Administracja publiczna - wykłady

Wykład I - 20.02.2012r.

(pierwsza część wykładu w większości opierała się na luźnych przemyśleniach)

Administracja publiczna – władza wykonawcza, najstarsza i największa władza wśród władz publicznych. Władza wykonawcza istniała od zawsze, parlamenty pojawiły się w XII-XIII wieku, sądy też utworzono później. Wcześniej działali urzędnicy monarchy, pełnili funkcję władzy ustawodawczej i sądowniczej.

Administracja publiczna formułuje i wdraża politykę (daje pomysły polityczne, wdraża politykę uchwaloną przez parlament)

Ważne to jak opinia publiczna przywiązuje się do władzy wykonawczej, na politykę patrzymy poprzez media, wierzymy w to co nam powiedzą, a media patrzą na politykę przez pryzmat liderów, a nie urzędników. dlatego w kwestii sporu emerytalnego wszystko idzie na Tuska i Pawlaka, czyli na wierzchołek władzy wykonawczej, a cała administracja publiczna to ok. 180 tysięcy (+policjanci, pracownicy podlegli administracji rządowej i samorządowej, itp.)

2 sfery administracji publicznej:

• Polityczna

• Urzędnicza

W administracji publicznej obowiązuje wyraźna hierarchia (w przeciwieństwie do władzy ustawodawczej, gdzie w Sejmie wszyscy są równi), formalnie potwierdzone są nierówności, premier jest nad ministrami. Politologia szczególnie zainteresowała się tematem administracji publicznej po II WŚ, wzrosła wtedy aktywność państwa, co tłumaczono interwencjami wojennymi. Administracja publiczna zaczęła wnikać w sferę wolności i życia obywateli. Po zakończeniu II WŚ nie zrezygnowano z tej polityki. Państwo klasyfikuje się przez pryzmat podatków i wydatków, im obie kwoty wyższe, tym jasne jest, że ingerencja państwa w sferę wolności jest wysoka (Niemcy za czasów Bismarcka to pierwsze państwo socjalistyczne w Europie, teraz USA wprowadziło obowiązkowe ubezpieczenia), wprowadzanie wszelkich norm to ingerencja w nasze życie (dr Jarentowski poleca przeczytajcie ulotki od mleka, wtedy wszystko zrozumiemy)

Administracja – wielokrotnie mamy z nią do czynienia, ingeruje w nasze życie, ale niewiele o niej wiemy, media pokazują najczęściej parlament, a nie kancelarie premiera. W urzędach i gabinetach nie ma sensacji, również mało przedmiotów na studiach dotyczy administracji, trudno ją obserwować i badać, a w Sejmie wszystko jest jawne, w urzędach natomiast mimo licznej dokumentacji większość jest niedostępna.

Pojawiła się natomiast propozycja aby oddzielić administrację od polityki, ale to będzie niemożliwe. Urzędnicy nie należą do żadnej partii (a jeśli należą to nie powinni się przyznawać), jednak jeśli urzędnik ma podjąć lub pomóc w podjęciu jakiejś decyzji, to jego sytuacja społeczna będzie wpływać na jego poglądy, dlatego urzędnik nigdy nie będzie apolityczny.

W Polsce przy ok. 20 ministrach pracuje ok 10 tys. urzędników i to oni faktycznie podejmują wszelkie decyzje.

I teraz zaczynają się konkrety

Kilka podejść do administracji publicznej:

• W XIX wieku badanie administracji poprzez badanie prawa, następnie podejście naukowe, społeczne, socjologiczne, badano jak faktycznie funkcjonuje administracja, a nie to czego wymagają przepisy, badano kim są urzędnicy, jak podejmują decyzje, jakie mają wykształcenie

• Rozróżnienie policy i politics. Policy to polityka publiczna, polityki szczegółowe, konkretne strategia, a politics to mechanizmy zdobywania i sprawowania władzy. Policy to sedno polityki, ale nasi politycy niestety zatrzymali się na politics. Administracja publiczna zajmuje się obiema sferami (urzędnicy proponują ustawę, minister przekazuje ją do Sejmu, tam głosowania i ustawa wraca do urzędników niższego szczebla, którzy ja realizują)

3 stanowiska: Czym jest administracja? (teorie biurokracji):

• Stanowisko weberowskie/racjonalne – kompetencje urzędników określone przez prawo, biurokracja stanowi ”idealny typ” rządów opartych na systemie racjonalnych reguł, prawa administracji opierają się na dokumentacji, władza urzędników jest zdepersonalizowana, nie jest związana ze statusem osobistym, bo przepisy wszystko szczegółowo regulują, urzędnik nie ma szerokiej władzy, nominacje i awanse oparte na obiektywnych, urzędniczych kryteriach

• Marksistowski (model bloku władzy) – Pogląd utożsamiający biurokrację z blokiem władzy, wywodzi się z analiz socjalistycznych, administracja to instrument ucisku, którym elita władzy wpływa na społeczeństwo, klasę robotnicza, urzędnicy to koledzy kapitalistów i burżujów

• Nowa prawica (Model przerostu biurokracji) – administracja jako choroba współczesnego państwa, nierynkowy charakter biurokracji państwowej w stosunku do sektora prywatnego, krytyka administracji, bo urzędnicy dbają tylko o swoje interesy, urzędnik nie będzie zwolniony, bo urzędy się tylko stwarza, a nie likwiduje, to prowadzi do wyższych podatków, zwolennicy tego poglądu uważają, że należy prywatyzować i reformować, a nie tworzyć kolejne urzędy, każdy minister chce mieć jak najwięcej urzędników, którzy przejmują kontrolę nad kolejnymi dziedzinami życia. (tu dr Jarentowski poleca wszystkim Monty Pythona - skecz o ministerstwie głupich kroków http://www.youtube.com/watch?v=OgV4iBQVNyU)

Administracja – to co robi rząd, faza w cyklu tworzenia polityki, implementacja interesu publicznego, robienie kolektywnie tego, co można zrobić samemu (taki żarcik prowadzącego)

3 punkty widzenia administracji:

• Ujęcie podmiotowe – działalność państwa na rzecz realizacji interesu publicznego, prowadzona na podstawie ustaw, jakie są cele administracji

• Ujęcia funkcjonale (czynnościowe) – zwraca uwagę na to, jak administracja osiąga swoje cele, jakie czynności podejmuje aby osiągnąć cele, zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizacyjnych i wykonawczych

• Ujęcie przedmiotowe – kto prowadzi działalność administracyjną czyli podmioty, organy i instytucje

Wszystko razem łączy się w definicje:

Administracja –zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.

Funkcje administracji publicznej:

• Funkcja rządzenia – służy ustalaniu i realizacji programu politycznego (doradztwo polityczne)

• Realizacja bieżącego administrowania – to funkcja ważniejsza dla obywateli, wydawanie zezwoleń, nadzór, przyznawanie zasiłków, przyznawanie lub odbieranie prawa

• Funkcja zajmowania się samym sobą, w każdym urzędzie komórki zajmujące się samym urzędem, zarzadzanie zasobami ludzkimi, kadry

• Artykułowania interesów – decyzja, które interesy będą artykułowane

• Zapewnianie stabilności politycznej – urzędnikiem jest się do końca życia, a rządy często się zmieniają, dlatego to urzędnicy dbają o stabilność

Najważniejsza funkcja to bieżące administrowanie, dlatego dzielimy je na 4 sfery:

• Klasyczne działania władcze, porządkowo-regulacyjne – ta sfera była od zawsze, dbanie o bezpieczeństwo i porządek publiczny, wydawanie nakazów i zakazów dotyczących zagrożenia zdrowia lub życia ludzkiego

• Administracja świadcząca, czyli usługi publiczne – dbanie o zdrowie obywateli, tworzenie szkół, muzeów, teatrów, „wymysł socjalizmu”, niańczenie obywateli, to usługi mogą być świadczone prywatnie, ale państwu trudno będzie się wycofać z tych usług

• Zarzadzanie majątkiem publicznym – po 89r. państwo pozbyło się części majątku publicznego, istnieje majątek administracyjny, majątek użyteczności publicznej oraz majątek gospodarczy

• Zarządzanie rozwojem - czynności planistyczne i koordynacyjne

Wykład II – 27.02.2012

Narodowe modele administracji publicznej:

W nauce administracji publicznej dużo podziałów strukturalnych, jednak brak pozostałych miar, gdyż nie ma kryterium dochodowości. Kryterium kosztowności nie powinno być brane pod uwagę, dlatego formalne struktury najważniejsze.

Historia rozwoju nowoczesnych instytucji publicznych 2 ścieżki rozwoju: absolutystyczna i republikańska. Obecnie już nie dzielimy tak państw, ale ten podział jest istotny dla rozwoju administracji, w monarchii absolutystycznej władza była nieograniczona (Francja, Hiszpania), monarchia republikańska była rzadsza, istniały w niej instytucja demokratyczne reprezentujące obywateli. , czyli szlachta tworząca parlament (Anglia, USA, Polska). USA i Anglia zerwały z fundamentalizmem, dlatego tam istniał typ republikański, Polska była natomiast wciąż feudalna, ale posiadała już parlament, pojawiały się również republiki w dzisiejszym znaczenia, czyli Szwajcaria.

Nauki społeczne w Anglii i Francji przesiąknięte są dwoma podejściami:

• Empirycznym – Anglicy, oświecenie oparte na empiryzmie i pragmatyzmie, doświadczenie i praktyka podstawa do tworzenia prawa W Anglii nie było natomiast rewolucji, tam wszystko powoli, długo zapowiadane zmiany, (obecnie też wszystko długo wprowadzane, od lat próby zniesienia izby lordów),, monarcha powoli rezygnował z przywilejów. System ewolucji przekłada się na państwowe instytucje administracji publicznej.

• Racjonalistyczne – Francuzi, wiedza o świecie pochodzi z rozumu, a nie doświadczenia, prawda poszukiwana metoda dedukcyjną, wpadają na pomysł jak cos ma wyglądać, dlatego burza stary porządek i tworzą nowy.

Wielka Brytania- od niej zaczynamy, bo to początek całej administracji, wszystko zostało tam stworzone naturalnie, a nie sztucznie wymyślone,

Władza centralna. System parlamentarny, kształtuje się od XVIIw., wtedy monarcha stopniowo zaczął tracić kompetencje na rzecz parlamentu. Wcześniej lordowie i taki mieli władze, byli grupą doradców, później powstał parlament, który miał wpływ na wybór doradców. Od XVIII w. monarcha nie pojawia się już na zebraniach gabinetu monarchy, dlatego wprowadził jednego doradcę do prowadzenia obrad - lorda skarbu (dziś premier Wielkiej Brytanii to I minister , I lord skarbu). Funkcja premiera oficjalnie od 1937r., choć stanowisko funkcjonowało już wcześniej. Dziś gabinet składa się z ok 20 osób, rząd ma dwa znaczenia, jako gabinet oraz jako kierownicy urzędów centralnych, razem ok. 100 ministrów, ale nigdy razem się nie zbierają. W ministerstwie obok ministra stały sekretarz – najwyższy cywilny urzędnik ministerstwa brytyjskiego, sekretarz to jeden z wiceministrów, ale jest apolityczny.

Urzędnicy – służba urzędnicza od XIX wieku. Wpływ na funkcjonowanie miała publikacja, w której raportowano kampanię wschodnioindyjską, oceniono zarzadzanie posiadłościami, opisano model tamtejszego zarzadzania, pokazano, ze jakie zasady są dobre i uznali, że trzeba je przenieść do samej Anglii. Przy zatrudnianiu kierowano się profesjonalizmem, co okazało się przełomem. Kolejna cecha to polityczna neutralność urzędników, to wyróżnia Anglię, wiedzą, że pracują dla kolejnych urzędników politycznych. M. Thatcher nie chciała takiej neutralności, bo wiedziała, że urzędnik, który wierzy w reformy będzie w nie zaangażowany emocjonalnie, będzie wierzył też w swojego zwierzchnika i będzie go wspierał

*urzędnicy brytyjscy to utalentowani amatorzy, wykształceni, ale bez doświadczenia, nie znają się na administracji, ale ukończyli dobre szkoły i są inteligentni, wiec szybko się naucza, Filozof może pracować w MONie, praca w urzędzie jest dożywotnia, nie zmienia się już profesji, można tylko zmieniać urzędy.

Pionowy podział władzy/władza lokalna - -pełny samorząd na szczeblu lokalnym, tylko organy samorządowe, brak przedstawicieli rządu na szczeblu lokalnym. Samorząd lokalny w Wielkiej Brytanii nie jest rozumiany jako dana przez władze możliwość lokalnego rządzenia przez jednostki, jest uznawana za cos naturalnego, prawo mieszkańców do zarzadzania swoimi sprawami. Istniało od zawsze. W Wielkiej Brytanii samorząd lokalny składa się z rady, ostatnio dopiero pojawiają się organy wykonawcze, podział kraju na 4 regiony: Anglia, Walia, Szkocja i Irlandia Północna, formalnie parlamenty w Walii, Szkocji i Irlandii, Anglicy maja tylko parlament centralny. A szczeble samorządu: hrabstwo (pomiędzy powiatem a woj.) i parafia (jak gmina)

Rozwój administracji w Wielkiej Brytanii do dewolucja

Sądy administracyjne: nie ma, urzędnicy na równi z innymi obywatelami

Francja: we Francji monarcha chciał utrzymać władzę do końca. Wiele reform zostało wprowadzonych przez Napoleona, a nie rewolucję , dlatego późno został wykształcony aparat pomocniczy premiera, od 1944 roku, wcześniej prezydent przewodniczył radzie ministrów

Urzędnicy: Francja efektowanie buduje demokracje, ale mało efektywnie. Instytucje polityczne są złym przykładem, mało wydolne z winy systemu partyjnego. III Republika trochę jak IIRP, ciągłe zmiany rządów, dlatego to urzędnicy zaczęli faktycznie sprawować władze, status urzędnika jest bardziej prestiżowy niż status polityka, urzędnik uznawany jest jako ten mądrzejszy.

Podział na korpusy (było na zajęciach Współczesne systemy polityczne), Korpus Rady Stanu, Korpus Dyplomatyczny, Generalnej Inspekcji Finansów. We Francji nie jest się jedynie urzędnikiem, należy się także do korpusu. Status urzędnika ma charakter osobisty, niezależnie jakie ma się stanowisko urzędnicze, ważny jest sam tytuł, status urzędnika jest dożywotni. Nie ma zasady niezależności, rozdzielności urzędników od polityki, urzędnik może kandydować w wyborach, może być ministrem, członkiem gabinetu ministra, a jeśli rząd do którego należał odchodzi to wraca na swoje poprzednie stanowisko urzędnicze. Specjalne szkolnictwo dla urzędników na poziomie podyplomowym, Narodowa Szkoła Administracji (ENA), wielu polityków również kończyło ta szkołę. dokonywana tam duża selekcja, choć podobno wcale dobrze tam nie uczą, jednak warto mieć od nich dyplom. Stanowiska zajmowane wg punktacji jaka się uzyskało w szkole (wszystko było dokładnie opisane u Wojtaszczyka).

Pionowy podział władzy – brak kontynuacji polityki Napoleona, władza lokalna została wprowadzona późno i jest kiepska. Jako byłe państwo absolutystyczne Francja jest scentralizowana, duży wpływ władzy centralnej na sprawy lokalne, rozbudowany szczebel nadzoru. Władza lokalna podziela na 3 szczeble: 22 regiony (+4 zamorskie), 96 departamentów i cała masa małych gmin (ok. 20-30 tys., więc są bardzo niewydolne). Gminy muszą się łączyć, aby wykonywać zadania publiczne, zasadnicze zmiany wprowadzane od 1982 roku, wtedy wygrała lewica. Departamenty zostały utworzone przez Napoleona, jako jego lokalna reprezentacja, na czele każdego stał prefekt, granice przetrwały do dziś, zmieniły się jedynie nazwy. Granice wyznaczone tak, aby ze stolicy departamentu do najbardziej oddalonej wioski droga trwała maksymalnie jeden dzień.

Sądy administracyjne – kolebka sądownictwa administracyjnego, wszelkie sprawy związane z urzędnikami trafiają do sądu administracyjnego, na czele Rada Stanu, sądy też są 3szczeblowe

Wykład III - 05.03.2012

Niemcy – funkcjonowały jako monarchia absolutystyczna, choć otwarto się na pewne reformy, celem było zachowanie spokoju w państwie. Faktycznie reformowali po to, żeby nie było rewolucji jak we Francji, w Niemczech absolutyzm oświecony.

2 elementy otwartości niemieckiej:

• Kolegialność – organ ma do pomocy kilka osób, dopuszczono utworzenie organów kolegialnych na różnych szczeblach, władca i jego pomocnicy, to dodaje czynnik ludzki do sfery rządzenia

• Otwarcie monarchii absolutystycznej na wyzwania współczesności – czyli oparcie na prawie, we Francji Ludwik XVI był państwem i prawem, a w Niemczech władca stanowił prawo, ale musiał go też przestrzegać, cechą kultury obywatelskiej Niemiec jest porządek i przestrzeganie prawa

Administracja centralna – formalnie funkcja I ministra pojawiła się w XIXw., 1871r. powstała Rzesza Niemiecka, I minister (kanclerz – nazwa system kanclerski się zachowała, choć dziś funkcjonuje system parlamentarny) był wtedy jedynym ministrem, później zaczęto powoływać dodatkowych ministrów. Zajmowali się sferą porządkowo-regulacyjną, byli pomocnikami kanclerza. Oficjalnie kolegialna Rada Ministrów powstała po I WŚ, a obecnie ministrowie nie są już tylko pomocnikami i nie można ich łatwo odwołać. Skład rządu federalnego to ok. 15 ministrów, z racji federalizmu rozbudowany aparat lokalny, a nie centralny. Administracja scentralizowana, jednolity tryb postepowania i procedury dla całego kraju, niezależność Banku Centralnego

Urzędnicy: status urzędnika bardziej osobisty niż we Francji, status dożywotni, nawet po zwolnieniu pobierane jest wynagrodzenie urzędnicze. Status można stracić tylko w przypadku przestępstwa. Rządy niemieckie w takim wypadku odsuwają urzędników z ich stanowisk i dają tam swoich ludzi, bo taki urzędnik na urlopie też dostaje kasę, w takim wypadku urlopuje się głównie dyrektorów departamentów, a oni przecież nie będą narzekać. Urzędnicy są szczególnie przywiązani do prawa, dlatego większość urzędników to prawnicy, a decyzje podejmuje się w oparciu o istniejące przepisy prawne.

Administracja terenowa – kraj federalny, jest to wynik tradycji niemieckiej, po II WŚ utworzono federacje z racji obaw państw okupacyjnych oraz przeszłości Niemiec. Chciano rozproszenia władzy, maksymalnej decentralizacji, aby nie powrócono do autorytaryzmu. 16 landów, 3 miasta o statusie landów, w landach samorząd terytorialny 2szczeblowy (powiaty i gminy), konstrukcja dualistyczna, bo w powiatach organy władzy samorządowej + przedstawiciele rządów lądowych (tak też jest w Austrii)

Sądownictwo administracyjne: węższe znaczenie niż we Francji, sądy kontrolują jedynie legalność decyzji administracyjnych, brak kontroli umów cywilno-prawnych. Sądownictwo rozproszone merytorycznie (ds. ubezpieczeń, finansowych, ogólnoadministracyjnych) , również kilka szczebli.

Szwecja – kraj republikański, monarcha funkcjonuje, ale w sprawowaniu władzy towarzyszą mu obywatele, od 20lecia międzywojennego do lat 70tych Szwecja rządzona przez socjaldemokratów, dlatego wysoki poziom usług socjalnych w kraju i rozbudowana administracja. Wielu pracowników socjalnych, bezpłatne instytucje, duży procent urzędników zatrudnionych w sektorze publicznym (32%)

Administracja centralna: wyraźne rozdzielenie rządów od administracji centralnej, urząd centralny to Komendant Główny Policji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego itp., w Szwecji szybko pojawiły się i oddzieliły od ministerstw urzędy centralne, ministerstwa dotyczą tylko kwestii politycznej i planistycznej, urzędy centralne zajmują się administracją. Ministerstwa są małe, ok. 2 tys. osób we wszystkich ministerstwach, mało rozwinięta zasada kolegialności.

Urzędnicy: raczej brak rotacji między urzędami, gwarantowana niezawisłość, status bliski statusowi sędziego

Administracja lokalna: samorząd podobny do angielskiego, samorząd lokalny poddany nadzorowi centrali, 2 szczeble – gminy i ziemie

Sądy administracyjne: pojawiły się w latach 70tych XXw., wcześniej nie były potrzebne, bo obywatele mieli zaufanie do urzędników, dostęp obywateli do informacji publicznych

USA – przyczyną powstania państwa bunt przeciwko koronie brytyjskiej, chęć wolności, niezależności. Wojna o niepodległość prezentowała ideały liberalne, państwo powstało aby zagwarantować wolność, wiele instytucji ukształtowanych na wzór brytyjski, przyjęto też cechy federalizmu

Administracja centralna: od początku prezydencki system rządów, urząd prezydenta powstał, aby oddzielić się od monarchy, wyłaniany co parę lat przez specjalne ciało – elektorów, początkowo kompetencje prezydenta jak monarchy w Wielkiej Brytanii, ale z czasem monarcha zaczął tracić władze, a prezydent nie. Dlatego tez w USA nie wykształcił się urząd premiera, bo prezydent pochodził z wyborów, obok powoływany sekretarz, obsługuje go urząd wykonawczy –Biały Dom.

Administracja lokalna: federacja, 50 stanów, pełny samorząd terytorialny, brak reprezentacji centralnej, urzędnicy wybierani bezpośrednio, w miastach często zarzadzanie na zasadach managerskich, rada miasta przypomina rade spółki.

Urzędnicy: długa rekrutacja, prezydent lub gubernatorzy obsadzają urzędy swoimi ludźmi, dziś 10% urzędów obsadzanych przez zwycięzcę wyborów, reszta stabilna, brak ustawy o urzędnikach, zatrudniani na podstawie kodeksu pracy, dlatego duża rotacja i brak stabilności zatrudnienia, kompetencje urzędników jak w biznesie

Wykład IV - 12.03.2012

Model polskiej administracji – podstawy obecnej administracji jeszcze z okresu oświecenia, jednak trudno wskazać narodowy model kształtowania administracji, bo Polska była pod zaborami. Rozwiązania były zlepkiem administracji niemieckiej, austriackiej i rosyjskiej. W okresie przedrozbiorowym Polska była krajem republikańskim, a liczna szlachta miała duży udział w sprawowaniu władzy przez instytucje administracji – Komisje Porządkowo-Cywilno-Wojskowe, był to kolegialny organ administracji terenowej, w jego składzie była szlachta wybierana na sejmikach. Dalszy rozwój administracji zależny był od zaborów (Polacy w parlamencie austriackim, elementy administracji napoleońskiej)

II RP – struktury tworzone od początku, z Austrii przejęliśmy sądownictwo administracyjne, z Prus samorząd terytorialny, a z Rosji finansowanie publiczne oraz model Najwyższej Izby Kontroli. Utworzono system rządów parlamentarnych (pozostałości po Konstytucji 3 maja). Konstytucja marcowa wprowadza tymczasowy system rządów, tymczasowe ustawy (choć wiele z nich obowiązywało dłużej, a zmiany wprowadzano w PRLu, aby zanegować poprzedni system). Wiele z tymczasowych instytucji funkcjonowało bardzo dobrze, ale panowała niestabilność instytucji polityczno-demokratycznych (ale to było wtedy typowe dla całej Europy).

W 1920 roku powołana komisja pod kierownictwem Stanisława Wojciechowskiego, jej celem było uproszczenie struktury ministerstw, jednak niewiele zdziałała.

W 1923 roku powołano do życia komisję pod kierownictwem Władysława Sikorskiego, jednak ona też niewiele zdziałała (niestety nie dowiedzieliśmy się po co ją powołano, ale pewnie aby usprawnić administrację)

1926-1933 – Komisja dla Usprawnienia Administracji Publicznej, jej przewodniczącym Maurycym Jaroszyński, ta komisja zdziałała najwięcej, wiele rozwiązań proponowanych przez komisję stosowanych jest do dziś. Zachowana dokumentacja, a na niej opierały się reformy centrum z lat 90tych. Reformy proponowane przez komisje znane i cenione na świecie, Norwegia chciała na nich oprzeć swoje reformy (ale chyba zrezygnowała)

Urzędnicy w IIRP z zaboru austriackiego, bo jedynie tam Polacy byli dopuszczani do sprawowania funkcji publicznych, dlatego jedynie osoby z tamtych terenów miały odpowiednią wiedzę i doświadczenie. Po IIWŚ wszystko budowane na zasadach narzuconych przez ZSRR, chwilowo powrócono jedynie do konstytucji marcowej, ale w 1952 roku uchwalona została konstytucja PRL. Nowa konstytucja nawiązywała do poprzednich rozwiązań, gdyż władza chciała uzyskać legitymizacje społeczeństwa, ale w praktyce robiono wszystko, aby zanegować cały okres II RP (chciano nawet zmienić hymn, ale wujcio Stalin lubił Mazurek Dąbrowskiego). Utworzono instytucje na wzór radzieckich, ale z domieszką polskiej tradycji (dlatego pozostawiono Sejm). Administracji publicznej w PRL odebrano możliwość inicjatywy politycznej (w demokracjach istnieją 2 piony administracji, komitety partyjne czyli administracja polityczna oraz urzędy i ministerstwa, czyli bieżące administrowanie. Za PRL nie wykorzystywano funkcji politycznych, dlatego do tej pory się tego nie nauczyliśmy). Wracając do tematu, administracja nie spełniała wtedy funkcji doradztwa politycznego, a dziś tego nie potrafi ( i tu kolejna długa dygresja na temat nieudolności naszych ministrów, bo gabinet polityczny np. we Francji został stworzony, gdyż minister nie jest w stanie wszystkiego ogarnąć, a w takim gabinecie będzie miał zaufanych specjalistów, którzy nie dość ze doradzą to jeszcze będą pilnować innych urzędników, a nasi kochani ministrowie obsadzają tam swoich kolegów lub osoby zaraz po studiach, a wnioski są takie, że nasze rządy nie współpracują z urzędnikami i między innymi dlatego upadł rząd Kaczyńskiego). Wracamy znowu do tematu – w PRL partia rządzi, decyduje o obsadzaniu stanowisk, nie było samorządu (bo podział gminny się nie liczy), każda kolejna rada podlegała tej wyższej, od rad gminnych to tych centralnych, władza scentralizowana, rządziła 17osobowa Rada Państwa, choć faktycznie to I Sekretarz podejmował wszystkie decyzje. Wszystkie instytucje miały charakter fikcyjny. W 1954 roku zlikwidowano gminy, utworzone zostało ok 9tys gromad, ale były zbyt małe, dlatego dalej funkcjonowano tak jakby istniały gminy. Pisano wielokrotnie do władz z prośbami o połączenie gromad, dlatego w 1975 roku przywrócono gminy. Gierek zlikwidował 3szczeblowy podział (gminy, powiaty i województwa), połączył powiaty i województwa tworząc 49 małych województw. I Sekretarz Komitetu wojewódzkiego był bardzo ważny, sam Gierek był takim sekretarzem na Śląsku, dlatego widział zagrożenia z tego tytułu i zmniejszył województwa, żeby też osłabić władze sekretarzy wojewódzkich (bo jak jest ich więcej to łatwiej nimi rządzić i łatwiej ich kontrolować, dlatego Korwin Mikke ma tyle dzieci). Następnie pojawiły się pierwsze próby reform w innym kierunku, w latach 80tych przywrócono Naczelny Sąd Administracyjny, (wcześniej brak możliwości odwołania), utworzono Trybunał Konstytucyjny, w 1988 roku Instytucję Rzecznika Praw Obywatelskich (gdzie można było się skarżyć, ale decyzje nie były zmieniane).

Początki III RP - w 89r. odzyskanie niepodległości, zmiana konstytucji PRL, wprowadzony urząd prezydenta, dwuizbowy parlament, zmiana nazwy państwa. W 1997 roku nowa konstytucja. W 1990 roku przywrócony samorząd na szczeblu gminnym, ( w miejscu Gminnych Rad Narodowych pojawia się samorząd terytorialny nikomu nie podległy). Od 98 roku samorząd na szczeblu powiatowym i wojewódzkim ( ponad 300 powiatów i 16 województw).

1996-98 – reforma administracji centralnej (1996-1997 reforma administracyjnego i gospodarczego centrum rządu, 1996 reformy na szczeblu centralnym Ustawa o Radzie Ministrów (do tej pory obowiązywał dekret z 1918 roku Rady Regencyjnej), 1997 Ustawa o Działach Administracji Rządowej (weszła w życie w 1999))

2004 - wprowadzone dwuszczeblowe sądownictwo, NSA + wojewódzkie sądy administracyjne, więcej możliwości obywatela do odwołania.

Większość reform administracyjnych za rządów J. Buzka.

Wykład V – 19.03.2012

Struktura administracji publicznej – 4 zasady dotyczące budowy porządku organizacyjnego:

• Merytoryczne – tworzenie urzędów w oparciu o podobne procedury, umiejętności np. w jednym urzędzie sami prawnicy, w innym inżynierowie (Rządowe Centrum Legislacji, Biuro Zamówień Publicznych)

• Przedmiotowe – tworzenie urzędów w oparciu o przedmiotowe określenie obszarów ich działalności, zajmowania się sprawami konkretnych ludzi np. Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych

• Funkcjonalne – tu najważniejszy cel działania urzędu, np. Ministerstwo Rolnictwa, a celem jest dbanie o zdrową żywność, gdy tworzy się urząd trzeba postawić przed nim cele, ale potem jego działalność jest od nich często niezależna, odbiega od idei ustawodawcy, inaczej interpretowane są cele, jednak dla urzędnika zawsze najważniejsza jest kasa.

• Terytorialne – oprócz urzędów centralnych tworzone są ich odpowiedniki na szczeblu lokalnym np. Główny Urząd Sanitarny, a obok niego Wojewódzki i Powiatowy

Jedna zasada nie wyklucza drugiej!

Podstawowe pojęcia dotyczące struktury administracji publicznej: (dużo definicji, które wymyślał sobie na poczekaniu)

Centralizacja/koncentracja –1 urząd w skali kraju to pełna centralizacja i koncentracja, każde państwo ma minimum jeden urząd centralny, więc pełna centralizacja nigdzie nie występuje

Dekoncentracja - na ogół odnosi się do administracji rządowej, wynik specjalizacji, polega na stworzeniu kilku ministerstw na podanych wcześniej zasadach.

Dekoncentracja rzeczowa – wiele ministerstw, przenoszenie zadań na organy tego samego szczebla

Dekoncentracja pionowa – czyli terytorialna, przenoszenie zadań na inne organy, innego szczebla

Administracja rządowa – te organy i podmioty, które podlegają Radzie Ministrów,

Administracja publiczna – najstarsze pojęcie, w skład wchodzi administracja rządowa, samorządowa i po prostu administracja

Administracja rządowa ma 2 funkcje: rządzenie i bieżące administrowanie, dlatego 2 szczeble, poziom polityczny i niepolityczny. Organy centralne i administracja terenowa – zajmują się bieżącym administrowaniem.

Administracja centralna to taka, której właściwości rozciągają się na cały kraj, jeśli tylko na określony teren to administracja terenowa.

Administracja zespolona – to wojewoda i organy mu podległe, a niezespolona to ta nie mająca nic wspólnego z wojewodą, ale niebędąca samorządem, podlega wyłącznie właściwym ministrom, czy kierownikom urzędów centralnych

Administracja (ta ogólna) – nie jest samorządem, nie podlega Radzie Ministrów, czyli Prezydent, KRRiT, Prezes NBP, Rada Polityki Pieniężnej

Administracja publiczna:

• Państwowa: rządowa i inne organy

• Samorządowa

Organ – podmioty mające kompetencje do ingerencję w nasze prawa i wolności, to ktoś kto w urzędzie wydaje decyzje, ale organ często nie może sam działać dlatego ma do pomocy urząd. Organ może być jednoosobowy lub kolegialny, a urząd nie może być jednoosobowy. Urząd obsługuje organ (wojewoda to organ, a urząd wojewódzki to urząd).

Decentralizacja - -przenoszenie zadań na inne organy (gminy, powiaty, województwa), rozpraszanie wcześniej istniejącej władzy centralnej, niezależność.

3 formy decentralizacji:

• Samorząd

• Inne formy osobowe

• Formy oparte na czynniku majątkowym

Samorząd – wykonywania zadań publicznych przez grupy osób, których te zadania dotyczą. Samorząd może być:

• Terytorialny – gminny, powiatowy, wojewódzki

• Niepowszechny/zawodowy - -okręgowa Rada Adwokacka

Przynależność do samorządu jest niezależna od woli jego członków, to wynika z mocy prawa. Wszyscy mieszkańcy gminy tworzą samorząd, ale działają za pośrednictwem rady i wójta. W zawodowych aby być członkiem trzeba wykonywać dany zawód (ale nie są to stowarzyszenia i związki zawodowe!)

Inne niż samorząd formy decentralizacji to:

• Formy osobowe niezależne od rządu, najczęściej ich byt wynika z konstytucji, , powoływane przez parlament (KRRiT, Prezes NBP)

• Oparta na czynniku majątkowym, zespół składników majątkowych zyskuje osobowość prawną, zarządzanie majątkiem jest niezależne od rządu np. publiczna uczelnia akademicka.

Podmioty wykonujące zadania zlecona –podmioty prywatne, ktoś spoza struktury organizacji powołany do wykonania zadania, najczęściej dotyczy to pomocy społecznej i fundacji, zadanie wykonywane pod nadzorem zlecającej instytucji. , zawierana jest umowa na podstawie ustawy.

Wykład VI – 26.03.2012

Administracja centralna w Polsce

Administracja centralna obejmuje to podmioty, które są właściwe dla całego kraju, głowinie jest to administracja rządowa, ale również administracja zdecentralizowana.

Typowa dla administracji rządowej jest dekoncentracja rzeczowa, wewnętrzny podział obowiązków w zależności od kompetencji na ministerstwa i urzędy centralne (mają własne zadania, ale są zależne od premiera, czyli centralizacja).

Centrala administracji rządowej jest wieloszczeblowa, posiada organy naczelna (Rada Ministrów) i organy centralne (Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego).

Rząd-gabinet – każde państwo posiada wyższy organ zarządzania politycznego, czyli rządy. Wcześniej takim organem był monarcha, potem wyodrębniły się rządy. Dziś są dwa modele, w systemach parlamentarnych wyłaniany rząd jest zależny od parlamentu, a w systemach prezydenckich niezależny. Dwa rodzaje relacji rządu- do parlamentu i pozostałej administracji. Rząd jest łącznikiem sfery politycznej i urzędniczej/administracyjnej.

Rządy mogą być kolegialne i jednoosobowe (USA- -Prezydent, bo formalnie jego sekretarze są tylko pomocnikami, a nie ministrami). Kolegialny występuje w Polsce, ale to premier ma zawsze decydujący głos i może zmieniać ministrów.

Szef rządu - I minister/premier/kanclerz/prezydent. W większości krajów występuje rząd kolegialny. , u nas liczba się zmienia w zależności od kadencji, v (Szwajcaria 7, Niemcy 16, Francja 41, Wielka Brytania 23). Kolegium jest zróżnicowane wewnętrznie, zawsze wysoka pozycja szefa rządu, , następni jego zastępcy, wicepremierzy. Często wicepremierem jest szef partii koalicyjnej, w krajach gdzie koalicja nie jest potrzebna często funkcja wicepremiera marginalizowana. W Polsce jest to praktycznie tylko tytuł, do którego nie ma konstytucyjnie przypisanych zadań. W Polsce oprócz ministrów z przypisanymi zadaniami mamy ministrów bez teki. Stanowiska ministerialne tworzone na dwa sposoby – ustawowo lub na mocy decyzji. W Polsce do 1999 roku ustawowo, dziś na mocy decyzji, jak w większości krajów, premier tworzy stanowisko, a nie powołuje osobę!!!

Działy administracji rządowej - dziś 34 działy, każdy musi być przypisany do ministra, minister ma 1 lub więcej działów zawsze jest więcej działów, ale budżet, finanse publiczne oraz instytucje finansowe musza być przydzielone do jednego ministra ( tak mówi ustawa). Nazwy ministerstw nie odzwierciedlają działów jakimi się zajmują (przykłady w tabeli). Kompetencje są przydzielone do działów, a premier tylko rozdziela działy między ministrów. Formalnie to Prezydent powołuje Ministrów na wniosek premiera, premier decyduje zatem o przydzieleniu działów w rozporządzeniu atrybutowym. Czasem zmiany nazwy działów i ich kompetencji, w 2010 roku zmiana z integracji na współprace z UE ( to dostał MSZ).

Urząd obsługujący gabinet i szefa rządu – 3 modele:

• Niemiecki model kanclerski – gabinet niepolityczny, departamenty w urzędzie kanclerskim odpowiadają ministrom, kanclerz posiada komórki kontrolując prace ministrów, ma tez własny urząd z politycznymi pracownikami, czyli zaufanymi ludźmi

• Model francuski – do obsługi 2 odrębne urzędy, Sekretariat Generalny Rządu i Gabinet Premiera, Sekretariat obsługuje procedury podejmowania decyzji (postepowania legislacyjnego) i doradza prawnie, pracują w nim fachowcy, a na Sekretarzy Generalnych ok 10, jest to stanowisko niepolityczne. Gabinet Premiera- -ciało polityczne, zaufani ludzie, kreowania polityki publicznej i jej wdrażanie,

• Model brytyjski – Urząd Gabinetu, mniej rozbudowany niż w Niemczech, częste zmiany składu, rotacje, pion polityczny to urząd Premiera, czyli Downington Street 5.

W Polsce od 1996 roku Kancelaria Prezesa Rady Ministrów (KPRM) – (wcześniej Urząd Rady Ministrów) techniczna obsługa pracy premiera i rządu. Od 2001 roku utworzone obok Rządowe Centrum Legislacji. Na czele KPRM osoba polityczna, zmieniana wraz z rządem, choć zamysł był taki, aby stanowisko było niepolityczne. W KPRM pracuje 500-600 osób, a w Rządowym Centrum Legislacji dodatkowe ok. 130. W ramach KPRM działa Gabinet Polityczny Premiera, w składzie są młodzi ludzie, bez doświadczenia, , a powinni przecież kontrolować urzędników i wspierać premiera, politycy w Polsce nie wiedza do czego służy taki gabinet, ministrowie też mogą stworzyć taki gabinet, ale niewielu z tego korzysta,

W ramach KPRM działa też Sekretariat RM, kontroluje proces podejmowania decyzji, przez rząd – tu system rotacyjny, ostatnio Sekretarz RM jest też Prezesem RCL. Miejsce obrad rządu to KRPM, zwyczajowo spotkania są raz w tygodniu we wtorki.

Ministrowie i ministerstwa:

Najczęściej podwójna rola, są członkami kolegialnej Rady Ministrów oraz jednoosobowym organem działającym w ramach administracji rządowej. Decyzje poszczególnych ministrów nie zazębiają się, ministra zastępuje sekretarz stanu i podsekretarze, a na nich zwyczajowo mówi się wiceministrowie. Ustawa nie mówi kto jest ważniejszy, ale sekretarz zarabia więcej i może być również posłem lub senatorem, a podsekretarz nie. Dymisja sekretarzy i podsekretarzy pod dymisji rządu, jest to organ polityczny. Pojawił się na stałe od połowy lat 90tych, okazjonalnie już od 85 roku, u MSZ jest 2 sekretarzy, czyli jest to złamanie ustawy, bo może być tylko jeden, jak bardzo chcecie to możecie to zgłosić. Ministrowie mają też gabinety polityczne

Urząd obsługujący ministra to ministerstwo – tworzone przez RM w drodze rozporządzenia. 4 komórki organizacyjne ministerstwa:

• Departamenty – realizacja merytorycznych zadań ministerstwa

• Biura - służą obsłudze samego ministerstwa np. kadry, informatyka itp.

• Sekretariat – obsługa sekretarska ministra i jego sekretarzy, ale sekretariat brzmi kiepsko, więc udają, że są biurem (ludzie są tacy próżni)

• Gabinet polityczny – znowu opowiada o tym, że nie robi tego co powinien, bo obsadza się tam złe osoby.

I jeszcze jako ciekawostka - -ważni w ministerstwach są Dyrektorzy Generali, ale to stanowisko jest stałe, trudno o zwolnienie, dlatego ministrowie proszą o stworzenie nowego ministerstwa (gdzie zmieni się tylko nazwa, przestawi dwa wyrazy np. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Regionalnego na Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi), gdzie zostaną powołane zupełnie nowe struktury, a w tym wybrany przez nich dyrektor generalny.

Wykład VII – 16.04.2012

Gabinety polityczne – są w każdym ministerstwie i w Kancelarii Premiera, ustawa mówi, że pracownicy tych gabinetów powinni mieć wyksztalcenie wyższe, doświadczenie, jednak brak wskazanego celu zatrudnienia i pracy w gabinecie. Według tradycji francuskiej gabinet ma pomóc ministrowi w zarzadzaniu ministerstwem, bo minister niewiele wie o tym co robi, więc gabinet ma mu pomagać. Gabinet jest powiązany z partią, są tam tylko zaufani współpracownicy. We Francji zatrudniani eksperci, którzy przy okazji sympatyzowali z ministrem. Gabinet polityczny jest pośrednikiem między sferą polityki a urzędnikami. Minister nie jest przecież dobrym urzędnikiem, ma się jedynie podobać w mediach, musi umieć sprzedać program opinii publicznej

Rzecznik prasowy ministerstwa - -od 2004 roku, jest to stanowisko nieformalne, najczęściej rzecznikiem jest członek gabinetu politycznego.

W ministerstwie ok 200 polityków i 20 tys. urzędników

Administracja rządowa:

Podmioty niżej niż ministerstwa – w Polsce na tym poziomie 3 rodzaje:

• Formalne centralne organy administracji rządowej

• Państwowe osoby prawne podległe ministrom

• Organy zdecentralizowane

W hierarchii najpierw ministrowie i premier, a potem urzędy centralne.

Centralne organy administracji rządowej i podmioty podobne: ok 40, niektóre podlegają Premierowi np. Prezes GUS, inni poszczególnym ministrom.

Państwowe jednostki organizacyjne i państwowe osoby prawne – podległe premierowi, np. Skarb Państwa

*z administracji niescentralizowanej urzędy majątkowe zniezalezne od premiera np. uczelnia

Inne organy: Generalny Konserwator Zabytków,, Główny Konserwator Przyrody – maja statusy wiceministra, choć nie różnią się od centralnych organów administracji rządowej

Centralne organy administracji rządowej – najczęściej brak zmian po wyborach, struktura urzędu stała, , brak gabinetu politycznego, a reszta funkcjonuje jak w ministerstwie, jedynie brak obsługi politycznej, bo liczy się wykonywanie ustaw, ale większość mają kierowników politycznych, bo zmieniają się wraz z ministrami, minister przecież zawsze może ich odwołać. . Urzędy centralne są węższe niż ministerstwa, ustawa określa zakres ich działania, nie wszystkim ministrom podlegają urzędy centralne, ale premier ma aż 9, np. KRUS podlega pod Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Urzędy centralne powstają przez wyodrębnienie Departamentu z ministerstwa, ale potem często są likwidowane

Państwowa Inspekcja Pracy - jedyny urząd centralny który podlega marszałkowi sejmu (pozostałości po PRL)

Administracja terenowa – cześć administracji, zdecentralizowana pozarządowa (samorząd powszechny) lub rządowa (zespolona lub niezespolona). Administracja terenowa nie powstaje w małych państwach, , (decentralizacja – przenoszenie zadań i obowiązków , zdekoncentrowana – przenoszenie zadań na dół, ale ciągle istnieje zależność, dlatego to rodzaj administracji rządowej terenowej np. wojewoda). Rada gminy lub powiatu to decentralizacja

Podział terytorialny - na szczeblu wojewódzkim organy administracji rządowej i samorządowej. Rozmiar każdej jednostki jest dostosowany do zadań jakie ma spełniać, liczy się ekonomia, podział poparty historia lub racjonalizmem, a racjonalistyczne po latach zmieni się w historyczne, gminy w Polsce historyczne, powiaty podobno też, okręgi powiatowe powstały w celu utworzenia administracji powiadamiania sądowego, w PRL ich nie było, ale liczne instytucje działały w ich granicach, województwa historyczne, ale często zmieniano ich granice.

Wykład VIII – 23.04.2012

administracja terenowa

Zdecentralizowana – posiada liczne kompetencje, jest niezależna, sposobem decentralizacji samorząd terytorialny, federalizm lub autonomia. , samorząd terytorialny to decentralizacja władzy wykonawczej jest niezależny od rządy, autonomia (cos pomiędzy federalizmem a samorządem), a federalizm zakłada także niezależność w zakresie tworzenia nowego prawa., czyli odrębność ustawodawczą. W autonomii zakres uprawnień ustawodawczych zależy od decyzji centrum, a federalizm jest zapisany w konstytucji. Dlatego w Niemczech landy są sztywne, trudno o zmiany, znacznie łatwiej u nas zmieniać województwa.

Podział terytorialny w Polsce:

20 lecie międzywojenne: powiaty i gminy, istniały też województwa, ale nie miały charakteru samorządowego (wyjątkiem woj. Pomorskie i Wielkopolskie),

Po II WŚ – zmiana granic, zlikwidowano gminy (było ok 3 tys.), utworzono 9tys. małych gromad, zmiana miała na celu osłabianie więzi lokalnych. Gromady okazały się jednak sztuczne i nieekonomiczne, dlatego w 1973 roku przywrócono gminy (ponad 2 tys.). W 1975 roku zniesiono 19 województw i powiaty, utworzono w ich miejscu małe województwa (49) – przetrwały do reformy z 1998 roku. Od 1999 roku na szczeblu wojewódzkim reprezentacja rządowa i samorządowa. Obecnie w Polsce 16 województw, 314 powiatów i 2479 gmin, z czego 65 gmin to miasta na prawach powiatu – to jest podział zasadniczy

I dla przypomnienia: - Samorząd wojewódzki:

1. Organ uchwałodawczy – sejmik wojewódzki

2. Organ władzy wykonawczej – zarząd województwa, na czele z kierującym jego pracami marszałkiem województwa

3. Dla realizacji działań marszałka województwa powołany jest aparat wykonawczy w postaci urzędu marszałkowskiego

Powiat:

1. Organ uchwałodawczy – rada powiatu

2. Organ władzy wykonawczej – zarząd powiatu, kierowany przez starostę

3. Do realizacji zadań administracji publicznej utworzono starostwo powiatowe

4. Starosta jest zwierzchnikiem zespolonych służb inspekcji, straży powiatowych

Gmina:

1. Władza uchwałodawcza – rada gminy

2. Władza wykonawcza – zarząd gminy (miasta), kierowany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

3. Do realizacji zdań w zakresie administracji publicznej utworzone zostały urzędy gminy (miasta)

Podział specjalny – terenowa administracja niezespolona, działalność na szczeblu lokalnym, nie podlega się wojewodzie, a urzędom centralnym np. Izba Skarbowa podlega Ministrowi Finansów. Zespolona działa na zasadzie zespolenia organizacyjnego, podlega wojewodzie itp.

Podział pomocniczy – najczęściej występuje w gminach czyli sołectwa, osiedla itp., ustawa dopuszcza ich utworzenia, ale nie nakazuje.

Gmina lub miejscowość na terenie gminy może uzyskać status miasta, obecnie 306 ma taki status, w tym 65 na prawach powiatu. Nie dodaje to kompetencji, jedynie upraszcza sprawy urbanistyczno-demograficzne.

Sołectwo/wieś – wieś to obszar geograficzny, władza nie decyduje o jej istnieniu, tylko zamieszkania na tym terenie, a sołectwo tworzone przez władze, najczęściej nazwą odpowiadają nazwie jedne lub kilku wsi na terenie których zostało utworzone.

Budowa administracji rządowej:

• Dualistyczna– na danym szczeblu podziału administracyjnego działają dwa piony, rządowy i samorządowy, model pochodzi z XIX wieku, tak funkcjonowały państwa niemieckie, w międzywojennej Polsce też taki model, w powiatach funkcjonował wtedy organ rządowy i samorządowy (starosta powoływany wtedy przez rząd), obecnie taki model jest obecny w naszych województwach

• Monistyczna – na szczeblu lokalnym działają tylko organy administracji samorządowej, organy administracji rządowej jedynie o szczególnych kompetencjach (np. Inspektor Sanitarny), model monistyczny w odwrotnej postaci do końca 1998 roku w Polsce, bo na szczeblu wojewódzkim nie było administracji samorządowej.

	Organ rządowy o kompetencji ogólnej	Organ samorządowy (wykonawczy)
Gmina	-	Wójt
Powiat od 1999	- (choć niektóre zadania wykonuje starosta)	zarząd powiatu
Województwo do 1998	Wojewoda	-
Województwo od 1999	Wojewoda	zarząd województwa

Organizacja terenowej administracji rządowej:

• Zespolenie – organ rządowy o kompetencji ogólnej, a inne ograny rządowe są mu podległe

• Rozproszenie – na szczeblu lokalnym istnieje administracja rządowa, ale nie ma organów o kompetencji ogólnej.

Dziś w Polsce w większości administracja rządowa funkcjonuje na zasadzie zespolenia, większość zadań wykonuje wojewoda lub podległe mu organy. Wojewoda jest powołany przez premiera, który w każdej chwili może go odwołać.

Wojewodzie podlegają: Komendant Wojewódzki Policji, konserwator Zabytków itp. Dyrektor Izby Skarbowej podlega już Ministrowi Finansów. Wojewodzie podlegają organy administracji rządowej zespolonej, komendantowi Głównemu Policji może odwołać Komendant Wojewódzki Policji po zasięgnięciu opinii wojewody i na jego prośbę. Istnieją również organy powoływane przez wojewodę, czyli Konserwator Zabytków oraz Kurator Oświaty, działają w tym samym urzędzie co wojewoda, tylko w innym wydziale.

Wykład IX – 07.05.2012

Administracja – najważniejsi są ludzie, którzy wypełniają struktury i stosują procedury. O istocie administracji decyduje to, kim są urzędnicy (ich wykształcenie, wiek i doświadczenie). Całe państwo jest najczęściej oceniane przez pryzmat urzędników, to oni mają wpływ na legitymizacje państwa.

Podstawą zastania urzędnikiem powinno być doświadczenie, umiejętności zawodowe, ale okazuje się że znajomości również są ważne. W sektorze prywatnym jest dowolności zatrudniania, wśród urzędników powinny być szczegółowo określone kryteria. Przy zatrudnianiu pojawiają się takie kryteria jak narodowość, język czy religia np. w USA na stanowiska pomocy społecznej obsługującej klientów zatrudniani są najczęściej osoby podobne do tych, które przechodzą po pomoc, czyli murzynów. Wtedy urzędnik nie będzie obwiniany za złą decyzje.

2 skrajne modele zatrudniania urzędników:

• USA – kiedyś model zatrudniania polityczny, przez co po każdych wyborach zmiana ok 3 tysięcy urzędników

• Wielka Brytania – mało stanowisk zmienianych po wyborach, kadry polityczne i urzędnicy apolityczni wywodzą się z tej samej klasy, kończyli te same szkoły, pochodzą z tych samych środowisk, prezentują podobne wartości polityczne, zatem podobnie myślą

Francja prezentuje model pośredni – przychodząc do ministerstwa kształtowany jest Gabinet Polityczny, który ma komunikować się z urzędnikami.

Sposób podejmowania decyzji w sprawie zatrudniania pracowników:

• Scentralizowany funkcjonuje w Wielkiej Brytanii, Francji, Włoszech, istnieje centralna komórka administracji, która zajmuje się zatrudnianiem urzędników na różne stanowiska.

• Rozproszony – urząd sam zatrudnia sobie urzędników

Stopień decentralizacji określony tym, czy urząd sam zarządza zasobami ludzkimi.

	Stopień decentralizacji
	+
Model rekrutacji	+
	-

Omówimy dwa modele, stanowisk i kariery:

Model stanowisk – Wielka Brytania, odbywa się rekrutacja na poszczególne stanowiska, jak potrzeba kogoś na inne stanowisko to organizowany konkurs, trochę jak w biznesie prywatnym

Model kariery - stopniowa kariera, awans z niższego szczebla na wyższy, po zastaniu urzędnikiem jest się nim dożywotnie, za sukcesy w pracy dostaje się awans, Niemcy, Belgia,

Model mieszany mamy w Polsce, trochę bliżej nam do modelu kariery, ale występują tez elementy stanowisk, awans w ramach urzędu modelem kariery, ale do innego urzędu już modelem stanowisk

Wykształcenie urzędnika – ogólne czy specjalistyczne? Model ogólnego wykształcenie występuje w Wielkiej Brytanii, tam urzędnicy to filozofowie, historycy, po szkołach humanistycznych, społecznych, założenie, że skoro ktoś się już tyle nauczył to nauczy się tez swojego stanowiska. W USA natomiast jest więcej osób zatrudnionych po kierunkach ścisłych, w Niemczech dominują prawnicy, bo tak dla przypomnienie dla nich administrowanie to wykonywanie prawa. W Polsce urzędnikami głownie humaniści, jednak trudno podać konkretne liczby, bo trudno zbadać administracje, takie informacje rzadko są udzielane opinii publicznej.

Zarobki urzędników: tu wszystko jest jasne, to można sprawdzić: http://dsc.kprm.gov.pl/, Dyrektor Generalny zarabia więcej niż minister i premier, ale tylko o jakie 100 zł, urzędnicy są częściej karani niż ministrowie i premier, urzędników obowiązuje odpowiedzialność karna, a tamtych polityczna. Wynagrodzenie jest zależne od tego jak bardzo dany pracownik jest poszukiwany i potrzebny, dlatego jest mało odpowiednich kandydatów, a wśród polityków jest ich cała masa, wynagrodzenie rośnie również wraz ze stażem pracy.

Nazwy stanowisk – często nic konkretnego nie mówią, ale najpopularniejsze to Radca Generalny i Główny Specjalista, potem Naczelnik, Radca Ministra, Sekretarz. Jednak są też nazwy,, które coś mówią, czyli specjalista ds. Legislacji czy Referent Prawny (a teraz porównanie z sektorem prywatnym, że są inne nazwy, że w publicznym praca jest stabilna i zarobki mogą tylko rosnąć, a Regan kiedyś stwierdził, że sektor publiczny powinien zarabiać o 5% mniej, bo ma zapewnioną emeryturę.)

Wykład X – 21.05.2012

Rządowy proces decyzyjny -proces polityczny jako szerszy temat. Proces polityczny - możemy sobie przypomnieć ostatni rozdział Heywooda i wszystko będzie jasne. Jest to powstanie pomysłu politycznego, przekształcenie w decyzje, a potem wdrożenie.

Proces decyzyjny ma 4 formy/etapy:

• Inicjowanie polityki – inicjatywa polityczna może pochodzić z mediów, czyli opinii publicznej, chodzi o odpowiednie przedstawienie problemu, który faktycznie wcale nie musi być problemem, ważne żeby temat był popularny. Problemy znajdują również eksperci i proponują rozwiązania np. problem demograficzny i konieczność reformy systemu emerytalnego. To, że rząd podejmuje decyzje w danej kwestii nie oznacza jego inicjatywy, tylko nacisk mediów i ekspertów. Trudne decyzje przecież nie dają popularności.

• Formułowanie polityki – pomysły zostają przełożone na konkrety, na tym etapie preocedura pisania projektu ustawy, odbywa się to w ministerstwach, a nie w Parlamencie, najczęściej Sejm i Senat akceptują ustawy ministerialne

• Wdrażanie polityki – tu pozostaje pytanie na ile dana ustawa pozostawia zakres dla urzędników do jej wdrażania, wdrażaniem zajmują się urzędnicy niższego szczebla, czasem nie mogą sami podejmować decyzji (np. wydanie dowodu) lub mają duże pole do manewru i interpretacji przepisów, władze uznaniową (policjant wypisujący mandat). Na tym etapie jest dużo więcej urzędników niż w poprzednich, czasami urzędnik może przyjąć nawet indywidualną politykę rozstrzygania spraw.

• Ocena polityki – w Polsce ten etap jest zaniedbany przez administracje, skutki decyzji politycznych nie są sprawdzane, cały proces kończy się na uchwaleniu i wdrożeniu, a ten etap powinien sprawdzić wszystkie procedury i często doprowadzić do rozpoczęcia całego procesu od nowa, w celu poprawy lub wycofania reformy.

Proces decyzyjny w Polsce

Około 75-80% ustaw w Polsce pochodzi z rządu, brak informacji o inicjatorach ustawy, rzadko ten kto pisze ustawę i wnosi projekt jest jej inicjatorem,

Cała droga: wstępny pomysł trafia do ministerstwa, gdzie zajmują się nim urzędnicy (Departament Merytoryczny zajmuje się treścią, a Biuro Legislacyjne zamienia ja na język ustawy). Następnie taki projekt poddawany jest uzgodnieniom międzyresortowym, gdzie inne resorty przedstawiają swoje propozycje i przesyłają uwagi do pierwotnego ministerstwa. Kolejnym etapem jest Rządowe Centrum Legislacji, które sprawdza zgodność formalno-prawną. Następnie trafia do Małej Rady Ministrów/Komitetu Rady Ministrów, który składa się z wiceministrów i tam najczęściej rozstrzygane są spory. Dalej, jeśli jest to ważna ustawa i są jakieś kontrowersje idzie do Komisji Prawniczej. Ostatnim etapem jest Rada Ministrów, gdzie najczęściej bez problemów odbywa się głosowanie. Większość projektów nawet nie jest przedstawionych na radzie Ministrów, tylko trybem obiegowym, są wcześniej rozsyłane do ministerstw. Gdy nie ma uwag to znaczy, że wyrażona jest zgoda na nowe przepisy. Po głosowaniu taka ustawa idzie do Sejmu.

Wykład XI – 04.06.2012

Relacja urzędników z otoczeniem

	wewnętrzne	zewnętrzne
Formalne	Relacja ze zwierzchnikami politycznymi	Staranie się o fundusze dla administracji
nieformalne	Relacje z grupami interesu	Relacje z opinią publiczną

Cały wykład o relacjach z grupami interesu:

W tym wypadku ważny jest interes organizacyjny, czyli interes wewnętrzny urzędu, brak przepisów regulujących relacje urzędników z grupami interesu. Grupy interesu są potrzebne do zabiegania o wsparcie i fundusze dla celów samej organizacji.

4 typy relacji:

• Powiązana legalne – w niektórych państwach działalność grup interesu wysoce sformalizowana, mają znaczny wpływ na decyzje polityczne, jest tak w Niemczech, Holandii, Austrii, Skandynawii.

1. Najbardziej zaawansowanym typem takiej relacji jest korporacjonizm/neokorporacjonizm, liczba grup interesu dopuszczanych do kształtowania polityki jest ograniczona (najczęściej dopuszczane związki zawodowe i związki pracodawców), ich reprezentanci są włączeni w strukturę administracji, nie mają też konkurencji

2. Przeciwieństwem jest pluralizm grup interesu, jak w Wielkiej Brytanii. Prawo nie interesuje się grupami interesu, dlatego same ubiegają się o wpływy, działają na zasadach rynkowych

*Forma powiązań legalnych to sieci polityczne – większy pluralizm nie zamyka nikomu drogi do procesów politycznych. To nie Rada Ministrów podejmuje decyzje, tylko minister i zainteresowane sprawą grupy interesu.

1. Kolejne powiązania to obligatoryjne konsultacje – czasem ustawy nakładają obowiązek zaciągnięcia opinii wybranych podmiotów przez władze - ustawa o Komisji Trójstronnej (czyli rząd, związki zawodowe i pracodawcy), Komisja Trójstronna musi zobaczyć projekt budżetu, jej opinia nie musi być uwzględniona, ale projekt musi zobaczyć. Rząd dzięki opinii może uzyskać ważne informacje, bo grupy interesu często są ekspertami w danej dziedzinie. Jednak grupa interesu wciągnięta w proces decyzyjny staje się jego zakładnikiem i instrumentem rządu do wpływania na członków takiej grupy. Grupy interesu są tak wciągane w proces decyzyjny, że często same podejmują decyzje, jest to zlecanie innym podmiotom na prawach administracyjnych możliwość podejmowania decyzji.

2. Instytucjonalne grupy nacisku – są ważne , ale nie wiadomo, czy to jeszcze grupy interesu czy instytucje władzy publicznej. Np. wojsko, sami urzędnicy (interes publiczny czy własny), kościół w państwie gdzie dominuje jedna religia

• Klientelizm – model relacji gdzie pewne grupy interesu uznaje się za bardziej uprawnione do procesu decyzyjnego niż inne, tu decyduje władza, które grupy interesu uprawnione są do reprezentacji interesów społeczeństwa, kryteria są niesformalizowane, bark regulacji prawnych, takie relacje nie są do końca uznawane społecznej, uważane za niedemokratyczne, nie są do końca jawne i jasne (Włochy, USA)

• Parantelizm – silne powiązanie, przypomina związki rodzinne, relacje nie dotyczą grup interesu i administracji, bardziej relacje grup interesu z partią, i dopiero pośrednio z administracją publiczną, takie zjawisko jest charakterystyczne dla państw uprzemysłowionych, gdzie dominuje jedna partia np. Włochy podczas rządów chadecji, Indie, Meksyk, ZSRR, Ameryka Łacińska

• Powiązania nielegalne – zablokowane kanały wpływu grup interesu na decyzje polityczne, gdyż grupy interesu kierują agresje przeciwko systemowi politycznemu, często przybierają postać ruchów społecznych, np. ekolodzy. Brak miejsca na porozumienie, bo władza nie chce słuchać grup interesu.

Wykład XII – 11.06.2012r.

Relacja między biurokracją a politykami – formalnie to politycy posiadają legitymizacje społeczną i są zwierzchnikami urzędników. 2 punkty widzenia relacji, ze strony polityków i ze strony biurokratów.

1. Polityków – kilka cech które powinna posiadać polityczna strona relacji, politycy wyznaczają cele, zasadnicze cele wyznaczane poprzez ustawy, ale w praktyce ustawy są zbyt ogólnikowe, , dlatego wyznaczanie celów odbywa się poprzez interpretacje celów przez biurokratów. . . Udział polityków i urzędników w formułowaniu celu – na to wpływ ma:

• Poziom niezależności sfery biurokracji – w przypadku decentralizacji większe pole manewru polityków

• Może rosnąc rola urzędników, jeśli przywództwo polityczne jest nieefektywne

• Rośnie wraz ze wzrostem stażem pracy urzędnika

• Inne uwarunkowanie t kulturowe, psychologiczne, oskarżenia o korupcję

  1. Właściwością polityków jest określenie sposobu realizacji celu, w uproszczeniu politycy formułują, a urzędnicy wdrażają, ale w praktyce rola urzędników jest większa, urzędnicy za pomocą licznych procedur potrafią modyfikować cele, a politycy nie są w stanie kontrolować wiedzy urzędników, polityk myśli w wizji realizacji celów, a urzędnik w perspektywie wygody realizacji tych celów. Polityk chce dotrwać do następnej kadencji i znowu wygrać wybory,, a urzędnik nie myśli o tym, kiedy nastąpią skutki, ważne, żeby jemu samemu nie zaszkodziły. ( teraz historyjki o ścieżce rowerowej, dopalaczach), urzędnicy są bardziej przywiązani do prawa niż politycy. Wg dr Jarentowskiego lepiej, żeby urzędnicy mieli sztywno określone zasady np. przyznawania zasiłku, bo jeśli mają sami interpretować takie prawo to pewnie komuś zaszkodzą, a tak jeśli ma szywtno określone reguły to mimo iż Uwaga w TVN powie o bezduszności urzędników, to on postąpi zgodnie z prawem i nic mu nie zrobią.

  2. Kolejna właściwość to konkurencja między organizacjami biurokratycznymi, politycy walczą o głosy, a urzędnicy o pieniądze i pewność zatrudnienia, dlatego walczą o pieniądze dla własnego pionu administracji, gdyby nie potrzebowali pieniędzy to roziwązanoby urząd, bo nie miałby co do roboty, są rzeczy na które zawsze trzeba wydać cześć budżetu, ale reszta do podziału, dlatego walki ministerstw, ministrowie są w tym wypadku rzecznikami pionu administracji. To urzędnicy. a nie minister szacują wydatki na rok budżetowy. Sami urzędnicy niechętnie ujawniają spory budżetowe, bo dla nich realizacja celu jest rzeczą wtórną, ważne to żeby przetrwać, a konkurencja prowadzi do rozrostu państwa

  3. Właściwość związana ze stanowiskami w administracji publicznej, wiąże się to z zakresem wpływu urzędników na podejmowanie decyzji, urzędnicy są bardziej doświadczeni niż politycy, są bardziej profesjonalni, dzięki temu kontrolują informacje niezbędne do dobrego administrowania i podejmowania decyzji, mogą zdecydować które informacje przekazać ministrowi (* nazwa statystyka pochodzi od państwa, bo państwo zbiera wiedze o obywatelach), urzędnicy zbierają odpowiednie dane, które wpływają na późniejsze decyzje, a jeśli dane informacje wskazują na to, że urząd powinien być rozwiązany to tej informacji dalej nie przekazują

  4. Umiejętności managerskie, zarządzania sprawami publicznymi, politycy rzadko posiadają takie umiejętności, oni umieją wygrać wybory, zarzadzanie publiczne powinno opierać się na prawie, nie oczekujemy togo od biznesu, organizacje publiczne się są nastawione na zysk, mają służyć obywatelom, a urzędnicy powinni nimi dobrze zarządzać, czyli posiadać umiejętności managerskie

  5. Kształtowanie, a późniejsza realizacja programu - nawet jeśli program i ustawa jest świetna, to może trafić na urzędnika, któremu się nie spodoba i ten zrobi wszystko, aby ją storpedować, bez mówienia ministrowi, będzie organizować konsultacje, konferencje, aby opóźnić jej realizacje

Wykład XIII – 18.06.2012r.

Sfera działań administracji publicznej:

• Wewnętrzna – wchodzi w relacje z podmiotami podporządkowanymi organizacyjnie lub służbowo, obywatel nie musi się tym interesować, są to relacje na poziomie kierownik-pracownik urzędu, urząd centralny - urząd terenowy

• Zewnętrzna – administracja musi działać na podstawie prawa, są to relacje na poziomie organ administracji publicznej - obywatel.

Formy oddziaływania w relacji zewnętrznej:

1. Akty normatywne - administracja publiczna wydaje rozporządzenia, akty prawa miejscowego, wszystko na podstawie ustawy

2. Akty administracyjne - dla administracji publicznej jest to podstawa, ale ranga jest niższa nie aktu normatywnego, akty administracyjne to decyzje administracyjne, czyli władcze jednorazowe oświadczenie władzy publicznej wyjaśniające sytuacje adresata w konkretnej sprawie, czyli wszystkie pozwolenia, nakazy itp. Takie decyzje mogą być podejmowane na wniosek obywatela lub bez stosownego wniosku, zgoda lub odmowa wydawana na podstawie określonych wcześniej ustaleń, łatwo zlokalizować przepis do którego dane ustalanie się odnosi. Postanowienie musi posiadać adresata, podstawę prawną, istotę decyzji, organ wykonujący decyzje, podpis urzędnika oraz informacje na temat odwołania – do kogo i ile ma się czasu. Postanowienie zawsze wydawane jest w formie pisemnej. Postanowienie może mieć charakter indywidualny lub kolektywny oraz deklaratoryjny (potwierdzenie, że akt prawny miał miejsce np. nabycie uprawnień emerytalnych) lub konstytutywny (stworzona jest nowa sytuacja prawna np. wydanie prawa jazdy). Decyzje mogą być również swobodne (nie trzeba wyrażać zgody np. pozwolenie na broń) lub związane (trzeba wydać np. dowód osobisty)

Od decyzji zawsze można się odwołać, decyzja jest wydawana przez organy najniższego szczebla w danym pionie np. wójta, starostę, marszałka województwa, wojewodę, naczelnika urzędu skarbowego, itp.

Procedura odwoławcza: na szczeblu samorządowym od Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzje wojewody mogą być natomiast podważone przez ministra lub organ centralny administracji rządowej właściwy do danego tematu. Zawsze odwołanie do organu wyższego, decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego zgłaszana do Dyrektora Izby Skarbowej, od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego, a potem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego itp. W przypadku podejmowania decyzji przez Ministerstwo sprawa wygląda inaczej, bo nie ma już organu wyższego, wiec składamy wniosek do tego ministerstwa o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jeśli jesteśmy w sytuacji, gdy wszystkie te drogi są już za nami, a my wciąż jesteśmy niezadowoleni to możemy złożyć wniosek do sądu administracyjnego - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a jeśli tam nam nie pomogą to zostaje już tylko Naczelny Sąd Administracyjny.

• Samorządowego Kolegium Odwoławcze – odwołania od decyzji organów samorządu terytorialnego

• Sądy Administracyjne - odwołania od decyzji organów samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej.

Przy odwołaniu w drugiej instancji brak szczególnych wymogów do wypełnienia, adwokat nie jest potrzebny, tak samo jeszcze w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, wystarczy zwykłe pismo sądowe. Większe wymagania w Naczelny Sąd Administracyjny, tam wymagany adwokat, trzeba wskazać błędy popełnione przez WSA. Ustawa o odwołaniach z lat 60tych, a o SA z 2000 roku

Ważne również, że te pierwsze instancje mogą przeprowadzić cały proces podejmowania decyzji od nowa, a sądy administracyjne tylko sprawdzą, czy poprzednia decyzja była podjęta zgodnie z prawem.

1. Czynności cywilno-prawne - działania na podstawie przepisów prawa cywilnego materialnego, organ występuje tu jako skarb państwa, brak osobowości prawnej np. zakup krzeseł do urzędu, odbywa się to na podstawie umowy, działa jako osoba fizyczna lub prawna, ale przy wykonywaniu tych czynności nie może wykorzystywać swoich urzędniczych uprawnień, przy sporach tu zaistniałych odwołania do Sądu Powszechnego

2. Czynności faktyczne

1. Społeczno-organizatorskie - organizowanie akcji, festyny, rozreklamowanie danych zachowań.

2. Materialno-techniczne – wykorzystanie czegoś, stworzenie statystyk, rozbiórka budynku