5.MIEJSCE I ROLA RADY EUROPEJSKIEJ W SYSTEMIE INSTYTUCJONALNYM UNII EUROPEJSKIEJ
Rada Europejska należy do strategicznych organów w systemie instytucjonalnych UE. Jej istotny status ustrojowy nie znajduje wprawdzie odzwierciedlenia w TWE- nie wymienia się RE wśród naczelnych organów wspólnotowych w art. 7 w TWE, lecz zadania przypisane tej instytucji (nadawanie impulsów politycznych kierunkom integracji), także w odniesieniu do II i III filara, uzasadniają plasowanie RE wśród organów o ważnej pozycji ustrojowej.
Przepisy prawne określające zasady funkcjonowania Rady Europejskiej zamieszczone są w kilku dokumentach. W prawie pierwotnym podstawą prawną dla RE są przepisy zawarte w TUE(art.4 i13) oraz TWE (art.99) w wersji uwzględniającej zmiany wprowadzone przez Traktat amsterdamski i Traktat nicejski.
Art. 4 TUE:
-reguluje zadania RE
- reguluje jej skład
- relacje wobec Parlamentu Europejskiego.
Art. 13 TUE:
- nakłada obowiązki związane z realizacją zadań w zakresie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.
Art. 99 TWE:
- określa zobowiązania Rady Europejskiej w obszarze koordynacji polityk gospodarczych.
Spotkania Rady Europejskiej odbywają się w Brukseli.
Nie ma regulaminu działania Rady Europejskiej. Za dokument z obszaru prawa pochodnego spełniający tę funkcję można uznac uchwałę przyjętą podczas spotkania w Londynie w 1977 roku( skonstruowanie uprawnień, podkreślając odrębność wobec Rady Ministów. Sposób funkcjonowania RE określają także jej przepisy wewnętrzne.
Rada ma normatywne powiązanie z innymi instytucjami Unii Europejskiej. Tego rodzaju relacje łączą RE z Radą UE, Komisją Europejską oraz z Parlamentem. Art. 4 TUE. Wskazuje iż przewodniczący Komisji Europejskiej wchodzi w osobowy współtworzący RE oraz nawiązuje do miejsca Parlamentu Europejskiego jako instytucji, której RE ma składac sprawozdania po każdym odbytym spotkaniu.
RE jest to instytucja stosunkowo słabo zdefiniowana w sensie formalnym. Ma to też swoje dobre strony- nie krępuje jej i nie ograniczają zbyt sztywne reguły i zasady, dzięki temu może elastycznie reagować na ważne i nagle pojawiające się wydarzenia.
GENEZA UI EWOLUCJA RU w systemie instytucjonalnym UE.
Rada Europejska należy do organów, o których nie wspominają akty, takie jak Traktat paryski czy traktat rzymski. Pojawia się ona jako efekt rozwoju integracji w obszarze politycznym. Wpływ na jej powstanie miały także okoliczności związane z sytuacją międzynarodową.
W latach 70 wspólnoty zaczęły wykazywać większe ambicje w zakresie swojej roli w stosunkach międzynarodowych, co wiązało się z kryzysem energetycznym na Bliskim Wschodzie oraz początkiem odprężenia w stosunkach Wschód- Zachód, przejawiającym się przygotowaniami do powołania Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie.
Początkowo RE spotykała się jako szczególna forma Rady Ministrów, bez używania nazwy „Rada Europejska” i określania jej podstaw prawnych. Były to Konferencje Szefów Państw i Rządów zwoływane w razie konieczności omówienia ważnych dla integracji kwestii o charakterze politycznym i strategicznym.
1.Pierwsze posiedzenie 1961r.- analiza sytuacji po nieudanej próbie realizacji Planu Foucheta.)
2. Kolejne konferencje odbywały się w latach 1961-1973, ukazywały najważniejsze kwestie wymagające uzgodnień na wyższym szczeblu i uświadomiły wagę pewnych problemów.
1-2 grudzień 1969r. – spotkanie w Hadze było ważnym momentem, stanowiło przełom w procesie integracji, gdyż podjęto dwa zobowiązania dotyczące budowania unii ekonomiczno- walutowej oraz koordynacji polityki zagranicznej.
19 październik 1972r- Paryż- pierwszy właściwy szczyt przywódców państw członkowskich. Powtórzono zobowiązania dotyczące polityki zagranicznej, nie doprowadzając jednak do jej pełnej instytucjonalizacji.
23 lipca 1973r- Kopenhaga-uzgodniono raport mówiący, iż przed podjęciem decyzji w zakresie polityki zagranicznej kraje członkowskie będą się konsultowały na poziomie ministrów spraw zagranicznych.
9-10 1974r- Paryż- Dedydujące spotkanie, na którym idea instytucjonalizacji współpracy politycznej została wreszcie urzeczywistniona. Spotkaniom tym nadano, na wniosek prezydenta Valer’ego Giscaeda d’ Estaign, nazwę Rada Europejska. Nie powołano jej zatem na mocy układu międzynarodowego i nie było potrzeby ratyfikacji tego postanowienia.
Uzgodniono, że Rada Europejska będzie odbywała swoje spotkania co najmniej 3 razy w roku- raz w Brukseli i dwa razy w państwach pełniących funkcję przewodnictwa WE. Nie ustalono, jak liczne będą delegacje państw członkowskich. Szefom państw i rządów mieli towarzyszyć ministrowie spraw zagranicznych, nie chciano jednak powoływania zbyt licznych reprezentacji krajowych, uznano, że należy zapewnić możliwość swobodnej i otwartej wymiany poglądów.
1977- Londyn- ważny rozwój dla RE- odbyło się spotkanie podczas, którego nie dokonano zmian w składzie czy zasadach funkcjonowania tej instytucji ale określono zadania:
- nieformalną wymianę myśli i poglądów między krajami członkowskimi, bez ostatecznego podejmowania wiążących decyzji,
- prowadzenie dyskusji, których wynikiem są kierunki polityczne dalszej integracji,
-podejmowanie kwestii, które trudne są do rozstrzygnięcia na poziomie ministerialnym.
Tak ustalone zadania, w generalnej wymowie, pozostały niezmienione do dziś/ Ustalono także, iż dyskusja na forum RE może mieć trojaki charakter:
Nieformalnej wymiany poglądów;
Rozmów mających na celu osiągnięcie wiążących w przyszłości porozumień;
Dyskusji nad zagadnieniami przekazanymi jej przez Rade Ministrów.
19 czerwiec 1983- ważny etap w instytucjonalizacji RE- Uroczysta Deklaracja o Unii Europejskiej ( był to jednocześnie krok w stronę budowania UE.
RE jest zobligowana do składania raportów z działalności Parlamentowi Europejskiemu, stwierdzono, iż w skład RE będą wchodzić- oprócz szefów państw i rządów i towarzyszących im ministrów spraw zagranicznych- także Przewodniczący Komisji WE oraz jeden z członków Komisji. Nakreślono również przeszłe zadania RE w kontekście dochodzenia do UE.
17 luty 1986- Jednolity Akt Europejski- ustanowił formalno- prawne podstawy RU. W art.2. powtórzone SA uzgodnienia dotyczące składu oraz częstotliwości jej spotkań. Nie określa jednak miejsca i pozycji RE wśród innych instytucji Wspólnot.
Traktat o Unii Europejskiej określił zadania RE, jako nadawanie Unii niezbędnych dla jej rozwoju politycznego impulsów. RE zyskała nowe kompetencje w zakresie II i III filara.
Traktat amsterdamski i Traktat nicejski nie przyniosły jakościowych zmian w stosunku do sposobu funkcjonowania RE, umacniając jedynie jej kompetencje w pewnych aspektach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz III filara.
Ewolucja Rady Europejskiej dokonywała się w obszarze jej składu, jak również zadań jej powierzanych. Ranga tej instytucji wzrosła w wyniku ustanowienia Unii Europejskiej, której poprzedniczką była Europejska Współpraca Polityczna, rozwijana od 70 lat. Rada Europejska była instytucjonalnym wyrazem tej współpracy. W momencie nadania jej podstaw traktowanych wzrasta także znaczenie samej RE. Nie uległy natomiast zmianie jej charakter i umocowanie w systemie instytucjonalnym UE. Podobnie nie zmienił się międzyrządowy charakter funkcji wykonywanych przez Radę Europejską.
Struktura wew. RE i sposób jej funkcjonowania.
RE nie odznacza się skomplikowaną, zbiurokratyzowaną strukturą wewnętrzną, a jej skład wynika z genezy i funkcji, jakie zostały przypisane tej instytucji.
RU obejmuje: szefów państw lub rządów, ministrów spraw zagranicznych, Przewodniczącego Komisji Europejskiej oraz jednego jej członka. W sytuacji kiedy rada dyskutuje na kwestie dotyczące Unii Gospodarczo- Monetarnej, mogą wejść w skład także ministrowie do spraw gospodarczych i finansowych państw członkowskich. Skład bardzo odzwierciedla pozycję tej instytucji w systemie politycznym UE, wskazując na jej międzyrządowy charakter. Należy podkreślić dużą zmienność w składzie RE, w związku z jej uzależnieniem od labilności wewnątrz gabinetów politycznych państw członkowskich. RE angażuje w czasie szczytów znacznie większe grono osób. Uczestniczą w nich również przedstawiciele COREPER ( komitet stałych przedstawicieli) i eksperci. W przygotowaniach do spotkań pomagają Sekretariat Generalny Rad Unii Europejskiej, grupy powołane w tym celu ad hoc. Komisja Europejska czy Komitet Polityczny.
Sposób działania RE
RE jako instytucja, która nie działa aktywnie przez cały czas w sposób szczególny przypomina o swoim istnieniu podczas szczytów odbywających cztery razy do roku. Sposób działania RE pozwala na określenie jej powiązań funkcjonalnych z innymi instytucjami. Wypełniając swoje zadania, współdziała ona z Radą UE oraz Komisją Europejską.
Proces decyzji w Radzie Europejskiej
Międzyrządowy charakter RE sprawia, że do decyzji w czasie jej spotkań dochodzi się na drodze dyskusji, a nie formalnych głosowań. RE nie podejmuje decyzji wiążących w formie aktów prawnych. Efektem jej spotkań są konkluzje, które określają najważniejsze zadania stojące przed UE i wskazujące sposoby postępowania w celu ich realizacji. Konsens jest narzędziem decyzyjnym RE, jako że narzucanie jednemu z krajów członkowskich kierunków rozwoju UE nie służy stabilizacji struktury.
Szczególna pozycja RE w systemie instytucjonalnym sprawia, iż efekty pracy tej instytucji zawierają się w szczególnych formach. Decyzje RE, czyli konkluzje Prezydencji mogą być uzupełnione przez deklaracje, które je uszczegółowiają. Nie mają one mocy wiążącej, ale należy traktować je jako wytyczne legislacyjne.
Kompetencje RE
Można podzielić:
- ogólne- wynikają ze statusu ustrojowego tej instytucji. Należą do nich:
Prawo do wyznaczania zasad i głównych wytycznych polityki UE
Określania zasad i głównych wytycznych wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, łączenie ze sprawami polityczno- obronnymi
Decydowanie o wspólnej polityce obronnej
Prawo do debatowania nad konkluzjami w sprawie ogólnych kierunków polityki gospodarczych państw członkowskich i Wspólnoty, przedstawianych przez Radę UE
- szczytowe:
Prawo do uchwalenia wspólnych strategii, które wynikają z uprzednich zaleceń Rady UE
Wpływ na ustanawianie wzmocnionej współpracy. Rada Europejska jest wówczas organem odwoławczym
Nadawanie impulsów i określanie podstawowych zadań UE w III filarze.
Dzielenie funkcji w zakresie WPZiB w sposób następujący
Rada UE wydaje decyzje na podstawie ogólnych wytycznych określonych przez Radę Europejską: RE uchwala wspólne strategie, których przyjęcie zaleca jej Rada UE.
Współpraca z Radą UE jest bardzo ważna, szczególnie gdy weźniemy pod uwagę, że obydwie instytucje należą do międzyrządowego filara UE. Rada Europejska w pewien sposób osłabiła pozycję Radę Ministrów, która do momentu ukształtowania się nowej instytucji pełniła główną funkcję wśród organów międzyrządowych. Początkowo obawiano się także, że RE w pewnym sensie zajmie miejsce Komisji i będzie dysponowała inicjatywą, osłabiając niewielkie wówczas nadal uprawnienie PE i sprowadzi Radę Ministrów do roli drugoplanowej. Nie doszło jednak do tak wyraźnego przesunięcia ról w sprawie samej RE.
RE posiada również pozatraktatową rolę, polegającą na wypełnianiu zadań arbitrażowych w sytuacjach ścierania się interesów państw członkowskich i poszukiwaniu kompromisów, do których trudno dojść na szczeblu ministerialnym w radzie UE.
Działalność RU
- może inicjować w nowe zadania i kierunki integracji we wszystkich sferach( kwestie szczegółowe i ogólne)
- skupienie się na kwestiach strategicznych, w miejsce podejmowania zagadnień szczegółowych
- spotkania RE zawsze stanowią szczególne wydarzenia w codziennym funkcjonowaniu UE, ich efektem są wskazówki dla przyszłych działań Komisji Europejskiej, Rady UE i Parlamentu E.