Rozdział XIX – Sąd powszechny w kontroli aktów indywidualnych administracji publicznej
Sąd administracyjne a sąd powszechny w kontroli administracji publicznej
sądowa kontrola administracji publicznej jest sprawowana przez sądy szczególne lub sądy powszechne;
kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie jest konkurencyjna wobec kontroli sprawowanej przez sąd powszechny; sądy te nie mogą się wzajemnie zastąpić w kontroli administracji publicznej;
wspólnym założeniem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny i sąd powszechny jest to, że sąd nie działa z urzędu, a czyni to dopiero na żądanie uprawnionego podmiotu, zgłoszone w przepisanej formie;
różnice widoczne są w sferze prawnych skutków kontroli ze względu na kasacyjny charakter kompetencji sądu administracyjnego;
sądy tworzą system interpretacyjno-aksjologiczny limitujący administrację oraz wymagający od niej pewnych działań pozytywnych;
sąd administracyjny
sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym; orzeka o niezgodności albo zgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego;
w razie stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności sąd ten albo akt uchyla, albo stwierdza jego nieważność lub niezgodność z prawem, albo też uznaje za bezskuteczny; w orzeczeniu zawarta jest ocena prawna kontrolowanego aktu lub czynności oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej;
kończy to rolę sądu administracyjnego; sprawa powraca do organów administracji publicznej;
sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania organu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem;
sąd ten jest powołany do formułowania w swoich orzeczeniach zwrotów stosunkowych, czyli wypowiedzi kwalifikujących określone zachowania jako zgodne albo jako niezgodne z prawem;
do oceny konieczna jest znajomość dwóch norm prawnych:
normy odniesienia – wynika z przepisów nakazujących, dozwalających lub nakazujących, odnoszących się do określonego zachowania sądu kontrolującego administrację;
można ją wywieść z przepisów ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które wyznaczają podstawowy zakres i kryteria kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, a ponadto odsyłają do przepisów odrębnych co do prawa do skargi w niektórych sprawach;
normy dopełnienia – tworzy się ją z treści przepisów, ustanawiających na rzecz organu administracji rozumianą szeroko kompetencję do określonego zachowania urzędowego poddanego następnie kontroli sądu;
na jej treść składają się elementy czerpane z wielu przepisów prawnych stanowiących o właściwości organów administracyjnych, dopuszczających stosowanie określonych prawnych form działania administracji, upoważniające określone osoby do występowania w charakterze organów administracji publicznej;
chodzi tu także o przepisy postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego;
nie zawsze możliwe jest stosowanie tych samych norm prawa procesowego, nawet jeżeli stosowane były te same normy prawa materialnego;
w każdej rozpatrywanej sprawie treść normy dopełnienia będzie inna, bo jeżeli są w niej stałe elementy, to zawsze będą to również elementy zmienne wynikające z odrębności procesowych zaznaczających się w pozycji strony, w zagadnieniach dowodowych;
sąd administracyjny jest powołany do rozpatrywania wyłącznie kwestii prawnej na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego ustalonych przez organ administracyjny, właśnie do sformułowania w swoim orzeczeniu zwrotu stosunkowego o zgodności lub niezgodności działania z prawem;
ani zakres uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego, ani kryteria kontroli sprawowanej przez ten sąd nie dają podstaw do badania celowości rozstrzygnięcia sprawy podjętego przez organ administracyjny;
skarga wnoszona do sądu administracyjnego zapewnia zrealizowanie bezpośredniego celu zaskarżenia, którym jest obalenie kwestionowanego działania oraz jego skutków albo zwalczanie bezczynności lub przewlekłości, ale cel zasadniczy zostanie osiągnięty przez skarżącego dopiero wskutek ponownego załatwienia sprawy przez organ administracyjny;
sąd powszechny
jest to przede wszystkim sąd cywilny;
sądy powszechne, orzekając w niektórych sprawach rozpatrywanych najpierw przez organy administracji publicznej, w zasadzie przejmują zawsze sprawę do pełnego merytorycznego rozpoznania w zwykłej procedurze sądowej i kończą tę sprawę orzeczeniem rozstrzygającym o żądaniu strony;
w takich sprawach zapada decyzja najpierw w postępowaniu administracyjnym, a potem, czy to na skutek powództwa stron, czy szczególnego środka zaskarżenia, sprawa przechodzi na drogę postępowania sądowego i kończy ją wyrok sądowy;
z następstwa czynności wynika sprawowanie kontroli administracji publicznej przez sąd, ale kontrola ta nie jest celem głównym, bo jest nim rozstrzygnięcie o żądaniu strony, gdy wnosi ona pozew;
w przypadku wniesienia środka zaskarżenia do sądu celem istotnym niekiedy będzie również kontrola decyzji, ale głównym pozostanie zawsze rozstrzygnięcie sprawy;
szczególnym przypadkiem kontroli działania administracji publicznej przez sąd powszechny jest ocena przez ten sąd ważności decyzji administracyjnej w ramach rozstrzygnięcia kwestii wstępnej na początku postępowania sądowego;
w orzecznictwie sądów cywilnych przyjmuje się zasadę związania sądu decyzją administracyjną, uznając jednak, że w przypadku ujawnienia jej szczególnie ciężkich wad sąd cywilny może uchylić się od związania nią w rozpatrywanej sprawie;
jeśli taka incydentalna kontrola, dokonywana na użytek konkretnej sprawy, ujawni, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy lub bez żadnej procedury prawnej, to sąd cywilny nie będzie nią związany;
kontrola sprawowana przez sąd powszechny wpływa na trwałość decyzji w szczególny sposób;
art. 269 k.p.a. uznaje prawomocność za cechę tych decyzji administracyjnych, które są określane tym mianem w przepisach odrębnych, czyli takich, które w postępowaniu sądowym zostały utrzymane w mocy albo nie zostały do sądu zaskarżone w terminie;
kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie nadaje decyzji administracyjnej cechy prawomocności, bo wspomniany przepis dotyczy przypadków kontroli sprawowanej przez sąd powszechny;
w wyniku kontroli aktów lub czynności administracji publicznej przez sąd administracyjny organy tej administracji są w konkretnej sprawie związane oceną prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia sądowego i mają obowiązek jej uwzględnienia w swoich aktach lub czynnościach;
Sąd powszechny w kontroli administracji publicznej w sprawach indywidualnych
jest on powoływany jedynie w przypadku wyraźnego umocowania przepisem ustawowym;
należy odróżnić dwie sytuacje:
sąd z mocy wyraźnego przepisu ustawowego jest powołany do rozstrzygania sprawy, w której wydano już wcześniej decyzję administracyjną (czasowa niedopuszczalność drogi sądowej);
jest to pewna forma kontroli, ponieważ nie można twierdzić, że „sądy rozpatrując i te sprawy nie biorą pod uwagę momentu legalności uprzednio wydanej decyzji organów administracji”;
sąd z mocy ustawy jest powołany do rozpoznania odwołania lub innego środka zaskarżenia decyzji administracyjnej(sąd powszechny jako sąd odwoławczy);
taką sytuację można rozpatrzyć na przykładzie dwóch uregulowań prawnych;
chronologicznie pierwsze były rozwiązania zastosowane odnośnie do odwołań od decyzji organów administracyjnych w sprawach ubezpieczeń społecznych do sądu powszechnego; przepisy te ustanowiły rozbudowany tok postępowania z odwołanie w ramach samokontroli przeprowadzanej przez organ rentowy oraz uregulowały tryb postępowania sądowego przy kontroli zaskarżonej decyzji organu rentowego, rozpoznawanej jako sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.c.;
w postępowaniu sądowym wyodrębniona jest faza wstępnego badania sprawy, w której można postanowić o zwróceniu organowi rentowemu sprawy do ponownego rozpatrzenia;
organ rentowy jest stroną postępowania przed sądem, a jednocześnie tenże organ w trakcie trwania postępowania sądowego może zmienić swoją decyzję, uwzględniając w całości lub w części żądanie strony i wtedy postępowanie sądowe zostanie w określonym zakresie umorzone;
sąd albo oddala odwołanie, albo, uwzględniając je, zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części, orzekając co do istoty sprawy;
w przypadku odwołania na niewydanie decyzji sąd albo wyznacza organowi rentowemu termin do wydania decyzji, albo też orzeka w sprawie co do istoty;
sąd II instancji może uchylić zaskarżony wyrok wraz z poprzedzającą go decyzją organu rentowego i przekazać całą sprawę organowi rentowemu do ponownego rozpoznania;
kontrola decyzji w sprawach ubezpieczeń społecznych sprawowana jest w pełnym zakresie, a sąd powszechny wyposażony w kompetencje kasacyjno-reformacyjne może orzekać w rozpoznawanych sprawach co do istoty, na podstawie materiału zebranego w sprawę przez organ rentowy oraz zgromadzonego w postępowaniu sądowym;
łączność pomiędzy postępowanie administracyjnym a sądowym jest w tych sprawach pełna;
innym rodzajem jest rozpoznawanie odwołań oraz zaświadczeń przez sąd ochrony konkurencji i konsumentów na podstawie ustaw odrębnych;
w kontroli aktów lub czynności administracji publicznej wykorzystywani różne rozwiązania prawne, a nie wyłącznie kierowanie spraw na drogę postępowania przed sądem powszechnym;
Sąd Najwyższy w kontroli administracji publicznej w sprawach indywidualnych
do końca 2003 r. jego rolą było rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych;
w kontroli administracji publicznej SN spełniał szczególną rolę wpływając na orzecznictwo administracyjne pośrednimi drogami;
istotne znaczenie miału rewizje nadzwyczajne od orzeczeń NSA, które mogły być wnoszone do SN do czasu wejścia w życie ustawy wprowadzającej dwuinstancyjność sądownictwa administracyjnego;
w literaturze twierdzi się, że SN wchodzi na skutek rewizji nadzwyczajnej w kompetencje NSA i wobec tego orzeka tak samo jak sąd administracyjny, czyli jest władny uchylić zarówno orzeczenie NSA, jak również decyzję, której to orzeczenie dotyczy, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem;
na orzecznictwo organów administracyjnych pośrednio wpływała treść uchwał SN podejmowanych w odpowiedzi na pytania prawne wnoszone przez składy orzekające NSA;