Aneta Biernacka
Marta Niemczyk
Wykład: Negocjacje europejskie.
Temat 6: Techniki i procedury negocjacyjne – cz. II.
Tytuł: „Podejmowanie decyzji w Radzie Unii Europejskiej”
Proces decyzyjny we Wspólnotach Europejskich, sposób podejmowania decyzji w ramach Unii Europejskiej, kształtował się w ciągu rozwoju integracji europejskiej. System podejmowania decyzji w ramach Wspólnoty zawiera elementy współpracy międzyrządowej. Rada Europejska oraz Rada Unii Europejskiej składają się z mających odpowiednie pełnomocnictwa przedstawicieli krajów członkowskich. W przypadku Rady Unii Europejskiej, jej „międzyrządowy” element polega na tym, że tworzą ją zwykle ministrowie resortowi właściwi do podejmowania decyzji w określonym porządku obrad. W Radzie Unii Europejskiej istnieją trzy poziomy negocjacji aktu prawnego, tworzą je: wyspecjalizowane grupy robocze, Komitet Stałych Przedstawicieli – COREPER oraz ministrowie. W swoim rozwoju historycznym Rada UE zbierała się w 24 różnych składach. Obecnie zaś występuje w 9 różnych postaciach np. do spraw: ogólnych i stosunków międzynarodowych, gospodarczych i finansowych tzw. Rada ECOFIN, wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w ramach kompetencji COREPER II, a także zatrudnienia, polityki społecznej, zdrowia i spraw ochrony konsumentów, rynku wewnętrznego, przemysłu oraz badań i rozwoju (B+R) transportu, telekomunikacji i gospodarki energetycznej, rolnictwa i rybołówstwa (wraz ze Specjalnym Komitetem ds. rolnych), ochrona środowiska, edukacji, młodzieży i kultury. Rada UE podejmuje z reguły decyzje kwalifikowaną większością głosów, chociaż w pewnych przypadkach np. w sprawach dotyczących polityki fiskalnej wymagana jest jednomyślność. Niekiedy wymagana traktatowo większość może być zmieniona przez tzw. kompromis Joanniny – podnoszony w kwestiach szczególnie ważnych dla któregoś z państw członkowskich UE.
Rada UE przyjmuje akty prawne w pięciu różnych procedurach, w zależności od dziedziny przewidzianej przez Traktat. Procedura samodzielnego działania Rady, oznacza przyjmowanie przez nią aktów zupełnie niezależnie. Procedura konsultacji z PE wymaga by Parlament wydał przychylną opinię odnośnie projektu aktu prawnego wysuniętego przez Komisję, choć zdanie Parlamentu nie ma charakteru wiążącego w założeniu powinno wpłynąć na decyzję Rady. Tę procedurę stosuje się np. przy ustalaniu poziomu cen skupu artykułów rolnych. Przy użyciu procedury współdecydowania (art.251 TWE) Rada dzieli się decyzją razem z Parlamentem, jeśli Parlament odrzuci wniosek nie może on być przyjęty przez Radę, aby tego uniknąć powołuje się komitet pojednawczy (przedstawiciele Komisji, Parlamentu i Rady), którego zadaniem jest wypracowanie kompromisu przed trzecim czytaniem. Jeśli nie uda się wypracować porozumienia, Parlament może odrzucić projekt definitywnie. Tę procedurę stosuje się w ustalaniu: swobodnego przepływu pracowników, praw Jednolitego Rynku Europejskiego, praw konsumenta, zasad polityki edukacyjnej, ochrony zdrowia i polityki kulturalnej. Procedura współpracy (art. 252 TWE), dotyczy sytuacji w których Rada w sposób niewystarczający uwzględniła stanowisko Parlamentu. Wtedy w tzw. drugim czytaniu może on odrzucić wniosek - wówczas Rada, aby doprowadzić do uchwalenia aktu, musi głosować jednomyślnie, co wymusza poszukiwanie kompromisu pomiędzy Radą a Parlamentem (osiągnięcie jednomyślności jest trudne). Procedura dotyczy m.in. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionów, badań naukowych, polityki ochrony środowiska. Zgoda, to procedura stosowana przy istotnych decyzjach, np.: poszerzaniu UE, stowarzyszeniu z krajami trzecimi, umowach międzynarodowych, procedurze wyborczej do Parlamentu Europejskiego, polityce strukturalnej itp. Parlament musi ratyfikować bezwzględną większością głosów projekt Komisji (wyrazić zgodę). Procedury te definiowane są ze względu na sposób udziału w nich Parlamentu Europejskiego. Odrębną procedurą jest procedura budżetowa, która ze względu na to, że budżet zawiera normy prawne powinna być również zaliczona do procedur prawotwórczych.
Art. 16 ust. 1 TUE stwierdza, że „Rada pełni, wspólnie z Parlamentem Europejskim, funkcję prawodawczą i budżetową. Pełni funkcje określania polityki i koordynacji”. Można także wyróżnić jej kompetencje kreacyjne, kontrolne i międzynarodowe. Do 1993 r. Rada miała wyłącznie (jeśli nie liczyć prawa Komisji do wydawania aktów wykonawczych oraz aktów o charakterze administracyjnym) uprawnienie do wydawania wiążących aktów prawnych - rozporządzeń, dyrektyw i decyzji. Od czasu wejścia w życie Traktatu z Maastricht w dziedzinach, dla których przewidziano procedurę współdecyzji, Rada dzieli to uprawnienie z Parlamentem - obecnie procedura ta przyjęła nazwę zwykłej procedury ustawodawczej. Rada ma pośrednie prawo inicjatywy legislacyjnej. Może zażądać od Komisji przeprowadzania wszelkich analiz, które uzna za pożądane do realizacji wspólnych celów i przedłożenia jej wszelkich właściwych propozycji działania. Rada nie może jednak samodzielnie występować z inicjatywą. W ograniczonym zakresie ma ona prawo modyfikowania niektórych przepisów prawa pierwotnego - powierzono jej prawo do dokonywania określonych zmian w Statucie ETS, w Statucie ESBC i EBC (wspólnie z Parlamentem, stanowiąc zgonie ze zwykłą procedurą ustawodawczą) oraz w Statucie EBI (stanowiąc zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą).
W ramach funkcji kreacyjnych Rada ma prawo tworzenia niektórych organów i urzędów UE. Rada powołała do życia Sąd Pierwszej Instancji a następnie kilkakrotnie modyfikowała zakres jego jurysdykcji, ma też prawo powoływania (wspólnie z Parlamentem, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą) sądów wyspecjalizowanych. Pierwszy taki sąd, Sąd do spraw Służby Publicznej, Rada utworzyła w 2004r., dzięki niej powstało także kilkanaście agencji i urzędów wspierających instytucje UE, a w szczególności Komisję. Przyczyniają się one do wypełniania zadań Unii, m.in. Europejski Urząd do spraw Harmonizacji w Ramach Rynku Wewnętrznego, Europejski Urząd do spraw Bezpieczeństwa Żywności czy Europejską Agencję do spraw Leków. Rada ma prawo określania liczby członków niektórych instytucji i organów Unii: może zmienić liczbę komisarzy i zwiększyć liczbę rzeczników generalnych w Trybunale Sprawiedliwości, może (wspólnie z Parlamentem Europejskim stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą) zwiększyć liczbę sędziów w Sądzie, a także ustanowić funkcję rzecznika generalnego w tym sądzie. Rada zatwierdza regulaminy Trybunału Sprawiedliwości, Sądu, sądów wyspecjalizowanych oraz Trybunału Obrachunkowego, a także określa status komitetów przewidzianych w Traktacie. Rada mianuje członków instytucji i organów UE. Rada (wraz z Parlamentem) uchwala regulamin pracowniczy urzędników UE, ustala uposażenia, dodatki i emerytury przewodniczącego Rady Europejskiej, przewodniczącego członków Komisji, wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, prezesów, członków sekretarzy Trybunału Sprawiedliwości UE, sekretarza generalnego Rady, a także Trybunału Obrachunkowego. Rada określa też diety członków Komitetu Ekonomiczno- Społecznego.
Radzie powierzono wykonywanie funkcji kontrolnej w kilku politycznie drażliwych dziedzinach. W zakresie przestrzegania w państwach członkowskich zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz zasady państwa prawnego. Rada, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka naruszenia przez Państwo Członkowskie tych wartości, a następnie, po stwierdzeniu przez Rade Europejską takiego naruszenia. Może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatu dla tego państwa członkowskiego, łącznie z prawem do głosownia przedstawiciela rządu tego państwa w Radzie. W dziedzinie polityki gospodarczej, w przypadku stwierdzenia nadmiernego deficytu budżetowego w danym państwie, Rada może m.in. wezwać Europejski Bank Inwestycyjny do ponownego rozważenia polityki udzielania pożyczek wobec danego państwa członkowskiego, zażądać założenia we Wspólnocie przez dane państwo członkowskie nieoprocentowanego depozytu o stosowanej wysokości i nałożyć grzywnę w stosownej wysokości. W dziedzinie pomocy publicznej, choć działania państw członkowskich w tym zakresie podlegają co do zasady kontroli Komisji, Rada w wyjątkowych okolicznościach ma uprawnienie zalegalizowania pomocy udzielanej przez państwo.
Rada ma uprawnienie do zawierania w imieniu Unii umów międzynarodowych z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi. Decyduje o wszczęciu rokowań, określa mandat negocjacyjny dla Komisji, decyduje o podpisaniu umów. Rada odgrywa też rolę w procedurze prowadzącej do rewizji traktatów założycielskich, jeżeli Rada Europejska opowie się za rozpatrzeniem propozycji zmian w traktatach przewodniczący Rady zwołuje konferencję przedstawicieli państw członkowskich w celu przyjęcia zmian, jakie mają zostać dokonane.
Szeroki zakres obowiązków Rady wymusił na niej rozbudowanie systemu administracji – organów pomocniczych i doradczych. Rada chciała nadal kontrolować proces decyzyjny i zabezpieczyć się przed rosnącą w siłę, liczną i wykwalifikowaną biurokracją Komisji Europejskiej. Komitety pomocnicze dla Rady były tworzone głównie przez traktaty założycielskie. Najważniejszym z nich jest COREPER - ma największe kompetencje i koordynuje pracę innych komitetów. Wywodzi się ze stałych przedstawicielstw dyplomatycznych akredytowanych przy siedzibie Wspólnot w Brukseli. Ich szefowie, czyli ambasadorzy, są członkami COREPER-u, wraz zastępcami są nominowani przez państwa członkowskie. Powstał w 1967 r. w traktacie fuzyjnym z przekształcenia z COCOR – Komitetu Koordynacyjnego, który miał podobne funkcje.
W trakcie jego działania okazało się, że w obradach biorą udział nie tylko członkowie Ministerstw Spraw Zagranicznych, lecz także eksperci z innych dziedzin. Dlatego w 1962r., dbając o efektywność w rozpatrywaniu spraw, liczba członków została podwojona, a sprawy podzielone między nich. Dzięki temu powstał COREPER II - Ambasadorzy i COREPER I - Zastępcy Ambasadorów. Między nimi nie ma hierarchii, zajmują się jedynie innymi politykami.
Aby jeszcze bardziej usprawnić prace COREPER powołuje komitety i grupy robocze, o charakterze stałym lub do zadań specjalnych, rozwiązywane po osiągnięciu danego im celu. Początkowo było ich niewiele, jednak po 1962 roku ich liczba i udział w podejmowaniu decyzji zwiększyły się, a pod koniec lat 90-tych istniało już ok. 250 grup. Wszystkie komitety pomocnicze, tworzone przez Radę i COREPER koordynowane są przez Przewodniczącego i Vice-przewodniczącego Rady.
Proces tworzenia tematów roboczych dla komitetów roboczych jest prosty - najpierw Komisja Europejska (dzięki funkcji inicjatywy ustawodawczej) składa projekty dyskutowanych aktów prawnych wraz z dokumentacją do Rady, a Rada dalej do COREPERU. Przewodniczący przekazuje je dalej, do odpowiednich grup roboczych. Jeżeli akt ten przekracza kompetencje grup lub odnosi się do bardzo istotnych spraw, lub też wymaga opinii organów doradczych (PE, EKS, KR) to jest dyskutowany także bezpośrednio przez Komitet.
Praca grup roboczych to analiza wszelkich aspektów (ekonomicznych, politycznych, społecznych) w proponowanym akcie. Chodzi o jak najszersze omówienie zagadnienia i wypracowanie przynajmniej wstępnego porozumienia oraz przedłożenia wniosku COREPER-owi w takim stanie, żeby nie musiał go już dalej studiować. W raporcie pisze się w jakich punktach osiągnięto zgodność, pozostałą niezgodność i jakie są propozycje poprawek do projektu, a także dokonuje się oceny opinii jeśli była wydana.
Gdy raport trafi do COREPER-u jego omówienie jest włączane do porządku dziennego obrad. Agenda wygląda tu jak w Radzie - część I to akty przyjmowane bez dalszych obrad, a cześć II wymagająca dyskusji i konsensusu. Od tego momentu rozpoczyna się właściwa faza prac – przedstawiciele państw reprezentują stanowiska swoich rządów, starają się jak najbardziej zbliżyć swoje poglądy, a w idealnym przypadku osiągnąć porozumienie. Jednak na łonie COREPER-u i komitetów nie ma formalnych głosowań, dlatego też pertraktacje mogą się bardzo przeciągać, odbywają się one tylko na samym poziomie Rady w sprawach, w których komitety nie osiągnęły konsensusu (reszta propozycji jest akceptowana całościowo, lecz jeśli ktoś w Radzie zgłosi zastrzeżenia to projekt wraca do ponownej dyskusji w komitecie). Jednak może się też zdarzyć, że dyskusja w Radzie nad punktami z części B prowizorycznej agendy nie przynosi rezultatów i one również mogą zostać odesłane do komitetu, w celu ponownego opracowania. W praktyce przyjęło się, że wszyscy przedstawiciele, od najniższego poziomu pertraktacji, starają się by większość spraw znalazła się w części A (niedyskutowanej) dla Rady, gdyż jest to sprawdzian efektywności komisji. I rzeczywiście około 75% spraw zatwierdzanych przez Radę to te, zatwierdzane bez jej bezpośrednich dyskusji. Ten proces decyzyjny jest taki sam w pozostałych komitetach, nie tylko w COREPERze.
Kiedy Rada uznaje, że praca komitetów jest wystarczająca i dochodzi do głosowania, może ona podejmować decyzje jednomyślnie, większością kwalifikowaną oraz zwykłą większością głosów w zależności od dziedziny jaką się zajmuje. Zwykła większość jest potrzebna do decydowania w sprawach organizacyjnych i proceduralnych (np. zatwierdzenie Regulaminu wewnętrznego). Jednomyślność używana jest w kluczowych dla Unii sprawach. A wstrzymanie się od głosu podczas niego nie jest uznawane za głos „przeciw”.
Większość kwalifikowana, używana jest najczęściej, a państwa mają różną ilość głosów, w zależności od potencjału demograficznego, terytorialnego i politycznego, przy lekkiej nadreprezentacji małych państw. Sposób ich liczenia zmieniał się także po każdym rozszerzeniu Unii. Obecnie znajdujemy się w fazie przejściowej jeśli chodzi o sposób liczenia głosów - do 31.10.2014 r. obowiązywać będzie system nicejski (po korekcie w 2007 r. wywołanej rozszerzeniem UE). Jeśli akt głosowany jest na wniosek Komisji to potrzeba 255 na 345 głosów (73,91%) aby został uchwalony, a w pozostałych przypadkach wymagane są 232 głosy oddane przez co najmniej 2/3 ogółu (czyli 17) państw.
Dzięki traktatowi lizbońskiemu roku czeka nas odejście od głosów ważonych, a do podjęcia decyzji potrzebne będzie 55% państw reprezentujących (ale nie mniej niż 15) , co najmniej 65% ludności Unii lub 72% państw z 65% ludności. Mniejszość blokująca to co najmniej 4 państwa. W okresie przejściowym do 31.03.2017, każdy członek Rady może zażądać, by zastosowano poprzednio obowiązujący system głosów ważonych .
Tak wyglądaj podejmowanie decyzji w teorii, jednak praktyka pokazuje, że państwa w czasie negocjacji poprzedzających decyzje nie zawsze tak łatwo dochodzą do porozumienia. W historii funkcjonowania Rady zdarzały się np. tzw. sesje maratony. Odbywały się, gdy Radzie groził kryzys przez niemożność podjęcia istotnych decyzji w wyznaczonym czasie. Jednodniowa sesja była przedłużana, aż do czasu osiągnięcia konsensusu. Takie przypadki dotyczyły najczęściej Wspólnej Polityki Rolnej, czyli jednej z najbardziej kontrowersyjnych polityk. Sposób ten przydał się też kilkukrotnie przy uchwalaniu budżetu.
Inną furtką dla łatwiejszego podjęcia decyzji jest procedura pisemna, polegająca na zebraniu głosów członków Rady w formie pisemnej, za zgodą wszystkich jej członków i KE. Była ona zastosowana kiedy Francja prowadziła „politykę pustego krzesła” blokując normalne funkcjonowanie Rady.
Podejmowanie decyzji w Radzie jest przedmiotem kontrowersji i krytyki od początku jej powstania. Szczególnie jeśli chodzi o jednomyślność, która blokuje sprawne działanie i w kilku dziedzinach miała być później zastąpiona kwalifikowaną większością. Ciekawym przykładem jest tu Protokół Luksemburski z 1966 r., który gwarantował państwom, że żadna decyzja nie będzie im narzucona wbrew woli i ich „żywotnym interesom” (co to znaczy, decydują one same). Protokół ten w praktyce był przestrzegany. Pierwsze zmiany w tej kwestii weszły w życie wraz z Jednolitym Aktem Europejskim, który przesuwał 17 kwestii z procedury jednomyślności do kwalifikowanej większości (np. utworzenie jednolitego rynku, polityki walutowej czy socjalnej). Było to niezbędne dla zachowania postępu w integracji państw Wspólnoty. Następne przesunięcie miało miejsce w Maastricht i dotyczyło WPR, a kolejne w Amsterdamie i odnosiło się do m.in. prowadzenia działalności gospodarczej, polityki zatrudnienia, ochrony środowiska, oraz niektórych kwestii socjalnych itd.
Podobny do ustaleń z Luksemburga był tzw. kompromis z Joaniny, który powstał po podpisaniu układów o przystąpieniu do Wspólnot Austrii, Finlandii, Szwecji i Norwegii. W jego wyniku kraje mogą odwlekać podejmowania decyzji przez rozsądny czas (zwyczajowo od 3 do 6 miesięcy) w „sprawach dla nich istotnych”, a jego idea została zawarta później w Traktacie Amsterdamskim. Obecnie, po traktacie lizbońskim, procedura ta znajduje się w okresie przejściowym do 2017 r. i potrzeba jej kraje reprezentujące co najmniej 75% ludności lub 75% liczby państw niezbędnych do utworzenia mniejszości blokującej. Od 2017 r. będzie to 55% ludności lub 55% liczby państw niezbędnych do utworzenia mniejszości blokującej.
Również podczas Konferencji Międzyrządowej 2000 r. podkreślano chęć rezygnacji z jednomyślności w celu usprawnienia podejmowania decyzji po rozszerzeniu UE w 2004 - jednak z 70 nowych obszarów do przesunięcia, państwom udało się zgodzić tylko co do 22. Po traktacie z Nicei jednomyślność została zachowana tylko dla najistotniejszych kwestii, czyli: rewizji traktatów, przyjmowania nowych państw, harmonizacji podatków pośrednich, zbliżanie przepisów państw członkowskich wpływających na tworzenie i funkcjonowanie Jednolitego Rynku Wewnętrznego, jednolita procedura wyborcza do PE, dokonywanie zmian w projekcie aktu prawnego Komisji, podejmowanie przez Radę decyzji odnośnie funkcjonowania wspólnego rynku nieprzewidzianych w traktacie lecz potrzebnych dla realizacji celów Wspólnoty.
Także kwestia podziału ważonych głosów między państwami i próbę uzyskania kompromisu między demokratycznym podejmowaniem decyzji, interesami państw i Wspólnoty od zawsze była kontrowersyjna. Nigdy nie była proporcjonalna, gdyż jak przewidywał nadreprezentację małych państw, ale w sposób ogólny dążył on do równowagi. Spór w tej kwestii ma charakter polityczny - chodzi o siłę i prestiż państw, a także kierunek, w jakim zmierza integracja. Nowy system podziału głosów ważonych był jedną z najważniejszych kwestii przed największym rozszerzeniem Unii i łączył się z szerszą reformą instytucjonalną. Podstawowym problemem był brak możliwości blokowania decyzji przez najmniej wydolny członków Unii i równoczesne dbanie o partykularne interesy państw członkowskich. Postanowienia Traktatu z Nicei były oczywiście zmieniane przez kolejne akcesje i doprowadziło to do dzisiejszego, „polizbońskiego” kształtu tego systemu.
Poznanie procesów decyzyjnych rządzących Unią Europejską w sensie praktycznym jest niezbędnym warunkiem dla prowadzenia skutecznej polityki w jej ramach. Skomplikowane procedury są od lat modyfikowane by osiągnąć jak najlepszą efektywność legislacyjną, bez rezygnowania z troski o interesy konkretnych państw czy grup interesu. Wiedza ta powinna trafić do krwioobiegu polskiej administracji jako coś oczywistego i niezbędnego - pożądane jest przyjęcie pewnej kultury działania w UE, polegającej na dążeniu do zrozumienia stanowisk innych i poszukiwanie kompromisowych rozwiązań.
Bibliografia:
Michałowska-Gorywoda K., Podejmowanie decyzji w UE, Scholar, Warszawa 2004;
Barcz J., Górka M., Wyrozumska A., Instytucje i prawo Unii Europejskiej, LexisNexis, Warszawa 2011;