Administracja publiczna rozdzial wszytsko

Rozdział III

Nowoczesne tradycje administracji publicznej w Polsce

  1. O trudnościach w nawiązywaniu do tradycji dawnej RP

wiek XIX – zasadnicze znaczenie dla ukształtowania współczesnego charakteru narodowych modeli administracji publicznej (okres od Rewolucji Francuskiej w 1789 r. do I wojny światowej). W wieku XIX ukształtowały się klasyczne zasady i instytucje administracji publicznej, które w naszym stuleciu zostały wzbogacone o nowe rozwiązania i częściowo tylko zmodyfikowane.

Polska w XIX w. - pozbawiona samodzielnego bytu państwowego (1795 r. - III rozbiór)

W Polsce rozwiązania administracyjne kształtowano od czasów demokracji szlacheckiej XVI wieku, zmodernizowane zostały podczas panowania Poniatowskiego (1764 – 1795).

Cechy szczególne, pozwalające mówić o ówczesnym polskim modelu administracji publicznej:

Wraz z utratą suwerenności wprowadzono na polskie ziemie obce rozwiązania, nie mające zakorzeniania w polskiej tradycji. Zaczęto wprowadzać rozwiązania państw zaborczych, co spowodowało bardzo zróżnicowany stan rzeczy po odzyskaniu niepodległości.

  1. Kształtowanie się administracji II RP

Brak wpływu rozwiązań stanisławowskich, duży wpływ rozwiązań państw zaborczych. Druga RP przejęła:

W całości był to bardzo oryginalny system. Ówczesny ustój umożliwił unifikację gospodarczą państwa i stanowił instrument budowy przez państwo infrastruktury dla gospodarki rynkowej.

Problem: wielonarodowość. Część mniejszości wyrażało silne tendencje odśrodkowej, dlatego też niewskazane było przyjęcie modelu autonomii terytorialnej. Dlatego też administrację publiczną stworzono na warunkach pełnego unitaryzmu, pomimo prawnej podstawy autonomii woewództw, zawartej w ustawie z 1922 r. O zasadach powszechnego samorządu wojewódzkiego. Tylko w województwie śląskim wprowadzono rozwiązania autonomiczne (w 1920 r.). Poza śląskim nie wprowadzono samorządu wojewódzkiego.

Problem: od demokracji do autorytaryzmu. Autorytaryzm nie sprzyjał budowie samorządu terytorialnego, dlatego nie wykroczono poza szczebel powiatu (w skali kraju).

Problem: tymczasowość urządzeń administracyjnych (organizacja rządu i administracji centralnej). Tymczasowy podział na województwa, wprowadzony od 1919 r. Tymczasowe rozwiązania sądownictwa administracyjnego. Tymczasowo nie uregulowano też kwestii samorządu terytorialnego. Wszystkie te tymczasowe rozwiązania przetrwały do 1939 r. Pomimo prowizorki administracja osiągała duże sukcesy – wytworzenie profesjonalnej kadry, co pozwoliło utworzyć administrację Państwa Podziemnego z rządem w Londynie, Delegaturą na Kraj, Radą Główną Opiekuńczą, administracją terenową i siłą zbrojną (AK).

  1. Projekty reformy II RP

W II RP powołano 4 komisje rządowe do spraw całościowej reformy administracji:

a) 1920 r.; przewodniczący Stanisław Wojciechowski; cel: przedstawienie propozycji uproszczenia administracji, zmniejszenia liczby urzędów i urzędników, zapewnienia jednolitości i sprawności działania. Rezultaty: skromne.

b) 1923 r.; przewodniczący: Władysław Sikorski; wypracowane propozycje dotyczyły: samorządu terytorialnego, funkcjonowania administracji rządowej, reformy podziału wojewódzkiego, organizacji policji. Rezultat: rząd Sikorskiego pada, część pomysłów zrealizował rząd Grabskiego.

c) 1926 r.; „komisja trzech” - M. Bobrzyński, S. Kasznica, S. Smulski; omawiali te same kwestie co komisja Sikorskiego + zagadnienie dekoncentracji w obrębie administracji rządowej, nacisk na zespolenie administracji. Rezultat: upadek rządu, brak znaczącego wkładu.

d) 1928 – 1933 r.; przewodniczący: Maurycy Jaroszyński; Komisja dla Usprawnienia Administracji Publicznej; rozszerzyła zakres działania i zajęła się całością problematyki związanej z organizacją i funkcjonowaniem administracji publicznej. Postulaty: dekoncentracja podziału administracyjnego, przygotowanie urzędników państwowych, zmiany w organizacji administracji centralnej i rządowej administracji w terenie, definitywny ustój Warszawy, organizacja kontroli w administracji, ukształtowanie nowoczesnej rachunkowości publicznej, wydanie Zbioru Praw (obowiązujących urzędników). Komisja przyjęła założenia regionalizmu!

Punkt zwrotny działań Komisji: projekt organizacji centralnych władz administracyjnych z 1933 r.:

→ podział w administracji centralnej na:

a. funkcje polityczne (wykonanie: polityczny podsekretarz i gabinet ministra)

b. funkcje czynnej administracji (wykonanie: fachowy wiceminister i biuro kierownictwa)

- zadań badawczo – projektodawczych

- zadań wykonawczych

- zadań obsługujących

Prezydium Rady Ministrów → skład: gabinet Prezesa Rady Ministrów, gabinet ekonomiczny, biuro kierownictwa, sekretariat.

Dekoncentracja → w ministerstwach rozpatruje się wyłącznie sprawy o znaczeniu ogólnym a nie indywidualne sprawy obywateli.

Rezultat: brak pieniędzy na dalsze prace Komisji; nigdy nie została rozwiązana; zrealizowano tylko niektóre z propozycji. Ze względów politycznych Komisja wywarła większy wpływ na kraje obce niż na własny. Jest to dzieło znaczące dla wypracowania trwałego modelu polskiej adm. pub.

4. Polska Ludowa – przyjmowanie rozwiązań radzieckich po 1944 r.

Po wojnie administracja publiczna kształtowała się pod wpływem sprzecznych ze sobą czynników. Z jednej strony było przywiązanie do polskich tradycji i próba ich wprowadzenia na Ziemiach Odzyskanych. Powoli jednak zaczęto wprowadzać rozwiązania radzieckie. Najpierw w prawie ustrojowym, potem procesowym a na końcu materialnym. Po II wonie, Polska była zmuszona do recepcji instytucji radzieckich (do 1949 roku częściową, później już całkowitą). Radzieckie wzory objęły i administrację centralną i terytorialną (10950 r. - model rad oparty na zasadzie podwójnego podporządkowania), zasada centralizmu demokratycznego z sejmem jako organem najwyższym władzy państwowej i radami narodowymi jako organami jednolitej władzy państwowej.

Nowe zasady utrwalała Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22.07.1952 r.

Nomenklatura → kontrolowany przez komitety partyjne mechanizm doboru kadr i obsady stanowisk partyjnych i państwowych.

Inne zasady radzieckie:

1975 r. - reforma administracyjna, dotycząca adm. terenowej., skutkowała funkcjonowaniem w stanie rozproszenia organizacyjnego, będącego skutkiem drastycznej dominacji resortowych (pionowych) struktur zarządzania publicznego z bardzo słabymi mechanizmami koordynacji działalności państwa w różnych skalach terytorialnych. Reforma z `75 polegała na zastąpieniu trójstopniowej struktury organizacyjnej dwustopniową zespoloną administracją terenową, pozostawiając obok około 50 administracji niezespolonych. Chaos zakończyła dopiero reforma podziału terytorialnego dokonana w 1998 r. Jednym z celów reformy `98 była terytorializacja władzy: skupienie, zespolenie administracji terytorialnej.

Chociaż po jakimś czasie zaprzestano przejmowania instytucji radzieckich, to wciąż „ulepszano” mechanizmy zarządzania socjalistycznego.

Przedwojenny model podziału na gminy przetrwał do 1954 r. (zastąpiono gminy gromadami) a w 1972 r. powróciły gminy. Powiaty i województwa zostały zastąpione w 1975 roku 49 małymi województwami.

Fundament organizacyjny systemu terenowych organów władzy i administracji państwowej (przejęty z ZSRR) stworzyła ustawa z 20.03.1950 r.(O terenowych organach jednolitej władzy państwowej) likwidując pozostałości samorządu terytorialnego. System ten przetrwał przełom `89 roku. W 1990 roku zlikwidowano jedynie rady narodowe i odtworzono gminy jako samodzielne podmioty zdecentralizowanej władzy publicznej. Dopiero od 1.01.1999 r. administracja polska funkcjonuje w zasadniczo zrównoważonym układzie dualistycznym: z jednej strony jest to trójstopniowy samorząd terytorialny oraz z drugiej rząd i administracja rządowa (centralna i terenowa).

Dekret Rady Regencyjnej (1918 r.) O tymczasowej organizacji władz naczelnych w Królestwie Polskim formalnie pozostawał w mocy aż do wydania ustaw o organizacji rządu w drugiej połowie lat 90. (ustawy z 1996, 1997 i 1999).

  1. Lata 80. - początki powrotu do dawniejszych rozwiązań i adaptacja instytucji zachodnich

Od lat 70. zaczęto powoli powracać do niektórych rozwiązań przedwojennych. Punkt zwrotny: przywrócenie sądownictwa administracyjnego (31.01.1980 r.). Był to Naczelny Sąd Administracyjny!! NSA zgodnie z Konstytucją z 1997 r. miał charakter suwerenny (całkowity brak nadzoru Sądu Najwyższego). Konstytucja przewidziała też utworzenie sądów administracyjnych I instancji – wojewódzkie sądy administracyjne funkcjonują od 1.01.2004 r.

W latach 80. dla zmydlenia oczu przyjęto też kilka zachodnich instytucji: Trybunał Konstytucyjny i Rzecznika Praw Obywatelskich.

  1. Projekty kompleksowe reformy administracji po 1989 roku i ich wdrożenie (1989 – 2001)

Od 1989 roku – stopniowa rekonstrukcja państwowości RP na gruncie zasad demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej opartej m.in. na prawie własności oraz poszanowania wolności jednostki. „Mała Konstytucja” zadeklarowała oparcie ustroju RP na zasadzie trójpodziału władz. Konstytucja z 1997 r. rozwinęła zasadę trójpodziału i sformułowała zasadę pomocniczości.

Lata 1989 – 1993 – dążenie do racjonalnego, uporządkowanego i obywatelskiego państwa i sprawnej, efektywnej administracji.

Lipiec `89 – inicjatywa Senatu → przywrócenie ustroju samorządowego w gminach – pierwszy krok do budowy społeczeństwa obywatelskiego. Główny akt reformy – ustawa z 8.08.1990 r. O samorządzie terytorialnym!! → początek decentralizacji!! (przekazanie uprawnień), teraz to Ustawa o samorządzie gminnym.

Potem pojawiały się różne inicjatywy na rzecz całościowej (często związane z administracją terytorialną i ideą regionalizacji) lub częściowej przebudowy administracji publicznej.

Styczeń 1992 r. → inicjatywa przebudowy całościowej; powołano Zespół ds. Reorganizacji Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów; przewodniczący: Jerzy Stępień. Rząd Olszewskiego nie zdążył projektów zespołu wprowadzić w życie.

Pełnomocnik Rządu do spraw Reformy Administracji Publicznej (Michał Kulesza) → rząd Hanny Suchockiej; kierunki reform:

- w sferze funkcjonowania rządu, administracji centralnej i terenowej administracji rządowej;

- w zakresie systemu terytorialnego – kontynuacja rozpoczętego w 1990 roku procesu decentralizacji administracyjnej i finansowej;

- w dziedzinie państwowej służby cywilnej;

- w sferze usprawnienia funkcjonowania administracji;

- w zakresie efektywności wykorzystywania środków publicznych.

Pełnomocnik przygotował dokument Założenia i kierunki reformy administracji publicznej (ostatnia wersja z 1993 roku). Przygotowano także reformę powiatową! Przygotowano miejski program pilotażowy reformy administracji publicznej. Przygotowano także szczegółowe rozwiązania organizacyjne dla rządu w zakresie reformy centrum (wykorzystane później w 1996 r.). Została otwarta droga do całościowej przebudowy polskiej administracji publicznej. Rząd Suchockiej odszedł na jesieni 1993 r.

Rządy SLD-PSL → brak większych działań.

1995 → rząd Oleksego; ustawa miejska; powrót do reformy centrum - zapoczątkowano reformy centrum gospodarczego Rządu, dla której celów powołano Pełnomocnika Rady Ministrów (M. Pol). Reforma znacznie wykroczyła poza pierwotny zakres i w latach 1996 – 1997 (rządy Cimoszewicza) doprowadziła do reformy centrum administracyjnego i gospodarczego Rządu – cały pakiet ustaw, zwłaszcza ustawy: O organizacji i trybie działania Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, Zmieniająca ustawę o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (1996).

W praktyce administracja publiczna w Polsce nie przeszła jednak transformacji ustrojowej aż do roku 1997 i rządu Jerzego Buzka.

1.01.1999 r. → pakiet ustaw ustrojowych: O samorządzie powiatowym, O samorządzie województwa, O administracji rządowej w województwie, O wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Opracowano też i wdrożono głębokie zmiany w systemie kompetencji administracji publicznej: O zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (tzw. ustawa kompetencyjna). Spór wokół liczby województw! W ostateczności 16 województw. Do pakietu reformy należało także ustawodawstwo prawno-finansowe. Za wdrożenie reformy odpowiadał Józef Płoskonka. Nowy ustrój administracyjny państwa zaczął działać 1.01.1999 r. Reforma administracji umożliwiła uruchomienie przebudowy zarządzania w niemal wszystkich dziedzinach zarządzania sprawami publicznymi w Polsce. Ostatnim akcentem reformy, była uchwalona w 2000 r. ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, nadająca pozycję samorządowi województwa.

Rząd i administracja rządowa wciąż cierpią najbardziej na zastarzałe schorzenia dawnego systemu. Szczególnie uciążliwy jest brak profesjonalnej i neutralnej służby cywilnej i drastyczna przewaga resortowych (pionowych) mechanizmów zarządzania.

1.07.1999 r. → ustawa O służbie cywilnej wraz z ustawą zmieniającą ustawę O działach administracji rządowej i niektóre inne ustawy umożliwiły wdrożenie zmian w ministerstwach i administracji centralnej. Niestety, te zmiany nie były wprowadzone kompleksowo.

6.09.2001 → ustawa O dostępie do administracji publicznej.

  1. Recydywa centralizmu po roku 2001

Rozwiązania ustawodawcze o charakterze ustrojowym to dopiero początek a nie koniec decentralizacji. SLD spowodowało: recentralizację zarządzania finansowego, zanik wspierania rozwoju regionalnego, odtworzenie resortowych mechanizmów kierowania w wielu działach administracji rządowej, osłabienie zespolenia administracji terenowej.

W 2002 roku wprowadzano bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów w gminie, jednak uczyniono to bez reformy ordynacji wyborczej. Scentralizowano zarządzanie Warszawą likwidując zalążki ustroju metropolitarnego.

Administracja publiczna rozdział IV

Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzących na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach. W definicji funkcjonalnej kładzie się nacisk na aktywność państwa i pełną zależność tej działalności od państwa. Funkcjonalne określenie administracji było powszechne przed 1989 rokiem, gdy królowała zasada jednolitości władzy państwowej. Służyło to zamazywaniu odrębności pomiędzy administracją a polityką.

Definicja negatywna administracyjnej publicznej pochodzi od Waltera Jellinka. Według niej administracja publiczna nie jest ani ustawodawstwem, ani wymiarem sprawiedliwości. Takie ujęcie jest ważne dla wskazania prawnej wtórności działalności administracyjnej względem ustawodawstwa, ale jednocześnie – dla podkreślenia swoistości i odrębności władzy wykonawczej jako formy władzy państwowej.

Organizacja inteligenta – określenie, konstrukt odnoszące się do pojmowania administracji państwowej jako zdolnej do absorpcji informacji i wykorzystania absorbowanych i przetwarzanych informacji do określenia polityki swojego działania.

Podmiotowa definicja administracji publicznej zakłada, ze wykorzystanie administracji znajduje się w gestii rozczłonkowanej struktury organizacyjnej sektora publicznego, na który składają się różne podmioty, organy i instytucje.

Wyrazem interesu publicznego jest: obowiązujące prawo, wola polityczna, ustrój administracyjny,

W określeniu administracji publicznej powinna być zachowana równowaga wszystkich trzech elementów konstrukcyjnych. Chodzi o równowagę między podstawowym ujęciem przedmiotowym (działalność na rzecz interesu publicznego, prowadzona na podstawie ustaw) i pojęciem funkcjonalnym, czyli czynnościowym (zespół działań, czynności przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych odbywających się w określonych prawem formach) a ujęciem podmiotowym.

Administracja publiczna wykonuje nierozdzielnie dwie funkcje: z jednej strony, obsługuje procesy rządzenia, z drugiej, wykonuje zadania publiczne nałożone na nią prawem. Trzecim elementem jest zarządzanie zasobami danej organizacji( materialne, ludzkie, informacyjne). Chodzi tu również o zarządzanie rozwojem instytucjonalnym administracji.

Funkcje administracji publicznej: przewidywanie, organizowanie, koordynowanie, rozkazodawstwo, kontrolowanie.

Polski system od strony podmiotowej zarządzania publicznego zbudowany jest na zasadach pluralistycznych. Oznacza to, że występuje w nim wiele różnych podmiotów władzy publicznej, i każdy z nich odrębnie realizuje swoją misję we wszystkich wskazanych wyżej aspektach( funkcjach). Wspólną podstawę dla działalności podmiotów władzy publicznej w Polsce stwarza obowiązujący system prawny z Konstytucją RP na czele, regulując zasady wykonywania przez nią wskazanych funkcji. Zdania bieżącej administracji i kompetencje administracyjne są ściśle przypisane poszczególnym podmiotą i instytucją przez ustawodawcę. Prawo powinno wyznaczać sfery ich odpowiedzialności i precyzyjnie określać zasady współdziałania.

Administracja kooperatywna – najczęściej występująca w obecnych czasach. Oparta jest coraz szerzej na systemach sieciowych, w których każde ogniwo ma w danej skali swoją rolę do spełnienia, a wszystko działa dzięki przepływom informacji i współdziałaniu samodzielnych instytucji, zbudowanych i funkcjonujących według ustalonych dla całego systemu standardów i precyzyjnie ustalonych, spójnych procedur.

Zakres zadań administracji publicznej na rzecz interesu publicznego:

  1. Klasyczna administracja porządkowo – reglamentacyjna (policyjna)

Ważną rolę odgrywa policja. Zadaniem tej funkcji jest ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego.

  1. Administracja świadcząca (usługi publiczne)

Chodzi zarówno o usługi typu społecznego( ochrony zdrowia, opieki społecznej, kultury) jaki i usług o charakterze technicznym( komunikacja zbiorowa, wodociągi i kanalizacja, światło, energia) a także rozwój świadczeń społecznych( ubezpieczenia społeczne). Może polegać również na bezpośrednim organizowaniu świadczenia usług publicznych różnego rodzaju, a może obejmować nawet samo ich świadczenie za pośrednictwem instytucji świadczących należących do sektora publicznego. Podstawowym jej problemem jest wielka liczba odbiorców usług.

  1. Administracja wykonująca uprawnienia właścicielskie (zarząd majątkiem publicznym)

Majątek państwowy:

Majątek użyteczności publicznej – majątek ten służy wykonywaniu zadań z zakresu szeroko rozumianej administracji świadczącej, którego zadaniem jest bieżące zaspakajanie potrzeb zbiorowości.

Majątek gospodarczy – akcje i papiery wartościowe, zakłady produkcyjne czy usługowe, majątki rolne i leśne).

Forma w jakiej państwo działa w sferze majątku: bezpośrednia, zdecentralizowana, pośrednia.

  1. Zarządzania rozwojem, co stanowi stosunkowo nowy obszar działalności władzy publicznej, jednak coraz istotniejszy wobec wyzwań globalizacji.

Jest to między innymi ochrona konkurencji, funkcja regulacyjna i interwencyjna.. Coraz bardziej niezbędne staje się spojrzenie strategiczne, które w warunkach niepewności umożliwia kierowanie rozwojem gospodarki jako całości, lub szerzej rozwojem kraju czy regionu. Najważniejsza jest tu działalność planistyczna, a w szczególności planowania rozwoju.

Istnieją również liczne funkcje pomocnicze takie jak: zadania typu ewidencyjnego, zadania kontrolne administracji.

Administracja publiczna jest wykonawczym aparatem decyzji politycznych.

Zadania administracji publicznej wykonywane są:

  1. W ramach administracji państwowej – przez scentralizowaną i zbudowaną hierarchicznie administrację rządową. Wyróżniamy administracje centralną bezpośrednio obsługującą( rząd i jego członkowie) oraz wykonawczą. Rządowa administracja terenowa zbudowana jest w dużej mierze na zasadzie zespolenia organizacyjnego – zasadnicza rola przypada wojewodą. Niezespolone administracje to wyodrębnione organizacje, nie zespolone z urzędem wojewódzkim, administracje specjalne podlegające bezpośrednio ministra. Administracja rządowa zbudowana jest wieloszczeblowo i działa na zasadzie hierarchicznego podporządkowania oraz dekoncentracji zadań i kompetencji. Organy administracji rządowej są najczęściej jednoosobowe, rzadziej kolegialne.

  2. Na zasadach zdecentralizowanych – przez inne podmioty i samodzielne instytucje administracji publicznej, a więc:

  1. Inne ( poza samym państwem stanowiącym związek wszystkich obywateli) związki publicznoprawne, w tym przede wszystkim przez wspólnoty terytorialne, ale również korporacje zawodow, samorząd gospodarczy, rolniczy.

  2. Różne ciała administracyjne( organy i instytucje) o samodzielnym statusie w sferze prawa publicznego.

  3. Rozmaite podmioty prawa publicznego, niemające charakteru osobowego, lecz oparte na czynniku majątkowym.

  1. W formie zadań zleconych różnym organizacjom, instytucjom i innym podmiotom zwłaszcza z poza sektora publicznego.

Samorząd to prawo i zdolność społeczności lokalnych do samodzielnego zawiadywania swoimi prawami. Samorząd w Polsce występuje w formie lokalnej i regionalnej.

Rozdział V.

Problem organizacji administracji centralnej.

Rośnie liczna ministerstw, w przeciętnej wielkości państwie europejskim jest ich ok. 20, w Szwecji 14. Mniej ich jest w państwach federalnych. Rezultat jest taki, że coraz więcej spraw dotyczy więcej niż jednego resortu. Kiedyś do koordynowania działań aparatu administracyjnego wystarczała rada ministrów a dziś nie, dlatego trzeba tworzyć nowe techniki i instytucje koordynacji międzyresortowej, na poziomach politycznym i administracyjnym. Trudności, na jakie napotyka współczesna administracja centralna, wynikają więc z nałożenia się na siebie tradycyjnych rozwiązań organizacyjnych dotyczących rządu oraz skomplikowania - a z nim rozrostu administracji centralnej.

Skład i funkcja Rady Ministrów:

W modelu angielskim, francuskim, niemieckim, szwedzkim i polskim ciałem, w którym podejmuje się decyzje polityczne, nawet jeżeli mają one wymiar symboliczny, jest wspólnie obradujący zespół ministrów (członków rządu), na czele którego stoi szef rządu, odrębny od głowy państwa. Rada ministrów ponosi przed parlamentem polityczną odpowiedzialność za działalność władzy wykonawczej. W USA nie ma urzędu premiera, a prezydent ponoszący odpowiedzialność konstytucyjną za całość władzy wykonawczej może powołać do składu stałego gabinetu, dowolne osoby.

W skład rady ministrów wchodzą wszyscy ministrowie, w rozumieniu o; ponoszących solidarną i również ewentualnie indywidualną i odpowiedzialną polityczną przed parlamentem (tak jest w większości państw parlamentarny w tym w modelu niemieckim i szwedzkim, a także w Polsce) bądź tylko niektórzy ministrowie (model angielski gdzie odróżnia się rząd od gabinetu). Francja coraz bardziej zbliża się do typu drugiego, ze względu występowanie coraz to nowych kategorii członków rządu, którzy nie są członkami Rady Ministrów.

Organizacja aparatu pomocniczego szefa rządu i Rady Ministrów

we współczesnych krajach wysoko rozwiniętych występują organizmy, które można nazwać sekretariatami rządu (sekretariatami szefa rządu).

Pierwszy sposób organizacji "centrum rządu" (neutralny, apolityczny) polega na powierzeniu, niemal w całości, przygotowania decyzji szefa rządu oraz rządu jak również kontroli ich realizacji, fachowemu zespołowi stałych urzędników, przy minimalnej roli niewielkiego zespołu osobistych doradców politycznych szefa rządu. Jest to model tradycyjnie przyjęty w Niemczech, gdzie aparatem pomocniczym szefa rządu i całego rządu jest Urząd Kanclerza Federalnego (ogromna jednostka organizacyjna, zatrudnia 500 funkcjonariuszy oraz 700 pracowników).

można oddzielić zadania typu administracyjnego i prawniczego wymagające fachowej wiedzy i rutyny, powierzając je stałemu aparatowi` urzędniczemu - od zadań typu politycznego, powierzonych osobnej jednostce organizacyjnej, złożonej z osób powołanych na zasadzie zaufania politycznego: Jest to zarazem rozdział zadań koordynacyjnych i zadań w sferze kształtowania polityki, a także czuwania nad wcieleniem jej w życie. Rozwiązanie takie występuje - i to już od kilkudziesięciu lat - we Francji. Jednostką fachową i stałą jest Sekretariat Generalny Rządu, a jednostką polityczną- Gabinet Premiera

Sekretariat Rządu stanowi komórkę obsługową premiera i całego rządu. Związany jest jednak całkowicie z premierem. Podlega mu, na bieżąco pomagając w wykonywaniu konstytucyjnych zadań kierowania działalnością rządu. Z tego powodu szef Sekretariatu – Sekretarz Generalny Rządu co najmniej raz dziennie spotyka się z premierem. Podstawowym zadaniem Sekretariatu jest "zapewnienie intendentury i regularności działania rządu". Sekretariat zatrudnia do 50 pracowników merytorycznych. Wszyscy oni mają status właściwy państwowej służbie cywilnej.

Dyrektorzy generalni zajmują się sprawami: (1) administracji, wewnętrznymi i prawnymi, (2) zagranicznymi obrony i bezpieczeństwa, (3) polityki społecznej, ochrony środowiska, transportu, rolnictwa i badań naukowych, (4) polityki gospodarczej i finansowej, (5) analiz społecznych i politycznych, (6) służb wywiadu. Ze względu na dużą rolę Sekretariatu w uzgadnianiu i redagowaniu aktów normatywnych, w praktyce zarówno Sekretarz Generalny, występujący jako główny doradca prawny premiera, jak i jego zastępca - w osobie Dyrektora Sekretariatu, są członkami Rady Stanu, najbardziej poważanego z "wielkich korpusów państwowych". Sekretarz Generalny Rządu odgrywa również - tym razem wspólnie z Sekretarzem Generalnym Urzędu Prezydenckiego - poważną rolę w przygotowywaniu cotygodniowych posiedzeń Rady Ministrów, jak również sporządza protokoły z jej obrad. Czasem nazywa się go "pamięcią państwa". Wszystkie te zadania Sekretariatu odzwierciedla jego organizacja wewnętrzna, w skład której wchodzą urzędnicy (charges de mission) załatwiający sprawy kilku powiązanych ze sobą resortów. Ponadto są dwie sekcje nie uczestniczące w procesie podejmowania decyzji politycznych, a mianowicie Sekcja Legislacyjna, która zajmuje się obsługą procesu ustawodawczego oraz Sekcja Dokumentacji. Podobnie jak ministerstwa, Sekretariat ma jednostkę administracyjno-obsługową w postaci Wydziału Służb Administracyjnych i Finansowych.

Gabinet premiera

Rośnie liczba jego doradców, którzy i tak są zatrudniani na czas trwania rządu. Powiązania osobiste są szczególnie ważne przy wykonywaniu zadań Gabinetu, które polegają na doradzaniu premierowi w sprawach polityki publicznej, to jest zarówno pomocy w wypracowywaniu polityki, jak i w kontrolowaniu wcielania jej w życie. O ile Sekretariat Generalny Rządu zajmuje się sprawami o charakterze technicznym i ściśle profesjonalnym (zwłaszcza prawniczym), do gabinetu należy merytoryczna strona działania "centrum rządu". Stąd też z reguły to członek Gabinetu przewodniczy na konferencjach uzgadniających, w których biorą udział przedstawiciele resortów. Gabinet wspomaga również premiera w jego kontaktach z grupami interesów oraz z parlamentem. Gabinetem Premiera kieruje dyrektor, będący z natury rzeczy osobą szczególnego zaufania premiera. Obok dyrektora jest szef gabinetu, który organizuje osobistą pracę premiera, w tym wyjazdy krajowe i zagraniczne. Wewnętrzna struktura Gabinetu jest różna w różnych rządach. Na ogół przyjmuje się zasadę, w myśl której przynajmniej jeden charge de mission przypada na ministerstwo, podlegając funkcjonalnie doradcy technicznemu, który zajmuje się szerszą sferą działalności administracji: "Doradca techniczny" podlega Dyrektorowi Gabinetu albo osobie wyznaczonej przez tego ostatniego, ma jednak zawsze bezpośredni dostęp do osoby premiera. W wielu sprawach więc występować musi we Francji współdziałanie Sekretariatu Generalnego Rządu i Gabinetu Premiera. Dotyczy to w szczególności koordynacji i arbitrażu, którego "gospodarzem" jest Sekretariat, ale który nie może być realizowany bez udziału aparatu czysto politycznego. Współistnienie i współdziałanie stałego aparatu fachowego i zmiennego aparatu politycznego jest charakterystyczną cechą francuskiego modelu organizacji administracji centralnej, w tym organizacji' "centrum rządu"

Wielka Brytania dostarcza przykładu trzeciego sposobu rozwiązania kwestii stosunku polityki i administracji w organizacji "centrum rządu". Podstawowy aparat pomocniczy szefa rządu - i całego rządu, który jednak razem się nie zbiera - stanowi tam Urząd Gabinetu (Gabinet Office). Jest to aparat podobny, jeżeli chodzi o ogólny charakter, do francuskiego Sekretariatu Generalnego Rządu, choć bardziej rozbudowany, ze względu na szerszy zakres zadań. W związku z tym najwięcej wspólnego z francuskim Sekretariatem ma jego jednostka organizacyjna pod nazwą Sekretariatu Gabinetu. Jednocześnie, zupełnie niezależnie od Urzędu Gabinetu, istnieje zespół organizmów do spraw politycznych, dla których przyjmuje się łączną nazwę "Urzędu Premiera" lub - jak się mówi - Downing Street 10. Są to: Urząd Prywatny z prywatnymi sekretarzami do spraw: zamorskich, gospodarczych, wewnętrznych i parlamentarnych, Urząd Prasowy, Urząd Polityczny z sekretarzem politycznym na czele, Jednostka Polityczna, Doradca do Spraw Zagranicznych oraz Jednostka ds. Sprawności, ta ostatnia ulokowana poza siedzibą premiera na Downing Street. Większość wymienionych organizmów, aczkolwiek pełni funkcje polityczne, jest obsadzona przez stały aparat urzędniczy

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów obsługuje Premiera - w zakresie administracyjnym, merytorycznym i politycznym (doradcy polityczni skupieni w Gabinecie Politycznym Prezesa Rady Ministrów), obsługuje wicepremierów i ministrów bez teki (np. ministra ds. koordynacji reform społecznych, które to stanowisko istniało od jesieni 1997 r. do wiosny 1999 r.). Kancelaria obsługuje: też pracę Rady Ministrów (w tym jej posiedzenia) i pracę komitetów Rady Ministrów: stałych (Komitet Ekonomiczny, Komitet Społeczny, Komitet Obronny,. Komitet ds. Polityki Regionalnej i Zrównoważonego Rozwoju) i tworzonych ad hoc, jak również pełnomocników Rządu (nazwę taką stosuje się od 1996 r., poprzednio występowali "pełnomocnicy Rady Ministrów"), np. Pełnomocnika ds. Rodziny czy (od jesieni 1997 r. do końca 1998 r.) Pełnomocnika ds. Reform Ustrojowych Państwa. Należy też podkreślić, że to właśnie Kancelaria Prezesa Rady Ministrów stanowi główny czynnik poziomej koordynacji pracy całej administracji rządowej - w obu poziomach: politycznym i administracyjnym. Służą temu nie tylko : komitety stałe i ad hoc Rady Ministrów (i sama Rada Ministrów), lecz także liczne zespoły doradcze powoływane przez Prezesa Rady Ministrów, o składzie politycznym (sekretarze i podsekretarze stanu z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i z ministerstw, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie, doradcy), urzędniczym (dyrektorzy departamentów, radcy) lub eksperckim. Szczególnie doniosłą:: rolę w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów spełnia Sekretarz Rady Ministrów, do którego obowiązków należy zapewnienie obsługi Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów, również od strony legislacyjnej. Być może najsłabszym ogniwem w systemie koordynacji na poziomie politycznym jest wciąż gabinet Premiera, który powinien współdziałać z gabinetami innych członków rządu (ministrów), tymczasem - jak na razie - pełni przede wszystkim funkcje doradcze. Również Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, jak się wydaje, winien dużo silniej niż obecnie, oddziaływać na pracę dyrektorów generalnych ministerstw, organizując i koordynując przygotowanie ministerstw do wykonania nałożonych na nie zadań.

Ministerstwa a inne agendy administracji centralnej

Klasyczne rozwiązania w materii organizacji administracji centralnej na kontynencie europejskim - zarówno w modelu francuskim, jak i w modelu niemieckim - opierały się na zasadzie przyporządkowania całości spraw załatwia na tym szczeblu ministerstwom, jako aparatowi pomocniczemu ministrów w jednej osobie szefów administracji i członków rządu. Odwrotną zasadę przyjęto w Szwecji, gdzie tradycyjnie oddzielano od siebie urzędy centralne i ministerstwa, te ostatnie o zadaniach typu politycznego. W ministerstwach szwedzkich - poza MSZ - pracuje tylko około 2 500 urzędników. 80 urzędów centralnych i około 200 innego rodzaj agend administracyjnych zatrudnia łącznie 400 tys. urzędników. Wielka Brytania dostarczała rozwiązań o charakterze pośrednim. Szefowie urzędów centralnych, choć mają rangę ministrów, nie muszą wchodzić w skład gabinetu, stanowiącego odpowiednik rady ministrów. W naszym stuleciu, zwłaszcza po II wojnie światowej, coraz częściej wprowadza się do administracji centralnej jednostki pozaministerialne. Często następuje to na wzór instytucji amerykańskich. W szczególności wzór ten przyjęła Japonia. Agencje mają status równy ministerstwom. Ich szefowie w praktyce często mają tytuł ministrów stanu, jeżeli podlegają one bezpośrednio premierowi. Wzór amerykański miał wpływ również na Wielką Brytanię. Nowego typu pozaministerialne struktury administracji przybrały tam z reguły postać quangos, które to wyrażenie stanowi skrót ich rodzajowej nazwy "quasi-niezależne organizacje pozarządowe" (quasi-administrative non governmental organisations). Ich "pozarządowy" charakter oznacza jedynie wyjęcie spod normalnych reguł działania administracji, w tym reguł obsadzania stanowisk na zasadzie konkursowej i awansu na zasadzie starszeństwa. Mimo znacznego ograniczenia liczby quangos przez rząd Margaret Thatcher, pozostają one - pod coraz częściej stosowaną nazwą "organizmów peryferyjnych" – istotnym składnikiem dzisiejszej administracji centralnej Zjednoczonego Królestwa. Agencje, które zatrudniają obecnie prawie 400 tys. osób, nie są formalnie urzędami administracji; jeżeli występują w sferze prawa administracyjnego, działają w imieniu danego ministerstwa. Francuskim odpowiednikiem quangos są tzw. niezależne władze administracyjne. Jako ich przykład wskazuje się Komisję Kontroli Banków, Komisję Operacji Giełdowych czy Narodową Komisję ds. Informatyki i Wolności. Organy te wyróżniają się wspólnym celem działania, a mianowicie ochroną praw obywateli, jak również szczególnym trybem powoływania ich członków pozaministerialnych struktur administracji centralnej we Francji. Przykładem takim są bowiem dwa inne rodzaje struktur. Jeden z nich ma charakter tradycyjny. Chodzi o niektóre dyrekcje. Zasadą jest, że stanowią one wewnętrzne jednostki organizacyjne ministerstw, o tyle jednak ważne, że w praktyce są trwalsze od samych ministerstw (nie mających ustawowej podstawy istnienia), a do tego mające pewne umocowanie w przepisie konstytucji (wśród stanowisk obsadzanych przez Prezydenta na posiedzeniu Rady Ministrów wymienieni są "dyrektorzy administracji centralnych"). Drugim rodzajem pozaministerialnych struktur administracji centralnej Francji są jednostki "administracji zadaniowej" przeciwstawianej tradycyjnej "administracji zarządzającej". Najstarszą z takich jednostek jest Generalny Komisariat Planu, działający od 1946 r., podporządkowany premierowi. Jest to jednostka typu sztabowego, pozbawiona własnych służb technicznych i administracyjnych, a zarazem międzyresortowa, co wyraża się także w sposobie rekrutowania jej personelu - zawsze nielicznego, nie przekraczającego dwustu osób,

Zasadnicza część polskiej administracji centralnej to właśnie "administracje zarządzające", przede wszystkim zorganizowane w formie wielkich ministerstw z rozbudowanymi komórkami organizacyjnymi o charakterze urzędniczym i niesamoistnym statusie prawnym (np. wewnętrzna komórka organizacyjna Departament Ochrony Przyrody czy słabo wyodrębniony Zarząd Lasów Państwowych w Ministerstwie Ochrony Środowiska, problemy organizacji administracji centralnej Zasobów Naturalnych i Leśnictwa), a niekiedy już - coraz częściej - wyodrębnione jako urzędy centralne (np. Główny Urząd Geodezji i Kartografii i Główny Urząd Nadzoru Budowlanego podległe w ramach pierwotnego podziału na dział administracji rządowej ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej czy Komenda Główna Straży Pożarnej podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych). W 1998 r. i ostatnio w 1999 r. wyodrębniono z ministerstw kilka następnych urzędów centralnych (Główny Inspektor Sanitarny, Główny Lekaż Weterynarii, Główny Konserwator Zabytków i in.), zaś dalsze powstały w związku z nowymi regulacjami prawnymi w kilku dziedzinach życia zbiorowego (np. Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi). Odpowiada to strukturze obecnej i przyszłej regulacji prawnej w dziedzinie prawa administracyjnego. Ciągle jednak nie widać oczekiwanej konsekwencji wyodrębniania z ministerstw urzędów centralnych: radykalnego zmniejszenia stanu zatrudnienia, a przede wszystkim zmiany mechanizmów i styl działania ministerstw w części pozostałej po wyodrębnieniu urzędów centralnych ile, począwszy od 1999 r., organizacja polskich ministerstw może być bardzo elastyczna, bowiem tworzy się je każdorazowo w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, przez wskazanie departamentów obsługujących działy administracji rządowej wpisane w zakres odpowiedzialności polityczne danego ministra, o tyle urzędy centralne są tworzone ustawami.

Zasady organizacji ministerstw

Mimo ogromnego rozwoju "niezależnych agencji", guangos czy "administracji zadaniowych", podstawowymi jednostkami organizacji administracji centralnej pozostają wciąż - poza modelem szwedzkim – ministerstwa. W Polsce zasadnicza organizacja wewnętrzna ministerstw jest dwuszczeblowa. Podstawową komórką podziału dla celów merytorycznych są departamenty, a do realizacji zadań w zakresie obsługi ministerstwa - biura. Departamenty i biura mogą mieć strukturę bezwydziałową lub - częściej - dzielą się jeszcze na wydziały. Odrębnymi komórkami organizacyjnymi są sekretariaty, tworzone do obsługi ministra oraz komitetów, rad i zespołów nie mogą się już one dzielić na wydziały. Szczególny charakter mają gabinety polityczne ministrów, w których pracują doradcy polityczni ministra, razem z nim przychodzący i razem odchodzący z urzędu.

Tradycją Niemiec była zawsze silna pozycja aparatu urzędniczego na którego czele w ministerstwie stał sekretarz stanu. Sekretarz stanu (w większych ministerstwach RFN dwóch sekretarzy stanu) był pierwotnie jedynym zastępcą ministra, odgrywał więc rolę jeszcze większą niż brytyjski stały sekretarz.

W Wielkiej Brytanii ministrowie mają "urzędy prywatne", to jest osobiste sekretariaty obsadzone przez stałych urzędników, ale obok nich, poczynając od 1945 r. spotyka się "specjalnych doradców" lub "doradców politycznych" o innym charakterze.

Francja dostarcza przykładu wyjątkowego braku "kartezjańskiego podejścia" - którego w jej administracji i tak nie ma za wiele - do zagadnienia wewnętrznej organizacji aparatu ministerstw. Podstawową komórką organizacyjną francuskich ministerstw są dyrekcje. Są one nieporównanie bardziej stabilne niż same ministerstwa, które, jak wiemy, mogą być tworzone i znoszone bez większych formalności - w drodze aktów władzy wykonawczej. Oznacza to, że dyrekcje stanowią w znacznej mierze "cegiełki", z których konstruuje się ministerstwa -w niektórych dziedzinach całkiem inne w kolejnych gabinetach. Prawdziwy, wyodrębniony polityczny aparat pomocniczy ministra (także ministra delegowanego i sekretarza stanu, czyli każdego członka rządu) występuje natomiast tradycyjnie we Francji – w formie "gabinetu ministerialnego". Gabinety francuskie wywodzą się z "intymnych gabinetów" ministrów epoki napoleońskiej. Utrwaliły się one w okresie III Republiki, kiedy to stały się skupiskiem "politycznych przyjaciół" danego ministra, przychodzących i odchodzących razem z nim. Charakter ten zachowały do dzisiaj, choć aktualnie około 90% ich członków jest funkcjonariuszami państwowymi, czasowo oddelegowanymi z różnych instytucji do pomocy ministrowi. Gabinet "pełnego" ministra liczy do dwudziestu członków (tylko w Ministerstwie Obrony jest on dwukrotnie liczniejszy) - dokładną liczbę członków określa premier na wniosek zainteresowanego ministra. Gabinet spełnia dwojaką funkcję: wobec ministra i wobec podległych mu "administracji". Wobec ministra-przygotowując jego decyzje, a przynajmniej kontrolując projekty decyzji wychodzące od administracji oraz organizując jego działalność polityczną. Wobec administracji - starając się narzucić jej wolę ministra, kontrolując, jak również koordynując jej działalność. Dyrektor gabinetu może przy tym podejmować decyzje z upoważnienia ministra. Gabinet stanowi zatem rodzaj filtru pomiędzy administracją a ministrem - ze wszystkimi zaletami i wadami takiego pośrednictwa. Do zalet należy skupienie uwagi ministra na rzeczach istotnych z punktu widzenia politycznego. Wadą jest natomiast możliwość odcięcia ministra od fachowej administracji, realna tym bardziej, że w gabinetach pracują osoby odpowiednio wykształcone, ale - ze względu na średnio niski wiek lub brak dotychczasowej praktyki w administracji - często mniej doświadczone od dyrektorów, a zarazem ambitne i nazbyt często chcące wykazać swoją wyższość.

Rozdział VI do 244

1. Zagadnienia ogólne.

- najbardziej zorganizowana administracja rządowa nie poradzi sobie ze wszystkimi zadaniami przypadającymi administracji;

Administracja terenowa zapewnia:

- dopływ niezbędnych inf. I spraw;

- pozwala skonkretyzować i wykonać ustalenia przyjęte w centrum;

Administracja terenowa nie sprowadza się tylko do organizacji;

- aspekt polityczny administracji terenowej – udział obywateli w wykonywaniu zadań publicznych;

Model niemiecki – udział obywateli w administracji przybrał postać samorządu terytorialnego;

Samorząd terytorialny:

- podstawowa forma decentralizacji administracji;

- najważniejsza forma podziału władzy wykonawczej w państwie (między rząd a JST);

Model angielski, amerykański (częściowo szwedzki) - niecentralizacja:

- samodzielność JST – naturalna;

- nie jest formą decentralizacji – istniały one tradycyjnie od zawsze;

Niecentralizacja:

- ściśle związana jest z nią doktryna pomocniczości;

- popularna w krajach, które przeszły absolutyzm i jego centralizację władzy;

- popularny model w państwach postkomunistycznych;

Na kształt administracji terenowej Duzy wpływ ma tradycja;

Samorząd terenowy ma charakter:

- administracyjny (publicznoprawny);

- polityczny:

Autonomia:

- podział (decentralizacja) władzy ustawodawczej;

- JST zyskują możliwość tworzenia ustaw, przy zachowaniu jedności państwa;

Federalizm:

- podział suwerenności państwowej między państwo związkowe, a jego części składowe;

- rozwiązanie klasyczne (odwołujące się do USA);

- federacja = państwo związkowe;

Różnice w federacjach:

- zasada podziału kompetencji:

- forma państwa (ustrój prezydencki, republika itp.);

- wykonywanie zadań państwa związkowego:

Autonomie:

- mniej porównywalne;

- dlaczego? Bo jej podstawowe prawo (posiadania parlamentu) może być realizowana w różnych formach państwa;

- może dotyczyć poszczególnych części składowych (np. śląska w II RP);

- może być stosowana do rozwiązywania problemów państw, które posiadały tradycyjny partykularyzm regionalny, a nie akceptuje się w nich federacji;

- przykłady – Hiszpania, Włochy – polityczne ruchy regionalizmu, Belgia – spowodowane występowaniem różnych narodowości;

- w Polsce zwolennikiem regionalizacji był Krzysztof Bielecki;

Dlaczego w Polsce jest sprzeciw wobec takich rozwiązań:

- silne poczucie unitaryzmu;

- tradycja rozbiorów;

REORGANIZACJI ADMINISTRACJI TERRYTORIALNEJ NIE MOŻNA DOKONYWAĆ W ODERWANIU OD REORGANIZACJI ADMINISTRACJI CENTRALNEJ;

Decentralizacja zmienia charakter zadań władz centralnych:

- np. duże i bogate województwa mogą dostać więcej zadań z centrum niż Male i słabe;

Kryzys administracji terytorialnej:

- od lat 70. W całej Europie;

- dotyka najniższych szczebli podziału;

Znalazły się one w tarapatach poprzez:

- upartyjnienie samorządu terytorialnego;

- koncentracja kapitału w gospodarce;

- postęp technologiczny powoduje spadek zainteresowania obywateli samorządem i sprzyja centralizacji;

Rozwiązania:

- tworzenie wielkich gmin – nie dało rady, bo tracono tożsamość lokalną;

- ważne jest aby gminy i powiaty, w jakiś sposób wiązały się z tradycja i historią – więź społeczna będzie przyczyniać się do stabilności politycznej;

2. Podział administracyjny (terytorialny);

Wg funkcji:

1) zasadniczy podział administracyjny państwa dla celów administracji ogólnej – podział terytorialny;

2) podział dla celów administracji specjalnych – jednostki pomocnicze;

Ad 1.:

- z reguły więcej niż jednostopniowy;

- liczba zależy od wielkości państwa, struktury i tradycji;

W ramach podziału – jednostki dwojakiego rodzaju:

1) charakter historyczny (angielskie hrabstwo i parafia, Szwecja, prowincje holenderskie);

2) charakter racjonalistyczny – tworzy się je w oderwaniu od historii (francuskie departamenty, gminy szwedzkie po reformie, RFN, Anglia, Walia, Włochy – ustawy określające minimum ludności do stworzenia gminy, Polska po II wojnie);

W Polsce z racji historii wszystko się często zmieniało – najbardziej historyczne są powiaty w związku z XIX wiecznym rozwojem ponadgminnych usług publicznych i administracji państwowej;

Reformy okresu PRL w Polsce:

- 1972r. – reforma gminna – likwidacja gromad;

- 1975r. – likwidacja powiatów i województw;

- utworzenie 1 szczebla pośredniego między gminom a centrum – 49 województw;

- cel centralizacja władzy politycznej i gospodarczej oraz atomizacja społeczeństwa;

- żadna JST nie miała charakteru historycznego;

Regionalizacja – próba pogodzenia tradycji historycznej z racjonalną;

Podział wojewódzki i gminny Polski ma w dużej mierze charakter racjonalny;

- argument za wprowadzeniem powiatu, gdyż jest najbardziej historyczny;

Podział dwustopniowy:

- kraje skandynawskie i Holandia, Anglia;

Duże kraje (najczęściej) – podział trzystopniowy:

- naturalny w państwach federalnych – USA, RFN, Austria, część Szwajcarii, Belgia, Hiszpania, Francja;

- leży to w gestii państw składowych, w związku z czym różne z nich mogą mieć różny podział;

Podział czterostopniowy:

- rzadkość, ale był w Prusach;

Polski ustrój terytorialny:

- gmina i powiat - podstawa JST;

- województwo – podstawa terytorialna samorządu regionalnego i głównych ogniw administracji rządowej;

Administracja rządowa a samorząd terytorialny;

W krajach niemieckich XIXw. Stworzono dualistyczny model administracji terytorialnej, charakterystyka:

- odróżnienie w terenie administracji podporządkowanej władzy centralnej od

- administracji samorządowej – wykonuje zadania własne dla samorządu oraz zadania zlecone;

- rozdziałowi temu powinien towarzyszyć rozdział źródeł finansowania, w celu zapewnienia materialnej samowystarczalności samorządu;;

Rola administracji rządowej – sprawowanie nadzoru – władcze wkraczanie w przypadkach określonych prawem i przy użyciu określonych środków;

Model angielski i amerykański:

- niecentralistyczny typ samorządu terytorialnego;

- przekazanie znacznej części zadań administracji publicznej organom samorządu;

- oznacza znaczną rozbudowę jednostek administracji centralnej;

Typowa dla Anglii:

- faktyczna centralizacja – dokonywana za pomocą instrumentów finansowych, a zwłaszcza dotacji celowych, przyznawanych samorządom w przypadku spełnienia określonych warunków;

Model francuski:

- skrajny centralizm;

- opieka – przekonanie o niższości administracji zdecentralizowanej w stosunku do państwa;

- zmienione w latach 80.;

- wykonywanie decyzji samorządu przekazano przewodniczącym odpowiednich rad;

- a władza centralna dokonuje opieki już tylko z punktu widzenia legalności;

- przedstawiciele władzy centralnej we Francji posiadają własne zadania;

- francuski model ma charakter pragmatyczny;

- współadministracja – organ państwa i JST zarządzają razem pewnymi dziedzinami;

Współadaministracja nie jest charakterystyczna tylko dla Francji – kształtuje się ona również w innych modelach, ale Francja ma najnowocześniejsze ustawodawstwo;

Model szwedzki:

- silna, tradycyjna samodzielność gmin;

- maja one szerokie zadania;

- drugi szczebel samorządu – ziemia:

Już mniej historyczne modele: Holandia i Belgia:

- gminy i prowincje mają własne organy wykonawcze;

- przewodniczą im osoby powołane przez rząd;

- charakterystyczne jest posiadania przedstawiciela władzy centralnej w gminie;

Rozdział zadań ma podstawę zazwyczaj w konstytucji;

- największe znaczenie dla działania ma jednak ustawodawstwo;

4. ORGANIZACJA TERENOWAJE ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

Trzy sposoby budowania aparatu administracyjnego rządu:

1) formalny przedstawiciel rządu w danej JST przy sprowadzeniu do minimum jednostek nie podlegających temu przedstawicielowi - Francja;

2) oparcie aparatu na rozproszonych koordynowanych tylko na szczeblu rządowym, jednostek administracji specjalnej;

3) przyznanie podstawowych uprawnień administracyjnych w terenie samorządowi terytorialnemu bez powoływania osobnych przedstawicieli rządu i przy sprowadzeniu do niezbędnego minimum jednostek rządowej administracji specjalnej – Anglia i USA;

Ad 2.

- nigdzie nie wystąpiło w czystej postaci;

- administracja carskiej Rosji;

W Polsce występuje przewaga pierwszego rozwiązania w województwie;

- gminach i powiat – rozwiązanie trzecie;

Częściowe rozproszenie występuje też w USA – administracja ma różne wyspecjalizowana agendy terytorialne;

Pierwsze rozwianie wynika z różnych tradycji poszczególnych krajów:

- np. Niemcy i Szwecja mimo tradycji jednoosobowości, zachowała się też kolegialność;

- w Polsce jest jednoosobowość;

- w trzecim rozwiązaniu dominuje kolegialność;

5. Organizacja samorządu terytorialnego – uwagi porównawcze;

- regułą jest, że samorząd występuje na co najmniej 2 szczeblach;

- zawsze w gminie i cos wyżej;

- w większych krajach często istnieje 3 stopień;

- kolejne szczeble nie są hierarchicznie wyższe tylko powołane do spraw innych – zasada komplementarna (uzupełnienia);

- z reguły najwięcej zadań przypada gminie;

- rozbudowa samorządu terytorialnego łączy się z zasadą pomocniczości – chodzi o to, że gmina nie jest w stanie załatwić pewnych spraw sama;

- w organizacji JST występują organy uchwałodawcze i wykonawcze (takiego podziału nie ma w Anglii);

- organy uchwałodawcze pochodzą z wyborów;

- organy wykonawcze pochodzą z wyborów z wyłączeniem ja w Belgii i Holandii ich przewodniczących;

- jednoosobowość – USA, Francja, Hiszpania, Grecja, co raz więcej krajów związkowych RFN;

- kolegialność – Belgia, Włochy, Portugalia;

- W Polsce do 2002r. wszystkie org. Wykonawcze były kolegialne;

- konieczna jest współpraca pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, pod tym względem wyróżnia się trzy grupy krajów:

  1. Francja, Belgia, Hiszpania, Holandia – dobrowolna współpraca – w każdym kraju inne nazewnictwo ale bez przesady;

  2. RFN, Anglia, kraje skandynawskie – łączenie gmin, silna rola ogólnych stowarzyszeń samorządów obu szczebli;

  3. Włoch, Portugala, Grecja – brak tendencji do łączenie gmin w dziedzinie współpracy;

Związki gmin – sposób na rozwiązywanie problemów aglomeracji miejskich;

Obszary metropolii i jej problemy:

- zarządzenie problemami miejscowymi – lepiej lub gorzej radzą sobie poszczególne gminy;

- współdziałanie zainteresowanych władz miejscowych – współdziałanie;

- ogólne sterowanie rozwojem w skali całej organizacji – władze metropolitalne;

- w związku z tym często miastom nadaje się najwyższy status JST;

6. Niektóre dylematy przebudowy ustroju terytorialnego w Polsce;

Zasadnicze sfery interesu publicznego:

1) interes lokalny – zadania publiczne o charakterze wykonawczym;

2) interes ogólnopaństwowy – strategiczne zagadnienia życia zbiorowego z zakresu polityki państwowej;

3) interes regionalny

Ad 1.:

- zadania wykonawcze:

Ad 2.:

- funkcje i zadania strategiczne;

- nie nalezą do samorządów bo mają wymiar ogólnospołeczny;

- realizowane są przez ustawodawstwo lub przeznaczanie środków publicznych na określone cele;

- w sferze strategii decydują racje i opcje polityczne o długofalowym charakterze i globalnym wymiarze;

Ad 3.:

- władze regionalne w Polsce powołane w 1998r., by przejąć od rządu znaczną część funkcji o charakterze strategicznym związanym z rozwojem regionalnym;

- w ogóle były 3 warianty podziału (12, 17 i 25 województw);

- jeżeli ciała regionalne są zdecentralizowanymi ogniwami władzy wykonawczej i maja charakter samorządowy, nie jest to jednak samorząd lokalny w sensie ścisłym (ustalenia na stopniu regionalnym mają charakter polityczny) – nie zarządza bezpośrednio zasobami administracyjnymi;

Debata regionalizacyjna w Polsce dotyczy zmian w obszarze władzy wykonawczej, bo innych zabrania konstytucja;

VII. KADRY ADMINISTRACJI – PRACOWNICY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ I SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO.

2. We współczesnych państwach demokratycznych ukształtowały się dwa modele organizacji systemu zatrudnienia urzędników publicznych:

Model kariery- zakłada stopniową karierę urzędniczą – od dołu do góry hierarchii. Podstawowe znaczenie ma egzamin w ramach, którego bada się zdolność kandydata do zajmowania określonej kategorii stanowisk.

Spośród państw europejskich system kariery występuje między innymi we: Francji, Niemczech, Hiszpanii, Belgii, Grecji, Portugalii, Austrii.

Model stanowisk (pozycyjny)-opiera się na rekrutacji na konkretne stanowiska. W toku postępowania rekrutacyjnego bada się konkretne kompetencje. Odwołuje się w wielu sferach do doświadczeń sektora prywatnego.

System stanowisk przyjęła natomiast Wielka Brytania, Szwecja, Dania, Holandia, Finlandia.

3. Administracja rządowa zatrudnia różne kategorie pracowników m.in.:

-Wyższych urzędników to jest tych, którzy podejmują decyzje lub przynajmniej przygotowują je merytorycznie.

-Średni personel administracyjny

-Personel pomocniczy

-Pracowników obsługi

4. Administracja rządowa dzieli się w Polsce na:

-Administracje rządową centralną

-Administracje rządową wojewódzką

5. W administracji rządowej wyróżnia się dwa rodzaje stanowisk:

6. Administracją rządową kieruje Rada Ministrów.

Rada Ministrów koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej.

Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach oraz jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej.

Ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów.

Minister kierujący działem administracji rządowej wydaje rozporządzenia.

7. Przedstawicielem Rady Ministrów w województwie jest wojewoda.

Zadania administracji rządowej w województwie wykonują:

1) wojewoda;

2) organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży;

3) organy niezespolonej administracji rządowej;

4) jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia;

5) starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw;

6) inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw.

Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Na stanowisko wojewody może być powołana osoba, która:

1) posiada obywatelstwo polskie;

2) posiada tytuł zawodowy magistra lub tytuł równorzędny;

3) posiada 3-letni staż pracy w zakresie kierowania zespołami ludzkimi;

4) nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe;

5) korzysta z pełni praw publicznych;

6) cieszy się nieposzlakowaną opinią.

Wojewoda wykonuje zadania przy pomocy Wicewojewody albo I i II

Wicewojewody.

Organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych prawem. Do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej.

8. Pracownicy samorządowi to osoby zatrudnione w:

9. Podstawowe obowiązki pracowników samorządowych to:

Osoby zatrudnione w samorządzie terytorialnym mają jasno określone uprawnienia, co do wynagrodzenia. Przy naborze na określone stanowiska w administracji obowiązują szczególne zasady. Do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesów państwa oraz indywidualnych interesów obywateli.

Pracownik samorządowy w trakcie wykonywania swoich obowiązków musi przede wszystkim przestrzegać prawa. Za naruszenie ciążących na nim obowiązków grozi mu postępowanie dyscyplinarne.

Do podstawowych obowiązków urzędnika należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesów państwa oraz indywidualnych interesów obywateli.

10. Pracownikiem samorządowym zatrudnionym na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba, która:


Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
366 Rozdział XII, Uczelnia, Administracja publiczna, Jan Boć 'Administracja publiczna'
132 i 133 III ROZDZIAL, Uczelnia, Administracja publiczna, Jan Boć 'Administracja publiczna'
Zarządzanie w Administracji Publicznej Rzeszów właściwe
i 14 0 Pojecie administracji publicznej
Administracja publiczna w Szwecji, nauka administracji
decyzje, ORGANIZACJA I ZARZĄDZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
178 i 179, Uczelnia, Administracja publiczna, Jan Boć 'Administracja publiczna'
Postępowanie cywilne Środki odwoławcze, Administracja publiczna
Pojęcie i rodzaje postępowania cywilnego, Administracja publiczna
278 i 279, Uczelnia, Administracja publiczna, Jan Boć 'Administracja publiczna'
58 i 59, Uczelnia, Administracja publiczna, Jan Boć 'Administracja publiczna'
Zagadnienie zespolenia organizacyjnego, Politologia, Administracja Publiczna
222 i 223, Uczelnia, Administracja publiczna, Jan Boć 'Administracja publiczna'
200 i 201, Uczelnia, Administracja publiczna, Jan Boć 'Administracja publiczna'
prawo samorządowe, Studia administracja publiczna, Ściagi
Zamówienia publiczne wykład, Administracja publiczna
ODPOWIEDZIALNOSC CYWILNA PRACOWNIKOW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ, Bezpieczeństwo Wewnętrzne - Administr

więcej podobnych podstron