WYŻSZA SZKOŁA SPOŁECZNO EKONOMICZNA

STRUKTURA, WŁADZA

I ODPOWIEDZIALNOŚĆ

W ZARZĄDZANIU KRYZYSOWYM

…………………..

Album nr …………..

Warszawa 2013

WSTĘP

Najbardziej istotnym elementem systemu bezpieczeństwa powszechnego państwa jest zdolny do odpowiedniego reagowania na istniejące zagrożenia system zarządzenia kryzysowego, tzw. crisis management, zwany również systemem zarządzania w stanach nadzwyczajnych. System ten powinien sprawnie reagować na występujące zagrożenia oraz usuwać ich skutki¹.

Problematyka zarządzania kryzysowego została unormowana w ustawie o zarządzaniu kryzysowym. Określa ona organy właściwe w tym zakresie oraz ich zadania i zasady działania w tej dziedzinie, a także warunki finansowania wykonywanych zadań. Ustawa ta definiuje pojęcie zarządzania kryzysowego jako funkcję (element) wielowymiarowego kierowania bezpieczeństwem narodowym. Celem ustawy jest tworzenie warunków (ciągłości) do zarządzania kryzysowego w systemie bezpieczeństwa narodowego².

Zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej³.

Zachowań człowieka nie można w pełni kontrolować i przewidzieć. Nie można też w pełni przewidzieć działania sił przyrody. Można jednak ograniczać sytuacje wywołujące kryzys oraz minimalizować skutki. Jednakże nie da się ich wyeliminować do końca. Kryzys jest zjawiskiem szczególnym, występującym w ramach ogólnego, czasami bardzo długiego procesu zmian występujących wokół nas.

Zarządzanie kryzysowe stanowi zespół przedsięwzięć organizacyjnych, logistycznych i finansowych, których celem jest zapobieganie powstawaniu sytuacji kryzysowych, zapewnienie sprawności struktur decyzyjnych na wszystkich szczeblach zarządzania, ciągłej gotowości sił i środków do podjęcia działań, sprawnego reagowania oraz likwidacji skutków zaistniałej sytuacji.

STRUKTURA, WŁADZA I ODPOWIEDZIALNOŚĆ

System zarządzania kryzysowego w Polsce jest wieloszczeblowy i składa się
z następujących komponentów:

1. organów zarządzania kryzysowego,

2. organów opiniodawczo-doradczych właściwych w sprawach inicjowania
   i koordynowania działań podejmowanych w zakresie zarządzania kryzysowego,

3. centrów zarządzania kryzysowego, utrzymujących 24-godzinną gotowość do podjęcia działań.

System zarządzania kryzysowego dzieli się na 4 poziomy szczebli administracyjnych:

1. poziom centralny (krajowy),

2. poziom wojewódzki,

3. poziom powiatowy,

4. poziom gminny.

Źródło: K. Sienkiewicz-Małyjurek, Z.T.Niczyporuk, „Bezpieczeństwo publiczne – zarys problematyki, Wydawnictwo Politechniki Śląskiej, Gliwice 2010, s. 74

Jednostki przedstawione na powyższym rysunku tworzą aparat zarządzający w systemie zarządzania kryzysowego, który definiowany jest jako „skoordynowany wewnętrznie i tworzący pewną całość – dynamicznie się rozwijający układ trzech zasadniczych podsystemów (podsystemu organów zarządzających – aparatu zarządzającego; podsystemu powiązań informacyjnych wewnątrz organizacji; podsystemu metod i działań, czyli reguł funkcjonowania organizacji) realizujących wspólnie jeden zasadniczy cel: obniżenie stopnia oddziaływania czynników sytuacji kryzysowej na funkcjonowanie organizacji, a w przypadku ich wystąpienia minimalizacji ich wpływu i skutków”⁴.

POZIOM CENTRALNY

Zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym nadzór nad zarządzaniem kryzysowym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej sprawuje Rada Ministrów, a w przypadkach nagłych – minister właściwy do spraw wewnętrznych, który ma obowiązek powiadomić bezzwłocznie Prezesa Rady Ministrów o swoich działaniach. Przy Radzie Ministrów działa Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego, który jest organem opiniodawczo-doradczym w sprawach inicjowania i koordynowania działań podejmowanych w zakresie zarządzania kryzysowego.

Do zadań Zespołu należy:

1. przygotowywanie propozycji użycia sił i środków niezbędnych do opanowania sytuacji kryzysowych;

2. doradzanie w zakresie koordynacji działań organów administracji rządowej, instytucji państwowych i służb w sytuacjach kryzysowych;

3. opiniowanie sprawozdań końcowych z działań podejmowanych w związku z zarządzaniem kryzysowym;

4. opiniowanie potrzeb w zakresie odtwarzania infrastruktury lub przywrócenia jej pierwotnego charakteru;

5. opiniowanie i przedkładanie Radzie Ministrów Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego;

Przewodniczącym Zespołu jest Prezes Rady Ministrów, zastępcami – Minister Obrony Narodowej i minister właściwy do spraw wewnętrznych, a stałymi członkami Minister Spraw Zagranicznych i Minister Koordynator Służb Specjalnych, jeżeli został powołany. W posiedzeniach Zespołu mogą brać również udział przedstawiciele innych organów administracji rządowej, wyznaczeni przez przewodniczącego w zależności od potrzeb.

Na szczeblu państwowym funkcjonuje również Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, które jest podległe Prezesowi Rady Ministrów. Do zadań Centrum należy szereg działań z zakresu organizacji, koordynacji i realizacji przedsięwzięć wynikających z Ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa zapewnia obsługę Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego⁵.
W zakresie informowania, do zadań RCB należy zapewnienie obiegu informacji między krajowymi i zagranicznymi organami i strukturami zarządzania kryzysowego.

W sytuacjach zdarzeń kryzysowych o charakterze krajowym zadaniem RCB jest zapewnienie obiegu informacji między: Radą Ministrów, Prezesem Rady Ministrów, ministrem kierującym działem administracji rządowej, wojewodą, starostą i wójtem⁶. W celu zapewnienia płynnego obiegu informacji, instytucje współpracujące w tym zakresie z RCB zobowiązane są do wskazania i utrzymywania dostępnych całodobowo numerów telefonicznych i adresów poczty elektronicznej własnych służb dyżurnych. Sprawny przepływ informacji między organami i strukturami odpowiedzialnymi za zarządzanie kryzysowe ma służyć przede wszystkim przeciwdziałaniu sytuacjom kryzysowym, a w przypadkach, gdy już do nich dojdzie, skutecznemu usuwaniu ich skutków.

Ponadto przy ministrach kierujących działami administracji rządowej oraz przy kierownikach urzędów centralnych, na podstawie zarządzania, mogą być powoływane zespoły zarządzania kryzysowego. Stanowią one organ opiniodawczo-doradczy.

Przy ministrach i centralnych organach administracji rządowej działają również centra zarządzania kryzysowego lub komórki organizacyjne bądź jednostki organizacyjne, odpowiedzialne za pełnienie całodobowych dyżurów, przepływ informacji i realizujące przypisane im zadania⁷.

POZIOM WOJEWÓDZKI

Na terenie województw za działania w zakresie zarządzania kryzysowego odpowiedzialny jest wojewoda.

Do zadań wojewody w sprawach zarządzania kryzysowego należy m.in.⁸:

1. kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie województwa;

2. wnioskowanie o użycie pododdziałów lub oddziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do wykonywania zadań;

3. zapobieganie, przeciwdziałanie i usuwanie skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym;

4. współdziałanie z Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie zapobiegania, przeciwdziałania i usuwania skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym;

5. organizacja i realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej.

Działania takie realizuje on przy pomocy komórki organizacyjnej właściwej w sprawach zarządzania kryzysowego w urzędzie wojewódzkim. Na poziomie wojewódzkim funkcjonuje też zespół zarządzania kryzysowego, który jest organem pomocniczym wojewody w zapewnieniu wykonywania zadań zarządzania kryzysowego. Przewodniczącym zespołu jest wojewoda, a jego zastępcą – kierownik komórki organizacyjnej właściwej w sprawach zarządzania kryzysowego w urzędzie wojewódzkim. W posiedzeniach zespołu, w zależności od potrzeb, mogą wziąć również udział inne osoby spośród kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, osób zatrudnionych w urzędzie wojewódzkim, jednostkach organizacyjnych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, regionalnych zarządach gospodarki wodnej, wojewódzkich zarządach melioracji i urządzeń wodnych oraz Instytucie Meteorologii i Gospodarki Wodnej itd.

Tworzone są również wojewódzkie centra zarządzania kryzysowego, których obsługę zapewniają komórki organizacyjne właściwe w sprawach zarządzania kryzysowego w urzędach wojewódzkich. Odpowiedzialne są one w głównej mierze za pełnienie całodobowego dyżuru.

Na szczeblu wojewódzkim zarządzania kryzysowego funkcje ośrodka decyzyjnego pełni wojewoda, któremu podlega administracja niezespolona i zespolona, służby, inspekcje, straże. Wojewoda jest zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej, czyli służb, inspekcji i straży. Oznacza to, że oprócz kierowania jej działalnością będzie ją kontrolował i odpowiadał za wymierne rezultaty jej funkcjonowania. Ponadto zadania administracji rządowej w województwie będą realizowane przez organy rządowej administracji niezespolonej oraz jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli tak wynika z ustaw lub porozumienia. Dodatkowo organy administracji niezespolonej będą zobowiązane do składania wojewodom sprawozdań ze swej działalności, a w szczególnych sytuacjach wojewodowie będą mogli je kontrolować. Ponadto kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży mają informować wojewodę o wynikach kontroli w ich jednostkach. Wojewoda będzie mógł zatem żądać od organów administracji rządowej informacji i stosownych wyjaśnień o ich działalności⁹.

POZIOM POWIATOWY

Na obszarze powiatu za działania podejmowane w obszarze zarządzania kryzysowego odpowiada starosta.

Do zadań starosty w sprawach zarządzania kryzysowego należy:

1. kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie powiatu;

2. wykonywanie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania powiatów i miast na prawach powiatu;

3. zapobieganie, przeciwdziałanie i usuwanie skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym;

4. współdziałanie z Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie przeciwdziałania, zapobiegania i usuwania skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym;

5. organizacja i realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej.

Przypisane zadania starosta wykonuje przy pomocy powiatowej administracji zespolonej i powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego. Zespół ten powołuje starosta i równocześnie określa jego skład, organizację, siedzibę oraz tryb pracy. Pracami zespołu kieruje starosta, w jego skład wchodzą osoby zatrudnione w starostwie powiatowym, zespolonych służbach, inspekcjach i strażach powiatowych, a także przedstawiciele społecznych organizacji ratowniczych. Funkcjonują również powiatowe centra zarządzania kryzysowego, których organizację, siedzibę i tryb pracy określa starosta.

POZIOM GMINNY

Podobnie na terenie gminy organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a jego organem wykonawczym jest komórka organizacyjna urzędu gminy (miasta) właściwej w sprawach zarządzania kryzysowego.

Do zadań wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach zarządzania kryzysowego należy m.in.:

1. kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy;

2. wykonywanie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania gmin i gmin o statusie miasta;

3. zapobieganie, przeciwdziałanie i usuwanie skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym;

4. współdziałanie z Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie przeciwdziałania, zapobiegania i usuwania skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym;

5. organizacja i realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej.

Działania pomocnicze realizowane są w gminnych zespołach zarządzania kryzysowego, których skład, organizację, siedzibę oraz tryb pracy – podobnie jak w przypadku zespołów wojewódzkich i powiatowych – określa wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Mogą być też tworzone gminne (miejskie) centra zarządzania kryzysowego w celu realizacji zadań przypisanych ustawowo organowi właściwemu w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie gminy¹⁰.

Ustawa o stanie klęski żywiołowej określa zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, jakie mogą zostać wprowadzone. Obejmują one m.in.: zawieszenie działalności określonych przedsiębiorstw, nakaz lub zakaz działalności gospodarczej określonego rodzaju, obowiązek poddania się badaniom lekarskim, leczeniu, szczepieniom ochronnym lub kwarantannie. Mogą także polegać np. na dokonaniu przymusowych rozbiórek i wyburzeń budynków lub innych obiektów budowlanych, nakazie ewakuacji
w ustalonym czasie z określonych miejsc, obszarów i obiektów, wykonywaniu określonych świadczeń osobistych i rzeczowych, wprowadzeniu ograniczeń w transporcie (drogowym, kolejowym i śródlądowym, a także w razie potrzeb lotniczym i morskim) oraz ograniczeń w wykonywaniu usług pocztowych i telekomunikacyjnych. Kto nie przestrzega powyższych nakazów, zakazów i ograniczeń podejmowanych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia podlega karze aresztu lub grzywny.

Zgodnie z ustawą o stanie klęski żywiołowej, jeżeli starosta lub wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie jest zdolny do kierowania (albo w przypadku niewłaściwego kierowania) działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, wojewoda z inicjatywy własnej lub – w przypadku wójta – na wniosek starosty może zawiesić jego uprawnienia. Na zastępcę starosty lub wójta wyznacza on pełnomocnika do kierowania działaniami z zakresu zarządzania kryzysowego na terenie powiatu lub gminy. Podobnie, jeżeli wojewoda niewłaściwie kieruje działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcie, minister właściwy do spraw wewnętrznych może zawiesić jego uprawnienia oraz wyznaczyć pełnomocnika do kierowania działaniami z zakresu zarządzania kryzysowego na terenie województwa. Podobne postanowienia wprowadza ustawa o stanie wyjątkowym. Zgodnie z art. 12 tej ustawy, jeżeli organy gminy, powiatu lub samorządu województwa nie wykazują dostatecznej skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych lub w realizacji działań wynikających z przepisów o wprowadzeniu stanu wyjątkowego (wojennego). Prezes Rady Ministrów, na wniosek właściwego wojewody, może zawiesić te organy do czasu zniesienia stanu wyjątkowego lub na czas określony i ustanowić w ich miejsce zarząd komisaryczny sprawowany przez komisarza rządowego. Stan zawieszenia organów gminy, powiatu lub samorządu województwa ustaje z upływem czasu określonego przez Prezesa Rady Ministrów oraz z mocy prawa z dniem zniesienia stanu wyjątkowego¹¹.

Z założeń ustawy o zarządzaniu kryzysowym wynika, że zarządzanie to przebiega przede wszystkim na poziomie samorządu gminnego i powiatowego – poniższy rysunek.

Reguła zarządzania bezpieczeństwem publicznym

Źródło: Kosowski B. (2006), Programowane działań na wypadek zaistnienia sytuacji kryzysowych, Wy‐dawnictwo Szkoły Aspirantów Państwowej Straży Pożarnej, Kraków

Reguła zarządzania kryzysowego jest przedewszystkim konsekwencją podziału administracyjnego kraju i zespolenia części administracyjnej. Na najwyższym szczeblu władzy realizowana jest jedynie koordynacja działań, a wraz z przechodzeniem na niższe szczeble zastępowana jest ona przez zarządzanie.

W aspekcie organizacyjnym władza w Polsce funkcjonuje na dwóch poziomach: rządowym (centralnym) i samorządowym. Poziom centralny odpowiada za ciągłość działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa, monitoruje i zapobiega zagrożeniom i ich skutkom. Z kolei zadaniem samorządów jest rozpoznawanie zagrożeń u źródeł, zapobieganie im i niwelowanie ich konsekwencji dla społeczeństwa i środowiska. Samorząd pełni zadania samodzielnie, a administracja rządowa ma jedynie możliwość nadzoru jego działań, która jest jednak zwięźle określona przepisami prawa¹².

Jednostki tworzące system zarządzania kryzysowego w sytuacji braku zagrożenia realizują codzienne, przisane ustawowo im zadania. Wprowadzenie sytacji kryzysowej czy stanu nadzwyczajnego stawia przed nimi nowe, szczególne zadania, a do ich realizacji dostarcza niezbędnych narzędzi. Poziomy zaangażowania bezpieczeńśtwa narodowego stanowią¹³:

• "poziom „0” – reagowanie służb, inspekcji i straży w oparciu o własne pragmatyki i rutynowe zasady współpracy,

• „poziom „1” – sytuacja kryzysowa na poziomie lokalnym wymagająca reakcji wójta, starosty, bądź wojewody,

• „poziom „2” – sytuacja kryzysowa wymagająca reakcji ministra wiodącego przy rutynowym współdziałaniu pozostałych ministrów,

• „poziom „3” – sytuacja kryzysowa w obszarze działania kilku ministrów wymagająca koordynacji na poziomie Rady Ministrów,

• „poziom „4” – konieczność wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych.

Zgodnie z art. 21 ustawy o zarządzaniu kryzysowym obowiązek podjęcia działań w zakresie zarządzania kryzysowego spoczywa na tym organie właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego, który pierwszy otrzymał informację o wystąpieniu zagrożenia. Organ ten niezwłocznie informuje o zaistniałym zdarzeniu organy odpowiednio wyższego i niższego szczebla, przedstawiając jednocześnie swoją ocenę sytuacji oraz informację o zamierzonych działaniach.

Obieg informacji pomiędzy organami i strukturami zarządzania kryzysowego

Źródło: M. Włodarczyk, A. Marjański „ Bezpieczeństwo i zarządzanie kryzysowe – aktualne wyzwania” Łódź 2009 r. s. 100

Bibliografia:

1. ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89 poz. 590 ze zm.)

2. ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. z 2002 r. Nr 113, poz. 985, ze zm.)

3. ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 156, poz. 1301).

4. K.Sienkiewicz-Małyjurek F. R. Krynojewski „Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej” 2010 Difin

5. M. Włodarczyk, A. Marjański „ Bezpieczeństwo i zarządzanie kryzysowe – aktualne wyzwania” Łódź 2009 r.

6. W. Skomra „Struktura zarządzania kryzysowego w pańśtwie – logika systemu” Łódź 2007

---

1. M. Jabłonowski, L.Smolak, „Zarządzanie kryzysowe w Polsce”↩

2. Wiesław Molek, Karol Stec, Radosław Marciniak „Bezpieczeństwo Narodowe” str. 17 Kwartalnik BBN I-2011 r.↩

3. Art. 2 Ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89 poz. 590 ze zm.)↩

4. J.Gryz, W. Kitler, „System reagowania kryzysowego” Wydawnictwo Adam Marszałek Toruń 2007, s. 36.↩

5. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89 poz. 590 ze zm.)↩

6. art.11 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89 poz. 590 ze zm.)↩

7. K.Sienkiewicz-Małyjurek F. R. Krynojewski „Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej” 2010 Difin s. 46↩

8. A rt. 14 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89 poz. 590 ze zm.)↩

9. M. Włodarczyk, A. Marjański „ Bezpieczeństwo i zarządzanie kryzysowe – aktualne wyzwania” Łódź 2009 r. s. 103↩

10. K.Sienkiewicz-Małyjurek F. R. Krynojewski „Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej” 2010 Difin s. 47↩

11. Art. 12 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. z 2002 r. Nr 113, poz. 985, z późn.zm.) art. 14 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 156, poz. 1301).↩

12. M. Włodarczyk, A. Marjański „ Bezpieczeństwo i zarządzanie kryzysowe – aktualne wyzwania” Łódź 2009 r. s. 111↩

13. W. Skomra „Struktura zarządzania kryzysowego w pańśtwie – logika systemu” Łódź 2007 s. 137↩