Opatowice, dnia 20 stycznia 2008r.

Tadeusza Kardasza

zam. Opatowice 25

88-200 Radziejów

Sygn. akt Kujawsko-Pomorskiego

Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego:

WITD.DI.P.093/174/07

Do

Głównego Inspektora

Transportu Drogowego

za pośrednictwem

Kujawsko-PomorskiegoWojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego

ul. Konarskiego 1,

85-950 Bydgoszcz

O d w o ł a n i e

od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 grudnia 2007r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt: WITD.DI.P.093/174/07 .

W imieniu własnym zaskarżam w c a ł o ś c i opisaną powyżej decyzję, której zarzucam:

1. Naruszenie art. 107 § 3 kpa w zakresie braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz w części dotyczącej ,,przewozów okazjonalnych”.

2. Naruszenie art. 108 § 1 kpa poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

3. Dowolne ustalenie, że dokonywałem przewozu okazjonalnego w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób łącznie z kierowcą, co stanowi rażące naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w szczególności art. 4 pkt. 11 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874).

IV. Naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez ograniczenie podstawy prawnej w sentencji zaskarżonej decyzji wyłącznie do przepisów ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym, z pominięciem w sentencji tej decyzji przepisów proceduralnych (kpa oraz ustrojowo-kompetencyjnych).

5. Inne naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

6. Należy także podkreślić, że załącznik do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym sprzeczny jest z Konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

Wskazując na powyższe zarzuty w imieniu własnym jako strona wnoszę:

I. O uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 130 § 2kpa.

II. O uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 1 kpa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji tj. Kujawsko-Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego.

III. Ponadto poddaję pod rozwagę wydanie przez organ I instancji tj. Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nowej decyzji na podstawie art. 132 § 1 kpa ,,in fine” – po uprzednim uchyleniu lub zmianie zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie

I.

Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa w zakresie braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz w części dotyczącej ,,przewozów okazjonalnych”.

Powołując się na orzecznictwo NSA należy podkreślić, iż zgodnie z art. 107 § 3 organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swej decyzji między innymi dowody, na jakich się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Organ jest obowiązany szczegółowo wyjaśnić motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy (Por. wyrok NSA z dnia 22 października 1981 r. oznaczony sygn. I SA 2147/81; publ. ONSA 1981, z. 2, poz. 104).

Jak trafnie stwierdza Z. Janowicz uzasadnienie prawne decyzji utożsamiane bywa z kolei (nadal jeszcze często przez organy administracji państwowej) z obowiązkiem podania podstawy prawnej, gdy tymczasem chodzi przecież, co wyraźnie wskazuje § 3 art. 107 , o wytłumaczenie dlaczego organ rozstrzygający sprawę określony przepis zastosował i – w razie możliwości – dlaczego daną wykładnię przyjął, co jest szczególnie ważne gdy przyjmuje wykładnię odmienną od wykładni przedstawionej przez stronę.

Obowiązek jak najstaranniejszego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak również podstawy faktycznej decyzji wynika także z zasad ogólnych udzielania pomocy prawnej (art. 9 ) i przekonywania (art. 11 ; Por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, PWN Warszawa – Poznań 1987, str. 243). W zaskarżonej decyzji nastąpiło szczególnie rażące naruszenie art. 107 § 3 kpa.

Istotne znaczenie ma naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania administracyjnego skutkujące naruszeniem zasad ogólnych

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest co prawda bardzo obszerne, lecz pomija najbardziej istotne problemy prawne w tej sprawie (nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz wykładnię pojęcia ,,przewóz okazjonalny”). Przy sporządzaniu tego uzasadnienia w bardzo szerokim zakresie z całą pewnością wykorzystano ,,elektroniczny bardzo obszerny wzór decyzji”, do którego ,,włączono” elementy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Przeważająca część wywodów prawnych związana jest bardzo luźno ze stanem faktycznym oraz stanem prawnym w przedmiotowej sprawie. Dla przykładu można byłoby wskazać chociażby zawartą w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji analizę stanu prawnego w zakresie dotyczącym wymogu posiadania gaśnicy, apteczki, ogumionego koła zapasowego przez taksówkę (Por. str. 5 uzasadnienia decyzji). Natomiast w odniesieniu do rygoru natychmiastowej wykonalności jedynie w końcowej części uzasadnienia zawarte jest jedno zdanie:

,,Decyzji niniejszej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności” (bez podania podstawy prawnej).

Co najważniejsze w sentencji zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki o nadaniu zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podstawowym problemem prawnym w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy istotnie stan faktyczny pozwala przyjąć istnienie ,,przewozu okazjonalnego”. Temu kardynalnemu problemowi prawnemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poświęcone jest wyłącznie jedno zdanie na str. 6 uzasadnienia decyzji, a mianowicie:

,,Przepis zawarty w art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) wskazuje, że przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego należy zakwalifikować jako przewóz okazjonalny.”

II.

Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 108 § 1 kpa poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Katalog przesłanek uzasadniających nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności jest zamknięty, a zatem jedynie wzgląd na dobra i wartości określone w art. 108 § 1 zobowiązuje organ administracji publicznej do nadania decyzji takiego rygoru (Por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. S. 676).

Artykuł 108 nie zawiera wskazówek, z czyjej inicjatywy taki rygor może być nadany. Wydaje się, że inicjatywa w tym zakresie może wypływać zarówno od organu administracyjnego, jak i strony lub podmiotów działających na prawach strony. Te ostatnie - najczęściej są to organizacje społeczne - mogą odgrywać znaczącą rolę w odniesieniu do tej części przesłanek, które określa się mianem "interesu społecznego". Zdefiniowanie jednak tego pojęcia napotyka na wiele obiektywnych trudności, zatem należy podzielić pogląd, że treść tego pojęcia powinna być ustalana w konkretnej sytuacji faktycznej (Por. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 209). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie IV SA 1425/97 (Publ. LEX nr 47 860) uznał, że "budowa ulicy leży w interesie społecznym, który trafnie przedkładany jest ponad interes stosunkowo niewielkiej grupy osób realizujących na tym terenie parking. Nadanie w tych warunkach rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, która ma m.in. na celu usunięcie przeszkody w realizacji planowych zamierzeń inwestycyjnych (budowy ulicy), nie może być oceniane jako naruszające prawo". Inicjatywa nadania rygoru wykonalności w odniesieniu do przesłanek obejmujących ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami należy jak się wydaje do organu administracyjnego, natomiast ostatnia z przesłanek - wyjątkowo ważny interes strony - może przysługiwać tylko stronie (Por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 209). Nie może zatem w odniesieniu do tej decyzji zastosować zasady przewidzianej w art. 130 § 4 (Por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze, 2005). Wniesienie odwołania w przedmiotowej sprawie wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji. Art. 130 § 2 kpa stanowi bowiem:

,,Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.”

Ponadto art. 130 § 1 kpa formułuje następującą zasadę:

,, Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu.”

Nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności należy mieć na uwadze interes strony oraz konsekwencje materialne i niematerialne natychmiastowego wykonania decyzji (Por. K. Frąckiewicz, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 lutego 1998 r., V SA 686/97, publ. Glosa 1999/5/20 - t.1). W tym miejscu powołuję się na następującą część uzasadnienia zaskarżonej decyzji:

,,Pani Marzanna Kardasz zeznała, iż sytuacja jej rodziny nie jest najlepsza. Rodzina liczy łącznie 6 osób (czworo dzieci jak i pani Marzanna Kardasz jest na utrzymaniu męża). Koszty na utrzymanie domu, jak i jedzenie stanowią bardzo duży wydatek w budżecie rodzinnym. Miesięcznie rodzina państw Kardasz wydaje tyle ile uda się zarobić panu Tadeuszowi Kardasz”.

III.

Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 4 pkt. 11 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię.

Błędne dokonanie przez organ administracji publicznej wykładni treści normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia może Stanowic rażące naruszenie prawa. Wykładnia przepisów prawa administracyjnego w porównaniu z wykładnią innych gałęzi prawa ma odmienna specyfikę wynikającą z charakteru prawa administracyjnego (Por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Wydawnictwo Zakamycze, s. 39-40).

Art. 4 pkt. 11 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym zawiera definicję ustawową przewozu okazjonalnego i stanowi:

,,Użyte w ustawie określenia oznaczają:

przewóz okazjonalny - przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego”.

Na wstępie należy podkreślić, że powyżej cytowana definicja ustawowa jest zbyt szeroka, a co najważniejsze nieostra.

Podział nazw na ostre i nieostre przeprowadza się w oparciu o kryterium rozpoznawalności desygnatów nazwy. Zawsze nieostra jest nazwa tzw. niewyraźna, dla której nie możemy podać zespołu cech charakteryzujących jej desygnaty, tzn. taka nazwa, której treści nie da się określić w sposób precyzyjny, charakteryzująca się tym, że w przypadku niektórych cech ich przynależność do treści językowej tej nazwy nie jest wyraźnie określona. Do nazw nieostrych, które nie poddają się definicyjnemu ,,wyostrzeniu”, należą w dużym stopniu tzw. nazwy intuicyjne. Operując nazwą intuicyjną, nie można liczyć na jej kontekstowe uściślenie (Por. A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2006, s. 36-37).

Definicja ustawowa zawarta w art. 4 pkt 11 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym nie jest skonstruowana w sposób prawidłowy. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 zasad techniki prawodawczej, wprowadzonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w ustawie należy bowiem unikać posługiwania się nowo tworzonymi pojęciami lub strukturami językowymi (Por. Dz. U. nr 100, poz. 908, Por. również Zasady techniki prawodawczej, praca zbiorowa pod redakcją J. Warylewskiego, Dom Wydawniczy ABC, str. 84.)

Jak trafnie stwierdza B. Brzeziński zaznaczyć trzeba, że definicja ustawowa może mieć znaczenie ograniczone nawet w ramach ustawy, w której ją zamieszczono. Decydować może o tym bądź to samo brzmienie przepisu zawierającego definicję, bądź to kontekst systemowy, w jakim użyta została określona definicja (Por. B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Wyd. ODDK, Gdańsk 2008, s. 73). Należy zwrócić uwagę na wyrok NSA z 12 maja 1994r. w sprawie SA/Łd 365/95 (Publ. Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997, nr 1, poz. 42), w uzasadnieniu którego NSA stwierdził, że definicja działalności gospodarczej może być niezbędnie modyfikowana zgodnie ze specyficznymi rozwiązaniami prawa materialnego, co powinno mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Ze względu na nieostry charakter pojęcia ,,przewóz okazjonalny” szczególnego znaczenia nabiera wykładnia. Należałoby zwrócić w szczególności uwagę na wykładnię ścisłą, rozszerzającą i zwężającą, a także funkcjonalną oraz gospodarczą (Por. B. Brzeziński, J. Jezierski, Z problematyki wykładni prawa podatkowego (w:) System podatkowy. Zagadnienia teoretycznoprawne, Acta Universitatis Lodziensis, Folia Iuridica 54. Łódź 1992, s. 159- 160). W pełni należy zgodzić się z B. Brzezińskim, że określenie ,,wykładnia gospodarcza” oznaczałaby stosowanie przepisów prawa w kontekście założenia, że podatnik (odpowiednio prowadzący działalność gospodarczą) działał i powinien działać w sposób typowy dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, tj. przykładowo dąży do osiągnięcia zysku, a nie strat, świadczeń na rzecz osób trzecich dokonuje odpłatnie, nie zaś nieodpłatnie, produkuje w celu sprzedaży wyrobów, a nie obdarowywania sąsiadów itp. (Por. B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Wyd. ODDK, Gdańsk 2008, s. 148).

Należy zwrócić uwagę na treść wyroku WSA w Warszawie z 25 listopada 2005r. w sprawie VI SA/Wa 1144/05 (Publ. LEX nr 213445), w którym WSA stwierdza:

,,Wykonującym transport drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), niezależnie od tego czy jest do tego uprawniony na podstawie licencji, czy też nie. Natomiast przewoźnikiem w rozumieniu ustawy jest tylko ta osoba, która wykonuje transport drogowy na podstawie stosownego administracyjnego uprawnienia.”

Natomiast w wyroku z dnia 3 października 2003r. w sprawie VI SA/Wa 834/05 (Publ. Lex nr 217289) WSA w Warszawie stwierdza:

,,Ocena charakteru stosunku łączącego strony w przypadku sporu należy do właściwości sądu powszechnego, czy też innego powołanego do tego organu, a nie organów inspekcji transportu drogowego. Jeżeli chce skorzystać z przywilejów, jakie przewidział ustawodawca na potrzeby wykonywania przewozu na potrzeby własne, musi się zastosować do warunków postawionych dla tego rodzaju przejazdu.”

Należy również zwrócić uwagę na tezę wyroku WSA z 21 marca 2005r. w sprawie VI SA/Wa 1100/04 (Publ. LEX nr 189174), który stanowi:

,,Przepis art. 4 pkt 12 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, stosownie do którego przez przewóz kabotażowy rozumie się przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscowościami położonymi na terytorium Polski nie precyzuje bliżej, co rozumie się przez termin miejsca położone na terytorium Polski.” Podobnie ogólny charakter ma art. 14 pkt 11 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym – dopisek mój T. Kardasz.

NSA stwierdza następnie: ,,Interpretacja tego przepisu powinna odwoływać się do kryteriów wykładni funkcjonalnej, a więc uwzględniającej społeczno-gospodarczy cel przemieszczenia towaru między miejscami położonymi na terytorium Polski.”

Powołany wyrok nie dotyczy co prawda wykładni pojęcia ,,przewóz okazjonalny”, lecz wykładni pojęcia ,,przewóz kabotażowy”. Ma on jednak znaczenia zasadnicze w przedmiotowej sprawie, ponieważ podkreśla, jakie zasady wykładni powinno się stosować przy określaniu poszczególnych rodzajów przewozu.

Wykładnię funkcjonalną trzeba bez wątpienia łączyć z pozajęzykowymi metodami wykładni prawa (Por. B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Wyd. ODDK, Gdańsk 2008, s. 97-98).

W pełni trafny jest pogląd W. Jakimowicza, iż pomijanie celu regulacji prawnej i ustalanie jej znaczenia wyłącznie przy pomocy analizy słów jest głównym i najczęściej występującym błędem w rozumieniu i stosowaniu prawa administracyjnego (Por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym , Wydawnictwo Zakamycze, s. 439; Por. również przypis 1115 na tej stronie).

W. Jakimowicz stwierdza następnie:

,,Upatrywanie w metodzie wykładni celowościowej znaczenia tylko w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów jest w prawie administracyjnym – podobnie jak to sygnalizowałem, omawiając relacje wykładni językowej i wykładni systemowej (Por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym , Wydawnictwo Zakamycze, s. 439).

W prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej – funkcjonalnej. Do podobnej konkluzji doszedł NSA w wyroku z dnia 17 maja 2001r. w sprawie I SA 53/00 (niepublikowany) traktując jako wadliwe, gdyż ,,prowadzące do zasadniczej kolizji z wykładnią celowościową” wyłącznie gramatyczne odczytywanie treści stosowanych w prawie przepisów prawnych. O relacji potwierdzania wyników wykładni językowej przez wykładnię celowościową. Zob. T. Gizbert-Studnicki, Wykładnia celowościowa, SP 1985, nr 3-4, podaję za W. Jakimowiczem, Wykładnia w prawie administracyjnym , Wydawnictwo Zakamycze, s. 439 ).

Posłużenie się wykładnią systemową i celowościową (funkcjonalną) uzasadnione jest zatem nie tylko wtedy, gdy okaże się, że przy wyjaśnianiu konkretnych przepisów ograniczenie się do wykładni językowej nie doprowadzi do pełnego ustalenia znaczenia normy prawnej. Często prezentowana teza o wyłącznie subsydiarnym (pomocniczym) charakterze wykładni celowościowej (funkcjonalnej) nie znajduje uzasadnienia na gruncie prawa administracyjnego (Por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym , Wydawnictwo Zakamycze, s. 441). Należy przyjąć, że postulat przełamania zasady interpretatio cessat In clarin, oznaczającej zakaz w stosunku do reguł językowych dalszego stosowania wykładni jest – obok stanowiska prezentowanego w nowszych prezentacjach ujęcia derywacyjnego przez teoretyków prawa – mocno akcentowany również w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego (Por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Wydawnictwo Zakamycze, s. 442).

IV.

Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. art. 107 § 1 kpa poprzez ograniczenie podstawy prawnej w sentencji zaskarżonej decyzji wyłącznie do przepisów ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym, z pominięciem w sentencji tej decyzji przepisów proceduralnych.

Zgodnie z art. 107 § 1 kpa:

,, Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.”

Jak trafnie stwierdza A. Wróbel decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 lub w przepisach szczególnych jest decyzją wadliwą (Por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Zakamcze 2005, str. 642).

Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego (Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2000, str. 448).

Pojęcie ,,podstawa prawna” jest używane w różnych znaczeniach. W piśmiennictwie uwagę zwraca zagadnienie podstawy prawnej w ujęciu podmiotowym. Mowa jest w takich przypadkach o normie kompetencyjnej udzielającej oznaczonemu podmiotowi kompetencji do określonego w niej działania (Por. Z. Ziembiński, (w:) A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 255). Podkreślić należy, że w doktrynie pojęciom: kompetencja, norma kompetencyjna przypisuje się różne znaczenia (Por. szerzej E. Bojanowski, Konstrukcja kompetencji organu administracji państwowej , Zeszyty Naukowe Wydziału Prawa i Administracji UG 1983, nr 9, s. 81). Do materialnoprawnej podstawy decyzji oprócz przepisów przewidujących, iż w danej sytuacji właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja, zalicza się także przepisy dotyczące właściwości rzeczowej organu (Por. J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 292, Por. również J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, str. 205).

W doktrynie prawa administracyjnego prezentowany jest również pogląd, według którego na podstawę prawna decyzji administracyjnej składa się oprócz przepisów prawa materialnego także przepisy proceduralne (Por. J. Kandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurydykacyjnego postępowania administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, Ossolineum 1978, t. III, s. 211, Por. również J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 92).

Szerokie ujęcie podstawy prawnej decyzji zostało też przedstawione przez W. Dawidowicza. Autor ten mając na względzie przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadę legalności stwierdził, że na podstawę prawna decyzji powinny składać się:

1. przepisy, z których wynika, że organ administracji państwowej jest rzeczowo właściwy,

2. przepisy prawa materialnego, uzasadniające dopuszczalność takiego załatwienia sprawy, jakie przyjęte zostało w decyzji,

3. przepisy proceduralne, mające szczególny związek z decyzją (Por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 177-178).

V.

Uzasadnienie zarzutu innego naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Na wstępie uzasadnienia niniejszego zarzutu powołuję się na art. 128 kpa, który stanowi:

,, Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania.”

Odwołanie jest w zasadzie "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym" (Por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 311), co ma służyć zapewnieniu stronie "maksymalnego ułatwienia obrony jej interesów". W wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., w sprawie SA 1461/81, (Publ. ONSA 1981, nr 2, poz. 71) stwierdzono, że: "Kodeks postępowania administracyjnego wyraża m.in. w art. 63, 65, 128 i 140, pośrednio również w art. 206, zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści zadania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji i skargi do NSA tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony". Wyroku z dnia 6 sierpnia 1984r. w sprawie II SA 742/84 NSA sformułował następującą tezę:

,, Organ odwoławczy działający w administracyjnym toku instancji (art. 128 ) nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, która korzysta z prawa do ochrony swych interesów przy pomocy środków prawnych, niemniej jednak do zarzutów takich obowiązani są ustosunkować się w pierwszej kolejności.

Jeśli chodzi o organy administracji, wynika to z art. 8 i 11 , wyrażających ogólne zasady postępowania administracyjnego. W myśl tych przepisów organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 ), jak również wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy -art. 11 (Publ. ONSA 1984/2/67).

W przedmiotowej sprawie miały miejsce również inne naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Dla przykładu można wskazać naruszenie art. 89 kpa, którego brzmienie jest następujące:

,,§ 1. Organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa.

§ 2. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.”

Moim zdaniem jako odwołującego się organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną co uzasadniam następująco:

W pełni należy zgodzić się z G. Łaszczycą, że rozprawa administracyjna realizuje wymogi wypływające z ogólnej zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej – art. 9 kpa (Por. G. Łaszczyca, Rozprawa administracyjna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 26).

Przeprowadzenie rozprawy jest istotnym elementem realizacji m.in. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art.7), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art.8), zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art.10), zasady przekonywania (art.11), zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12) oraz zasady ugodowego załatwiania spraw administracyjnych (art.13). Gwarancjami ich osiągnięcia są realizowane przez rozprawę ,,zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, bezpośredniości” czy także ,,jedności i celowości wszystkich czynności składających się na proces administracyjny”. Zasadnicza wartość rozprawy administracyjnej jako formy postępowania wyjaśniającego polega na koncentracji materiału procesowego w sprawie administracyjnej, zwłaszcza materiału dowodowego. Rozprawa przyczynia się zatem bezpośrednio do realizacji wymogów wynikających z rządzącej postępowaniem administracyjnym zasady oficjalności, czyli obowiązku organu administracyjnego przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (Por. G. Łaszczyca, Rozprawa administracyjna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 25).

Wobec powyższego stanu faktycznego oraz prawnego odwołanie oraz wnioski w nim zawarte są w pełni uzasadnione.

VI.

Uzasadnienie sprzeczności załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym sprzeczny jest z Konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

Na wstępie należy podkreślić, że art. 92 ust. 1 ,,in fine” stanowi, że kara pieniężna wynosi od 50zł do 15.000.00zł. Zupełnie niezrozumiałe jest także rozwiązanie legislacyjne zawarte w art. 92 ust. 3 tej ustawy, który stanowi:

,, Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów /../ o odpadach”.

Jak to stwierdzono na stronie 8-mej uzasadnienia zaskarżonej decyzji ,,Inspekcja Transportu Drogowego stwierdza jedynie naruszenia określone w wyżej wymienionym załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Ponadto ustawodawca nie przewidział nałożenia kary pieniężnej za poszczególne naruszenia, w oparciu o sytuację materialną podmiotu czy inne czynniki.”

Ten brak spójności pomiędzy art. 92 ust. 1 ,,in fine” ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym a załącznikiem do tej ustawy należałoby w praktyce wyeliminować przy zastosowaniu wykładni celowościowej oraz wykładni systemowej (Por. szerzej W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Wyd. Zakamycze 2006, Por. szerzej A. Korzeniowska, Postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, Zakamycze 2002).

Art. 8Konstytucji stanowi:

,,1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.”

Na temat bezpośredniego stosowania Konstytucji przez NSA por. szerzej A. Kabat, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji w orzecznictwie NSA, a także K. Działocha, Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004, 62-66). Takie rozwiązanie legislacyjne narusza konstytucyjną zasadę państwa prawnego oraz konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia (Por. S. Oliwniak, Wpływ orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na system prawa, Białystok 2001, s. 97). Zasada proporcjonalności została uregulowana w Konstytucji Polski. Należy wskazać, że poprzednie konstytucje, ani ustawy konstytucyjne nie zawierały zasady proporcjonalności (Por. B. Rakoczy, Ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Toruń 2006, s. 94). Jednak analizująca orzecznictwo TK po wejściu w życie Konstytucji Polski, J. Dylewska stwierdza, że ,,podstawą obowiązywania zasady proporcjonalności jest nadal zasada demokratycznego państwa prawnego (Por. J. Dylewska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego po wejściu w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r., Przegląd Sejmowy z 2001r. z. 1, s. 48). Z całą pewnością ustawa z 6 września 2001r. o transporcie drogowym należy do publicznego prawa gospodarczego. Jak stwierdza C. Kosikowski kontrola wstępna dotycząca projektu ustawy z dziedziny publicznego prawa gospodarczego przebiega różnie w zależności od tego, kto jest autorem projektu ustawy (Por. C. Kosikowski, Tworzenie i kontrola tworzenia publicznego prawa gospodarczego w Polsce, w pracy zbiorowej Granice wolności gospodarczej w systemie społecznej gospodarki rynkowej, księga jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej prof. dra hab. Jana Grabowskiego, Katowice 2004, s. 151). Autor ten stwierdza następnie, że ciężar kontroli tworzenia prawa przenosi się na płaszczyznę kontroli następczej. Sprawują ją Prezydent RP oraz Trybunał Konstytucyjny. Jeśli kontrola Prezydenta okaże się powierzchowna lub nieszczelna, to pozostaje jedynie liczyć na to, że z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności wystąpią do Trybunału Konstytucyjnego inne uprawnione do tego podmioty (art. 191 Konstytucji RP). W tym względzie największą aktywność wykazuje dotychczas urząd Rzecznika Praw Obywatelskich oraz ogólnokrajowe organy związków zawodowych, organizacji pracodawców i organizacji zawodowych (Por. C. Kosikowski, Tworzenie i kontrola tworzenia publicznego prawa gospodarczego w Polsce, w pracy zbiorowej Granice wolności gospodarczej w systemie społecznej gospodarki rynkowej, księga jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej prof. dra hab. Jana Grabowskiego, Katowice 2004, s. 153-154).

Analiza orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego pokazuje, że Trybunał stosuje różne kryteria konstytucyjności aktów normatywnych (Por. J. Oniszczuk, Konstytucja RP w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 797 i n., Por. również Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 161 i n.).

Zgodnie z Konstytucją nie powinno się stanowić norm obciążających obywateli bez wprowadzenia zasad postępowania odpowiednio jasnych umożliwiających dochodzenie przez obywateli ich praw (Por. M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998, s. 90 oraz powołane przez tę Autorkę w przypisie 203 i 204 na str. 90 orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego: orzeczenie TK z 25 lutego 1992r. w sprawie K3/91, publ. OTK 1992, cz. I poz. 1, s. 14; postanowienie TK z 15 grudnia 1993r. w sprawie S2/93, publ. OTK 1993, cz. II, poz. 52; orzeczenie TK z 8 grudnia 1992r. w sprawie K3/92, publ. OTK 1992, cz. II, poz. 26).

Należy w tym miejscu stwierdzić, że z zasady demokratycznego państwa prawnego określonego w art. 2 Konstytucji wynika także zasada sprawiedliwości proceduralnej (Por. M. Brucka-Arctowa, Sprawiedliwość proceduralna, a orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i jego rola w okresie przemian systemu prawa (w pracy zbiorowej) Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania, Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996, s. 29).

W orzecznictwie zauważono, że w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, właściwymi dla istoty tego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i skrupulatne jej stosowanie w praktyce, zwłaszcza tych uregulowań, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (Por. W.Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Wyd. Zakamycze 2006, str. 81).

W pełni należy zgodzić się z W. Jakimowiczem, że w prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne z efektami wykładni systemowej, tzn. że organ administracji jest zobowiązany w swoich działaniach interpretacyjnych dążyć do uzyskania efektu znajdującego uzasadnienie zarówno na gruncie wykładni językowej jak i wykładni systemowej (Por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Wyd. Zakamycze 2006, str. 436).

Powołany Autor stwierdza następnie:

,,Metoda wykładni systemowej opiera się na założeniu, iż prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Według tej metody należy zatem patrzeć na przepis zawsze w koniecznym związku z innymi przepisami, a jeśli nawet występuje sprzeczność, to należy starać się o takie rozumienie przepisu, aby tej sprzeczności uniknąć. Mając na uwadze powyższe stanowisko, w orzecznictwie samorządowych kolegiów odwoławczych zaprezentowano pogląd o dopuszczalności odmowy zastosowania określonego przepisu (Por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Wyd. Zakamycze 2006, str. 437).

Należy również w przedmiotowej sprawie powołać się na znaczenie Konstytucji w toku wykładni przepisów prawa administracyjnego. W literaturze prawniczej wyrażany w tym zakresie jest następujący pogląd:

,,W sytuacji gdy przed organem stosującym prawo staje konieczność wyboru jednej z kilku dopuszczalnych interpretacji przepisu i organ opowiada się za takim jego rozumieniem, które w największym stopniu harmonizuje z treścią Konstytucji, nie można przyjąć, że przepisy ustawy zasadniczej stanowią podstawę podejmowanego w procesie stosowania prawa rozstrzygnięcia. Pełnia one rolę wskazówki interpretacyjnej" (Por. P. Czarny, B. Naleziński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji (w pracy zbiorowej) J. Trzciński, Charakter i struktura norm Konstytucji, Warszawa 1997).

W nawiązaniu do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy zwrócić uwagę na treść art. 191 ust 2 Konstytucji, który stanowi:

,, Podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5, mogą wystąpić z takim wnioskiem (do Trybunału Konstytucyjnego- dopisek mój T. Kardasz), jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania." (Por. szerzej J. Oniszczuk, Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2002, str. 161).

/Tadeusz Kardasz/