Zasada pomocniczości
W ramach kompetencji dzielonych między Wspólnotę a państwa członkowskie zasada pomocniczości wpisana do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską określa warunki, w jakich Wspólnota ma pierwszeństwo działania w stosunku do państw członkowskich.
pODSTAWA pRAWNA
Artykuł 5 akapit drugi traktatu WE, wraz z pkt 12 preambuły oraz art. 2 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej
CELE
W dziedzinach, które nie należą do wyłącznej kompetencji Wspólnoty, zasada pomocniczości z jednej strony stoi na straży zdolności podejmowania decyzji i działań na szczeblu państw członkowskich, z drugiej zaś stanowi prawne uzasadnienie dla interwencji Wspólnoty, jeśli cele danego działania nie mogą zostać osiągnięte w stopniu zadawalającym przez państwa członkowskie „z uwagi na skalę i skutki proponowanego działania”. Celem włączenia zasady do traktatów europejskich było wykonywanie kompetencji jak najbliżej obywatela.
OSIĄGNIĘCIA
A. Źródła i historia
Zasada pomocniczości została oficjalnie ustanowiona w prawie Unii Europejskiej na mocy traktatu z Maastricht, który wpisuje ją do art. 5 akapit drugi Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Jednak zapowiedź tej zasady pojawiła się w art. 5 traktatu EWWiS (1951), który stanowił, że Wspólnota podejmuje działanie „bezpośrednio w zakresie produkcji i funkcjonowania rynku tylko w wypadku, kiedy wymagają tego okoliczności”. Choć nie było ono przytaczane z nazwy, kryterium pomocniczości zostało uwzględnione w art. 130R traktatu EWG, dotyczącym środowiska naturalnego, przez Jednolity akt europejski w 1987 r. Sąd Pierwszej Instancji WE orzekł jednak w wyroku z dnia 21 lutego 1995 r. (Zb.Orz. II-289, 331), że zasada pomocniczości nie stanowiła przed wejściem w życie Traktatu o Unii Europejskiej ogólnej zasady prawa, w stosunku do której powinno się analizować legalność działań Wspólnoty.
Nie zmieniając brzmienia zasady pomocniczości wpisanej do art. 5 akapit drugi traktatu WE, traktat amsterdamski włączył do traktatu WE „Protokół w sprawie stosowania zasady pomocniczości i proporcjonalności”. Do traktatu nie włączono przepisów dotyczących stosowania zasady, lecz za sprawą ogólnego podejścia do stosowania zasady pomocniczości uzgodnionego w Edynburgu w 1992 r. stały się one prawnie wiążące i podlegają kontroli sądowej.
Traktat lizboński uchyla art. 5 traktatu WE i wprowadza zapis dotyczący zasady pomocniczości do art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej, w którym zachowano brzmienie uchylonego artykułu i dodano wyraźne odniesienie do wymiaru regionalnego i lokalnego zasady pomocniczości. Ponadto traktat lizboński zastępuje protokół z 1997 r. w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności nowym protokołem o tym samym tytule, którego główne novum polega na powierzeniu nowej roli parlamentom krajowym w odniesieniu do kontroli poszanowania zasady pomocniczości.
B. Definicja
1. Sens i ogólny cel zasady pomocniczości polega na tym, aby przyznać pewną niezależność władzom niższej instancji wobec władz wyższego szczebla, w szczególności władzom lokalnym wobec władz centralnych. Oznacza to zatem dzielenie się kompetencjami między różnymi szczeblami władzy, co jest zasadą leżącą u podstaw instytucjonalnych państw o strukturze federalnej.
2. W kontekście Wspólnoty Europejskiej zasada pomocniczości służy jako kryterium regulujące wykonywanie kompetencji dzielonych między Wspólnotę a państwa członkowskie. Z jednej strony wyklucza ona interwencję Wspólnoty w dziedzinach, którymi skuteczniej zarządzają państwa członkowskie na poziomie centralnym, regionalnym czy lokalnym. Z drugiej zaś wynika z niej, że Wspólnota wykonuje swoje uprawnienia, gdy państwa członkowskie nie mogą w sposób zadawalający zrealizować celów traktatowych.
3. Na mocy art. 5 akapit drugi traktatu WE trzy warunki muszą zostać spełnione, aby interwencję instytucji Unii można było uznać za uzasadnioną zgodnie z zasadą pomocniczości:
a) nie może ona dotyczyć obszaru z zakresu wyłącznej kompetencji Wspólnoty;
b) cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób zadawalający przez państwa członkowskie;
c) z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty.
C. Zakres
1. Zasada stosowania
Generalnie stosowanie zasady pomocniczości może być postrzegane z dwóch punktów widzenia. W obszarach, w których traktat przyznaje Wspólnocie kompetencje dzielone z państwami członkowskimi, zasada stanowi kryterium oceny zasięgu tej kompetencji (ograniczenia dla wykonywania kompetencji). W obszarach, w których traktat nie przyznaje Wspólnocie Europejskiej żadnych kompetencji, zasada pomocniczości również nie stwarza żadnych dodatkowych kompetencji (nieprzyznawanie kompetencji).
2. Problemy z podziałem kompetencji
Zasada pomocniczości ma zastosowanie jedynie do obszarów dzielonych między Wspólnotę a państwa członkowskie. Nie ma zatem zastosowania do obszarów podlegających wyłącznej kompetencji Wspólnoty lub obszarów podlegających wyłącznej kompetencji danego kraju. Linia podziału jest jednak ruchoma, np. na mocy art. 308 traktatu WE możliwe jest poszerzenie obszaru kompetencji Wspólnoty, jeśli jej działanie wydaje się konieczne dla osiągnięcia celów traktatowych. Wyznaczenie obszarów podlegających wyłącznej kompetencji Wspólnoty nadal stanowi problem, dlatego zwłaszcza, że opisane jest ono w traktatach nie poprzez odniesienie do konkretnych obszarów, ale poprzez funkcjonalny opis.
Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich wydał więc szereg decyzji, w których określił na podstawie traktatów i uznał pewne kompetencje (które nie były wyraźnie uregulowane w traktatach) jako wyłączne dla Wspólnoty, lecz nie przedstawił wyczerpującego wykazu takich kompetencji.
Brak wyraźnej linii podziału przy stosowaniu zasady pomocniczości będzie nadal skutkować różnymi interpretacjami tej zasady. Jednocześnie jednak celem Wspólnoty jest ograniczenie działań wspólnotowych do celów traktatowych i zapewnienie, że decyzje w sprawie nowych działań są podejmowane jak najbliżej obywatela. W preambule do traktatu o Unii Europejskiej położono również szczególny nacisk na ten związek między zasadą pomocniczości i zbliżeniem decyzji do obywateli.
Po wejściu w życie traktat lizboński powinien położyć kres rozbieżnościom w wykładni zakresu stosowania zasady pomocniczości. Nowy traktat określa bowiem dziedziny wchodzące w zakres wyłącznych kompetencji Unii i kompetencji dzielonych z państwami członkowskimi. Artykuł 4 ust. 2 ujednoliconej wersji Traktatu o funkcjonowaniu UE zawiera następujący wykaz dziedzin polityki z zakresu kompetencji dzielonych: rynek wewnętrzny, polityka społeczna, spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna, rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych, środowisko naturalne, ochrona konsumentów, transport, sieci transeuropejskie, energia, przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego.
3. Adresaci zasady pomocniczości
Zasada pomocniczości ma zastosowanie do wszystkich instytucji Wspólnoty. Zasada ta ma zwłaszcza praktyczne znaczenie dla Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji. Traktat lizboński wzmacnia rolę kolejno parlamentów krajowych i Trybunału Sprawiedliwości w odniesieniu do kontroli poszanowania zasady pomocniczości.
D. Kontrola parlamentów krajowych
Traktat lizboński wprowadza mechanizm wczesnego ostrzegania, zgodnie z którym parlamenty krajowe mają osiem tygodni, aby skierować opinie na temat projektów aktów prawodawczych do Komisji, która zobowiązana jest przedstawić je równocześnie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Jeśli zgodność projektu aktu prawodawczego z zasadą pomocniczości zostanie zakwestionowana przez jedną trzecią parlamentów krajowych na podstawie uzasadnionej opinii, Komisja zobowiązana jest do ponownego zbadania swojego projektu i uzasadnienia jego ewentualnego utrzymania (procedura „żółtej kartki”). Próg ten zostaje obniżony do jednej czwartej parlamentów krajowych w wypadku aktów prawodawczych z dziedziny przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Ponadto jeśli zwykłą większością parlamentów krajowych zostanie podważona zgodność projektu aktu prawodawczego z zasadą pomocniczości („pomarańczowa kartka”) oraz jeśli Komisja utrzyma swój wniosek, sprawa zostaje skierowana do Rady i Parlamentu Europejskiego, które wypowiedzą się przy pierwszym czytaniu. Jeśli obie te instytucje uznają, że wniosek legislacyjny nie jest zgodny z zasadą pomocniczości, mogą odrzucić go większością 55% członków Rady i większością oddanych w Parlamencie Europejskim głosów.
Niniejsze prawo do ostrzegania przyznaje się wszystkim izbom parlamentów krajowych.
E. Kontrola sądowa
Na mocy art. 5 akapit drugi TWE zasada pomocniczości podlega zasadniczo kontroli sądowej. Organy UE dysponują jednak całym wachlarzem możliwości w zakresie uznawania kształtu, jaki ona przybiera, co musi uszanować Trybunał Sprawiedliwości. Ogólnie można stwierdzić, że działalność kontrolna Trybunału jest o tyle bezzasadna, że państwa członkowskie zostały faktycznie zaangażowane w podejmowanie decyzji o znaczeniu i skali odnośnych działań, a kwestia konieczności podjęcia tych działań została wnikliwie rozpatrzona z uwzględnieniem interesów wszystkich zainteresowanych stron oraz z właściwą sumiennością zasięgnięto opinii zainteresowanych instytucji i podmiotów prawa (w tym także tymi poniżej szczebla krajowego).
W orzeczeniach z dnia 12 listopada 1996 r. (w sprawie C- 84/94, Zb.Orz. I-5755) i z dnia 13 maja 1997 r. (w sprawie C-233/94, Zb.Orz. I-2405), Trybunał stwierdził, że przestrzeganie zasady pomocniczości było jednym z warunków wynikających z wymogu podania uzasadnienia aktów Wspólnoty, na mocy art. 253 TWE. Wymóg ten uznaje się za spełniony, nawet jeśli zasada nie jest wyraźnie wymieniona w punktach preambuły aktu, lecz z ich treści jasno wynika, że była ona przestrzegana w trakcie rozpatrywania aktu.
Traktat lizboński w protokole w sprawie stosowania zasady pomocniczości i proporcjonalności stanowi, że - w ramach kontroli zgodności z prawem aktów prawodawczych - Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w zakresie skarg w sprawie naruszenia przez akt prawodawczy zasady pomocniczości. Skargę taką może wnieść ewentualnie państwo członkowskie w imieniu swojego parlamentu, jeśli porządek prawny państwa na to pozwala.
Taką skargę wnieść może również Komitet Regionów, w przypadkach aktów, co do których wymagane jest zasięgnięcie jego opinii.
ROLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
1. Prowadzone prace
Parlament bronił zasady pomocniczości od wielu lat. Był również pomysłodawcą jej wprowadzenia, kiedy, dnia 14 lutego 1984 r., przyjmując projekt traktatu o Unii Europejskiej, włączył przepis stanowiący, że tam, gdzie traktat przyznaje Unii kompetencje, które są zbieżne z kompetencjami państw członkowskich, państwa członkowskie mogą podejmować działania, dopóki Wspólnota nie wprowadzi nowej regulacji prawnej. Ponadto Parlament podkreślił w projekcie, że Wspólnota powinna interweniować tylko, aby realizować zadania, które mogą być skutecznej wypełniane wspólnie niż przez działające oddzielnie poszczególne państwa członkowskie.
Parlament włączył te propozycje dotyczące zasady pomocniczości do wielu rezolucji (np. rezolucje z dnia 23 listopada i 14 grudnia 1989 r., z dnia 12 lipca i 21 listopada 1990 r. i z dnia 18 maja 1995 r.), w których ponowił swe wsparcie dla zasady pomocniczości w kontekście Unii Europejskiej i zaapelował o rozpoczęcie dyskusji nad interpretacją i stosowaniem tej zasady.
2. Porozumienie w sprawie współpracy międzyinstytucjonalnej
Debata zapoczątkowana przez Parlament na podstawie konkluzji szczytu Rady w Edynburgu w sprawie pomocniczości, przejrzystości i demokracji i rezolucji Parlamentu z dnia 18 listopada 1992 r. zaowocowała zawarciem w dniu 25 października 1993 r. porozumienia międzyinstytucjonalnego między Radą, Parlamentem i Komisją, w którym te trzy instytucje wyraziły chęć dalszego świadomego działania w tej dziedzinie. Zobowiązały się one tym samym do przestrzegania zasady pomocniczości.
Celem porozumienia jest określenie, z wykorzystaniem procedur regulujących stosowanie zasady pomocniczości, warunków wykonywania kompetencji przyznanych instytucjom Wspólnoty przez traktaty, tak aby cele określone w traktatach mogły być osiągnięte. Zawiera ono następujące postanowienia:
- wykorzystując swe prawo inicjatywy Komisja uwzględnia zasadę pomocniczości i wykazuje jej przestrzeganie. Ta sama zasada obowiązuje Parlament i Radę, zgodnie z uprawnieniami przyznanymi im na mocy odpowiednio przepisów art. 192 i art. 208 traktatu WE;
- uzasadnienie każdego wniosku Komisji będzie zawierać motywację wniosku pod kątem zasady pomocniczości;
- każda ewentualna poprawka do tekstu Komisji autorstwa Rady lub Parlamentu musi być uzasadniona pod kątem realizacji zasady pomocniczości, jeśli powoduje zmianę w obszarze działania Unii Europejskiej.
Wszystkie trzy instytucje będą regularnie sprawdzać w ramach swych procedur wewnętrznych, czy przewidywane działanie spełnia wymogi zasady pomocniczości, zarówno jeśli chodzi o wybór instrumentów prawnych, jak i treść wniosku. Zatem, zgodnie z art. 34 regulaminu Parlamentu, podczas rozpatrywania projektów legislacyjnych Parlament zwraca szczególną uwagę na przestrzeganie praw podstawowych oraz zasad pomocniczości i proporcjonalności.
Oprócz niniejszego porozumienia na szczycie Rady Europejskiej w Edynburgu Komisja zobowiązała się do dostarczania uzasadnienia wszystkich wniosków w sprawie aktów prawnych w świetle stosowania zasady pomocniczości, do wycofania lub rewizji niektórych wniosków i do przeglądu obowiązującego prawodawstwa. Przewidziano również przygotowanie przez Komisję rocznego sprawozdania w sprawie przestrzegania tej zasady.
W odniesieniu do sprawozdań Komisji o zastosowaniu zasady pomocniczości w latach 1994, 1995 i 1996, Parlament w rezolucji z dnia 13 maja 1997 r. podkreślił, że zasada pomocniczości stanowi wiążącą normę prawną, a jej praktyczne przełożenie podlega wykładni Trybunału Sprawiedliwości, i przypomniał, że wdrażanie zasady nie powinno utrudniać zgodnego z prawem wykonywania wyłącznych kompetencji przyznanych Unii. W żadnym wypadku pomocniczość nie może również być wykorzystywana jako pretekst służący kwestionowaniu acquis communautaire. W rezolucji z dnia 8 kwietnia 2003 r. Parlament stwierdza, że różnice w zakresie wdrożenia zasady pomocniczości i proporcjonalności powinny być raczej rozstrzygane na szczeblu politycznym, w oparciu o porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 25 października 1993 r., ale odnotowuje wnioski Konwentu w sprawie przyszłości Europy, zgodnie z którymi parlamenty krajowe powinny odgrywać pewną rolę w monitorowaniu kwestii pomocniczości za pomocą systemu wczesnego ostrzegania. Parlament podkreśla rolę, jaką instytucje Unii i państw członkowskich, zarówno na szczeblu centralnym, jak i regionalnym i lokalnym, winny odgrywać w zapewnieniu stałego kontrolowania stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.
Taki system wczesnego ostrzegania, opisany w pkt D, został rzeczywiście wpisany do traktatu lizbońskiego.
Roberta Panizza
lipiec 2008 r.