05.10.2013
Prawo administracyjne
prof. dr hab. Z.Duniewska
13.00-14.30 aula 3.63
dyżury
przepisanie oceny – kwestia otwarta (dyżur)
ćwiczenia – będą na II semestrze – na nich będzie część szczegółowa, obecność na ćwiczeniach i ich zaliczenie zwalnia z takiej części z materiału na egzaminie
egzamin – około 30 pytań z części ogólnej + około 8-10 pytań z ćwiczeń na godzinę,
Podręcznik: Prawo administracyjne, Pojęcia, Administracja, red. Małgorzata Stahl, Z.Duniewska, B.Jaworska-Dębska, R.Michalska-Badziak, E.Olejniczak-Szałowska, wyd.2013 LEX
Zagadnienia…
19.10.2013
Geneza, zarys ewolucji, i ogólna charakterystyka prawa administracyjnego
Zagadnienia m.in.:
pojęcie prawa administracyjnego, jego definicje,
ewolucje definicji pojęcia prawa administracyjnego,
systematyka prawa administracyjnego,
związek prawa administracyjnego i innych gałęzi prawa,
europeizacja prawa administracyjnego)
Prawo jest odzwierciedleniem życia; życie z kolei odzwierciedlane jest w prawie. Wykład rozpocznie się od „prawa administracyjnego” – nietypowo w odróżnieniu od zwyczajowego podejścia rozpoczynania od „pojęcia administracji”.
Prawo administracyjne to nie jest prawem administracji. To nie to samo. Po pierwsze dlatego, że z idei powstania tego prawa wynika, że nie było ono tworzone dla administracji, bo było tworzone dla administrowanych. Po drugie dlatego, że prawo administracji (rozumiane jako prawo z którego korzysta administracja i którego musi przestrzegać) – to administracja działając korzysta z największej mierze z prawa administracyjnego, ale to nie znaczy, że gdy ona działa to tylko to prawo ma przestrzegać i tylko z niego korzystać. W tym znaczeniu prawo stosowane przez administrację to nie tylko „prawo administracyjne” sensu stricto, ale również prawa karnego, pracy, cywilnego, finansowego itd.
Geneza
Zalążki prawa administracyjnego a ściślej niektórych jego instytucji znajdujemy już w odległych antycznych czasach. Szczególnie znaczący jest tu dorobek jurystów rzymskich, który wprawdzie zwykle łączony jest przede wszystkim z prawem prywatnym, ale który uwzględnia także prawo publiczne. Z tego też okresu wywodzą się np. zachowane do dziś podziały na prawo przedmiotowe i podmiotowe, publiczne i prywatne, czy źródła prawa i źródła poznania prawa. Przywołując instytucję z tamtego okresu uwzględniając ówczesne realia, sposób myślenia, biorąc pod uwagę m.in. przyrodzoną nierówność społeczną i inne pojmowanie prawa, do podobieństw i recepcji prawa rzymskiego trzeba jednak podchodzić z dużą ostrożnością, bo to ma względny charakter. Trzeba znać rzeczywistość by to ocenić – z perspektywy dnia dzisiejszego, ówczesnej na tyle nie znamy.
Prawo przedmiotowe i prawo podmiotowe – różni się w ten sposób, jak to jest widoczne w zdaniu „prawo o szkolnictwie wyższym przyznało mi prawo do zdawania egzaminu z prawa administracyjnego” Pierwszy człon tego zdania wyraża prawo przedmiotowe. Drugi człon – oznacza prawo podmiotowe, prawo określonego podmiotu.
Prawo publiczne i prawo prywatne – będzie omówione później.
Większy podział systemu prawa to podział na prawo prywatne (którego główny trzon stanowi prawo cywilne) i prawo publiczne (w które wpisuje się głównie prawo administracyjne).
Różnica między źródłem prawa a źródłami poznania prawa jest to, że w naszym systemie są tylko te źródła prawa, które może nie są wszystkie wskazane w Konstytucji RP, odpowiadają regułom wskazującym, że to coś, jest źródłem prawa. Źródłem poznania prawa jest to wszystko, co dostarcza informacji o źródłach prawa i nim samym.
Z okresu prawa rzymskiego, z prawa publicznego wskazuje się w szczególności na reguły prawne odnoszące się do organizacji miast (już wtedy przecież była), kompetencji, zadań, odpowiedzialności urzędników, kontroli nad administracją, czy kadencyjności. Szereg reguł, łączyło się z instytucjami materialnego prawa administracyjnego. Już wtedy, doniosłe prawnie były takie zagadnienia jak np.:
opłaty (na rzecz państwa)
cła
koncesje
budownictwo łącznie z instytucją rozbiórki jako sankcji
stosunki wodne,
ochrona środowiska
relacji władz do studentów,
- oczywiście relatywizowane na ówczesne czasy.
W dziejach naszej historii prawo administracyjne podlegało licznym przeobrażeniom. Pierwsze jego zwiastuny widoczne były już w drugiej połowie XVIIIw. i połączono je z powołaniem do życia Komisji Wielkich (skarbowej, menniczej, wojskowej w tym edukacji narodowej – pierwsze instytucje poprzedzające późniejsze ministerstwa). W tym też okresie, zwieńczenie reform nastąpiło w dziele Sejmu 4-letniego u chwaleniem Konstytucji 3 Maja 1791r. Niszczące skutki dla rozwoju prawa administracyjnego przyniosły z oczywistych względów czasy rozbiorów (polskie prawo w tym czasie miało niezwykle utrudnioną drogę, istniało więcej systemów niż zaborców Polski, wskazuje się w doktrynie około 11 różnych systemów prawnych). Już wówczas jednak, podejmowano próby tworzenia polskiego prawa administracyjnego. Przykładowo – Zbiór przepisów administracyjnych Królestwa Polskiego i wybrane z tego zbioru przepisy.
Szanse na rozwój polskiego prawa administracyjnego pojawiły się dopiero po zakończeniu I wojny światowej i uzyskaniu przez Polskę niepodległości. Wówczas też podjęto zakrojone na szeroką skalę działania mające na celu zunifikowanie rozproszonych i wywodzonych z różnych systemów unormowań prawnych. Podjęto też prace nad tworzeniem wielu nowych odpowiadających ówczesnym realiom unormowań prawnych. Wtedy też obok m.in. przepisów dotyczących zdrowia publicznego (wtedy było duże zagrożenie epidemiologiczne), oświaty, prawa wodnego, kolei żelaznych, poczty, policji sanitarnej, milicji, przemysłu, handlu, pomocy społecznej, pojawiły się przepisy dotyczące aprowizacji świadczeń wojennych, walki z lichwą wojenną, zabezpieczenia porzuconych majątków, czy zagwarantowania podaży przedmiotów powszechnego użytku. Znak tamtych czasów wyłania się z wielu unormowań prawnych.
Z tamtego okresu do dnia dzisiejszego próbę czasu przetrwały niektóre unormowania, np. o cmentarzach wojennych, czy zbiórkach publicznych. Inne zostały znacząco zmodyfikowane m.in. o obywatelstwie polskim, o żywności i żywieniu, prawo medyczne. Jeszcze inne regulacje odeszły w zapomnienie np. ustawa o gołębiach pocztowych.
Ze zrozumianych względów, rozwój prawa administracyjnego zahamowała II wojna światowa. Znaczące modyfikacje prawa administracyjnego nastąpiły po zakończeniu II wojny światowej. W nowym ustroju kształt tego prawa wyznaczyły w szczególności: reforma rolna, nacjonalizacja, prymat własności państwowej, cenzura, publiczna gospodarka lokalami, czy przymus pracy. Istotny wpływ na zmianę obrazu prawa administracyjnego miały wydarzenia przełomu lat 80/90tych ubiegłego wieku i uchwalenie Konstytucji RP. Nieprzypadkowo, przy transformacji ustrojowej pojawiły się jako pierwsze przepisy dotyczące swobody działalności gospodarczej (grudzień 1988r.), likwidacji cenzury, prawo o zgromadzeniach, o policji, szkolnictwie wyższym i o uchyleniu ustawy „pasożytniczej”(nakładającej obowiązek pracy traktując niepracujących jako osoby uchylające się od pracy).
Kolejne przeobrażenia prawa administracyjnego wyniknęły z procesu europeizacji, w tym wstąpienia do UE i harmonizacji prawa polskiego z prawem europejskim (około 60% prawa materialnego ma związek z prawem UE).
26.10.2013
Definicje prawa administracyjnego – materiały do wykładu.
W doktrynie prawa administracyjnego były więc spory co do tego, w jakim czasie umiejscowić początki prawa administracyjnego.
Wątpliwości nie budziła geneza prawa administracyjnego w jego nowoczesnej postaci. Powstało ono jako odpowiedź na samowolę, arbitralność władzy, jak to określano w doktrynie wystąpiono przeciwko mandarynatowi administracji. Administracja nie mogła już tylko żądać, wymagać, i działać z możliwością przymusu wobec administrowanych, ale uzyskała też określone bariery prawne w jej aktywności. Administrowany przestał być poddanym. Od poddanego stał się obywatelem mającym prawo żądania czegoś od administracji. Nie można dlatego postawić znaku równości między prawo administracyjne i prawo administracji. Administracja ma chronić, wspierać, pomagać administrowanym, stąd właśnie prawo administracyjne nie jest prawem administracji a prawem administrowanych.
Prawo administracyjne stało się hamulcem ale także siłą napędową działania administracji publicznej zawsze na podstawie i w granicach prawa (stąd – państwo prawa).
Prawo administracyjne a inne gałęzie prawa
Jest oczywiste, że prawo administracyjne jest elementem systemu prawa. Jest różnica między systemem a zbiorem; zbiór może być ale nie musi być uporządkowany. System prawa to pewien zbiór, ale uporządkowany. Nie działa w izolacji, choć można wielokrotnie działać na podstawie wyłącznie tego prawa. Występują tzw. sfery pogranicza – chodzi o to, że nie tylko występuje styk różnych gałęzi czy dziedzin prawa, ale także obszary pokrywania się. Prawo administracyjne jako element systemu prawa tworzy wielokrotnie sfery pogranicza prawa. Jest to obszar w którym przenikają, krzyżują się, unormowania dwóch albo więcej dyscyplin (gałęzi) prawa.
Gałęzie / dyscypliny prawa – można traktować jako synonimy. Nie ma tego legalnych definicji, to podział doktrynalny, pośrednio wykorzystywany przez legislatorów.
Najsilniejsze związki łączą prawo administracyjne z prawem konstytucyjnym. Nie tylko te związki są widoczne z prawem konstytucyjnym w relacji do prawa administracyjnego. Wszystkie gałęzie prawa mają oczywiście związek z konstytucją, ale chyba największy ma właśnie prawo administracyjne.
O związkach tych z prawem konstytucyjnym decydują głównie dwa powody:
konstytucja jest najwyższym prawem RP, prymat konstytucji w hierarchii źródeł prawa, stanowi prawa podstawowe dla państwa, wszystkie inne przepisy muszą być zgodne z konstytucją,
szereg unormowań konstytucyjnych i administracyjnych tworzą wspólny przedmiot regulacji, np. kwestie samorządu terytorialnego, administracji rządowej, ale także praw i wolności człowieka i obywatela. Szereg praw i wolności obywatela wynika w ogóle z uznania zasady poszanowania przyrodzonej godności człowieka.
Z konstytucji też wyprowadzane są bądź są w niej wprost wyrażone liczne zasady mające szczególne znaczenie w obszarze prawa administracyjnego (równości wobec prawa, legalności dziania, pewności prawa, przewidywalności i zaufania do organów administracji itp.) Konstytucja też, wyznacza szereg zasad i wartości które w sposób znaczący determinują kształt prawa administracyjnego.
Ścisłe związki łączą też prawo administracyjne zaliczane do prawa publicznego (publiczne) z prawem karnym (też jest prawem publicznym). Wielokrotnie przepisy prawa karnego niejako wspierają unormowania prawa administracyjnego, wspierają również funkcjonariuszy publicznych realizujących zadania z zakresu administracji publicznej.
Ponadto, wielokrotnie wyroki w sprawach karnych wpływają na rozstrzygnięcia administracyjnoprawne i odwrotnie, rozstrzygnięcia administracyjnoprawne wpływają na rozstrzygnięcie które jest podejmowane przez sąd w sprawie karnej (bywa bardzo różnie).
Podobne więzi łączą prawo administracyjne z prawem wykroczeń, nie przypadkowo określanym dawniej prawem karno-administracyjnym (np. kolegia ds. wykroczeń z czasów socjalizmu).
Patrząc na system prawa, to poza podziałem na różne gałęzie prawa o różnej autonomii, np.: cywilne, karne, administracyjne, konstytucyjne, prawo pracy, finansowe, często sztuczne dla celów dydaktycznych, pragmatycznych, jest taki podział zachowany z okresu starożytnego Rzymu. Otóż, chodzi o tzw. dualizm prawa, podział prawa na prawo publiczne i prawo prywatne, mimo że nie ma wyraźnych kryteriów pozwalających na jednoznaczne zdefiniowanie tych bloków prawnych. Ścisłe relacje wiążą prawo administracyjne z prawem prywatnym, a zwłaszcza z prawem cywilnym. Sam dualizm prawa prywatnego i publicznego wywodzony z odległych czasów przywołuje rzymskiego jurystę Ulpiana, który stwierdził w Digestach, że prawo prywatne jest prawem korzyści jednostek, a prawo publiczne prawem korzyści państwa rzymskiego (korzyści – interesów; to tzw. pierwsza teoria, teoria interesów). Poza teorią interesu, funkcjonowało blisko 30 innych teorii w tym woli stron, podporządkowania, zadań, kompetencji, które pozwalały choć nie w sposób w pełni satysfakcjonujący, na rozgraniczenie prawa publicznego i prawa prywatnego.
Dualizm różnie ten był oceniany w doktrynie nie tylko oczywiście, począwszy od traktowania go jako najważniejsze rozróżnienie występujące w systemach prawa, do jego całkowitej negacji. Obecnie dychotomia ta jest zachowana i dalej uznawana za wartościową przy ocenie regulacji prawa publicznego i prywatnego.
Związki prawa administracyjnego w szczególności z prawem cywilnym widoczne są w wielu dziedzinach. Np. przy wywłaszczeniach nieruchomości, instytucjach wspierania rodziny, partnerstwie prywatno-publicznym. Nasila się też zjawisko tzw. prywatyzacji prawa publicznego i odwrotnie – publicyzacji prawa prywatnego.
W ostatnich latach nasiliły się też relacje i wzajemne powiązania pomiędzy prawem administracyjnym i prawem międzynarodowym, w tym zwłaszcza unijnym.
Prawo administracyjne przeplata się również z innymi, mniej czy bardziej autonomicznymi dziedzinami (gałęziami, dyscyplinami) prawa np. prawem rolnym, ubezpieczeń społecznych, gospodarczym itd.
Zakres, systematyka i cechy prawa administracyjnego
Zakres prawa administracyjnego determinowany jest zawsze uwarunkowaniami danego miejsca i czasu. Prawo to odzwierciedla życie, a życie znajduje odzwierciedlenie w tym prawie.
Można dokonywać szeregu podziałów wewnętrznych w obszarze prawa administracyjnego, np. można wyróżnić:
tzw. klasyczne prawo administracyjne, utożsamiane z przepisami ograniczającymi prawa i wolności jednostek na rzecz ogółu, oraz pozostałe przepisy. Od tego się już odchodzi. Podział ten miał znaczenie większe z okresie socjalizmu.
ze względu na adresatów norm prawa administracyjnego wskazać można przepisy odnoszące się do administrowanych i do administrujących,
zważywszy na zróżnicowanie tworzących prawo, można wyróżnić przepisy tworzone przez samą administrację oraz przez inne podmioty,
biorąc pod uwagę krąg oddziaływania prawa administracyjnego, wskazać trzeba na przepisy normujące sferę wewnętrzną administracji (w ramach administracji) oraz znaczenie rozleglejszą – sferę zewnętrzną (dla podmiotów usytuowanych na zewnątrz administracji).
najważniejszym podziałem prawa administracyjnego jest podział na prawo: materialne, ustrojowe i proceduralne.
Przepisy prawno-materialne, ustrojowe i proceduralne – to terminy prawne (nie zdefiniowane w prawie), są ujęte w zasadach tworzenia przepisów prawa (zasady techniki legislacyjnej).
16.11.2013
Przepisy prawa ustrojowego odpowiadają na pytanie „kto?”; materialnego „co?”, proceduralnego „jak?”.
W doktrynie prawa administracyjnego funkcjonuje też od lat podział na część ogólną i część szczególną. Wiąże się on ze zróżnicowaniem regulacji prawnych ale także wzbogacany jest kwestiami doktrynalnymi. W części szczególnej trzonem w największej mierze jest materialne prawo administracyjne. /na wykładzie będzie przede wszystkim część ogólna; część szczególna będzie przy przykładach podawanych dla potrzeb części ogólnej ale przede wszystkim będzie omawiana na ćwiczeniach/
Nie można utożsamiać części szczególnej jedynie z prawem materialnym. Przepisy włączone do części szczególnej zawierają także bowiem przepisy prawa proceduralnego.
Cechy prawa administracyjnego
/są na kartkach w materiałach do wykładu/
na teście będzie albo pytanie o podanie cech prawa administracyjnego albo podanie cech administracji publicznej (nie mylić jednych z drugimi).
jest prawem publicznym,
jest najbardziej rozległym prawem, dotyczy nieomal wszystkich dziedzin życia
w jego ramach są przepisy wewnętrznie obowiązujące (nie mogą dotyczyć podmiotów usytuowanych na zewnątrz struktury organizacyjnej tych, którzy tworzą te przepisy) i przepisy powszechnie obowiązujące (swoista cecha prawa administracyjnego)
mieści w sobie unormowania zawarte w prawie miejscowym (które jest powszechnie obowiązujące ale na określonym terytorium)
jest bardzo dynamiczne, nieustannie rozszerzane i modyfikowane
często stanowione jest w sposób określany mianem pogoni legislacyjnej (na doraźne potrzeby)
jest ustanawiane w różnym czasie i przez podmioty krajowe i międzynarodowe
jego unormowania są rozproszone w różnego rodzaju aktach prawnych
zawiera w sobie zróżnicowane unormowania, często bardzo kazuistyczne
prawo to obejmuje przepisy ustrojowe, materialne, proceduralne
w przepisach tego prawa występuje mnogość pojęć niedookreślonych, w tym klauzul generalnych, ale również pojęć specjalistycznych (w prawie administracyjnym nie ma zasad współżycia społecznego!)
jest trudne do zinterpretowania (m.in. ze względu na specjalistyczne pojęcia, kazuistykę, złą jakość prawa administracyjnego)
zawiera zwykle normy bezwzględnie obowiązujące (w prawie cywilnym głównie normy względnie obowiązujące mimo, że owszem są również bezwzględnie obowiązujące)
jest niepodatne na kodyfikację; nawet KPA nie jest pełną kodyfikacją postępowania administracyjnego (prawa proceduralnego); wiele przepisów o postępowaniu administracyjnym jest także zawarte w aktach zaliczanych do prawa materialnego
na kształt tego prawa bardzo wydatnie wpływa polityka; jest to prawo upolitycznione
Definicje prawa administracyjnego
/są na kartkach w materiałach do wykładu/ - znać zwłaszcza te ostatnie
Pojmowanie prawa administracyjnego w innych państwach – polska nauka prawa administracyjnego nie odbiega od dorobku doktryny innych państw. Początkowo polska nauka prawa administracyjnego opierała się bardziej o dorobek francuski, później niemiecki, a ostatecznie wypracowywała się nasza własna specyfika rozumienia tej gałęzi prawa. Zupełnie specyficznie wygląda nauka prawa administracyjnego w Anglii (początkowo kwestionowano istnienie takiej gałęzi prawa administracyjnego; dziś w tym Anglii nie tylko istnieje to prawo ale prace z tej gałęzi prawa są dominujące – także jako konsekwencja systemu common-law.) Niezależnie od państwa co do zasady prawo administracyjne rozumie się jako to prawo, które pozwala jednostce kontrolować administrację i jej podmioty.
Ze względu na procesy integracji europejskiej, system naszego prawa administracyjnego zwłaszcza w ostatnich latach podlegał istotnym zmianom wskutek regulacji europejskich.
Czymś innym jest jednak prawo administracyjne europejskie – jest to to, co wynika z europejskich uregulowań, co skutkuje unifikacją różnych rozwiązań; z kolei proces europeizacji prawa administracyjnego dotyczy on:
europeizacji wynikającej z przejmowaniem standardów europejskich w ramach systemów Rady Europy,
jak również tego, co wynika z Unii Europejskiej i prawa unijnego.
23.11.2013
Instytucje i podstawowe pojęcia prawa administracyjnego
Nie ma definicji legalnej pojęcia „instytucja prawna” ale jest to pojęcie prawne i prawnicze bardzo często wykorzystywane ze względu na jego przydatność. Jest bardzo pojemnym pojęciem, może dotyczyć podmiotu, przedmiotu, stanu rzeczy…, równie dobrze można używać tego określenia wprost jeśli jest wskazane w przepisach w sformułowaniach np. „Instytucjami UE są:…”. Można powiedzieć także, że np. instytucją prawną jest małżeństwo, prawo, prawo administracyjne itd. Można mówić o instytucjach doktrynalnych wypracowanych w doktrynie, zwykle jednak znajdujących swoje odzwierciedlenie wprost bądź pośrednio w regulacjach prawnych. Można też używać określenia instytucje prawne dla określenia instytucji zakotwiczonych w unormowaniach prawnych. W tym drugim ujęciu, instytucje prawa administracyjnego można ująć jako urządzenia prawne (wytwór prawny) złożone w swej naturze (instytucja może być tylko pojęciem prawnym, ale jest różnica gdy mówimy instytucja prawa a pojęcie prawne), wykreowane w określonym czasie przez zespół sprzężonych ze sobą norm prawa administracyjnego, powiązanych z innymi normami (w zasadzie prawo administracyjnego będzie zawsze powiązane z innymi normami), praktyką administracyjną, dorobkiem judykatury i doktryny.
Instytucja ta charakteryzuje się następującymi cechami:
swoistość dająca podstawę do jej względnego wyodrębnienia i przypisania do określonego zespołu norm (dlatego trzeba odróżnić pojęcie instytucji)
funkcjonalność związana z celem jakiemu służyć ma ta instytucja wyznaczonym dobrem wspólnym wyważonym (optymalnie) z innym chronionym prawem dobrem,
zawiera wspólne wartości integrujące elementy tej instytucji (instytucja prawna musi służyć jakiejś wartości),
różnorodność ujęcia (podmiotowe, przedmiotowe czy czynnościowe),
powtarzalność rozwiązywania problemów lub reagowania na sytuacje w paralelnych (odpowiadających sobie, równoległych sobie) stanach rzeczy,
względna trwałość,
esencjonalność istoty i zwięzła nazwa.
Kiedy mówimy o instytucjach prawa administracyjnego, to konsekwentnie można mówić o instytucjach prawa materialnego, procesowego i ustrojowego, oraz są takie, które są tych kombinacją.
Dobra chronione w prawie administracyjnym – samo pojęcie dobra nie jest zdefiniowane prawnie. Najprościej można byłoby powiedzieć że dobrem jest wszystko to, co nie jest złe, ale dylemat polega na tym, co jest dobre, a co jest złe. Może być różnie ujmowane w prawie (prawo jest sztuką czynienia tego co dobre i słuszne). Występuje w kilku układach, konfiguracjach. Przykładowo jako synonim pomyślności czy korzyści, ale także w zestawieniu z określonym obiektem (ludzie, państwo, zwierzęta, niektóre rzeczy, stany rzeczy). Wiele dóbr chronionych prawem nie jest nazwane w prawie „dobrem chronionym w prawie”. Umiejętnością prawnika jest identyfikować to, co jest dobrem prawnie chronionym.
Dobro prawne to nie to samo co dobro prawnie chronione. Pojęcie dobro występuje bardzo często w unormowaniach prawa administracyjnego (jako dobro i jako coś, co nie jest nazwane jako dobro).
Pojęcie dobro prawne występuje w unormowaniach prawa karnego i w tych które dotyczą odpowiedzialności dyscyplinarnej, natomiast pojęcie dobro chronione prawem występuje w unormowaniach karnych i prawa wykroczeń. Jeśli jakieś dobro występuje w prawie i podlega unormowaniom prawnym, to jest to dobro prawne w tym sensie, nawet gdy prawo nie określa tego jako „dobro prawne”.
Generalnie dobra mogą być relewantne prawnie bądź irrelewantne prawnie; to prawodawca decyduje co stanie się dobrem i znajdzie oparcie w przepisach prawa. Ochrona dóbr może wynikać już z konstytucji RP i wówczas jest dobrem szczególnym (żadna ustawa zwykła nie może prowadzić do sprzeczności z konstytucją). Chronione prawem dobra są uznawane za kluczowy miernik wartości i jakości prawa. Pojmowanie dobra jest zawsze wtórne wobec ludzkich odczuć, oczekiwań, potrzeb i ocen. Dobro chronione musi odpowiadać możliwie powszechnie przyjmowanemu systemowi wartości (żadne prawo w tym prawo administracyjne nie może być neutralne aksjologicznie). To dlatego m.in. jedne kwestie są regulowane prawnie a inne nie, bo budzą wiele kontrowersji aksjologicznych w zakresie wartości (np. kwestia eutanazji). W zbiorczym ujęciu trudno jest doprecyzować dobro prawne czy dobro prawnie chronione. Łatwiej jest zdefiniować konkretne dobro, choć i tu mogą pojawiać się określone trudności. Przykładowo dobrem chronionym prawnie jest prywatność człowieka – ale jak zdefiniować prywatność jest niezmiernie trudno. Ochrona prawna dobra wyraża się w przeciwdziałaniu jego osłabieniu, a w krańcowych przypadkach jego zniweczeniu; podejmowanie działań lub wstrzymywanie się od działań w sytuacjach zagrażających danemu dobro lub godzących w to dobro. Ochrona dóbr prawnie chronionych jest powinnością administrujących i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, ale także samych administrowanych łącznie z ich własnym dobrem.
Najważniejszymi dobrami chronionymi są życie człowieka i godność człowieka (będą omówione szerzej przy zasadach administracyjnych – zasadzie poszanowania godności człowieka)
30.11.2013
Stosunek administracyjno-prawny i sytuacja administracyjno-prawna
Instytucja stosunku adm.prawnego jest istotna, była podstawą do tego, by definiować prawo administracyjne.
Szerszym pojęciem jest sytuacja adm.prawna; węższym pojęciem jest stosunek adm.prawny. Każdy stosunek adm.prawny jest stosunkiem prawnym, ale nie każdy stosunek prawny jest stosunkiem adm.prawnym. Każdy stosunek prawny jest stosunkiem społecznym. Te stosunki społeczne, które są uregulowane prawnie – są stosunkami prawnymi. Z kolei, te stosunki prawne które są regulowane przepisami prawa administracyjnego, są stosunkami adm.prawnymi.
Stosunek adm.prawny - to stosunek prawny, szerzej – społeczny, uregulowany przepisami prawa administracyjnego. Pojęcie stosunku adm.prawnego zwykle charakteryzującego się władztwem i nie równorzędnością podmiotów jest pojęciem węższym niż pojęcie sytuacji adm.prawnej. Ta druga to sytuacja prawna, szerzej społeczna, uregulowana prawem administracyjnym. Może być sytuacja administracyjnoprawna ze stosunkiem adm.prawnym, ale nie musi.
Przykład:
Prawie wszyscy Polacy nabyli obywatelstwo z mocy prawa. Urodzenie było doniosłe dla prawa administracyjnego, w interesie faktycznym i prawnym jednostek jest to by regulować tą sytuację, to była sytuacja adm.prawna.Nic więcej nie trzeba było robić.
Ale gdy np. obecnie ktoś chciałby zostać uznany za repatrianta i poprzez to uzyskać obywatelstwo polskie, to na podstawie odpowiednich przepisów, dana osoba w określonej sytuacji prawnej (np. student + repatriacja + wniosek, terminy + wojewoda jako organ) może zostać uznana za repatrianta i z mocy prawa uzyskuje obywatelstwo polskie. Stosunek nawiązany z wojewodą jako organem, wniosek osoby i inne elementy formalne, są stosunkiem adm.prawnym (inaczej jest w przypadkach obywatelstwa nadawanego przez Prezydenta RP – na gruncie prawa administracyjnego Prezydenta RP nie kwalifikuje się raczej jako organu administracji publicznej, a jako coś więcej – tj. głowę państwa).
Do podstawowych elementów konstrukcyjnych stosunku adm.prawnego zalicza się:
przedmiot tego stosunku (jest to sprawa z zakresu adm.publicznej)
podmioty, co najmniej dwa, (jednym z nich musi być podmiot administrujący); podmiot administrujący to kategoria szersza niż podmiot administracji publicznej; podmiot administrujący to każdy podmiot, który wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, co nie znaczy, że każdy taki podmiot będzie w strukturze administracji publicznej (np. szkoła wyższa jest podmiotem administrującym, ale nie jest w strukturze administracji publicznej)
treść (wyznaczone prawem zachowanie: nakazane, dozwolone, zakazane)
układ prawnej relacji pomiędzy podmiotami stosunku (najczęściej jest w stosunku adm.prawnym element władczości; w tym się wyraża nie równorzędność bo organ administracji posiada niejednokrotnie władztwo publiczne).
Kiedy występuje równorzędność stron stosunku adm.prawnego? – w postępowaniach przed sądownictwem administracyjnym albo przed sądem powszechnym; także we wszystkich tych przypadkach gdy administracja i podmioty administrujące nie korzystają z prawnych władczych form działania (gdy korzystają z władczych, to władztwo przenosi się na stosunek adm.prawny) np. jak się zawiera porozumienia administracyjne (gmina z gminą, wojewoda z gminą itp. – jest równorzędność, mogą ale nie muszą, strony są równe).
Innymi słowami, w niektórych przypadkach relacje między podmiotami stosunku są równorzędne, nie ma władztwa, np. kiedy podmioty administrujące stosują nie władcze formy administracji, w szczególności porozumienia czy umowy. Zrównanie pozycji podmiotów stosunku następuje również przy rozstrzyganiu sporu podmiotów tego stosunku przed sądem.
Stosunki adm.prawne powstają, kształtują się, zmieniają i ustają, z mocy prawa, bądź wymagają konkretyzacji aktem stosowania prawa. Przykład: z mocy prawa – nawiąże się stosunek z podmiotem administracji podatkowej w razie naruszenia terminu do złożenia zeznania podatkowego; konkretyzacja – gdy po paru latach dostajemy decyzję określającą o niedopłacie podatku sprzed lat (konkretyzacja w drodze stosowania prawa).
Zarówno w stosunku administracyjnoprawnym jak i w sytuacji adm.prawnej może pojawić się pogranicze prawa. Generalnie, w zdecydowanej większości stosunki te i sytuacje reguluje prawo administracyjne, ale to nie znaczy, że w pewnej mierze doniosłe mogą okazać się również przepisy innych dyscyplin prawa.
Publiczne prawo podmiotowe (PPP)
Ważna instytucja. Gdy mówimy o prawach podmiotowych, to jest to bardzo znamienna instytucja dla prawa. Bez dookreślenia „publiczne”, będzie mowa o prawach podmiotowych prywatnych (podmiot do podmiotu). Prawo podmiotowe funkcjonowało od zawsze, zwłaszcza gdy ktoś komuś wyrządził szkodę.
Publiczne prawo podmiotowe wykształciło się później, ok. XIXw. Wiązało się to z cechą „publiczne” – ta nazwa wskazuje, że występuje się wobec podmiotu publicznego np. administracji. W czasach administracji absolutnej, gdy administrowany nie miał praw by żądać czegoś od administracji, nie można było mówić o tym, że ma się publiczne prawo podmiotowe.
Dopiero na początkach XIXw., w wyniku rewolucji francuskiej, pojawiła się koncepcja publicznych praw podmiotowych. W Polsce w socjalizmie praktycznie zlikwidowano koncepcję PPP, nie było gwarancji ochrony tych praw (np. sądownictwa administracyjnego). Gdy zaczęły pojawiać się sądy administracyjne i pojawiły się gwarancje ochrony prawnej, to pojawiły się PPP.
07.12.2013
Instytucja publicznych praw podmiotowych pojawiła się w XIXw., początkowo w Niemczech i Austrii i wiązała się z konstrukcją państwa prawnego. Nie ma jej definicji legalnej. W doktrynie jest utożsamiana z mocą bądź cząstką woli jednostki wobec szeroko pojmowanego państwa. Jak ktoś ma publiczne prawo podmiotowe, to prawnik ma łatwe zadanie – można czegoś skutecznie żądać. Dlatego instytucja ta pojawiła się wraz z pojawieniem się państwa prawnego (działanie jego organów na podstawie i w granicach prawa).
Triada Bernatzika:
interes faktyczny
interes prawny
publiczne prawo podmiotowe
relewantny prawnie = doniosły prawnie; przez prawo dostrzegany i w jakimkolwiek aspekcie nim „dotknięty” (regulowany)
jednostka – to „ktoś/coś” jednostkowego (człowiek, osoba prawna, jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej, gmina, jednostka samorządu terytorialnego itd. itp.)
Można przyjąć, że PPP to możliwość skutecznego żądania czegoś od państwa lub innego podmiotu któremu państwo przekazało część swojego imperium (władzy). Możność – to prawo, można korzystać z prawa lub nie, nikt nie może zmusić nikogo do korzystania z jego prawa (wyjątki są bardzo ograniczone np. prawo do wynagrodzenia). Skuteczne żądanie – to nie tylko możność żądania ale żądania z konkretnym oczekiwanym skutkiem, żądania czegoś – „czegoś” oznacza to, aby podmiot coś zrobił, albo czegoś nie robił (np. wydał decyzję oznaczonej treści). Te wszystkie elementy (podkreślone) muszą każdorazowo wystąpić łącznie, bo bez którejś z nich nie ma PPP. Publiczne prawo podmiotowe musi wynikać z prawa – gdy jest luka w prawie, to nie ma PPP wynikającego z takiej luki prawnej.
Są różne rodzaje PPP:
Biorąc pod uwagę czy żądamy „pozytywnych” lub „negatywnych” działań (pozytywnych w sensie że coś ma zrobić; i odwrotnie) wyróżnia się publiczne prawo podmiotowe odpowiednio o charakterze pozytywnym lub negatywnym; można przyjąć, że mogą wystąpić również PPP o charakterze mieszanym (łączące żądanie działań pozytywnych i jednocześnie negatywnych).
Ze względu na inny charakter roszczenia (możliwości skutecznego żądania) wyróżnia się następujące PPP:
polegające na możliwości skutecznego żądania wydania decyzji administracyjnej bądź innego aktu administracyjnego o oznaczonej treści; np. jeśli ma miejsce sytuacja A i z nią prawo wiąże skutek B, występuje obowiązek wydania aktu o określonej treści,
polegające na możliwości żądania wydania świadczenia
polegające na możliwości żądania innego zachowania się organu w postępowaniu administracyjnym (tzw. formalne PPP);
polegające na możliwości żądania współdziałania w sprawach publicznych; to nie jest związane z aktami administracyjnymi ale czasem mamy prawo do współdziałania w sprawach publicznych,
polegające na możliwości żądania niedziałania – zaniechania ingerencji w sferę prawnie chronionej wolności.
Niektórzy wymieniają też np. PPP o charakterze osobistym, socjalnym, kulturalnym, politycznym.
[E: w przypadku gdy jest uznanie administracyjne – występuje (!) PPP (bo można żądać, by zajęto się sprawą – jest formalne PPP).]
Uznanie administracyjne – władza dyskrecjonalna
Samo uznanie administracyjne i to określenie było w polskiej literaturze dawno – prof.Starościak 46`. W okresie powojennym uznanie było ulubiona formą działania administracji. W okresie międzywojennym rozstrzygnięcia oparte na swobodnym uznaniu nie podlegały kontroli sądowej. Obecnie nie ma już swobodnego uznania w rozstrzygnięciach organów administracji. Każde uznanie ma swoje granice.
Wcześniej używano pojęcia uznanie. Obecnie w systemie prawa europejskiego, UE i systemie Rady Europy, występuje obok uznania pojęcie „władzy dyskrecjonalnej”. Co więcej, jest różnica między uznaniem administracyjnym a władzą dyskrecjonalną.
dyskrecjonalny – to może oznaczać „utajniony” związany z dyskrecją, ale bardziej oznacza „uznaniowy”
Uznanie administracyjne jest częściej wiązane z aktami administracyjnymi. Władza dyskrecjonalna wiązana jest nie tylko z aktami administracyjnymi ale kojarzona jest dalej.
Uznanie administracyjne było określane jako tzw. kwestia diaboliczna – oznacza to sprawę, która jest trudna do rozstrzygnięcia satysfakcjonującego możliwie największą liczbę zainteresowanych. Uznanie towarzyszyła historycznie prawie od zawsze administracji (państwu). Współcześnie w państwie prawnym odchodzi się od tak historycznie rozumianego uznania administracyjnego; przyjmuje się że uznanie administracyjne jest w pewnych sprawach konieczne ale ściśle limitowane przepisami określonej rangi. Jak jest luka w prawie – to administracja nie ma uznania. Kiedy administracja chce powołać się na uznanie – to musi być do tego podstawa w postaci normy prawnej.
Jak mówimy o uznaniu administracyjnym to może być uznanie administracyjne wąsko lub szeroko rozumiane. Sądy administracyjne rozumieją uznanie administracyjne z wąskim rozumieniem – sytuacją, gdy prawo pozwala organowi na wybór konsekwencji, w ściśle określonym zakresie. W literaturze (a to podziela prof.Duniewska) uznanie administracyjne wiąże się z takim działaniem administracji, gdy występują w prawie tzw. pojęcia niedookreślone.
Uznanie administracyjne, wcześniej swobodne uznanie, określane było początkowo jako bastion absolutyzmu albo kwestia diaboliczna.
14.12.2013
Uznanie jest najczęściej łączone z aktem administracyjnym i prawnie wyznaczoną możliwością wyboru przy rozstrzygnięciu jednej z możliwych do uwzględnienia konsekwencji prawnych. W szerokim ujęciu przyjąć można, że uznanie zachodzi również kiedy mamy do czynienia z interpretacją pojęć niedookreślonych (nieostrych, często klauzul generalnych, nie zdefiniowanych).
Akt administracyjny – jest przy tym najbardziej popularną formą działania (decyzje administracyjne, postanowienia, i inne).
Prawo nie ujmuje w sposób kompleksowy, zebrany w jednym akcie reguł korzystania z uznania, czy szerzej z władzy dyskrecjonalnej. Takie reguły wyprowadzane są z licznych przepisów prawa, w tym rangi konstytucyjnej. Istotne znaczenie mają tu również akty typu soft-law.
Nie ma takiego aktu prawnego w którym będzie wprost napisane o „uznaniu administracyjnym”. Dlatego typy aktów sof-law wypełniają lukę braku kompleksowo ujętych granic uznania administracyjnego.
Próbę wypełnienia tej luki, podjął Komitet Ministrów Rady Europy (ten system gdzie jest Europejska Konwencja Praw Człowieka) w 1980r.rekomendację dotyczącą wykonywania dyskrecjonalnej kompetencji władz administracyjnych. Ponadto, w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji z 2001r. (to jest Unijny kodeks, opracowany przez Rzecznika UE, to też jest soft-law) nie wyeksponowano zasad służących wykonywaniu władzy dyskrecjonalnej (już szeroko ujmowanej), ale reguły takie można wyprowadzić z wielu wyartykułowanych w nim wprost zasad. Przykładowo: niedyskryminowania, współmierności (adekwatności), bezstronności, niezależności, obiektywności, uczciwości, czy zakazu nadużywania uprawnień.
Widoczna jest tendencja, że system Rady Europy konkuruje z systemem Unijnym. Gdy w systemie unijnym coś zostanie uregulowane, to pojawia się tez odpowiednik tego w systemie Rady Europy (i odwrotnie). I tym razem, Rada Europy, w rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy pt. „Prawo do dobrej administracji” z 2007r., w jej art. 2 napisano że władza publiczna musi działać zgodnie z prawem, nie może posługiwać się arbitralnymi środkami, nawet wtedy, gdy korzysta z uprawnień dyskrecjonalnych. To wszystko mimo że nie jest czymś formalnie obowiązującym, i że jest soft-law, tworzy tzw. minimalne standardy.
Wiele zasad z tych wszystkich rekomendacji znajduje odzwierciedlenie w różnych unormowaniach przepisów powszechnie obowiązujących w Polsce, łącznie z konstytucją RP. EKDA jest często znacznie uboższy pod wieloma względami w porównaniu do polskiego KPA.
[E: podaj minimum 5 zasad korzystania z władzy dyskrecjonalnej.]
Ciężar publiczny – świadczenie publiczne
Pierwowzorem dzisiejszych świadczeń publicznych było zobowiązanie publicznoprawne zastąpione później pojęciem powinności publicznych. Terminy „ciężar publiczny” i „świadczenie publiczne” są terminami prawnymi (znajdziemy je w unormowaniach prawnych).
Świadczenie publiczne pojmowane jest zwykle (bo nie ma definicji legalnej) jako określony prawem przedmiot ciężaru, czyli obowiązku publicznego nakładanego na podmioty administrowane w sytuacjach administracyjno-prawnych (choć nie tylko, bo jest szereg obowiązków publicznoprawnych wyprowadzanych z innych przepisów niż przepisy prawa administracyjnego). Z reguły, świadczenie publiczne ma charakter przymusowy i wiąże się z władztwem publicznym (czyli gdy czegoś nie zrobimy, to możemy z reguły być do tego zmuszeni). Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych określonych w ustawach. W myśl art. 85 Konstytucji RP, obowiązkiem obywatela polskiego jest obrona ojczyzny (to też jest przykład ciężaru publicznego na rzecz bezpieczeństwa publicznego). Można przyjąć, że ciężar publiczny to wynikający z mocy samego prawa (ustawy!) bądź wymagający dodatkowo konkretyzacji w trybie czynności administracyjnoprawnej obowiązek publiczny, czyli na rzecz dobra publicznego, którego treść może polegać na:
świadczeniu osobistym, np. obrona ojczyzny lub czyszczenie chodnika przylegającego do domu, czyli jakaś nieodpłatna praca na rzecz dobra publicznego
udostępnieniu rzeczy ruchowej lub nieruchomości (np. przy klęskach żywiołowych i w innych sytuacjach na które pozwala ustawa)
świadczeniu pieniężnym – głównie chodzi tu o obowiązek podatkowy.
Świadczenie to może być zabezpieczone sankcjami administracyjnymi.
Sankcja administracyjnoprawna
Sankcja ta jest sankcją skupioną i zinstytucjonalizowaną. Pełni ona funkcję prewencyjną, czyli na przyszłość by ktoś czegoś nie robił, i represyjną. Jest ona jednym z wyrazów władczego charakteru działań administracji publicznej łączących się z zabezpieczeniem wykonania obowiązków administracyjnoprawnych w drodze przymusu administracyjnego. Sankcja ta może przyjmować różną postać:
sankcji pieniężnej
może wiązać się z utratą uprawnienia szeroko rozumianego bądź zwiększeniem obowiązków,
zawsze jednak będzie ona łączona w tym przypadku z pewnymi negatywnymi dla administrowanego konsekwencjami (następstwami, dolegliwościami). Sankcja ta nakładana jest w trybie prawa administracyjnego – trybie administracyjnoprawnym i przez podmiot administrujący (niekoniecznie przez organ administracji bo np. w szkole wyższej sankcją administracyjną nakładaną na studenta jest skreślenie z listy studentów). Nie ma jednego aktu, który kompleksowo ujmowałby reguły korzystania z sankcji administracyjnej.
Próbę takiej regulacji podjęto w projekcie ustawy dot. przepisów ogólnych prawa administracyjnego (kilka już wersji projektu, nigdy nie uchwalona). Lukę tą próbowano wypełnić rekomendacją KMRE z 1991r. w sprawie sankcji administracyjnej (vide – kartka od prof.Zduniewskiej).
Sankcja administracyjna – taka dolegliwość która przewidziana jest w przepisach prawa administracyjnego i nakładana jest w trybie przepisów administracyjnego oraz przez podmioty prawa administracyjnego.
Sankcja rozsiana – niezinstytucjonalizowana – to taka która nie jest sankcją prawną i funkcjonuje w społeczeństwie. Może polegać na tym że wizerunek jest ukazywany w złym świetle w mass media. Niekiedy bardziej dotkliwsza niż sankcja skupiona. Ta sankcja nie jest sankcją administracyjno – prawną.
Sankcja skupiona – zinstytucjonalizowana – sankcja przewidziana w przepisach prawa
Nie ma takiego prawa który by w sposób kompleksowy regulował sankcje administracyjną. Jest to jednak coraz potrzebniejsze. Skala karania jest coraz większa.
Władztwo administracyjne – nie jest to pojęcie prawne a prawnicze. Jest często stosowane w doktrynie i w dorobku judykatury. Jest ono wyrazem i swoistym refleksem władzy publicznej.
Bardzo często jest ono wykorzystywane przy wyznaczeniu cech władzy administracyjnej lub wyznaczeniu znamion stosunku administracyjno-prawnego . Władztwo łączone jest z przymusem administracyjnym do którego często uprawnione są organy administracji. Wyrazem władztwa administracyjnego jest między innymi narzucanie określonych zakazów bądź nakazów. Wprawdzie na podstawie i w granicach ustawy ale przepisami wydawanymi przez podmioty administrujące.
Władztwo jest uprawnieniem organu do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej administrowanego. Może ono ( to uprawnienie ) wiązać się dodatkowo z możliwością użycia określonych prawnie środków zmuszających administrowanego do zastosowania się do wydanej wobec niego decyzji .
Każda decyzja administracyjna jest aktem w którym jednostronnie organ kształtuje sytuacje podmiotu do którego decyzja została skierowana. Nawet na to wchodzą akty które my wnioskujemy przykład pozwolenie na budowę lub zmiana imienia. To jest jednostronny akt kształtujący naszą sytuację prawną.
Pojęcie cechy i funkcje administracji publicznej
Słowo administrować pochodzi od słów łacińskich „ zarządzać, wykonywać”. Pojęcie administracja publiczna nie jest zdefiniowane prawnie. Próby dookreślenia tego terminu podejmowano wielokrotnie w doktrynie. Wskazując na trudności w ujęciu definicji tego określenia w sposób zwięzły a zarazem powszechnie akceptowanym. Jak pisał Lorentz von Stein administracja publiczna to to czego nie umiem nazwać. W proponowanych definicjach ukazywały tę administrację w ujęciu negatywnym np. tzw. wielka reszta, czyli to co pozostaje po odłączeniu ustawodawstwa i sądownictwa w systemie władzy państwowej. Częściej posługiwano się pojęciem pozytywnym bądź mieszanym.
W formule pozytywnej proponowano definicje podmiotowe ( statyczne ) lub przedmiotowe ( czynnościowe, dynamiczne ) . Dodatkowo wyznaczając takie kryteria jak m.in. władztwo publiczne , stosunek administracyjno-prawny , realizacja interesu publicznego.
Do najważniejszych w właściwości administracji zalicza się :
Administracja ta działa w imieniu państwa i na jego rachunek bądź innego podmiotu któremu państwo przekazało części swojego władztwa ( imperium ) .
Administracja publiczna – jest prawem publicznym chroni się interes publiczny. W publicznej wyróżnia się 3 kategorię :
P – państwowa . To taka administracja która nie jest rządowa administracja ani samorządową. Przykładem takiej administracji jest KRRiT, GIODO, kancelaria administracji w sejmie itp.
R –rządowa – rada ministrów, wojewoda . Jest to konsekwencja decentralizacji państwa
S – samorządowa
Rządowa z samorządową jest związana ale nie jest tak że jedna drugą kontroluje.
Działanie w interesie publicznym dla dobra wspólnego wyważanymi z interesami lub dobrami prawnie chronionym.
Ma charakter polityczny – wiąże się z zasada łupów politycznych
Działa w granicach i na podstawie prawa
Niekomercyjna działalność
W dookreśleniu administracji publicznej ważne jest wskazanie. Ważne jest określić co jest podmiotem, przedmiotem działania, jaki jest jej cel, jakie są jej cechy i kto jest jej adresatem. W teorie wskazuje się zazwyczaj że łatwiej jest opisać administracje publiczną niż posłużyć się jej skróconą definicją.
Można podzielić sobie na 2 grupy : publiczna i prywatna .
Prywatna nie będziemy się zajmowali , tylko sięgać niekiedy.
Na teście definicji oraz cechy administracji publicznej .
Administracja to jest to co nie umiem nazwać -> 1pkt do przodu XD !
18.01.2014
Cechy administracji publicznej c.d
zawsze działa na interes państwa/samorządu, wyważonego z innymi dobrami prawnie chronionymi
zawsze interes, dobro musi być doprecyzowane, wyważone z innymi dobrami, dopiero wtedy trzeba wykazać że interes publiczny lub dobro wspólne jest wyżej cenione wobec czego interes prywatny musi czasem ustąpić
ma charakter monopolistyczny – jeżeli jakiemuś podmiotowi przyznaje się zadania publiczne do wykonania, to musi on mieć kompetencje (uprawnienie i zarazem powinność do wykonania określonych zadań); kompetencje może mieć tylko jeden organ; stąd monopolistyczny charakter w tym sensie, że każdy organ dysponuje własnymi kompetencjami (nikt innych równocześnie ich nie ma).
niekomercyjna działalność – administracja publiczna działa nie komercyjnie, czyli nie powinna być nastawiona na zysk. Zjawisko prywatyzacji zadań publicznych, z którym mamy np. w edukacji, pomocy społecznej, ochronie zdrowia, itp., to poprzez prywatyzację państwo wyzbywa się realizacji określonych zadań co prowadzi do komercjalizacji
możliwość korzystania z przymusu publicznego; kiedyś używano „przymusu państwowego” co dziś się używa rzadziej; ów przymus publiczny to mniej więcej to samo co „władztwo publiczne”; „publiczny” bo „administracja publiczna”
posiadanie z reguły fachowego personelu; mamy różne przepisy (pragmatyki urzędnicze) regulujące status zawodowy i pracowniczy różnych grup pracowników zatrudnionych / pełniących służbę publiczną w administracji publicznej ; ów fachowy personel „z reguły” jest fachowy – są różne wymagania kwalifikacyjne
działanie w sposób ciągły i stabilny
działanie z własnej inicjatywy bądź na wniosek.
Podział i funkcje administracji publicznej
Z tego co powiedziano wyżej, że w pojęciu administracji publicznej znajdą się różne podmioty (adm. publiczna – państwowa, rządowa, samorządowa, terytorialna samorządowa, adm. prywatna). Nie jest to kategoria jednorodna. Jak każdy podział, istotne jest kryterium. Podziały mogą być dokonywane ze względu na kilka kryteriów:
biorąc pod uwagę charakter administracji wyróżnić można:
administrację państwową (nie będącą rządową ani samorządową) – to np. KRRiTV, GIODO, (te organy które nie podlegają administracji rządowej)
administrację rządową – to rząd i wszystko co jest podporządkowane rządowi (m.in. w terenie wojewoda, terenowa administracja rządowa zespolona i niezespolona z wojewodą)
administrację samorządową – administracja samorządu terytorialnego i inne samorządy (zawodowe itd.)
zważywszy na usytuowanie organów administracji i terytorialny zakres kompetencji wyróżniamy:
administrację centralną, w tym naczelną; administracja centralna to administracja której organy są usytuowane w centrum a jej obszar działania obejmuje teren całego kraju; administracja naczelna i organy administracji naczelnej – to zalicza się Radę Ministrów (RM) która jest organem centralnym a zarazem naczelnym; można wskazać organ centralny który nie jest naczelny – np. Prezes GUS, Komendant Główny Policji, (nie są naczelne bo nie wchodzą w skład RM)
administrację terenową – to te, które są w terenie, np. z administracji rządowej to wojewodowie w województwach, zakres kompetencji wyznaczony obszarem województwa; administracja oświaty, zdrowia, administracja samorządu terytorialnego (administracja samorządu: gminy, powiatu, województwa).
uwzględniając charakter kompetencji można wskazać:
administrację władczą (policyjną, reglamentacyjną)
administrację niewładczą (organizatorską, świadczącą); szczególną rolę pełni w ostatnich latach administracja regulacyjna która dysponuje kompetencjami ingerującymi w sferę określonej działalności rynkowej (utworzyła się w związku z „wolnym rynkiem” i „działalnością gospodarczą” które nie są całkowicie „wolne” z usprawiedliwionych względów interesu publicznego, np. telekomunikacja, ochrona konkurencji i konsumentów, energetyka)
różnorodność zadań w aspekcie przedmiotowym daje podstawy do wyróżnienia m.in.:
administracji publicznej realizowanej w ramach określonego ustawowo jej działu; kiedyś częściej mówiono o resortach administracji, dziś jest ustawa o działach administracji rządowej – działy mogą być niekiedy łączone – ich odpowiednikami są ministerstwa (w większości odpowiadają działom administracji)
inne wyspecjalizowane.
w doktrynie wyróżnia się też podział administracji biorący pod uwagę specyfikę kompetencji jej organów:
organy administracji o kompetencji szczególnej (np. celna, morska, górnicza) – administracja ogólna wyspecjalizowana
organy administracji o kompetencji ogólnej (np. RM, Prezes RM, wojewodowie, wójt, burmistrz, prezydent).
W latach 80-90` ubiegłego wieku głównie w USA stworzono specyficzny system sprawowania administracji publicznej tzw. new public management w którym administrowanego traktowano w znacznej mierze jako swego rodzaju klienta administracji. Elementy tego systemu rozprzestrzeniły się także w Europie w tym w Polsce. Administracja ma działać tak sama albo za pośrednictwem innych podmiotów, by administrowany był postrzegany jako obsługiwany przez te podmioty klient. System ten poddawany był krytyce co zadecydowało m.in. o stworzeniu zmodyfikowanego systemu administrowania określanego jako public government. W tym przypadku administrowany widziany jest jako interesariusz tj. osoba mająca wpływ na administrowanie publiczne a zarazem pozostająca pod jego wpływem. To odpowiada systemowi społeczeństwa obywatelskiego, partycypowaniu społeczeństwa (m.in. organizacje pożytku publicznego.
22.02.2014
Zasady prawne doniosłe w prawie administracyjnym
W teorii prawa rozgranicza się zasady prawne:
mające charakter normatywny wypływające wprost albo pośrednio z przepisów prawa
oraz zasady nie mające charakteru normatywnego przyjmujące postać postulatów.
Uwaga zostaje skoncentrowana na pierwszej kategorii zasad. Zasady te mogą dotyczyć całego systemu prawa bądź jego części, danej gałęzi prawa, dziedziny w ramach tej gałęzi, a nawet konkretnego aktu prawnego. Mogą to być zasady ogólne bądź szczegółowe, naczelne i pomocnicze, dotyczące tworzenia, stosowania czy przestrzegania prawa, mogą to być zasady proste i złożone, chroniące rozmaite dobra wspierane prawnie. W prawie administracyjnym można też wskazać na zasady znamienne dla unormowań prawa materialnego, ustrojowego i proceduralnego (triada).
Wachlarz obowiązujących zasad jest niezwykle rozbudowany. Wśród wielu z nich można wyróżnić w szczególności zasady:
zasadę demokratycznego państwa prawnego,
poszanowania i ochrony godności człowieka,
legalności
równości
adekwatności
jawności życia publicznego
subsydiarności (pomocniczości) /”najwięcej jednostki – najmniej państwa”; jednostka – rodzina – sąsiedzi – wspólnota lokalna – wsp.powiatowa – wsp. wojewódzka – adm.rządowa w województwie – rząd/
Te zasady są doniosłe w zasadzie w całym systemie prawa, ale niezwykle doniosłe są w prawie administracyjnym (zgodnie z koncepcją „wielkiej reszty” definiującej prawo administracyjne).
Na gruncie prawa administracyjnego znamiennymi zasadami w szczególności są:
zasada dwuinstancyjności
dobrej administracji
sprawiedliwości proceduralnej
kompetencyjności
centralizacji i decentralizacji
koncentracji i dekoncentracji
sprawności administracyjnej
zespolenia
monizmu i dualizmu
O wielu z tych zasad będzie mowa przy prawie ustrojowym administracyjnym.
Zasada demokratycznego państwa prawnego
Ta zasada sama w sobie mieści wiele innych zasad. Jest często nadużywana przez prawników.
Jest to zasada ustrojowa wywodząca się z idei państwa prawnego. Statuuje ją art. 2 Konstytucji RP. stanowiący, że RP jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Tu więc pojawia się kolejna zasada korespondują z zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Zasada ta obejmuje dwa kluczowe aspekty odnoszące się do demokratyzacji władzy (czyli współudziale obywateli w sprawowaniu władzy) oraz związania prawem, co łączy się z zasadą legalności.
Dotyczy ona instytucji funkcjonujących w państwie i reguł ich aktywności. Fundamentem współczesnej koncepcji państwa prawnego stały się prawa jednostek i prawne gwarancje ich przestrzegania. Z zasady tej wywodzone są liczne kolejne zasady i standardy łączone równocześnie z zasadą, m.in.:
zasady pewności prawa – prawo nie powinno nas zaskakiwać, nie może być zbyt często zmieniane, ale z drugiej strony w procesie stosowania prawa chodzi też o względną trwałość decyzji ostatecznej (mamy prawo oczekiwać, że np. po kilku latach nikt nie przyjdzie po zwrot świadczeń z ZUS bo wydano decyzję ostateczną która okazała się być niewłaściwą).
bezpieczeństwa prawnego
zaufania obywateli do państwa i prawa
zwierzchnictwa narodu
trójpodziału władzy
praworządności i związanego z tym prymatu konstytucji
nie działania prawa wstecz (nie retroaktywności)
zachowania wymaganego vacatio legis
ochrony słusznie nabytych praw,
sądowej ochrony praw i wolności jednostek
niezawisłości sądownictwa,
domniemania na korzyść praw człowieka
Zasada demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej zasady są bardzo często miernikiem konstytucyjności aktów prawnych trafiających do Trybunału Konstytucyjnego.
Zasada poszanowania i ochrony godności człowieka
Godność człowieka jest jednym z podstawowych dóbr podlegających ochronie prawnej. Mówiąc o godności człowieka trzeba pamiętać, że są 2 kategorie godności:
można rozumieć godność człowieka jako przyrodzoną, naturalną godność człowieka. O tej godności jest mowa w Konstytucji RP (preambuła i art.38). Tą przyrodzoną godność człowieka posiadają wszyscy. Jest to cecha immanentna każdej istocie ludzkiej (płód?) jak i osobie ludzkiej. Godność przyrodzona jest jedynym chyba w prawie dobrem chronionym absolutnie, traktowana jest jako nienaruszalna nawet po śmierci człowieka.
godność również ujęta w Konstytucji – określana mianem dodatkowego atrybutu, który człowiek może a nie musi mieć – to jest synonimicznie pojmowane jako honor człowieka, szacunek dla samego siebie jak i wobec innych i innych wobec nas – to jest „dobre imię”. W wielu sytuacjach trudno jest oddzielić dobre imię od godności z pkt 1).
Zasada ta jest związana z dobrem któremu przypisuje się obecnie kluczową wartość. Godność człowieka jest wyznaczona w obiektywnym wymiarze osoby (istoty ludzkiej) lub w subiektywnym i obiektywnym ujęciu osobowości osoby. W pierwszym przypadku jest to godność osoby (istoty), w drugim jest to „godność osobista”. Tak więc przykładowo w art. 23 i 24 KC – godność człowieka jest dobrem osobistym chronionym prawem cywilnym, ale nie tylko tym prawem.
Oba wymiary godności objęte są ochroną prawną. Godność osoby (określana też: godność osoby ludzkiej, godność ludzka, godność jednostki ludzkiej) wynika z samego faktu przynależności do gatunku ludzkiego. Stanowi ona kwintesencję człowieka, jest przyrodzona, uniwersalna, niepodzielna i niezbywalna (nie można jej sprzedać). Godność ta jest najwyższą potwierdzoną a nie ustanowioną prawem, wartością, nieodłącznym przymiotem człowieka, źródłem jego wolności i praw. To przykład, kiedy z prawa naturalnego coś jest czerpane.
Druga kategoria godności – osobista – nazywana też osobowościową – utożsamiana jest z wyobrażeniem o własnej osobie, z czcią, dobrym imieniem, honorem, dumą. Jest to dobro osobiste, stanowi wartość względną (można ją mieć, można się jej pozbawić).
Zasada poszanowania godności ludzkiej ale także godności osobistej wynika z bardzo wielu unormowań prawnych prawa krajowego i międzynarodowego. W UE przyrodzona godność ludzka traktowana jest za wartość pierwszoplanową (art. 1 Karty Praw Podstawowych).
W konstytucji RP wezwano wszystkich stosujących konstytucję (sądy i administrację) by dbali o ochronę przyrodzonej godności. Zgodnie z art. 30 Konstytucji, przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło praw i wolności człowieka i obywatela, jest ona nienaruszalna a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych (jest również niewątpliwie obowiązkiem wszystkich innych osób, które niekoniecznie mają misję sprawowania władzy publicznej). Godność jest źródłem wszystkich praw i wolności.
W myśl art. 47 Konstytucji, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz o decydowaniu o swoim życiu osobistym.
Zasada poszanowania i ochrony godności człowieka wynika także w wielu innych aktach prawnych, w znacznej mierze zaliczanych do prawa administracyjnego w których formułowane są np.:
nakaz uznania, respektowania, poszanowania, obrony, strzeżenia (ochrony) godności człowieka, bądź też,
zakaz jej naruszania.
01.03.2014
Zasada legalności
Jest składnikiem zasady demokratycznego państwa prawnego, ale jest również wyrażona wprost w art. 7 Konstytucji, podobnie też wyrażono ją w KPA, zgodnie z którym organy władzy publicznej (każdej władzy) działają na podstawie i w granicach prawa. To jedna z fundamentalnych zasad prawa administracyjnego i dla działania administracji publicznej. Z zasady tej wyprowadzany jest dla organów państwa i samorządu terytorialnego nakaz czynienia tylko tego, na co pozwala im prawo. Wszystkie organy administracji publicznej muszą działać w granicach przyznanych im kompetencji. Wymóg legalności dotyczy zarówno stanowienia prawa, jak i stosowania prawa. Najwięcej swoistego „luzu” ma ustawodawca, przy czym nie jest w pełni swobodny. Przy władzy wykonawczej zasada legalności nabiera szczególnego znaczenia. Kryterium legalności jest podstawowe przy kontroli działania bądź bezczynności administracji publicznej.
Związanie administracji prawem jest zróżnicowane. W sferze wewnętrznej administracja dysponuje większym zakresem dyskrecjonalności. Tam bowiem znajdujemy m.in. normy organizacyjno-strukturalne, czy kierownictwa. To wynika z podziału źródeł prawa na powszechnie obowiązujące i wewnętrznie obowiązujące.
Mniej rygorystycznie zatem podchodzi się do tej zasady w stosunkach wewnętrznych administracji – jest tak zwany „luz decyzyjny”.
W doktrynie wyróżnia się formalne oraz materialne gwarancje legalności (praworządności).
Formalne – obejmują m.in. wymóg zachowania hierarchii aktów, należytego ich publikowania, przestrzegania kompetencji przez organy administracji, zachowania niezawisłej kontroli sądowej…i inne.
Materialne – odnoszą się do treści prawa, musi ona odpowiadać pożądanym, chronionym wartościom, w tym np. równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, zapewnienia ochrony praw i wolności człowieka, podejmowania ingerencji, z urzeczywistnianą zasadą proporcjonalności, czy szerzej adekwatności. Ta treść prawa powinna odpowiadać takim wartościom, jakie to prawo ma spełniać.
Zasada równości
Przede wszystkim trzeba pamiętać, że zasada ta jest usankcjonowana konstytucyjnie, ale wynika też z innych aktów – nie może być ona postrzegana w kategoriach absolutnych. Nie chodzi o to, że wszyscy są równi czy wszystkim po równo. Równość w prawie (art. 32 konstytucji) polega na tym, że wszystkich trzeba traktować jedną miarą, ale wszystkich tych którzy znajdują się w analogicznych sytuacjach doniosłych prawnie i cechują się takimi samymi relewantnymi prawnie cechami. Trzeba traktować wszystkich jedną miarą bez dyskryminowania i bez faworyzowania. Chodzi tak o stanowienie jaki stosowanie prawa.
Zasada ta sformułowana została w art. 32 Konstytucji, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi, ale nie w kategoriach absolutnych. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym, z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada ta wynika również z licznych aktów prawa międzynarodowego.
Równość wobec prawa to równość w samym prawie i równość w stosowaniu prawa (tworząc przepisy trzeba brać pod uwagę zasadę równości; w procesie stosowania także)./
Zasada ta łączy się ściśle z oceną słuszności i sprawiedliwości prawa. Nie oznacza ona całkowitego zrównania. Oznacza zakaz dyskryminowania i faworyzowania. Zgodnie z ugruntowanym poglądem Trybunału Konstytucyjnego zasada ta polega na tym że wszystkie podmioty prawa (czyli adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną relewantną prawnie cechą (czyli ta cecha która jest doniosła dla prawa) w równym stopniu mają być traktowane równo wg jednakowej miary bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących.
Zasada adekwatności (miarkowania) – zasada proporcjonalności
Wyprowadzana jest z zasady demokratycznego państwa prawnego ale wyrażona jest ściślej zasada proporcjonalności w art. 31 Konstytucji (!) – wyznacza on granice ingerencji w prawa i wolności człowieka. Prawo może ograniczać nasze prawa i wolności tylko ustawowo i tylko gdy będzie to wyznaczone danym przepisem, ściśle w jego zakresie. Ust. 3 art. 31 stanowi że ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie (czyli nie w rozporządzeniu) i tylko wtedy, gdy są konieczne (ale i przydatne) w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób.
Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty praw i wolności. Zasada ta odnoszona jest zarówno do procesu stanowienia prawa jak i jego stosowania. W zasadzie adekwatności wyróżnia się 3 nakazy które muszą być łącznie spełnione:
przydatności (użyteczności)
konieczności (niezbędności)
proporcjonalności – odgrywa ona szczególną rolę, czyli cel który mamy realizować musi być w odpowiedniej proporcji do ciężarów i dolegliwości zastosowanych środków.
Zasada ta wymaga aby pomiędzy celem regulacji prawnych lub celem indywidualnej ingerencji a stosowanymi środkami zachowana była wyważona proporcja. Stosowanie tej zasady i jej respektowanie opiera się w przeważającej mierze na dorobku orzecznictwa (TK, ETPCz, TS UE, NSA).
Zasada jawności administracyjnej
Wyprowadzana z konstytucyjnych zasad ustrojowych. Łączy się z szerzej ujmowaną „pracą przy otwartej kurtynie” czyli jawnością życia publicznego. Jest postrzegana w 2 płaszczyznach:
prawa do tego by móc informować
prawa do tego by być informowanym (czyli prawa do tego by wiedzieć, co się dzieje w życiu publicznym).
Znajduje odzwierciedlenie w wielu unormowaniach krajowych i międzynarodowych. Jest ujęta już w konstytucji RP ale generalnie jest również zasadą szerzej postrzeganą, poza prawem krajowym. Wykształciła się głównie w USA, ale w Europie również przywiązuje się ogromną wagę do tej zasady. Zgodnie z art. 54 Konstytucji, każdemu zapewnia się wolność (nigdy nie jest to wolność absolutna) wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zakazana jest cenzura prewencyjna massmediów, zakazane jest koncesjonowanie prasy. Ustawa może wprowadzić obowiązek uzyskania koncesji na prowadzenie stacji radiowej lub telewizyjnej. Jako reguła publicznego udostępniania informacji o działalności organów władzy i osób pełniących funkcje publiczne, została wyrażona w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Konstytucyjnie zagwarantowane prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów, oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych. Procedura dostępu do informacji publicznej jest uregulowana ustawowo. Ograniczenie tej jawności może nastąpić w szczególności ze względu na wskazaną w ustawach ochronę wolności i praw, porządku publicznego , bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W węższym ujęciu zasada jawności to jawność proceduralna zagwarantowana m.in. w KPA (czyli jawność procedury administracyjnej). Kwestie dostępu do informacji publicznej reguluje zwłaszcza ustawa z 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i jest udostępniana w trybie nią wyznaczonym. Każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, wyjątki określa ustawa jak i inne przepisy dotyczące tajemnic (lekarskiej, adwokackiej itp.), informacji niejawnych i inne.
Zasada wyrażająca się w prawie do dobrej administracji
Postanowienia w Karcie Praw Podstawowych (moc traktatowa) + soft law: Kodeks Dobrej Administracji… + Rekomendacja Rady Europy /kserówka/
Kodeksu Dobrej Administracji do egzaminu znać na pamięć nie trzeba – ale na teście będzie : podaj minimum 6 zasad z kodeksu dobrej administracji; albo zasad z sankcji administracyjnej czy zasad władzy dyskrecjonalnej
; równość w prawie oznacza równość absolutną czy równość względną (odpowiedź: równość względną); podaj istotę równości w prawie administracyjnym (by krótko opisać); podaj nakazy proporcjonalności (pkp – przydatność, konieczność, proporcjonalność)
08.03.2014
Źródła prawa administracyjnego
Można mówić, o dwóch wyróżniających się modelach systemu prawa:
system pozytywistyczny w którym dominuje prawo stanowione i w którym pojawiają się elementy prawno-naturalne, takie jak np. godność człowieka (godność nie jest ustanowiona prawem, ona jest tylko prawem potwierdzona)
system traktujący prawo w koncepcjach realistycznych (czyli realnie, co się dzieje, zasada słuszności, orzecznictwo sądów) uzupełniany w normach prawa stanowionego.
W postaci „czystej” obecnie nie ma takiego żadnego z systemów – funkcjonują jako mieszane.
W Polsce pierwszoplanowe miejsce przypisać należy koncepcji pozytywistycznej, w której kluczowe znaczenie przypisuje się określonym uznanym przez państwo zwykle stanowionym uporządkowanym zbiorom abstrakcyjnych i generalnych norm. System prawa stanowionego musi charakteryzować się określonymi cechami, głównie jednością (dobry system prawa powinien być w miarę możliwości jednolity, czyli nie powinno być sprzeczności), spójnością (łączy się z jednością), względną zupełnością (system powinien w zupełności regulować to co prawo powinno uregulować; chodzi o to by nie było luk prawnych), hierarchicznością.
Z wymogu hierarchiczności (czyli zachowania prawnie wymaganej gradacji) wynika że organy niższego szczebla mogą stanowić w zakresie przyznanej im kompetencji regulacje prawne które służą realizacji aktów stworzonych przez organy wyższego szczebla (ustawy i umowy międzynarodowe muszą być zgodne z konstytucją, a akty podustawowe z ustawami). Ponadto, akty niższej rangi, nie mogą być sprzeczne z aktami rangi wyższej.
Kiedy byśmy mówili o źródłach prawa w systemie prawa polskiego, to będzie to inaczej niż w systemie źródeł prawa administracyjnego (jest on specyficzny dla prawa administracyjnego).
Obecnie, źródłem prawa są te źródła, które są wskazane w konstytucji RP, ale nie wszystkie akty w tych źródłach prawa są wskazane.
Źródła prawa administracyjnego cechują się swoimi właściwościami:
W szczególności jest to najbardziej rozbudowany katalog źródeł prawa (idziemy tym pojęciem źródeł prawa które wprowadza konstytucja – określone akty normatywne).
źródła tego prawa są bardzo zróżnicowane: ustawy, rozporządzenia, uchwały, zarządzenia…
w tej dyscyplinie prawa pojawiają się znamienne dla niej akty prawa miejscowego (uchwały, rozporządzenia, zarządzenia) będące przepisami powszechnie obowiązującymi na danym terenie gminy, powiatu, województwa….
na gruncie tego prawa pojawia się bardzo wiele źródeł typu wewnętrznie obowiązującego. Poza wprost wskazanymi w konstytucji wskazać można np.: niektóre statuty, regulaminy, programy, plany, strategie.
Źródło prawa trzeba odróżnić od źródła poznania prawa. Nie ma definicji legalnej „źródła prawa”. W rozdziale III konstytucji są źródła prawa które nie tworzą katalogu zamkniętego.
System prawa polskiego w tym administracyjnego jest obecnie swoiście otwarty. Poza prawem stanowionym źródłem prawa mogą być np. niektóre orzeczenia, w tym TS UE. Polskie sądy administracyjne, powszechne sądownictwo, to orzecznictwo nie jest źródłem prawa. Doszukiwać się swoistego źródła prawa w orzecznictwie TK. Bez wątpienia orzeczenia wpływają znacząco na treść prawa.
Podstawowy obecnie podział źródeł prawa w ogóle, w Polsce, to źródła:
powszechnie obowiązujące
wewnętrznie obowiązujące.
Ich katalog choć nie w pełni zamknięty (bardziej jest zamknięty katalog przepisów powszechnie obowiązujących) jest ustanowiony w Konstytucji RP. Zgodnie z nią do źródeł powszechnie obowiązującego prawa zalicza się: konstytucję, ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy, rozporządzenia (wydawane przez RM, Prezesa RM, Ministrów; rozporządzenia Prezydenta RP), + prawo miejscowe (z tym że rozporządzenia wojewody czy organów administracji rządowej specjalnej są również prawem miejscowym).
/rozporządzenie jest: a) aktem powszechnie obowiązującego prawa b) aktem wewnętrznie obowiązującego prawa/ Przy ocenie co jest źródłem prawa pamiętać, że chodzi o akt zawierający unormowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Akty prawa wewnętrznie obowiązującego – wg Konstytucji + specyficzne akty w prawie administracyjnym (np. statut uczelni, regulamin studiów itp.).
Podział na powszechnie i wewnętrznie obowiązujące dotyczy w istocie więc tego, czy mamy do czynienia z jakąś strukturą organizacyjną czy nie.
22.03.2014r.
Inny podział źródeł prawa wyznaczony jest podmiotami legitymizowanymi (właściwymi) do wydania danego aktu prawnego. Z tego punktu widzenia wyróżniamy:
źródła prawa stanowione przez parlament
oraz przez inne podmioty w tym administrację publiczną; podmiotem tworzącym prawo może być organ jednoosobowy bądź kolegialny.
Jeszcze inny podział może być w obecnych realiach może być dokonywany przy uwzględnieniu usytuowania prawodawcy. Może to być prawodawca krajowy albo ponadkrajowy. Do tego upoważnia Konstytucja (art. 90).
Dalej najwyższym prawem w Polsce jest Konstytucja.
Obowiązujące unormowania nie zaliczają co do zasady tzw. swoistych (niezorganizowanych, niezinstytucjonalizowanych) źródeł prawa. Do takich źródeł zalicza się zwyczaj (z pewnymi wyjątkami), orzecznictwo sądowe (też z wyjątkami), poglądy doktryny (bez wyjątków – nie jest źródłem prawa). Zwyczaj może być – np. w ramach przepisu dot. związania Polski prawem międzynarodowym w którym zwyczaj jest jednym ze źródeł prawa. Są też przepisy, wg których zwyczaj staje się prawem – np. ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych – ogłaszanie określonych przepisów jest podawane do wiadomości „z sposób zwyczajowo przyjęty”. Nie zmienia to obowiązku opublikowania danego aktu w oficjalnym dzienniku urzędowym (organie promulgacyjnym). Jeśli chodzi o orzeczenia – to dyskusja na temat prawotwórczej roli sadów są od lat. Z pewnością TK przez swoje orzeczenia ma wpływ na treść prawa. Za źródło prawa uważa się wręcz orzecznictwo TS UE (jako swoiste źródła prawa).
Przepisy prawa regulują szczegółowo kwestię ogłaszania aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Każde źródło prawa jest aktem normatywnym, ale nie każdy akt normatywny może zawierać normy źródła prawa. Przede wszystkim, jest to uregulowane ustawą z 2000 r. zmienianą wielokrotnie.
Wykładnia prawa administracyjnego
Co do zasady przy wykładni prawa administracyjnego mają zastosowanie wszelkie reguły ogólnej teorii prawa dotyczące tego procesu. Biorąc pod uwagę specyfikę unormowań prawa administracyjnego (to co dot. cech prawa administracyjnego) można wskazać pewne nurty i tendencje istotne przy interpretacji przepisów tego prawa. W szczególności, przy odkodowywaniu norm tego prawa istotna jest wykładnia prokonstytucyjna (nie przypadkowo prawo administracyjne określane jest mianem uszczegóławiającego konstytucję), w tym uwzględniająca fundamentalne jej zasady równości, proporcjonalności, sprawiedliwości społecznej…
Przy wykładni prawa administracyjnego trzeba wyważać interes publiczny (społeczny) z innym chronionym prawnie interesem (ale wyważać – nie przyjmować a priori że interes publiczny ma realizować przede wszystkim czy wyłącznie interes państwowy). Interes publiczny trzeba przy tym konkretyzować. Wykładnia powinna prowadzić do ochrony interesu jednostki (obecnie jest tendencja odwrotna) do granic gdy rzeczywiście koliduje on z innym chronionym prawnie i wyżej cenionym interesem (dobrem).
W przypadku uznania administracyjnego interpretacja musi uwzględniać granice korzystania z tego uznania (władzy dyskrecjonalnej dopuszczalnej gdy wynika to z prawa i przy zachowaniu wszelkich granic uznania – rekomendacje Komitetu Rady Europy – na teście będzie podaj np. min. 5 zasad stosowania władzy dyskrecjonalnej). Uznaniowe rozstrzygnięcia podlegają kognicji sądów administracyjnych.
Wykładnia powinna być ukierunkowana na wolności i prawa człowieka, na jego przyrodzoną godność (in dubio pro humanae). W prawie administracyjnym szczególnie w przypadkach sankcji administracyjnych ale także coraz częściej wskazuje się również na prawo podatkowe, uwzględniać należy regułę in dubio pro reo (w razie wątpliwości na korzyść). Zwłaszcza przy sankcjach powinno się stosować tą regułę.
Biorąc pod uwagę prawo unijne wymaga się by interpretacja przepisów prawa administracyjnego była prounijna a jeszcze lepiej przyjazna obopólnie. W prawie administracyjnym ze szczególną ostrożnością trzeba odchodzić od wykładni językowej zastępując ją wykładnią celowościową.
Prof. Starościak wskazał na kilka zasad determinujących proces wykładni prawa administracyjnego:
tekst prawa nie może być interpretowany w sposób przeczący literze prawa (czyli z dużą ostrożnością odchodzenia od wykładni językowej) i to zarówno tej interpretowanej jak i każdej innej powszechnie obowiązującej,
przy interpretacji prawa należy brać pod uwagę kontekst interpretowanego przepisu z treścią tak aktu prawotwórczego w którym jest on zawarty jak i całego systemu prawa,
wykładnia tekstu prawnego powinna być dokonywana przy uwzględnieniu treści przepisu ale i sensu jego wydania (tu się więc pojawia wykładnia celowościowa, odejście od wykładni językowej)
interpretacja prawa służyć musi realizacji zadań administracji publicznej ale równocześnie umacnianiu poczucia stabilności stosunków społecznych, stałości prawa, zaufania do prawa i nabytych w dobrej wierze praw. Wiąże się to obecnie z ugruntowaną już zasadą wyprowadzaną z zasad demokratycznego państwa prawnego przyzwoitości (poprawności) prawa.
przy wykładni prawa administracyjnego nie dopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przy wszelkich unormowaniach wprowadzających zwłaszcza wyjątki od reguł (czyli np. regułą jest płacenie podatku a wyjątkiem od tego jest zwolnienie od podatku, to nie można tego zwolnienia traktować wykładni rozszerzającej).
W prawie administracyjnym przy jego interpretacji w zasadzie niedopuszczalne jest stosowanie analogii (w prawie cywilnym jest ona dopuszczona, w prawie karnym – nie jest dopuszczona). Jest dopuszczona wtedy, gdy czytając przepisy prawa odsyłają do „odpowiedniego stosowania” innych przepisów (swoista analogia).
Luki w prawie
Nie ma definicji legalnej, w doktrynie przyjmuje się że jest to taki niedostatek przepisów prawa którego nie można usunąć za pomocą logicznych ani quasi logicznych reguł wnioskowania. Mogą to być luki rzeczywiste (gdy rzeczywiście okaże się że jest luka) bądź pozorne (gdy okaże się, że można lukę uzupełnić czymś stosując odpowiednio, przez analogię). „Stosuje się odpowiednio” – to znaczy, że można zastosować w całości, można nie zastosować przepisów, można zastosować w części; trzeba ocenić co w danej sytuacji przemawia za jednym lub takimi stosowaniami (w całości, w części, lub w ogóle). W nauce prawa administracyjnego E.Smoktunowicz (prof. UŁ) wymienił następujące rodzaje luk:
bierności – kiedy nie wydaje się przepisów mimo obligatoryjnej delegacji do jej wydania,
niekonsekwencji – kiedy np. reguluje się pozycję dwóch kategorii podmiotów w jakimś miejscu pomijając jedną z nich,
ewolucyjna – wynikająca z nienadążania unormowań prawnych za zmieniającą się rzeczywistością widoczna przy analizie unormowań prawnych.
postulatywna – wynikająca z niereagowania na postulaty dotyczące zmiany bądź wzbogacenia prawa (może być niekiedy bliska ewolucyjnej).
Przyczyny powstawania luk są rozmaite.
Administracja nigdy nie może powiedzieć że korzysta z analogii bo jest luka w prawie.
05.04.2014
Podmioty administrujące
W ujęciu statycznym są to podmioty wchodzące w skład aparatu administracji publicznej oraz inne podmioty w tym niepubliczne które wykonują zadania z zakresu administracji publicznej. W ujęciu funkcjonalnym (dynamicznym) są to wszystkie podmioty wykonujące zadania z zakresu administracji publicznej. Każdy podmiot administracji publicznej jest podmiotem administrującym, ale nie każdy podmiot administrujący jest podmiotem administracji publicznej (podmiotem włączonym w struktury administracji publicznej: państwowej, rządowej, samorządowej). Podmiot administracji to nie jest to samo co organ administracji. Czasem może to być tożsame (np. wojewoda – jest organem administracji i podmiotem administracji). Ale np. samorząd terytorialny – jest podmiotem administracji, ale nie jest organem administracji, bo w samorządzie terytorialnym są to odpowiednie organy tego samorządu).
Do podmiotów administrujących zaliczamy:
organy administracji publicznej
zakłady publiczne (administracyjne, budżetowe) np. szkoła wyższa, niektóre zakłady opieki zdrowotnej, zakłady związane z usługami kultury (np. muzeum publiczne).
agencje, które mogą być centralnymi urzędami, państwowymi osobami prawnymi, spółkami handlowymi (ale muszą wykonywać zadania z zakresu administracji publicznej) – np. ARMiRR
fundacje – i prywatne i publiczne
organizacje społeczne – o różnym charakterze, w tym np. organizacje pozarządowe działające na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, ale także np. PCK. Działalność pożytku publicznego jest szerszym pojęciem niż organizacja pożytku publicznego.
przedsiębiorstwa państwowe (często już jako spółki akcyjne) i przedsiębiorstwa komunalne
niektóre przedsiębiorstwa prywatne, które korzystają z pieniędzy publicznych, np. w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego,
niektóre osoby prawne przyjmujące postać np. korporacji czy spółek handlowych (np. Giełda Papierów Wartościowych S.A)
inne podmioty niepubliczne, które wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, i to mogą być tez osoby fizyczne, np. lekarz prowadzący indywidualną praktykę ale korzystający ze środków publicznych.
Organy administracji publicznej
Nie ma definicji legalnej. W doktrynie przyjmuje się, że może on być rozumiany jako osoba (organ monokratyczny) bądź grupa ludzi (organ kolegialny) bądź też inny prawnie określony podmiot, wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, znajdujący się w strukturze państwa bądź samorządu terytorialnego, realizujący swoje zadania w zakresie przyznanych mu kompetencji.
Kompetencja obejmuje zarówno uprawnienie jak i powinność, czyli mówiąc, że organ jest kompetentny w jakiejś sprawie chodzi o to, że nie tylko on jest do tego uprawniony ale też jest do tego zobowiązany.
Pojęcie organu trzeba odróżnić od pojęcia urzędu. Urząd pojmowany jest najczęściej jako aparat pomocniczy organu (wojewoda to organ – urząd wojewódzki to aparat pomocniczy tego organu).
Pojęcie organu trzeba łączyć z konkretnymi przepisami, np. nieco inne jest pojęcie organu administracji przyjmowane w kodeksie postępowania administracyjnego, niż w ramach innych ustaw (np. samorządu terytorialnego).
Cechy organu administracji publicznej:
wyodrębnienie organizacyjne (nazwa, wyodrębnienie osobowe, materialne) z aparatu administracji publicznej
wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej w interesie publicznym wyważonym z innym chronionym prawnie interesem; trzeba skonkretyzować na czym polega interes publiczny i dlaczego interes jednostki ma być poświęcony temu interesowi publicznemu (niekiedy o tym stanowią przepisy, ale często to jest pole dla kreatywności prawnika)
działanie w imieniu i na rachunek państwa bądź innego podmiotu któremu państwo przekazało część swojej władzy (w tym także działanie na rachunek własny przez organy samorządu terytorialnego)
ma uprawnienie do korzystania z władztwa publicznego (przymusu publicznego). Każdy organ administracji publicznej może korzystać z władztwa, czasem musi z tego korzystać.
działa zawsze w ramach przyznanej mu kompetencji
jego aktywność bądź bezczynność poddana jest kontroli, w tym kontroli sądowej.
Można wymienić także inne cechy, niektóre zmienne np.:
fachowość
stabilność
upolitycznienie
działanie przy zastosowaniu wyznaczonych prawnie form (typów czynności) /forma, to nie to samo, co metoda/
Podziały organów administracji publicznej:
Według usytuowania:
organy centralne bądź naczelne (centralne to nie to samo co naczelne; jedni wyróżniają tylko organy centralne i terenowe. Centralne to te, których sfera działania obejmuje teren całego kraju, a jednocześnie nie wchodzą w skład administracji rządowej. Naczelne, to organy wchodzące w skład administracji rządowej o zasięgu działania na teren całego kraju. Niektórzy mówią, że organem naczelnym jest Prezydent RP – ale nie jest on ani naczelnym ani centralnym organem administracji – jest niewątpliwie organem władzy wykonawczej, podejmuje niektóre czynności tak jak organ administracji, ale formuła i ograniczenia sądów administracyjnych potwierdza, że to nie jest organ naczelny ani centralny; nawet np. nadawanie obywatelstwa podlega trybowi odrębnemu – poza KPA, za wyjątkiem doręczeń; ułaskawienia, nadawania tytułów profesora itp.).
organy terenowe – np. wojewoda, prezydent miasta, rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa itp.
Według charakteru administracji połączonego z tym na rzecz kogo dany organ działa:
organy administracji państwowej (np. GIODO, PIP)
organy administracji rządowej (np.RM, ministrowie, wojewodowie)
organy administracji samorządowej
Według przedmiotowego zakresu działania:
organy o kompetencji ogólnej – np. premier, wojewoda, rady gminy (bo tu w ramach kompetencji każdego z takich organów są różne sprawy)
organy o kompetencji wyspecjalizowanej (tzw. administracja wyspecjalizowana, szczególna) – np. administracja celna, skarbowa, górnicza i odpowiednie organy tych administracji
Według składu i sposób podejmowania rozstrzygnięć
jednoosobowe (monokratyczne) – np. wojewoda, prezes RM,
kolegialne – np. rada ministrów, rada gminy, sejmik województwa, zarząd powiatu
Według sposobu podporządkowania
organy zcentralizowane (np. w administracji rządowej, która jest scentralizowana)
organy zdecentralizowane – np. samorząd terytorialny!
Według charakteru kompetencji
organy stanowiące, stanowiąco-kontrolne
organy nadzorcze
organy kontrolne
organy opiniodawczo-doradcze
organy konsultacyjne
organy regulacyjne (nowy rodzaj administracji – organu – np. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Prezes Urzędu Konkurencji i Konsumentów)
organy wykonawcze w ramach samorządu terytorialnego.