Rozdział XIII Skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom

Wymuszeniu przestrzegania zobowiązań nałożonych przez prawo Unii na państwa członkowskie służą przede wszystkim dwie skargi określone w art. 258 i 259 TFUE. Skargi może złożyć Komisja lub inne państwo członkowskie. Jednostka nie ma żadnej możliwości złożenia skargi przeciwko państwu członkowskiemu bezpośrednio do TSUE. Tego typu skargi jednostek mogą być rozpatrywane tylko przez sądy krajowe.

Postępowanie przeciwko państwom członkowskim toczy się przez TS. Składa się ono z dwóch faz: administracyjnej i sądowej. Zanim skarga będzie rozpatrzona przez TS, sprawą zajmuje się Komisja, która bada sytuację, kieruje do państwa ostrzeżenie, dając mu szansę naprawienia zachowania lub ustosunkowania się do zarzutów.

Przedmiotem postepowania sądowego jest stwierdzenie naruszenia przez państwo członkowskie zobowiązania wynikającego z prawa Unii. Naruszenie prawa Unii przez państwo członkowskie może polegać na działaniu bądź zaniechaniu. Państwo odpowiada za wszystkie swoje organy, w tym sądy, władze lokalne i samorządowe, a także za działania i zaniechania emanacji państwa, tj. podmiotów znajdujących się pod jego kontrolą, którym powierzono prawem publicznym szczególne uprawnienia wykraczające poza przyjęte w zwykłych stosunkach między jednostkami.

Komisja czerpie wiedzę o istnieniu naruszenia z różnych źródeł – nie tyko z ustaleń własnych, z informacji przedstawianych jej przez państwa członkowskie, lecz także skarg kierowanych do Komisji przez osoby fizyczne lub prawne.

Komisja nie ma obowiązku ani wszczęcia postępowania, ani na późniejszym etapie skierowania sprawy do TS.

Przesłanki egzoneracyjne (przesłanki mające usprawiedliwić naruszenie zobowiązania przez państwo). Są to: siła wyższa, bezprawność (wada) środka Unii, wzajemność, brak inercji lub celowe niewykonanie.

Siła wyższa to nieprzewidziane, niedające się przewidzieć i niemożliwe do odparcia zdarzenie, które spowodowało naruszenie prawa, a zatem argument, że zdarzenie było poza kontrolą państwa członkowskiego.

TS odrzucił bezprawność akty Unii jako powód wyłączenia odpowiedzialności. Odrzucił także powód niewykonania zobowiązania przez organy Unii lub inne państwa członkowskie.

Innym rodzajem obrony jest zarzut niedopuszczalności skargi o uchybienie zobowiązaniom na przykład z uwagi na jej przedwczesny charakter, tj. z powodu naruszenia przez wniesienie skargi przez Komisję zasad ogólnych prawa Unii, takich jak ochrona uprawnionych oczekiwań lub zasada lojalności współpracy.

Jedyną okolicznością egzonerującą państwo członkowski jest brak możliwości wykonania zobowiązania wynikającego z prawa Unii spowodowany przez okoliczności zewnętrzne w stosunku do państwa członkowskiego, które się na nie powołuje, nietypowe i nieprzewidywalne, których konsekwencji nie można uniknąć mimo dołożenia wszelkich starań.

Orzeczenie TS ma charakter deklaratoryjny. Stwierdza jedynie brak lub istnienie uchybieniom oraz określa przepisy, które zostały naruszone i sposób, w jaki zostały naruszone. Nie wskazuje ani terminu, a ni sposobu wykonania zobowiązań.

Wykonanie orzeczenia ma zapewnić przede wszystkim zasada poszanowania decyzji sądowych oraz specjalna procedura – ponowne postępowanie o uchybienie zobowiązaniom – przewidująca możliwość nakładania kar pieniężnych na państwo.

Zagadnienia egzaminacyjne

1. Dlaczego procedura z art. 258 TFUE składa się z kilku etapów? Jaka jest rola każdego z nich?

Procedura składa się z trzech etapów: nieformalne postępowanie wyjaśniające, formalne postępowanie wyjaśniające oraz postępowanie sądowe.

1. Nieformalne postępowanie wyjaśniające – polega na nieformalnym wyjaśnieniu problemu z państwem członkowskim (wymiana korespondencji między państwem członkowskim a Komisją, spotkania funkcjonariuszy Komisji z przedstawicielami państwa). W tej fazie państwo ma szansę przedstawienia Komisji swojego stanowiska i osiągnięcia z nią ugody, co może sprawę zakończyć. Komisja bierze pod uwagę różne czynniki, takie jak: powaga, długotrwałość naruszenia, wysiłki państwa zmierzającego do naprawy sytuacji. Komisja może również zdecydować o wszczęciu formalnego postępowania. Powinna tak zrobić, gdy dojdzie do przekonania, że państwo członkowskie uchybia swoim zobowiązaniom.

2. W formalnym postępowaniu wyjaśniającym Komisja kieruje do państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia, pisemne formalne ostrzeżenie, w którym wskazuje istnienie naruszenia zobowiązania wynikającego z prawa Unii, wzywa państwo do jego usunięcia, a także wyznacza termin, w którym państwo powinno to uczynić. Wg TS celem formalnego wezwania jest wyznaczenie zakresu przedmiotowego sporu i wskazanie państwu członkowskiemu, do którego zwrócono się o ustosunkowanie się, czynników umożliwiających mu przygotowanie swojej linii obrony oraz umożliwienie państwu członkowskiemu wypełnienie zobowiązania, zanim skarga zostanie skierowana do TSUE. W interesie państwa leży podjąć dialog z Komisją.

3. Postępowanie sądowe – opiera się na skardze Komisji, która musi być zgodna z uzasadnioną opinią. Komisja nie może w postępowaniu sądowym zmienić zarzutów przedstawionych w opinii, ale może skargę cofnąć, jeżeli państwo zaniecha naruszenia prawa przed wydaniem orzeczenia. Wówczas Trybunał sprawę umorzy. TS nie może z własnej inicjatywy kontynuować postępowania.

1. Jakie znaczenie prawne ma uzasadniona opinia Komisji?

Jest wydawania przez Komisję, jeśli w rozsądnym czasie (zazwyczaj dwa miesiące) nie uda się

Nakłonić państwa do wypełnienia zobowiązań. Opinia ta wyjaśnia szczegółowo, na czym polega naruszenie prawa przez państwo członkowskie. Musi być umotywowania, wskazuje termin wykonania zobowiązania. Jeśli państwo nie zastosuje się do opinii, Komisja może złożyć skargę do TS.

Uzasadniona opinia nie jest wiążącym aktem, a jej ważność nie podlega kontroli legalności. Państwo członkowskie, którego opinia dotyczy, może zarzucić jej brak należytego uzasadnienia i w ten sposób zakwestionować jej skuteczność.

1. Dlaczego Komisja może cofnąć skargę, nie może jednak zmienić zarzutów w trakcie postępowania przed TS?

Komisja może cofnąć skargę, jeżeli państwo zaniecha naruszenia prawa przed wydaniem orzeczenia. Nie może jednak zmienić zarzutów w takcie postępowania przed TS, ponieważ konieczne byłoby ponowne uruchomienie skargi, zostałoby naruszone prawo państwa do obrony, do przedstawienia swoich argumentów. (?)

1. Czy Komisja ma obowiązek zaproponowania kary pieniężnej w każdym przypadku gdy wnosi skargę do TS?

Komisja jest zobowiązana zaproponować karę pieniężną w każdym przypadku. W skardze Komisja wnosi o stwierdzenie niewykonania wyroku oraz określa wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej. Nie decyduje jednak o jej nałożeniu, robi to Trybunał.

1. Jakie zmiany wprowadzone zostały Traktatem z Lizbony w art. 260 TFUE, czy są one w stanie zwiększyć efektywność skargi Komisji przeciwko państwu członkowskiemu?

Traktat zmodyfikował procedurę zawartą w art. 260 TFUE w ten sposób, że poprzednio wymagane były zarówno wezwanie państwa do usunięcia uchybieniom (pierwsze formalne pismo ostrzegawcze), jak i uzasadniona opinia Komisji. Obecnie wymagane jest tylko wezwanie do usunięcia uchybienia. Procedura została uproszczona i przyspieszona.

Traktat wprowadził nowy instrument: wraz z wniesieniem skargi Komisja może zaproponować Trybunałowi, aby tym samym wyrokiem, w którym stwierdza on uchybienie państwa członkowskiego obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, nałożył na to państwo ryczałt lub okresową karę pieniężną. Celem tej innowacji jest silniejsze zmotywowanie państw członkowskich do dokonywania transpozycji dyrektyw w terminach przewidzianych przez ustawodawcę i zapewnienie faktycznej skuteczności prawodawstwa Unii.

Zmiany te są w stanie zwiększyć efektywność skargi Komisji, ponieważ procedura jest łatwiejsza i szybsza do przeprowadzenia, a poza wprowadzony został też nowy instrument.

1. Jaka jest rola ryczałtu, a jaka kary pieniężnej, dlaczego sankcje te mogą być nakładane łącznie?

Okresowa kara pieniężna jest właściwa do zapewnienia wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie w najkrótszym możliwym czasie i zapobieżenia powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa wspólnotowego. Naliczana jest za każdy dzień zwłoki następujący po wydaniu wyroku.

Nałożenie ryczałtu opiera się przede wszystkim na ocenie skutków zobowiązań danego państwa członkowskiego dla interesów prywatnych i interesu publicznego, w szczególności wtedy, gdy uchybienie trwało przez długi czas od chwili wydania stwierdzającego je wyroku. Ryczałt musi być stosowny do okoliczności i proporcjonalny do stwierdzonego uchybienia, jak również do możliwości finansowych danego państwa członkowskiego. Jest nakładany za niepowstrzymanie uchybienia między pierwszym wyrokiem stwierdzającym jego istnienie w wyrokiem na mocy art. 228 TWE.

Komisja zaczęła stosować częściej kary pieniężne zamiast ryczałtu, ponieważ państwa członkowskie często zwlekają z usuwaniem stwierdzonych nieprawidłowości. Jednak pozostanie przy karach pieniężnych i niedomaganie się kary ryczałtowej mogłoby zatem oznaczać zgodę na sytuację, w której TS stwierdzałby, że dane państwo uchybia swoim obowiązkom, a mimo to mogłoby ono bez żadnych konsekwencji kontynuować nielegalne praktyki. Zastosowanie tych dwóch kar jest skuteczniejsze.

1. Jakie są różnice w postępowaniach w sprawie skarg Komisji i państwa członkowskiego przeciwko innemu państwu członkowskiemu? Dlaczego?

Różnice występują na etapie procedury nieformalnej oraz postępowania formalnego (przed sądowego). Państwo członkowskie nie musi kontaktować się z państwem, przeciwko któremu kieruje zarzut. Mimo to musi najpierw swoją skargę skierować do Komisji. Dalej procedura jest taka sama z tą zmianą, że obydwa państwa muszą zostać „wysłuchane” przez Komisję, zanim wyda ona uzasadniona opinię. Komisja ma na to 3 miesiące. Jeśli nie zmieści się w tym terminie, państwo członkowskie może skierować skargę do TS. Państwo członkowskie nie może wnosić o nałożenie ryczałtu lub kary pieniężnej.