem administracji rządowej lub do wykonywania zadań, które zostały mu wyznaczone przez Prezesa Rady Ministrów. Przy ministrze może działać powołany komitet doradczy, który jest powoływany przez Radę Ministrów. Minister pełni jednocześnie dwie funkcje: Jest to członek kolegialnego organu administracji rządowej, jakim jest Rada Ministrów. Jest w niej poddany kierownictwu, koordynacji i kontroli Prezesa Rady Ministrów. Minister może ponadto sprawować w Radzie Ministrów funkcję premiera lub wicepremiera. Poza tym jest to organ, który kieruje danym działem administracji państwowej. Podlega on tu koordynacji, kontroli oraz zwierzchnictwu służbowemu Prezesa Rady Ministrów. Urząd ministra tworzony jest ustawowo, chociaż taki wymóg nie jest sformułowany w Konstytucji, zgodnie z którą tylko zakres działania ministra, który kieruje działem administracji rządowej, jest określany w ustawie. Konstytucja nie podaje ani nazw ani liczby ministrów. Minister jest powoływany albo razem z całą Radą Ministrów albo osobno. Sposoby odwołania ministra są również uregulowane w Konstytucji. Zadania i kompetencje ministra określone są w akcie o powołaniu urzędu ministra, w akcie, który określa szczegółowy zakres działania ministra w innych ustawach oraz niższych aktach normatywnych. Funkcje ministra możemy podzielić na: funkcje prawotwórcze - wydawanie rozporządzeń i zarządzeń, funkcje, które polegają na wydawaniu decyzji administracyjnych, kierowanie resortem, funkcje szczególne, które wynikają ze szczególnego statusu ministra na określonym obszarze działania. Członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem solidarną odpowiedzialność za działalność Rady Ministrów oraz odpowiedzialność indywidualną za sprawy należące do ich kompetencji lub powierzone im przez Prezesa Rady Ministrów. 7. Centralne organy administracji państwowej Organy centralne to takie organy, które obejmują swoja kompetencją terytorium całego państwa, natomiast organy terenowe - jedynie jakiś fragment jego terytorium. Wszystkie organy naczelne będą więc organami centralnymi, ale już nie wszystkie organy centralne będą organami naczelnymi. Jeśli organ centralny podlega jakiemuś innemu organowi administracyjnemu, to nie będzie wtedy organem naczelnym. Przykładowo Komendant Główny Policji jest organem centralnym, ale nie naczelnym, gdyż podlega ministrowi spraw wewnętrznych i administracji. Konstytucja nie reguluje pozycji centralnych organów administracji rządowej, a nawet ich w ten sposób nie definiuje. Możemy jednak na jej podstawie wyróżnić 2 nowe kategorie organów centralnych: 1) centralne organy państwowe 2) centralne konstytucyjne organy państwa Centralne organy administracji państwowej tworzone są drogą aktów rangi ustawowej, a wyjątkowo aktami niższego rzędu. Ich tworzenie i znoszenie odbywa się dosyć często, więc lista tych w zasadzie nie jest stała. Konstytucja nie stwarza bezpośrednich podstaw do tworzenia tych organów. Organy mają zwykle nazwy, które sugerują kolegialny skład tych organów, ale są to zazwyczaj organy monokratyczne. Jeśli w nazwie znajduje się określenie urząd, to mamy jednak zwykle do czynienia z organem jednoosobowym. Przykładowo Wyższy Urząd Górniczy to tylko szef tego urzędu, czyli jego prezes lub dyrektor, natomiast cały urząd to tylko zespół osób, który ma pomagać mu w wypełnianiu zadań. Jeżeli organ nosi ma w nazwie słowa: komitet lub komisja, to znaczy, że mamy faktycznie do czynienia z organem kolegialnym. Funkcje jednoosobowe spełnia w nim najczęściej jego przewodniczący. Centralne organy są zwykle powoływane przez Prezesa Rady Ministrów. Organy centralne często podlegają swoim organom zwierzchnim. Do takich organów zwierzchnich należą np. Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, poszczególni ministrowie. Im przysługują także uprawnienia nadzorcze. Minister, który sprawuje nadzór nad określonym urzędem centralnym, omawia sprawy, które dotyczą tego urzędu na posiedzeniu Rady Ministrów. Minister taki : - wnioskuje do Prezesa Rady Ministrów o nadanie urzędowi centralnemu statutu - wnioskuje do Prezesa Rady Ministrów o powołanie lub odwołanie kierownika urzędu centralnego - powołuje zastępców kierownika urzędu centralnego - wykonuje funkcje kontrolne wobec urzędu centralnego. Kierownik urzędu centralnego jest centralnym organem administracji. Kompetencje tych organów przypominają kompetencje organów naczelnych, przy czym w sferze normotwórczej wydają one tylko zarządzenia. Centralne organy administracji są często organami zwierzchnimi w stosunku terytorialnych organów administracji, z którymi tworzą tzw. quasi-resorty. Organami terenowymi mogą być np. organy rządowej administracji specjalnej, np. urzędy celne, lub też terenowe organy rządowej administracji ogólnej. Podobnie jak organy naczelne, organy centralne mogą dysponować także swoimi organami opiniodawczo-doradczymi. Z uwagi na chaotyczny stan prawny związany z urzędami centralnymi, trudno jest dokonać klasyfikacji tych urzędów. Najłatwiej podzielić te organy pod względem ich podległości wobec danego organu.