Formy prowadzenia gospodarki komunalnej (zrobić referat)

Autor: Wojciech Gonet

Przekształcenia w sektorze komunalnym nie mogą być samoistnym celem. Przed ich dokonaniem należy dokładnie rozważyć, czy osiągnie się efekty w zakresie: racjonalizacji kosztów, zmniejszenia dotacji z budżetu JST , możliwości zaangażowania się kapitału prywatnego i poprawy jakości usług.

Gospodarka komunalna w sferze użyteczności publicznej może być prowadzona w formie : zakładu budżetowego, kapitałowej spółki prawa handlowego lub powierzenia wykony wania zadań osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej w drodze umowy na zasadach określonych prawem zamówień publicznych. JST ma swobodę wyboru formy organizacyjno- prawnej prowadzenia gospodarki komunalnej. Wybór formy optymalnej w danych warunkach jest uwarunkowany wieloma czynnikami. W zakresie użyteczności publicznej gospodarka komunalna, niezależnie od formy organizacyjno-prawnej, nie jest nastawiona na osiągnięcie maksymalnych zysków, lecz zaspokojenie potrzeb mieszkańców. Ceny usług są ustalane przez organ stanowiący JST. Przy ich określaniu ścierają się dwie racje: ekonomiczna i społeczna. Trudności finansowe mieszkańców i bezrobocie są powodem ustalania cen za usługi komunalne na poziomie, który często wystarcza jedynie na pokrycie wydatków bieżących. Stosowanie ulg, zwolnień i umorzeń w opłatach za usługi komunalne przekształca się w formę pomocy społecznej. Zakłady budżetowe najpowszechniejsze Zakłady budżetowe nadal należą do najpowszechniejszej formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności komunalnej. Zakład budżetowy nie posiada osobowości prawnej. Rozlicza się z JST metodą netto. Przynajmniej 50 proc. kosztów pokrywa z uzyskanych przychodów. Brak osobowości prawnej zakładu oznacza niesamodzielność funkcjonowania, przejawiającą się m.in. niemożnością zadłużania się na finansowanie wydatków inwestycyjnych. Często wszelkie wydatki inwestycyjne obciążają budżet JST. Kapitałowe spółki komunalne, dysponując osobowością prawną, są bardziej samodzielne pod względem organizacyjnym i finansowym, lecz nie oznacza to wraz ze zmianą formy organizacyjno- prawnej automatycznego zaniechania dotowania usług przez JST. Podmiotowość prawna umożliwia bezpośrednie ubieganie się o środki Unii Europejskiej. Spółki komunalne dysponują majątkiem o znacznej wartości księgowej, lecz podobnie jak zakłady budżetowe osiągają niskie wskaźniki rentowności. Ubiegając się o środki zwrotne, bywają postrzegane jako mało wiarygodne pod względem możliwości generowania wystarczających zysków, które gwarantowałyby spłatę zadłużenia. Banki żądają poręczenia założyciela spółki komunalnej, czyli JST. Oznacza to powrót problemu finansowania wydatków inwestycyjnych do jednostki samorządu. Potencjalne kwoty z tytułu udzielonych przez JST poręczeń i gwarancji ujmowane są do limitu 15 proc. dochodów na spłatę i obsługę zadłużenia. Niedogodność ta może być złagodzona w przypadku, gdy JST nie jest jedynym właścicielem spółki komunalnej. O ile kondycja finansowa współwłaściciela na to pozwala, może on ponieść część kosztów inwestycji lub poręczać za spółkę komunalną. Powierzenie wykonywania zadań publicznych osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej oznacza dla JST zaniechanie aktywnych działań w danym rodzaju działalności komunalnej. Na samorządzie nadal jednak ciąży obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkańców z zakresu zadań publicznych. W okresie wykonywania usług przez podmiot prywatny na podstawie umowy prawa cywilnego JST ma obowiązek kontroli jakości zaspokajania usług. Od strony finansowej na JST może ciążyć obowiązek uiszczenia wynagrodzenia dla podmiotu prywatnego lub jego części. Odciążenie JST od ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz zleceniobiorcy możliwe jest w przypadku, gdy opłaty od mieszkańców pokrywają całość wynagrodzenia podmiotu prywatnego. Przy wyborze formy organizacyjno- -prawnej prowadzenia gospodarki komunalnej JST powinna kierować się następującymi kryteriami: ? rodzajem prowadzonej działalności i związanych z tym koniecznych nakładów kapitałowych (np. znaczne nakłady na ciepłownictwo, wodociągi, kanalizację, mniejsze na utrzymanie dróg, wywóz nieczystości), ? rozmiarem prowadzonej działalności, co zwykle determinuje wielkość JST, ? uwarunkowaniami lokalnymi. Stały postęp w dziedzinie techniki sprawia, że dotychczasowe monopole naturalne można zastąpić świadczeniem usług na zasadach rynkowych. Najłatwiej można to uczynić w działach gospodarki komunalnej całkowicie finansujących się z opłat i niewymagających dużych nakładów inwestycyjnych. Jako przykład można wskazać usuwanie nieczystości oraz utrzymanie dróg. W JST zadania te mogą być powierzone kilku podmiotom, świadczącym usługi na określonej części terytorium. Doświadczenia francuskie Jak pokazały doświadczenia Francji, możliwe jest również odchodzenie od monopolu naturalnego w działach gospodarki komunalnej, których oddzielenie od sfery publicznej wydawało się niemożliwe, jak np. ciepłownictwo, wodociągi i kanalizacja. Ponad połowa francuskich odbiorców wody i jedna trzecia użytkowników kanalizacji jest obsługiwana przez przedsiębiorców prywatnych. Stało się to możliwe dzięki współfinansowaniu przez podmioty prywatne części inwestycji oraz oddawanie im w zarząd świadczenia usług. Francuskie JST zachowują pełną kontrolę nad świadczony mi usługami. Działania w tym zakresie sprowadzają się do roli organizatora i nadzorcy rynku. Przekształcenia w sektorze komunalnym idące w kierunku odchodzenia od zakładów budżetowych do spółek prawa handlowego nie zawsze przynoszą spodziewaną poprawę rentowności oraz jakości świadczenia usług. Należy wziąć pod uwagę wzrost kosztów osobowych funkcjonowania spółek komunalnych, które obligatoryjnie muszą mieć radę nadzorczą. Członkowie rady muszą spełniać wymogi analogiczne jak członkowie rad nadzorczych spółek Skarbu Państwa. W małych JST mogą wystąpić trudności w znalezieniu kandydatów posiadających kwalifikacje na członka rady nadzorczej spółki komunalnej. Niewątpliwie przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę komunalną daje zarządowi większy zakres samodzielności w zarządzaniu. Nie oznacza to jednak automatycznego podniesienia jakości świadczonych usług mierzonej: zmniejszeniem liczby awarii, szybszym ich usuwaniem, lepszą obsługą odbiorców itp. Nie należy również oczekiwać, że dzięki zmianie formy organizacyjno-prawnej nastąpi gwałtowna poprawa infrastruktury technicznej. Pożądane efekty Przekształcenia w sektorze komunalnym nie mogą być samoistnym celem. Przed ich dokonaniem należy dokładnie rozważyć, czy osiągnie się efekty w zakresie: racjonalizacji kosztów, zmniejszenia dotacji z budżetu JST, możliwości zaangażowania się kapitału prywatnego i poprawy jakości usług. W dużych JST, w których usługi są świadczone na znaczną skalę, jako podstawowa forma organizacyjno-prawna gospodarki komunalnej powinny dominować spółki prawa handlowego. W małych gminach te same efekty można uzyskać, świadcząc usługi poprzez zakłady budżetowe. Zmiana formy na spółki prawa handlowego może nie przynieść efektów, które osiągają duże i średnie miasta. Swobody, jaką dysponują JST w zakresie wyboru formy organizacyjnoprawnej, nie należy ograniczać. W projektach nowej ustawy o finansach publicznych zakłada się likwidację zakładów budżetowych. W świetle powyższych uwag nie jest to najlepsze rozwiązanie dla małych i niezamożnych JST. Odgórne zmuszanie samorządów do przekształcania zakładów budżetowych w spółki komunalne nie przyniesie znacznej poprawy świadczenia usług dla odbiorców. Od strony finansowej JST nadal będą zmuszone dotować spółki komunalne, jak czyniły to w przypadku zakładów budżetowych.