Terminologiczne aspekty pojmowania implementacji.
Implementacja to termin, który jest coraz częściej używany w języku polskim, zwłaszcza dla określenia procesu wdrażania dyrektyw wspólnotowych do porządków prawnych państw członkowskich Wspólnot Europejskich. Nie jest to jednak wyczerpująca definicja pojęcia, które stosuje się także w odniesieniu do ogólnie pojmowanego wdrażania poszczególnych zasad prawa wspólnotowego, a nawet polityki Wspólnot.
Istota implementacji.
Pojęcie implementacja nie ma legalnej definicji. Pojawia się natomiast w źródłach prawa wspólnotowego, między innymi w kontekście realizacji postanowień traktatowych przez prawo wtórne, dyrektywy, przepisy traktatu założycielskiego. Pojęcie to występuje także w aktach prawa wtórnego tj. w rozporządzeniach i dyrektywach, gdzie kojarzone jest przede wszystkim z przyjmowaniem wykonawczych środków prawnych czy też administracyjnych. Nie można jednak utożsamiać implementacji tylko i wyłącznie z wydawaniem krajowych aktów prawnych, czyli ustanawianiem prawa na papierze. Skuteczna implementacja angażuje bowiem upoważnione organy, oznacza zapewnienie budżetów oraz wymaga wsparcia ze strony odpowiedzialnych urzędników krajowych, którzy powinni być przygotowani do traktowania prawa wynikającego z prawa wspólnotowego jako źródła prawa nie mniej wiążącego niż prawo „czysto” krajowe.
Podstawowe nurty implementacji.
Transpozycja prawa wspólnotowego do prawa krajowego przez stanowienie prawa w drodze procesów legislacyjnych.
Stosowanie prawa przez upoważnione organy państw członkowskich.
Zapewnienie przestrzegania prawa, obejmujące także kary za naruszenie prawa.
Transpozycja prawa wspólnotowego do prawa krajowego, także do prawa na szczeblu regionalnym, czy lokalnym, następuje w drodze przyjęcia aktów prawa krajowego o charakterze generalnym. Nad prawidłowym wykonaniem tego obowiązku stoi Komisja, która ma prawo wnieść skargę w przypadku, gdy uzna, iż istnieje podejrzenie naruszenia tego obowiązku przez państwo członkowskie.
Zasady implementacji prawa wspólnotowego.
Z istoty implementacji w prawie wspólnotowym wynika, że chodzi przede wszystkim o podejmowanie działań, które zapewnią warunki dla skutecznego stosowania i efektywnej kontroli przestrzegania norm tego prawa. Efektywność prowadzi zatem do osiągnięcia zakładanego rezultatu w należyty sposób. W wykonywaniu swych obowiązków wspólnotowych państwa członkowskie są zobowiązane do podejmowania takich środków i działań implementujących, które zapewnią aktom oraz roszczeniom opartym na prawie wspólnotowym ochronę nie mniej korzystną niż analogicznym aktom i roszczeniom opartym na prawie krajowym. Obie zasady, choć niezdefiniowane w sposób jasny i precyzyjny w traktatach, znajdują mocne oparcie w artykułach nakładających na państwa członkowskie szeroko zakreślony obowiązek współpracy z instytucjami wspólnotowymi w osiąganiu celów wspólnotowych. Deklaracja implementacji prawa wspólnotowego dołączona do Traktatu z Maastricht mówi natomiast wprost, że dla właściwego funkcjonowania Wspólnoty ważne jest, aby środki podejmowane przez państwa członkowskie w wykonaniu prawa wspólnotowego doprowadziły do tego, aby prawo było tam stosowane efektywnością i rygoryzmem równoważnym skuteczności i rygoryzmowi towarzyszącemu stosowaniu prawa krajowego. Efektywność prawa wspólnotowego jest bowiem w znaczniej mierze uwarunkowana jakością oraz rodzajem rozwiązań przyjętych w wewnętrznych porządkach prawnych poszczególnych państw.
Rodzaje implementacji.
Pojmowanie implementacji jako zespołu określonych czynności formalno - prawnych pozwala na wyróżnienie kilku rodzajów form z nią związanych.
Normy implementowane.
Normy nakazujące implementację.
Normy implementujące.
Normy zabezpieczające implementację.
Pierwsze z nich - normy implementowane to normy materialne prawa wspólnotowego zawarte w jego aktach normatywnych prawa i podlegające implementacji w krajowych systemach prawnych.
Normy nakazujące implementację to reguły wspólnotowe o charakterze kompetencyjnym, które określają podmiot (zwłaszcza organ) odpowiedzialny za implementację oraz zakres obowiązku implementacyjnego.
Kolejną kategorią są normy implementujące czyli normy wydawane w wykonaniu norm nakazujących implementację. Nadają się one wprost do stosowania i egzekwowania oraz stanowią podstawę aktów indywidualnych.
Normy zabezpieczające implementację są to normy, które określają środki zapewniające efektywność implementacji. Mogą to być zatem normy implementowane (np. w przypadku dyrektyw) albo normy implementujące (zwłaszcza w przypadku rozporządzeń).
Implementacja a dostosowanie prawa krajowego.
Celem tego procesu jest zapewnienie zdolności do korzystania ze statusu członka Unii Europejskiej. Dostosowanie nie polega na ustalaniu norm materialnych i poddawaniu się im, lecz jest zabiegiem w dużym stopniu technicznym, choć nie pozbawionym elementów politycznych i nie wykluczającym elastyczności. Z jednej strony państwa zainteresowane członkostwem nie mogą negocjować treści norm, do których muszą się dostosować, nie mają też większej swobody w określeniu zakresu dostosowania, mogą jedynie mieć wpływ na jego tempo. Muszą również tak ukształtować swój system organizacyjny, aby jego funkcjonowanie nie podważało istoty prawa wspólnotowego. Z drugiej zaś strony państwa te mają większy stopień autonomii legislacyjnej niż państwa członkowskie nawet w tych obszarach, które regulowane są przez dyrektywy i rozporządzenia organów wspólnotowych, nie zezwalające na odmienne postanowienia w prawie wewnętrznym. Dopóki Polska nie była członkiem Unii Europejskiej, ani rozporządzenia, ani dyrektywy nie stanowiły w Polsce źródeł prawa, lecz były jedynie wzorcem rozwiązań prawnych dla polskiego ustawodawstwa, a także dla orzecznictwa.
Dyrektywa.
Dyrektywa jest typem aktu prawnego, którego odpowiednika trudno szukać w krajowych porządkach prawnych państw członkowskich. Jej uchwalenie wyraża wolę zachowania politycznej równowagi pomiędzy kompetencjami Wspólnoty a kompetencjami państw członkowskich. Adresatem dyrektywy są państwa członkowskie jako takie, nie zaś ich organy lub instytucje. Państwom członkowskim pozostawiony jest wybór, które z ich organów są odpowiedzialne za jej implementację. Tak więc z jednej strony istnieje autonomia instytucjonalna i autonomia proceduralna państw członkowskich, z drugiej zaś strony jest ona jednak ograniczona zasadami jednolitego stosowania prawa wspólnotowego i wymaganiem zapewnienia jego pełnej skuteczności. Kontrola wypełniania obowiązków przez państwa członkowskie jest dokonywana ze szczególnym uwzględnieniem powyższych zasad, pozwalając Trybunałowi i Komisji na dokładne przyjrzenie się procesowi implementacji dyrektyw. Nie oznacza to, że dyrektywa nie może nakazywać powołania do życia określonych organów lub powierzać kompetencje organom już istniejącym.
Proces powstawania dyrektywy.
Państwa członkowskie mają wpływ na inicjatywę Komisji w sprawie wydania dyrektywy i mogą wpływać na jej treść w ciągu całego procesu jej powstawania, co za tym idzie są więc nie tylko jej adresatami, ale po części również współautorami. W pierwszym etapie Komisja Europejska, której przysługuje inicjatywa prawodawcza, przedkłada wstępny projekt dyrektywy wraz z uzasadnieniem do konsultacji przez krajowych ekspertów i zainteresowane organizacje czy grupy nacisku. Następnie, po oficjalnym zatwierdzeniu przez Komisję, propozycja dyrektywy jest przesyłana w celu oficjalnej konsultacji do organów, w stosunku, do których zasięgnięcie opinii jest wymagane przez przepisy traktatowe. Zarówno w procedurze współpracy, jak i procedurze współdecydowania projekt jest przesyłany równocześnie do Rady i do Parlamentu. Rada podczas obrad grup roboczych dzieli propozycje Komisji na dwie kategorie oznaczone cyframi rzymskimi I i II. Propozycje, w stosunku do których udało się osiągnąć porozumienie lub większość kwalifikowaną, oznacza się rzymską I. Wszystkie pozostałe przypadki oznaczane są rzymską II. Po podjęciu uchwały przez Radę i, w zależności od procedury, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego propozycja dyrektywy staje się aktem wiążącym i jest publikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Następnie rozpoczyna się faza implementacyjna.
Proces stosowania dyrektywy.
Należy przez to rozumieć zastosowanie norm prawa krajowego, które prawidłowo implementowały dyrektywę w wyznaczonym czasie przez organ do tego upoważniony lub zobowiązany w konkretnym przypadku. Chodzi w szczególności o organy administracji i o organy sądowe, które będą konfrontowane z sytuacją prawną lub faktyczną mieszczącą się w zakresie regulowanym przez normy krajowe implementujące dyrektywy. Wynikiem takiego stosowania dyrektywy będzie akt stosowania prawa, który będzie miał postać normy konkretnej i jednostkowej.
Proces egzekwowania dyrektywy.
Należy przez to rozumieć kontrolę przestrzegania norm prawa krajowego i zastosowanie odpowiednich środków zaradczych, które prawidłowo implementowały normy dyrektywy. Ten proces służy zapewnieniu tym normom pełnej skuteczności w krajowym porządku prawnym po upływie terminu wyznaczonego do implementacji. W razie konieczności, do osiągnięcia rezultatu wyznaczonego przez dyrektywę konieczne może stać się nałożenie sankcji karnych lub\ i administracyjnych na podmioty prywatne oraz wykonanie czynności nadzorczych i kontrolnych.
Etapy implementacji.
Transpozycja zwana także implementacją formalną.
Notyfikacja Komisji podjętych przez państwo członkowskie środków implementacyjnych.
Inne czynności poza transpozycją, innymi słowy implementacja praktyczna.
Transpozycja dyrektyw obejmuje „przenoszenie” norm dyrektyw na normy prawa krajowego. Transpozycja rozumiana jako stanowienie prawa krajowego w celu osiągnięcia rezultatu zakładanego przez dyrektywę będzie wymagała wydania przez właściwe organy krajowe aktu prawnego, jeśli będzie to tylko akt zmieniający lub uchylający istniejące przepisy. Do transpozycji zaliczać będziemy także ustanowienie w powszechnie obowiązującym krajowym akcie implementacyjnym sankcji karnych lub administracyjnych, których uchwalenie było konieczne po to, aby zapewnić skuteczność realizacji celów dyrektywy. Ustanowienie sankcji wiąże się z ustanowieniem norm zabezpieczających implementację.
Do obowiązku notyfikacyjnego informacyjnego zalicza się wymóg notyfikacji tych wszystkich środków implementacyjnych, które państwo uważa za ostateczne i które zostały podjęte najpóźniej przed upływem terminu wyznaczonego w dyrektywie. Nie oznacza to, że samo zgłoszenie musi nastąpić zaraz po upływie terminu wyznaczonego do implementacji, chodzi natomiast o to, aby państwo nie zawiadamiało o środkach podjętych po upływie tego terminu. W kompetencji państwa członkowskiego leży określenie, które środki implementacyjne uważa ono za ostateczne, musi to być jednak wyraźnie zaznaczone i podane do wiadomości wszystkim zainteresowanym.
Implementacja praktyczna ma na celu właściwe przygotowanie organów administracyjnych do wykonywania zadań przewidzianych w danej dyrektywie. Przykładowo może to być określenie w akcie wewnętrznie obowiązującym sposobu korzystania przez organy administracji rządowej i inne jednostki organizacyjne z kompetencji nadanych im przez akty legislacyjne, które transponowały normy dyrektyw na grunt prawa krajowego.
Obowiązek dotrzymania terminu implementacji.
Najważniejsze terminy, które wyznaczają kolejne etapy realizacji obowiązku wypływającego z dyrektywy:
Termin wejścia w życie dyrektywy.
Termin wyznaczony do ukończenia procesu implementacji.
Termin stosowania dyrektywy, jeżeli jest różny od terminu wyznaczonego do jej implementacji.
Pierwszy z terminów jest określony w dyrektywie. W przypadku braku jego wyznaczenia, dyrektywa wchodzi w życie dwudziestego dnia po publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Drugi z terminów jest zawsze wyznaczonym w dyrektywie. Państwo członkowskie ma najczęściej od 6 miesięcy do 2 lat na implementację dyrektywy. Termin ten nie może zostać w żaden sposób zmodyfikowany i jego przekroczenie grozi odpowiednimi sankcjami karnymi.
Trzeci z terminów musi wynikać jasno z postanowień dyrektywy. Najczęściej jest wyznaczony jako osobny termin i pokrywa się z terminem wyznaczonym do implementacji.
Miejsce prawa wspólnotowego w porządku prawnym Francji.
Francja ratyfikowała traktaty założycielskie Wspólnot jeszcze pod rządami Konstytucji z 27 października 1946 roku, natomiast zmiany traktatów oraz stosowanie obecnie prawa wspólnotowego przebiega zgodnie z zasadami Konstytucji z 4 października 1958 roku. Twórcy konstytucji z 1946 roku, pomni doświadczeń II wojny światowej, wyznaczyli we francuskim porządku prawnym nowe miejsce prawu międzynarodowemu. Tak więc tą konstytucję charakteryzowała otwarta postawa wobec prawa międzynarodowego i międzynarodowej integracji. Obowiązująca wciąż preambuła do tej konstytucji stanowi, że Republika Francuska, wierna swym tradycjom, przestrzega norm międzynarodowego prawa publicznego oraz wyraża zgodę na ograniczenie suwerenności niezbędne dla konstruowania i obrony pokoju. Aż do 1992 roku był to podstawowy przepis stanowiący o przychylności państwa francuskiego wobec członkostwa we Wspólnotach Europejskich.
Prawo międzynarodowe a prawo wewnętrzne w świetle rozwiązań konstytucyjnych.
Zanim w 1992 roku dokonano istotnej reformy konstytucyjnej, podstawowe znaczenie miały przepisy dotyczące prawa międzynarodowego w znaczeniu ogólnym. Oprócz przepisów wspomnianej preambuły kluczowe znaczenie ma rozdział poświęcony traktatom i umowom międzynarodowym. Rozdział ten reguluje kwestie związane z zaciąganiem zobowiązań międzynarodowych, dokonuje ich klasyfikacji i określa ich pozycję w hierarchii źródeł prawa w państwie, tworzy procedurę kontroli konstytucyjności zobowiązań międzynarodowych, a także określa rolę parlamentu w zaciąganiu zobowiązań międzynarodowych. W świetle przepisów konstytucyjnych uwagę zwraca szczególna rola Prezydenta w zakresie praw międzynarodowych. Prezydent występuje bowiem jako gwarant niepodległości narodowej, integralności terytorium oraz przestrzegania traktatów, negocjuje i ratyfikuje traktaty. Jest on także informowany o wszelkich pertraktacjach zmierzających do zawarcia umowy międzynarodowej nie podlegającej ratyfikacji. Kolejne artykuły konstytucji francuskiej stanowią np. o zobowiązaniach międzynarodowych w systemie prawa krajowego, o możliwości poddania pod referendum każdego projektu wysuniętego na polecenie Prezydenta, czy też o trójstopniowej klasyfikacji konwencji międzynarodowych.
Wzajemne relacje norm prawa wspólnotowego i norm prawa krajowego.
Zasadą prawa wspólnotowego nadającą sens całemu systemowi tego prawa jest to, że ma ono pierwszeństwo przed prawem krajowym państw członkowskich, nie wyłączając norm rangi konstytucyjnej. Zasada pierwszeństwa odnosi się wszystkich źródeł prawa wspólnotowego, a jej wyrazem jest zwłaszcza: nakaz efektywnego wykonywania i zabezpieczenia prawa wspólnotowego, zakaz kwestionowania ważności norm wspólnotowych przez organy krajowe, zakaz stanowienia prawa krajowego sprzecznego z prawem wspólnotowym, zakaz stosowania przez organy krajowe jakichkolwiek przepisów sprzecznych z normami wspólnotowymi oraz nakaz uchylania prawa sprzecznego z prawem wspólnotowym. Tak rozumiany prymat prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, w tym nad normami rangi konstytucyjnej, wciąż pozostaje dyskusyjny. Dotychczas niektóre państwa regulowały kwestię pierwszeństwa prawa wspólnotowego przez przyjęcie określonych reguł w praktyce uzgadniania relacji między własną konstytucją, a umowami międzynarodowymi jako prawem pierwotnym Unii, co jednak nie rozwiązywało do końca problemu zgodności z prawem wtórnym. Inne państwa pomijały ten problem milczeniem, nie wprowadzając do swych konstytucji zasady ich podporządkowania prawu wspólnotowemu i dając tym samym świadectwo swej niechęci do wyrażania w konstytucjach narodowych zasady dezawuującej ich naczelne miejsce w hierarchii norm prawnych. We Francji nadrzędność prawa wspólnotowego nad rządowymi aktami prawnymi oraz aktami administracyjnymi od początku spotkała się z pełną akceptacją organów stosujących prawo. Szczególnych trudności nie napotykało także stosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego w przypadku umów międzynarodowych późniejszych wobec ustaw. Długo natomiast panowało przekonanie, że w przypadku niezgodności ustawy późniejszej z obowiązującymi uprzednio przepisami prawa międzynarodowego stosowana powinna być późniejsza norma ustawowa. Nie uległ też osłabieniu pogląd o nadrzędnej roli konstytucji nad wszelkimi normami prawnymi obowiązującymi w państwie.
W przypadku implementacji prawa europejskiego w Polsce dużą rolę odgrywają zapisy konstytucyjne, w szczególności artykuły 2,9,10,133,134,135. Kładą one nacisk na zgodność praw i umów międzynarodowych oraz kompetencji prezydenta i rządu w procesie implementacji prawa europejskiego.