Finanse Publiczne

Łacińskie słowo finire zostało przekształcone na finiare a potem na finiato co oznaczało początkowo orzeczenia sądowe a potem należność pieniężną ustaloną tym orzeczeniem. Później tą należność nazywano financial. Na początku średniowiecza oznaczało operacje nieuczciwe, lichwiarskie. Następnie zaczęło oznaczać operacje pieniężne. Chodziło o pieniądz w ruchu. Termin finanse nie dotyczy tych przypadków gdy pieniądz pełni rolę miernika wartości (ceny).

Wyróżniamy dwa rodzaje operacji finansowych:

1. Pozyskiwanie środków „czerpanie pieniędzy”

2. Rozdysponowanie na różne potrzeby.

Działalność tę prowadzą:

• Osoby fizyczne (choć w naukach ekonomicznych mówi się raczej o gospodarstwach).

• Osoby prawne (podmioty gospodarcze- czyli spółdzielnie stowarzyszenia itp.)

• Podmioty prawa publicznego (np. państwa, jednostki samorządu terytorialnego, org. Międzynarodowe i ponadnarodowe. Podmioty publiczne to podmioty władcze).

Finanse Publiczne- to wszelkie operacje z udziałem środków pieniężnych dokonywane przez podmioty publiczne.

W ustawie z dn. 27.09.2009r. w art.3 ustawodawca zdefiniował Finanse:

„Obejmują one procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Szczególnie chodzi o takie procesy jak:

• Gromadzenie dochodów i przychodów publicznych

• Wydatkowanie środków publicznych

• Finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa

• Zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne (zawieranie umów)

• Zarządzanie środkami publicznymi (lokowanie na rachunkach bankowych)

• Rozliczenia z budżetem UE

Dawniej odpowiednikiem terminu „finanse publiczne” była skarbowość. Skarbowość oznaczała dodatkowo gospodarkę niepieniężną- naturalną. Jurydycznym odpowiednikiem skarbowości było prawo skarbowe. Dawna terminologia pojawia się w nazwach np. Urząd skarbowy. Są to reminiscencje dawnej terminologii.

Cechy Finansów Publicznych:

1. Przynajmniej 1 podmiot jest z sektora finansów publicznych, wyposażony w atrybut władzy publicznej.

2. Stosunki oparte na zasadzie władztwa i podporządkowanie. Podmiot publiczny może władczo kształtować sytuację prawną innego podmiotu podporządkowanego. Czasem zaliczamy stosunki oparte na prawie cywilnym.

3. Nakierowanie na realizację interesu publicznego, dobra wspólnego. Ta cecha pozwala odróżnić finanse publiczne od prywatnych, które realizują fundacje i stowarzyszenia (choć często realizują zadania publiczne np. WOŚP )

4. Wysoko stopień reglamentacji prawnej. Są liczne przepisy normujące np. pobór podatków. Reglamentacja odnajduje odzwierciedlenie w planach finansowych.

5. Charakter zcentralizowany (finanse państwa) i zdecentralizowany (finanse województw)

6. Zasoby podmiotów publicznych są nieporównywalnie duże w porównaniu do zasobów podmiotów prywatnych. Budżet państwa na rok 2010 wynosi 320 miliardów zł., budżet gminy od kilkunastu tys. do kilku miliardów zł. Gospodarka finansowa pojedynczego podmiotu prywatnego nie ma większego znaczenia dla gospodarki danego kraju.

Funkcje Finansów Publicznych:

Oznaczają skutki, efekty działania finansów publicznych. W naukach ekonomicznych zwykło się wyróżniać 3 rodzaje funkcji finansów publicznych:

1. Redystrybucyjna- Polega na przenoszeniu wartości ze sfery produkcyjnej do nieprodukcyjnej. Można ją nazwać funkcją rozdzielczą. Pobiera środki ze sfery produkcyjnej w formie podatków i zaspokaja zbiorowe potrzeby wspólnoty. Te potrzeby to np. bezpieczeństwo wewnętrzne.

2. Stymulacyjna- Interwencyjna. Gromadząc dochody publiczne i wydatkując zachęca się podmioty do aktywności społecznej i gospodarczej.

3. Kontrolna- Poprzez rejestrację i ewidencję różnych zjawisk finansowych uzyskuje się informacje o stanie gospodarki. Można ją wtedy kontrolować.

Ewolucja Finansów publicznych:

Ludzie na początku zgromadzeni byli we wspólnotach plemiennych. Państwo zaczęło zaspokajać pewne potrzeby zbiorowe, których nie można było zaspokajać indywidualnie. Na pokrycie tych potrzeb pierwotnie przeznaczani naturalne świadczenia, rzeczowe, osobiste. Z pojawieniem się pieniądza świadczenia przybrały formę pieniężną.

W państwach niewolniczych- Środki na pokrycie potrzeb czerpano z wypraw wojennych, z majątku który dało się zagrabić. Później pobierano daniny od podbitych ludów. Państwa starożytne były pasożytnicze. Gdy środki przestały wystarczać zwrócono się o świadczenia swoich poddanych, obywateli. Początkowo dobrowolne np. organizowanie igrzysk lub piastowanie urzędów na własny koszt. Po pewnym czasie świadczenia stały się przymusowe. Najpierw miały one charakter nadzwyczajny, potem przekształciły się w zwyczajne i zaczęły być pobierane regularnie. Świadczenia były różnorakiego rodzaju od naturalnych do pieniężnych. Przeznaczano te środki na wojny, budowę dróg itp.

Państwa Feudalne- Zaczęła zanikać gospodarka pieniężna, nastąpił powrót do gospodarki naturalnej. Państwa pobierały świadczenia z domen (na potrzeby zbiorowe w postaci naturalnej) oraz regaliów (były to uprawnienia przysługujące jedynie monarsze). Państwo feudalne jest zbudowane hierarchicznie, na samym szczycie stoi monarcha, który utożsamiany jest z państwem. To on jest w posiadaniu ziemi państwa- bezpośrednio należącą do domeny. Pośrednio należące są regalia np. sądowe, solne. Pod koniec średniowiecza likwiduje się nadmiar domen. Nadaje się je zasłużonym wojownikom lub dając wraz z przywilejami. Wcześniejsze świadczenia z domen zostały zastąpione czynszami pieniężnymi, podatkami. Środki przeznaczano głównie na potrzeby monarchy, dwór, wojsko.

Kapitalizm- Finanse podmiotów publicznych są różnie ukształtowane w zależności od etapu na który kapitalizm się znajdował (wolnorynkowy, interwencjonizm).

Etap wczesny -wolnorynkowy- Państwo likwiduje domeny. Najbardziej aktywny jest kapitał prywatny. Gospodarka jest w pełni pieniężna. Dominującą doktryną ekonomiczną tego okresu jest „liberalizm gospodarczy”: państwo nie prowadzi działalności gospodarczej ani nie ingeruje w działalność podmiotów prywatnych. Podstawą jest rynek i jego prawa a w późniejszym czasie wolna konkurencja. Państwo pełni jedynie rolę „stróża nocnego” czyli stanowi i egzekwuje prawo. Źródło dochodów to podatki. Państwo jest państwem podatkowym. Budżet ma charakter organizatorski a zadania państwa mają wąski zakres:

• Wydatki administracyjne państwa

• Bezpieczeństwo wewnętrzne (policja, sądy)

• Bezpieczeństwo zewnętrzne (wojsko)

Budżet państw wolnorynkowych były określane mianem „administracyjnych”. Obok państwa pojawia się samorząd terytorialny na szerszą skalę, prowadza one samodzielną działalność finansową w oparciu o swoje budżety. XIX/XX w. to kryzysy, któ®ym towarzyszą konflikty społeczne spowodowane przez nierówny podział bogactwa i ogromne obszary nędzy. Rozwijają się związki zawodowe, partie polityczne i rodzi się koncepcja interwencjonizmu.

Interwencjonizm gospodarczy- Rozpoczyna on nowy kres kapitalizmu. Rola państwa polega na działaniu aktywnie na procesy. Państwo interweniuje w okresach kryzysów i dba o równomierny wzrost gospodarczy, równowagę. Państwo zapewnia pokój społeczny. Zmieniły się zarówno dochody jak i wydatki państwa. Do wydatków administracyjnych doszły jeszcze gospodarcze. Państwo finansuje w ramach ”robót publicznych” infrastrukturę techniczną niezbędną dla działalności gospodarczej. Pojawiają się wydatki o charakterze socjalnym, na edukację, walkę z bezrobociem. Wzrastają więc obciążenia podatkowe, państwo zaczyna wypuszczać obligacje. Często uchwala się budżety z deficytami. W państwach interwencjonizmu częstym zjawiskiem są dochody zwrotne. Szybko rosną zobowiązania i dług publiczny. Pojawiają się liczne duże organizacje międzynarodowe prowadzące swoją własną działalność finansową.

Socjalizm- Opierał się na 2 cechach : upaństwowieniu działalności gospodarczej i planowaniu. Państwo jest wszechobecne bo prowadzi działalność gospodarczą poprzez przedsiębiorstwa państwowe, specjalne podmioty wyłącznie do prowadzenia tej działalności. Działalność gospodarcza niepaństwowa występuje w bardzo wąskim zakresie, głównie jako spółdzielnie. Prywatna działalność nie jest w zasadzie prowadzona (z wyjątkiem rzemieślnictwa). Państwo preferuje działalność własnych podmiotów gospodarczych. Tolerowaną działalnością były właśnie spółdzielnie. Również banki były państwowe podobnie jak PZU, Warta, szkoły, kina, teatry. Całą działalność planowano. Były plany rzeczowe, gospodarcze, finansowe. Obok istniał plan kredytowy, kasowy. Zamieszczano w nich dyrektywy, zadania wykonalne. Przestał działać rynek i jego prawa.

W państwach socjalistycznych działalność finansowa była prowadzona wg 4 systemów:

1. Planu budżetowego z naczelnym planem finansowym- budżetem

2. Systemu bankowo-kredytowego obejmującego działalność wszystkich banków

3. Planu finansowego przedsiębiorstw państwowych, które posiadały własne plany.

4. Planu finansowego ubezpieczeń. Państwowe towarzystwa ubezpieczeniowe miały własne plany finansowe.

Podstawową działalnością finansową były plany, które wyparły rynek. Twórcą tego systemu wydawało się, że centralny planista może tak zaplanować gospodarkę żeby była efektywna. Oceniano przedsiębiorstwa pod względem wykonalności planu. Dochody płynęły z wpłat od przedsiębiorstw państwowych. Podatki od obywateli były małe, za to obciążenia pośrednie były duże. Zawyżano ceny dóbr, a płace zaniżano, co dawało nadwyżki w przedsiębiorstwach, które przejmowało państwo w postaci wpłat przedsiębiorstw do budżetu.

Drugą zmianą był zakres wydatków publicznych z budżetu państwa i innych źródeł. Było dużo tzw. wydatków gospodarczych głównie na rzecz przedsiębiorstw państwowych bądź budowy. Czasem osiągały one 50% wydatków budżetu państwa. Poprzez budżet redestrybuje się dochody pobrane od przedsiębiorców państwowych na rzecz nierentownych. O budżetach tych państwa zwykło się mówić, ze są budżetami gospodarczymi z racji tak dużych wydatków gospodarczych. Po drugie w państwach socjalistycznych pojawiła się bardzo duża grupa wydatków socjalnych. To wydatki np. na edukację, służbę zdrowia. Nigdzie indziej nie wydawano tak dużo na socjalne potrzeby. Nie było konkurencji to i jakoś usług nie była duża. Marnotrawiono jednak środki publiczne.

Lata 80` 90`- Dają wycofanie się od systemu socjalistycznego. Ogranicza się aktywność państwa, przekształca się własność, następuje prywatyzacja sektora państwowego. Podstawowym regulatorem procesów gospodarczych ma być rynek a nie plany (art.20 KRP) podstawą ustroju Polski jest własność prywatna.

Dziś- Podstawowymi planami są dziś:

• Budżet państwa

• Budżety samorządowe

Zniknęły wiążące plany finansowe dotyczące banków, towarzystw ubezpieczeniowych czy przedsiębiorstw. Pojawiły się zmiany dotyczące dochodów i wydatków publicznych. Rozkwitły podatki obciążające obywateli i przedsiębiorstwa. Teraz osiąga się 90% dochodów z podatków, są też dochody zwrotne np. papiery wartościowe. Chroniczne deficyty dają wzrost długu publicznego. Wydatki publiczne ulegają stopniowo ograniczeniu ale najtrudniej ogranicza się wydatki socjalne.

Kierunki zmian w państwa wysoko rozwiniętych- Od lat 50` do 80` panuje idea państwa dobrobytu. Państwo jest państwem interwencjonizmu ale główne hasła dotyczące sfery społecznej. Państwo odpowiada za jakość życia, daje zatrudnienie, szanse i świadczenia socjalne. Ma też dać kompromis między interesami pracowników i pracodawców . Obok ingerencji gospodarczych są też społeczne. Wzrosły wydatki publiczne, socjalne najbardziej. Państwo zadłuża się, są deficyty. Podwyżki podatków osłabiają tempo wzrostu gospodarczego. Lata 90`- zaczęto mówić o tzw. „zwijaniu państwa dobrobytu”, pojawia się neoliberalizm. Zwijanie napotyka jednak opór społeczny

PRAWO FINANSOWE bądź PRAWO FINANSÓW PUBLICZNYCH

Finanse publiczne, są przedmiotem badań różnych nauk, głównie ekonomicznych i nauk prawnych. Nauki ekonomiczne zajmują się przede wszystkim zjawiskami finansowymi, występującymi w rzeczywistości społecznej, zwłaszcza w rzeczywistości gospodarczej. Badają przykładowo związki zachodzące między poziomem opodatkowania a wzrostem gospodarczym. Analizują trendy zachodzące w wydatkach publicznych itp.

Punktem wyjścia ekonomisty jest zawsze istniejąca rzeczywistość.

Nauki prawne zajmują się przede wszystkim badaniem przepisów prawnych dotyczących finansów publicznych. Działalność finansowa podmiotów publicznych jest regulowana prawem. Działalność finansowa podmiotów publicznych jest regulowana przez wyjątkowo dużą liczbę aktów prawnych. Dotyczące jej przepisy możemy podzielić na dwie różne grupy:

1. Przepisy, które dotyczą wyłącznie publicznej działalności finansowej – zostały wydane wyłącznie do obsługi tej działalności, są to przykładowo: przepisy podatkowe, przepisy dotacyjne czy przepisy celne. Te instytucje prawne są wyłącznie związane z podmiotami publicznymi. Podatek - klasyczną instytucją dotyczącą działalności publicznej. Dotacja jest to nieodpłatne świadczenie wypłacane ze środków publicznych bezzwrotnie. Zwraca się gdy niewykorzystana została cała bądź została wykorzystana niezgodnie z prawem.

2. Przepisy, które dotyczą nie tylko publicznej działalności finansowej, lecz odnoszą się także do innych rodzajów działalności innych sfer życia społecznego – takimi przepisami są np.: przepisy prawa bankowego, bo przykładowo umowa rachunku bankowego dotyczy zarówno podmiotów publicznych prowadzących swoje rachunki w bankach, jak i wielu innych podmiotów, albo umowy zawierane przez organ reprezentujący podmiot publiczny z innymi podmiotami, jak np.: umowa sprzedaży czy umowa dzierżawy, najmu. Gdy np. wójt, burmistrz prezydent miasta wydzierżawia jakaś nieruchomość, to opłaty płynące od wydzierżawiającego będą wpływały na konto państwa. NBP głównym, kasowym wykonawcą państwa. Rachunki gmin, powiatów są prowadzone przez inne banki, nie przez NBP.

Dochody i wydatki dotyczące tych umów związane z tymi umowami są dochodami bądź wydatkami podmiotów publicznych. Istnienie tych dwóch grup przepisów normujących kwestie publicznej działalności finansowej rodzi pytanie: które z tych przepisów są przepisami prawa finansowego? Wszystkie, czy być może tylko ich część? To pytanie generuje kolejne bardzo istotne pytanie: czy przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej pozwalają wyodrębnić prawo finansowe w odrębną gałąź prawa? Czy istnieją, mówiąc inaczej, dostateczne przesłanki teoretyczne zezwalające na traktowanie prawa finansowego jako równoprawnej, odrębnej gałęzi prawa.

W odpowiedzi na drugie pytanie padają dwie zasadniczo różne odpowiedzi: zdaniem części teoretyków nie ma dostatecznych podstaw teoretycznych do wyodrębnienia prawa finansowego w odrębną gałąź prawa. Te przepisy pojawiły się przecież po to , aby zapewnić państwu, samorządowi terytorialnemu i innym podmiotom publicznym pobór przymusowych świadczeń na ich rzecz, pobór tzw. danin publicznych. Świadczenia te są pobierane przez organy stosujące te same formy działania i metody co inne organy administracji. Organy te działają na ogół władczo, jednostronnie rozstrzygają wiążąc drugą stronę stosunku prawnego. W związku z tym, przepisy te są w istocie przepisami prawa administracyjnego, a nie odrębnej gałęzi prawa. Jedynie ze względów pragmatycznych, z uwagi na dużą liczbę tych przepisów, tylko dla potrzeb dydaktycznych wyodrębnia się je pod nazwą Prawo Finansowe.

Zdaniem większości teoretyków istnieją dostateczne przesłanki dla traktowania prawa finansowego jako odrębnej, równoprawnej gałęzi prawa. Po

1. Ta gałąź prawa ma własny przedmiot badań, są nim przepisy dotyczące publicznej działalności władczej. Jest faktem, ze dominującą metodą regulacji prawnej jest metoda władcza, charakterystyczna dla prawa administracyjnego, ale przepisy finansowe mają charakter wtórny, służebny w stosunku do całej administracji. Pobiera się dochody i dokonuje wydatków publicznych wyłącznie po to , aby administracja mogła wykonywać przypisane jej zadania publiczne. Nie jest ona celem samym w sobie. Działalność finansowa nie jest celem samym w sobie, ona ma służyć wykonaniu zadań. Nadto podkreśla się mocno silne uwarunkowanie ekonomiczne przepisów dotyczących finansów publicznych. Przepisy żadnej innej gałęzi prawa nie są tak silnie uzależnione od przebiegu procesów gospodarczych w państwie. Przeciwnicy wyodrębnienia ujmują administrację publiczną w bardzo szeroki sposób. Do prawa administracyjnego zaliczają wszystkie przepisy, które pozostają, po wydzieleniu przepisów dotyczących ustawodawstwa i sądownictwa. Współcześnie dominuje pogląd zgodnie z którym prawo finansowe/prawo finansów publicznych – jest odrębną gałęzią prawa, równoprawną innym tradycyjnym gałęziom prawa. Ciągle jednak nie ma powszechnej zgody co do zakresu przepisów stanowiących prawo finansowe. Cześ c teoretyków twierdzi, że do prawa finansowego należy zaliczyć wszystkie przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej. Prawo to obejmuje całokształt norm prawnych, regulujących stosunki finansowe. Przy takim ujęciu zakres prawa finansowego jest bardzo szeroki. Część przepisów tego prawa kładzie się w poprzek różnych gałęzi prawa, są to bowiem przykładowo: przepisy prawa karnego skarbowego. Z nazwy tych przepisów widać że łączą one elementy dotyczące skarbowości i przepisów karnych.

Najczęściej jednak do przepisów prawa finansowego zalicza się przepisy dotyczące wyłącznie publicznej działalności finansowej. Zdaniem tych teoretyków jest to dostatecznie obszerny zestaw tych przepisów. Jest jasne, ze przepisy prawa finansowego wykazują liczne związki z innymi gałęziami prawa. Istnieją rejony graniczne, a wiec takie przepisy, których nie można jednoznacznie zakwalifikować tylko do jednej gałęzi prawa. Podział prawa na gałęzie prawa jest podziałem dokonanym przez teoretyków, by racjonalnie przepisy uporządkować. Nigdy nie da się uniknąć sfer granicznych.

W ostatnich latach w Polsce obserwujemy zawężanie zakresu przepisów zaliczanych do prawa finansowego. Wynika ono między innymi z wycofywania się przez ustawodawcę ze ścisłej reglamentacji niektórych kwestii, np.: zniesiono istotną część reglamentacji dotyczącej prawa dewizowego – zniesiono szereg ograniczeń które wcześniej obowiązywały, albo zwiększono zakres swobody podmiotów niepublicznych w zakresie kształtowania swoich stosunków z bankami. Prawo bankowe stało się bardziej prywatne niż publiczne, chociaż nadal obowiązują niektóre ograniczenia publicznoprawne dotyczące kredytów np.: prawo bankowe nakłada na wszystkie banki tzw. Limity koncentracji kredytów – bank nie może udzielić kredytów ponad pewien pułap posiadanych funduszów własnych. Oprócz tego w prawie bankowym reguluje się szereg kwestii, które maja charakter cywilno prawny, który należy do woli stron. W ostatnich latach, przechodząc od systemu charakterystycznego dla socjalizmu do systemu gospodarki rynkowej – ustawodawca wycofał się z reglamentacji prawnej które miały miejsce w socjalizmie – to np. prawo dewizowe – dziś obowiązuje – zakres ograniczeń jest nieporównywalnie mniejszy, niż jeszcze kilkadziesiąt lat temu.

1. Obserwujemy także tendencję do emancypacji niektórych działów prawa zaliczanych wcześniej do prawa finansowego. Dotyczy ona głównie prawa podatkowego. Jeszcze 3 lata temu na WPiA istniała katedra prawa finansowego. Mamy teraz katedrę prawa finansowego i katedra prawa podatkowego materialnego – wyodrębniła się – zajmuje się konstrukcją podatków. Niewątpliwie powszechnie do finansów publicznych/prawa finansowego – zalicza się przepisy dotyczące szeroko rozumianego prawa budżetowego i przepisy dotyczące kredytu publicznego - a wiec zadłużenia publicznego. W obu tych przypadkach i w odniesieniu do odniesieniu do państwa i samorządu terytorialnego często zalicza się także prawo podatkowe, choć niekiedy w zróżnicowanym zakresie. Jest problem z zaliczeniem prawa bankowego w tym przepisów dotyczących emisji pieniądza – problem wynika z tego, ze KRP z 1997 w dziale X normuje m.in. status NBP , jego niektórych organów – zwłaszcza Rady Polityki Pieniężnej i emisji złotego. Do prawa finansowego (niektórzy zaliczają) zaliczają także przepisy dotyczące gospodarki finansowej przedsiębiorstw państwowych i dotyczące zakładów ubezpieczeniowych. Zakres prawa finansowego jest zatem określany współcześnie w bardzo różny sposób. Ulega on jednak istotnemu ograniczeniu w porównaniu z jego zakresem ukształtowanym w Polsce powojennej.

Jakkolwiek określimy zakres prawa finansowego to przepisy tej gałęzi praw z punktu widzenia funkcji które pełnią, można podzielić na przepisy:

• prawa materialnego – regulują prawa i obowiązki o charakterze pierwotnym, związane zgromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych i będą to np.: obowiązki podatkowe, wynikające z wielu ustaw podatkowych.

• Proceduralnego – Normują zasady postępowania uczestników stosunków finansowych. Owe procedury, reguły postępowania są w prawie finansowym bardzo różnorodne, są to:

1. Procedury administracyjne, kończące się najczęściej decyzją, a więc rozstrzygające władczo indywidualne sprawy np. decyzja ustrojowa (np. naczelnik urzędu celnego)

2. Są to także liczne procedury kontrolne, procedury nadzorcze czy też związane z wydawaniem opinii w określonych sprawach, bo np. organy kontroli skarbowej przeprowadzają kontrolę skarbową., albo regionalna izba obrachunkowa przeprowadza kontrole wykonania budżetu samorządowego. Ustala ona w sposób rozstrzygający budżet, po 31.III. – kiedy radni sami nie potrafią go uchwalić. Czasami są to Opinie wydawane w różnych sprawach (np. opiniowanie budżetu, uchwały absolutoryjnej)

3. Są to rozbudowane procedury planistyczne i wykonawcze, dotyczące planów finansowych – procedury budżetowe – uchwalenie i wykonywanie budżetu – państwa jak i samorządowych.

• Ustrojowego – dotyczące głównie organów finansowych i organów kontroli finansowej. Są to np. przepisy ustawy o urzędach i izbach skarbowych – zadania ich organów i samych urzędów. Jest to część przepisów o kontroli skarbowej, sposób powoływania organów i ich działanie. Jest to część ustrojowego prawa administracyjnego.

ZWIĄZKI PRAWA FINANSOWEGO/FINANSÓW PUBLICZNYCH Z INNYMI GAŁĘZIAMI PRAWA.

Prawo finansowe, tak jak to ma miejsce w przypadku innych gałęzi prawa wykazuje liczne związki z innymi gałęziami prawa. Najsilniejsze związki łączą prawo finansowe z prawem administracyjnym.

Prawo finansowe wyrosło, wyodrębniło się z prawa administracyjnego. Współcześnie w Polsce związki tych dwóch gałęzi prawa kształtują się różnie, w zakresie procedur (w zakresie postępowań przed organami administracji) oraz w zakresie prawa ustrojowego, dotyczącego ustroju organów finansowych i niektórych innych podmiotów wykonujących działania w zakresie finansów publicznych. W przypadku procedur, przepisów dotyczących postępowania przed organami administracji, związki tych dwóch gałęzi prawa kształtują się różnie w zakresie postępowania wykonawczego (a wiec postępowania egzekucyjnego), oraz w zakresie postępowania jurydycznego. Jeśli idzie o postępowanie wykonawcze, postępowanie egzekucyjne to jest ono uregulowane w odniesieniu spraw administracyjnych i finansowych w tym samym akcie prawnym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (z roku 1966). Przepisy tej ustawy dotyczą zarówno egzekucji świadczeń pieniężnych, w tym podatków, opłat i innych dochodów przypadających podmiotom publicznym oraz dotyczy egzekucji świadczeń niepieniężnych. Ustawa ta jest przykładem kompleksowego uregulowania różnych postępowań egzekucyjnych w administracji. Mamy zatem do czynienia z pełną unifikacją przepisów dotyczących postępowania wykonawczego.

W przypadku postępowania jurysdykcyjnego – problem dotyczy głównie postępowania podatkowego. Ustawodawca polski regulując te kwestie dokonuje niekiedy poważnych zmian. Do roku 1980 postępowanie podatkowe było przez długi okres czasu regulowane w odrębnych aktach prawnych dotyczących tylko tego postępowania (tak było w II RP, PRL do roku 1980)dekret o postępowaniu podatkowym. W roku 1980 postępowanie podatkowe zostało włączone do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, choć szereg zagadnień ujętych w tym kodeksie było unormowane dla postępowania podatkowego odrębnie, ale do tego postępowania (postępowania podatkowego) stosowano szereg zasad ogólnych, dotyczących postępowania administracyjnego – wówczas to postępowanie było taktowne jako w pełni uzasadnione.

W roku 1997 postępowanie podatkowe ponownie uregulowano poza KPA. Uregulowano je w ustawie „ordynacja podatkowa”. Niektóre tylko kwestie, jak np. wydawanie zaświadczeń czy dotyczące skarg i wniosków są normowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Obydwa rodzaje postępowań są w pewnym zakresie podobne do siebie. Organy podatkowe działają w Tych samych formach prawnych co inne organy administracji np. wydaja decyzje podatkowe – one są rodzajem decyzji administracyjnych w szerokim tego słowa znaczeniu. Mimo tych podobieństw, pomiędzy tymi postępowania mi istniej także szereg odrębności, np. w postępowaniu podatkowym istnieje znacznie szerszy katalog dowodów, charakterystycznych tylko dla tego postępowania, bo dowodami są przykładowo księgi podatkowe, czy zeznania podatkowe. Po drugie, w postępowaniu podatkowym orzekają bardzo często organy finansowe, jak np. naczelnicy urzędów podatkowych i celnych czy dyrektorzy izb podatkowych i celnych. A po trzecie, istnieje szereg odrębności w trakcie postępowania. W postępowaniu podatkowym np. stosuje się ostatnio w Polsce w szerokim zakresie tzw. Samo obliczenie podatku (polega na tym, ze przepisy prawa nakładają na podatników obowiązek zeznania podatkowego, czasami deklaracji, w którym to dokumencie naliczają sami wysokość należnego od nich podatku, a następnie dokonują wpłaty na konto organu podatkowego reprezentującego organ publiczny). Nie uczestniczą organy podatkowe. Podatnicy sami obliczają należny podatek i wpłacają na właściwy rachunek. Organ podatkowy kontroluje jedynie poprawność działania podatnika. Ingeruje dopiero wówczas, gdy podatnik nie prawidłowo wykonuje swoje obowiązki lub nie wykonuje ich wcale. Poważna część tradycyjnych obowiązków ciążących na organach podatkowych została przeniesiona na podatnika i niektóre inne organy. Inaczej kształtują się związki tych dwóch gałęzi prawa, w przypadku prawa ustrojowego, a więc prawa regulującego struktury organizacyjne i zasady działania organów administracji. Problematyka organów finansowych , ich rodzajów, kompetencji , jest uregulowana w odrębnych ustawach dotyczących tych organów, ale stosunek względem siebie różnych organów finansowych, sferę podległości i tzw. Kierownictwa, kwestie stosunku służbowego, polecenia służbowego czy problematykę obowiązywania aktów ogólnych i decyzji organów różnych stopni normują przepisy prawa administracyjnego. Nie zawsze podmiotami rozstrzygającymi w sprawach finansów publicznych są organy finansowe. W szeregu przypadków decyzje w tym zakresie podejmują organy o kompetencjach znacznie szerszych, poważnie wykraczających poza sprawy finansów publicznych. Niekiedy organy te są organami wspólnymi do spraw finansowych i innych spraw administracyjnych np. wójt/burmistrz/prezydent oprócz tego, ze posiada zakres kompetencji odnośnie prawa np. mieszkaniowego to wdaje także decyzja w sprawach podatkowych, bo jest organem pierwszej instancji. Kolegium odwoławcze (organ drugiej instancji) jest organem odwoławczym. Orzeka nie tylko w sprawach podatkowych, ale także w wielu innych sprawach z zakresu prawa administracyjnego.

ZWIĄZKI PRAWA FINANSOWEGO Z PRAWEM KONSTYTUCYJNYM

Związki tych dwóch gałęzi prawa są bardzo ścisłe. Prawo konstytucyjne reguluje m.in. ustrój polityczny, gospodarczy i społeczny państwa. Określa podmiot władzy, sposób zorganizowania jego aparatu (wskazuje na trójpodział władzy) określa stosunek państwa do obywateli. Normuje m.in. wolności, prawa i obowiązki obywateli. Część przepisów konstytucji dotyczy publicznej działalności finansowej. W obowiązującej polskiej konstytucji z 1997 roku działalności finansowej podmiotów publicznych poświecono wyjątkowo dużo miejsca. Żadna z dotychczasowych polskich konstytucji nie regulowała tych kwestii tak szeroko, jak konstytucja obecna. Przepisy dotyczące finansów publicznych, są zawarte w rozdziale 10 konstytucji, zatytułowanym: finanse publiczne, ale także poza tym rozdziałem. Przepisy konstytucyjne normują w szczególności:

1. Problematykę budżetową budżetu państwa np. są to różne terminy budżetowe, jest to prawo wyłącznej inicjatywy ustawodawczej rady ministrów

2. Problematykę państwowego długu publicznego w tym określa jego górny pułap

3. Konstytucja reguluje podstawy prawa daninowego w tym podatków. Nakłada w szczególności na obywateli obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Nakłada obowiązek ustawowego uregulowania większości elementów konstrukcji podatku (art. 217 KRP)

4. Określa także uprawnienia organów lokalnych do kształtowania niektórych elementów konstrukcji podatków lokalnych

5. Określa także sposób zarządzania pieniędzmi podatników, środki finansowe na cele publiczne maja być gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie

Ustawowo określa się także zasady i tryb nabywania, zbywania i obciążania majątku skarbu państwa, NBP oraz niektórych innych państwowych osób prawnych oraz określa się monopol państwa. Obok tych kwestii konstytucja z 1997 roku normuje także (tym razem w dziale dot. Finansów publicznych) zasady emisji pieniądza, zasady działania centralnego banku państwa i organy NBP. Konstytucja określa podstawowe zasady gospodarki finansowej samorządu terytorialnego np. źródła dochodów samorządu terytorialnego, albo zasadę samodzielności finansowej, czy tzw. Zasadę adekwatności, a wiec odpowiedniości dochodów samorządu i przypisanych mu zadań publicznych.

Przepisy zawarte w konstytucji mają charakter przepisów podstawowych, najwyższej rangi. Wyznaczają one kierunek rozwoju całego porządku prawnego w państwie. Maja charakter nadrzędny nad przepisami ustaw zwykłych. Ustawy normujące kwestie finansów publicznych muszą być zgodne z tymi przepisami konstytucji , bo mają w stosunku do nich charakter wykonawczy.

PRAWO CYWILNE.

Związki tych dwóch gałęzi prawa wynikają m.in. z tego, że przedmiot regulacji tych dwóch gałęzi częściowo pokrywa się owym wspólnym przedmiotem są stosunki majątkowe. O ile w przypadku prawa finansowego jest to wyłączny przedmiot regulacji, to prawo cywilne obok stosunków o charakterze majątkowym normuje także stosunki niemajątkowe tj. opieka, kuratela, władza rodzicielska itp. Te dwie gałęzie prawa różni jednak w sposób zasadniczy metoda regulacji tych stosunków. W przypadku prawa cywilnego charakterystyczna cechą jest równorzędność stron stosunków cywilnoprawnych. W ramach tych stosunków organy reprezentujące władze publiczną nie mogą posługiwać się bezpośrednio przymusem. W przypadku stosunków prawno-finansowych charakterystyczny jest brak tej równorzędności. Podmiot publiczny reprezentowany prze właściwy organ ma pozycję nadrzędną, a druga strona stosunku podporządkowana. Związki prawa finansowego z prawem cywilnym przejawiają się w trzech płaszczyznach:

1. Podmioty publiczne prowadząc własną działalność finansową posługują się niekiedy instytucjami prawa cywilnego np. tzw. Jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy o dostawy czy o roboty budowlane, albo zawierają umowy czynszu czy najmu nieruchomości będących ich własnością

2. Prawo finansowe przejmuje pojęcia charakterystyczne dla prawa cywilnego i konstruuje własne normy i instytucje prawa finansowego. Bardzo często dzieje się tak w prawie podatkowym

3. Przepisy prawa cywilnego w przypadku podmiotów publicznych mogą funkcjonować jedynie w granicach, w ramach wyznaczonych przez przepisy prawa finansowego, głównie przez plany finansowe. Przepisy prawa finansowego wyznaczają wówczas zakres funkcjonowania instytucji cywilnoprawnych. Np. w budżecie na dany rok zaplanowano wydatki nabywcze (służące nabywaniu określonych dóbr i usług) w określonej wysokości. Wykonawcy budżetu mogą zawrzeć odpowiednie umowy tylko w granicach środków przewidzianych w tym budżecie.

ZWIĄZKI PRAWA FINANSOWEGO Z PRAWEM PRACY.

Prawo pracy normuje przede wszystkim stosunek pracy oraz stosunki pokrewne. Reguluje m.in. zasady wynagradzania pracowników. Przypadku pracowników tzw. Sfery budżetowej granice wydatków przeznaczanych na ich wynagradzanie są wyznaczone przez przepisy prawa finansowego. Odrębna ustawa określa zasady kształtowania wynagrodzeń państwowej sfery budżetowej, a odrębna ustawa i przepisy wykonawcze określają zasady wynagradzania pracowników samorządowych. Nadto w budżetach planuje się maksymalny poziom wydatków na wynagrodzenia tych pracowników. I podobnie jak to było w przypadku umów cywilnoprawnych plany finansowe wyznaczają granice w ramach których można wypłacać wynagrodzenia.

15.12.2009

ZWIĄZEK PRAWA FINANSOWEGO Z PRAWEM KARNYM

Związki tych dwóch gałęzi prawa przejawiają się w dwóch płaszczyznach:

1. Kary pieniężne grzywny orzekane w postępowaniach karnych są dochodami publicznymi, tzw. dochodami ubocznymi. Nie są one pobierane w celu wyposażenia podmiotu publicznego w konieczne dochody, bo temu służą głównie podatki, ale ponieważ istotne funkcje w postępowaniach karnych to są zaliczane na poczet dochodów publicznych. Nikt nie pobiera kar i grzywien, tylko z tego powodu, że podmiot publicznych potrzebuje pieniędzy na wykonywanie swoich zadań.

2. Polega na tym, że niektóre naruszenia przepisów prawa finansowego stanowią jednocześnie przestępstwo bądź wykroczenie karno-skarbowe. Odpowiedzialność za owe przestępstwa i wykroczenia jest regulowana w ustawie karnej skarbowej. Są w niej przykładowo uregulowane przestępstwa i wykroczenia przeciwko:

1. Obowiązkom podatkowym jak np. nieujawnienie przedmiotu lub podstawy opodatkowania, niezłożenie deklaracji podatkowej, czy uporczywe niewpłacanie podatku w terminie.

2. Są to przestępstwa i wykroczenia przeciwko rozliczeniom z tytułu dotacji i subwencji jak np. niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji lub subwencji

3. Są to przestępstwa i wykroczenia przeciwko obowiązkom celnym jak np. uszczuplenie należności celnej

4. Są to przestępstwa przeciwko organizacji gier losowych i zakładów wzajemnych jak np. urządzanie lub prowadzenie gier losowych i zakładów wzajemnych wbrew przepisom

Z tego przykładowego wyliczenia przestępstw ewidentnie wynika, ze chodzi o naruszenia jakichś przepisów, które są zaliczane do prawa podatkowego. Naruszenia tych przepisów stanowią w pewnych przypadkach przestępstwa i wykroczenia.

W teorii prawa trwa spór, do której z tych dwóch gałęzi prawa można zaliczyć przepisy karno-skarbowe. Zdaniem części teoretyków są to przepisy prawa finansowego , bo są ściśle związane z instytucjami właściwymi wyłącznie tej gałęzi prawa – podatkami, cłami, dodatkami i innymi. Zdaniem innych, są to przepisy należące do prawa karnego. Wiążą się z postępowaniem typu karnego. Wreszcie, niektórzy twierdzą, że jest to odrębna, kompleksowa gałąź prawa. Prawo karno-skarbowe normuje bowiem dostatecznie szeroki zakres stosunków społecznych i jest związana w sposób immanentny, ścisły, nierozerwalny z dwiema różnymi, samodzielnymi gałęziami prawa.

ZWIĄZKI PRAWA FINANSOWEGO Z PRAWEM MIĘDZYNARODOWYM

Źródłem związków tych dwóch gałęzi prawa jest to, ze niektóre umowy międzynarodowe dotyczą publicznej działalności finansowej. Umowy międzynarodowe są bardzo charakterystycznym źródłem prawa międzynarodowego. Niektóre z tych umów normują jednak międzynarodowe stosunki pieniężno kredytowe. A wiec normują przykładowo: państwowe pożyczki zagraniczne, albo rozliczenia międzynarodowe. Inne normują gospodarkę finansową organizacji międzynarodowych w tym: składki płacone przez członków państwa uczestniczące w tych organizacjach i kierunki wydatkowania tych środków, ale największa grupa umów międzynarodowych, dotyczy międzynarodowego prawa podatkowego. W jego ramach są to przede wszystkim umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania (jest ich bardzo dużo). Są to także:

1. Umowy o pomocy prawnej w dziedzinie prawa finansowego – są umowami albo dwustronnymi albo wielostronnymi

2. umowy regulujące ulgi podatkowe przysługujące przedstawicielom dyplomatycznym i konsularnym

W przypadku owych umów międzynarodowych trwa także spór, czy należy je zaliczyć do źródeł prawa finansowego czy do źródeł prawa międzynarodowego. Obydwa stanowiska są prezentowane w teorii i trzecie zgodnie z którym, jest to odrębna kompleksowa gałąź prawa.

ŹRÓDŁA PRAWA FINANSOWEGO

Charakteryzują 3 istotne cechy:

1. ogromna liczba tych źródeł i brak kodeksu finansowego

2. ich bardzo różnorodna ranga prawna

3. ich ogromna zmienność

Ad. I- Ilość aktów prawnych zaliczanych do źródeł prawa finansowego jest wyjątkowo duża. Jednym z powodów tak dużej liczby aktów prawnych jest brak kodyfikacji tej gałęzi prawa. W teorii prawa finansowego przeważa pogląd, iż taka kodyfikacja w zakresie tej gałęzi prawa nie jest możliwa, chociaż kodeks jest najbardziej zaawansowaną formą porządkowania przepisów prawnych. Kodyfikacja prawa finansowego nie jest możliwa:

1. ze względu na zasadniczo różny przedmiot poszczególnych działów prawa finansowego, normują one bardzo różne stosunki społeczne

2. kodyfikacja nie jest możliwa, bo brak jest jakichkolwiek wspólnych instytucji dla tych różnych działów prawa finansowego.

Wszelkie próby budowy kodeksu finansowego muszą się skończyć niepowodzeniem. Nie będzie to kodeks w rozumieniu teorii prawa, ale jedynie zbiór źródeł prawa finansowego. Znacznie istotniejsze jest porządkowanie przepisów w ramach poszczególnych działów prawa finansowego. Tworzenie jak to nazywają niektórzy cząstkowych kodyfikacji. W takim kierunku poszła też praktyka ostatnich lat. W roku 1997 uchwalono kodeks celny zastąpiony później w roku 2004 ustawą prawo celne. W tym samym roku 1997 uchwalono ordynację podatkową, normującą niemal w całości tzw. Ogólne prawo podatkowe. Rok później, w roku 1998 uchwalono pierwszą ustawę o finansach publicznych. Następną w 2005 roku i kolejną w roku 2009. W roku 1999 uchwalono kodeks karny skarbowy.

Ad. II- Regulacje dotyczące publicznej działalności finansowej, są zawarte w aktach prawnych wszelkiego rodzaju jeśli idzie o ich formę. Przepisy dotyczące finansów publicznych są zawarte już w konstytucji z 1997 roku. Są zawarte w wyjątkowo licznych ustawach:

1. ustawy regulują podstawowe działy prawa finansowego – ustawa o finansach publicznych – normuje głównie prawo budżetowe zarówno państwa jak i samorządu terytorialnego oraz prawo kredytu publicznego i państwowy dług publiczny.

2. Ordynacja podatkowa normuje ogólne prawo podatkowe. Poszczególne ustawy podatkowe normują podatki.

3. Ustawa prawo bankowe i ustawa o NBP normują szeroko rozumiane prawo bankowe. Ustawa prawo celne normuje m.in. cła. Ustawa prawo dewizowe reglamentuje obrót wartościami dewizowymi.

4. Ustawa o urzędach i izbach skarbowych, ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych, ustawa o kontroli skarbowej normują m.in. organy finansowe, ich ustrój, kompetencje i prowadzone postępowania. Oprócz tego, szereg ustaw normuje różnorodne instytucje finansowe. Jak np.: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

5. Do szczególnych ustaw będących źródłami prawa finansowego należą uchwalane corocznie ustawy budżetowe – obowiązują one przez okres roku budżetowego i kończą ważność z końcem roku budżetowego.

6. RATYFIKOWANE UMOWY MIĘDZYNARODOWE – stoją powyżej ustawami.

7. Uchwały sejmu i senatu, głównie regulaminy tych izb, które normują odpowiednio postępowanie w sejmie z projektem ustawy budżetowej i sprawozdaniami z jej wykonania oraz postępowanie w senacie z ustawą budżetową.

8. Uchwały rady ministrów – obecnie wydawane stosunkowo rzadko, dotyczące np. tzw. Programów wieloletnich, finansowanych w części z budżetu państwa czy rozdysponowujące rezerwę ogólną budżetu.

9. Rozporządzenia rady ministrów –normują głównie różne zagadnienia prawa budżetowego. Mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw. Normują np. przyznanie uprawnień prezesowi rady ministrów i ministrowi finansów do dysponowania rezerwą ogólną budżetu czy zagadnienie ustalania wytycznych dotyczących wykonania budżetu

10. Rozporządzenia ministrów zwłaszcza ministra finansów – dotyczą one także przede wszystkim gospodarki budżetowej. Ostatnio jest ich stosunkowo mało w zakresie prawa podatkowego, o konstytucja nakłada obowiązek normowania istotnych elementów konstrukcji podatku w ustawie art. 217 KRP. Rozporządzenia ministrów mogą mieć jedynie charakter wykonawczy w stosunku do ustaw i mogą normować jedynie kwestie przekazane im do uregulowania w rozporządzeniu.

11. Zarządzenia ministrów głównie ministra finansów. Mogą mieć jedynie charakter wewnętrzny, a wiec obowiązywać jednostki organizacyjne podległe ministrowi bądź przez niego nadzorowane. Nie mogą dotyczyć podmiotów znajdujących się na zewnątrz resortu finansów. Są to np. zarządzenia normujące zasady tworzenia rachunku dochodów własnych i w izbach skarbowych.

12. Akty prawa miejscowego. Wydawane są przez odpowiednie organy samorządowe. Akty te w postaci uchwał organów stanowiących samorządu bądź w postaci uchwał i zarządzeń organów wykonawczych samorządu obowiązują jedynie na obszarze działania tych organów. Są to np. uchwały w sprawach podatków lokalnych czy uchwały i zarządzenia w sprawach dotacji udzielanych z budżetów samorządowych czy w wysokości opłat pobieranych przez samorządowe jednostki organizacyjne.

Ad. III- Ogromna zmienność źródeł prawa finansowego. Źródła tej gałęzi prawa ulegają bardzo często licznym zmianom. Przepisy żadnej innej gałęzi prawa nie są zmieniane tak często jak przepisy prawa finansowego. Przyczyny owej zmienności są bardzo różne. Bardzo istotne jest to, że przepisy tej gałęzi prawa są ściśle uzależnione od sytuacji gospodarczej, ekonomicznej. Zmieniają się wraz ze zmianą owej sytuacji. Kolejna przyczyna częstych zmian przepisów wiąże się z dużą niestabilnością prowadzonej polityki finansowej. Zmieniają się koalicje sprawujące władze i zmieniają się podstawowe założenia dotyczące polityki finansowej. Trzecim powodem owej zmienności to niestaranność, niechlujstwo i nieudolność w stanowieniu prawa.

Prawo finansowe 22.12.2009

Polityka Finansowa

Publiczna działalność finansowa jest regulowana przepisami prawa, zwłaszcza prawa finansowego. To jakie przepisy obowiązują w tym zakresie zależy mówiąc najogólniej od czynników dwojakiego rodzaju:

1. Zależy od pewnych czynników obiektywnych , które muszą być uwzględniane przy stanowieniu prawa, ale:

2. Zależy od woli organów stanowiących prawo, a wiec zależy od prowadzonej polityki finansowej.

Pierwsze wyznaczają ramy, w granicach których może poruszać się normo dawca, stanowiąc prawo. Owe czynniki są niezależne od organów tworzących prawo, mają bardzo różnorodny charakter. Są wyznaczone np. przez historię państwa, przez rodzaj prowadzonej w nim działalności, w tym działalności gospodarczej przez tradycję, obyczaje i kulturę, czy przez warunki naturalne, klimatyczne czy zasoby surowcowe.

W ramach granic wyznaczonych przez czynniki obiektywne normo dawca kształtuje przepisy prawa finansowego dokonując licznych wyborów prowadząc określoną politykę finansową. Polityka finansowa jest to dokonywanie wyborów, celów, które chce się osiągnąć oraz środków, które są stosowane po to, aby osiągnąć owe cele. Drugi wybór jak wynika z definicji dotyczy środków realizacji założonych celów. Owe środki, to sposoby przy pomocy których zamierza się założone cele osiągnąć. One mogą być różne. Ten sam cel można realizować za pomocą rozmaitych środków.

Politykę finansową można realizować zarówno poprzez podział środków publicznych, jak i poprzez pobór gromadzenie środków publicznych. Polityka prowadzona poprzez podział –redystrybucję środków publicznych jest łatwo uchwytna. Strumienie tych środków są kierowane na wybrane potrzeby społeczne. O wiele mniej czytelna jest polityka prowadzona poprzez czerpanie środków głównie pobieranie podatków. Polega ona na tym, że kształtując odpowiednio konstrukcje podatków zachęca się bądź zniechęca do określonego działania. Zmniejszając bądź zwiększając świadczenia na rzecz podmiotów publicznych różnych podatników zmienia się podział dochodów i majątków tych podmiotów. Bardzo długo głównym zadaniem poboru dochodów publicznych było osiągnięcie celów fiskalnych. A więc wyposażenie podmiotów publicznych w niezbędne im środki. W państw wolnej konkurencji podatki miały być nakładane w sposób neutralny. Nie powinny w żadnej formie przyczyniać się do zmiany podziału dochodów i majątków ukształtowanych w wyniku rynku – słynna teoria leseferyzmu „pozostaw ich tak jak zastałeś” – podatki maja być neutralne. Się (uczony francuski) mówił, że najlepszą polityką finansową państwa jest wydawać mało a najlepszym podatkiem jest podatek najmniejszy. Państwo miało być maksymalnie oszczędne a podatki jak najmniejsze i proporcjonalne.

Cele pozafiskalne podatków pojawiły się dopiero na większą skalę w okresie interwencjonizmu gospodarczego, pod wpływem wielkiego kryzysu gospodarczego, głównie pod wpływem angielskiego ekonomisty Caines’a, choć w teorii głoszone były już wcześniej, zwłaszcza przez przedstawicieli tzw. Socjalizmu katedr uniwersyteckich. Uczony niemiecki Adolf Wagner – twierdził, że państwo powinno korygować rozkład dochodów i majątków ukształtowanych pod wpływem rynku w tym celu powinno się posłużyć podatkami to Wagner jako pierwszy postawił na równi cele fiskalne z celami pozafiskalnymi podatków. Aby zrealizować cele pozafiskalne podatków, należało m.in. wprowadzić podatki progresywne. [Progresja – wraz ze wzrostem podstaw opodatkowania rosną stawki podatkowe. Wysokość podatku wyliczana w oparciu o zastosowanie stawki do właściwej stawki opodatkowania, rośnie szybciej niż rosną podstawy opodatkowania]. W praktyce cele pozafiskalne podatków zaczęły być szeroko stosowane w okresie wielkiego kryzysu gospodarczego. Najpierw przez politykę prowadzoną w stanach zjednoczonych politykę nowego ładu (New Deal prezydenta Franklina). Zgodnie z doktryną interwencjonizmu gospodarczego głównym celem polityki finansowej państwa jest utrzymanie równowagi gospodarczej. W okresach kiedy słabnie rytm gospodarczy kraju i grozi załamanie gospodarcze państwo powinno interweniować, winno wzmacniać podmioty gospodarcze m.in. obniżając podatki i zwiększając wydatki publiczne. W okresach wzrostu gospodarczego państwo winno działać przeciwstawnie, zwiększyć podatki i zmniejszyć wydatki publiczne.

Państwa współczesne, z zasady prowadzą politykę interwencyjną. Ich podstawowym celem jest utrzymanie równowagi gospodarczej. Cel ten jest osiągany nie tylko poprzez podział środków publicznych, ale także poprzez czerpanie, pobór tych środków, głównie pobór podatków. W państwach współczesnych daniny publiczne, w tym podatki służą nie tylko celom fiskalnym , ale także celom pozafiskalnym, przede wszystkim gospodarczym, ale także różnym celom społecznym jak np. polityka prorodzinna, czy polityka zmierzająca do podniesienia poziomu wykształcenia obywateli. Mimo szerokiego stosowania współcześnie różnych celów pozafiskalnych w zakresie poboru danin publicznych podstawowym ich celem pierwotnym są cele fiskalne. Podatki, opłaty, cła, składki, różne daniny publiczne pobierane są po to, by wyposażyć podmiot w potrzebne do jego działalności środki. Polityka finansowa przejawia się głównie w stanowieniu odpowiednich przepisów prawa finansowego, zwłaszcza ustaw. Niekiedy jednak istotne jest także stosowanie prawa. Normo dawcy stanowiąc prawo pozwalają podmiotom je stosującym na pewną swobodę, pewną możliwość dokonywania wyborów. Dokonywanie wyborów przy stosowaniu prawa można nazwać mikro polityką finansową. W naukach ekonomicznych nie używa się w zasadzie terminu „polityka finansowa”. Mówi się natomiast, na ogół – o polityce fiskalnej i polityce monetarnej. Pierwsza z nich – polityka fiskalna – oznacza politykę prowadzoną poprzez gospodarkę budżetową i pozabudżetową jednostek sektora finansów publicznych. Mówi się, że jest to polityka prowadzona przez ministra finansów. Polityka monetarna natomiast jest prowadzona przez centralny bank państwa przez NBP. Jest to polityka emisji pieniądza tzw. Stóp procentowych czy polityka kursowa.

5.01.2010

Sektor finansów publicznych

Podmioty publiczne – i państwo i samorząd terytorialny prowadzą własna działalność finansowa, poprzez różne podmioty. Są to:

1. Różne organy publiczne – organy państwa i samorządu terytorialnego. W ramach tych organów działają także tzw. Organy finansowe – są nimi np. sejm, senat, kancelaria prezydenta, różne sądy, trybunały, minister finansów, czy organy kontroli skarbowej. Niektóre z tych organów mają status organów finansowych. Do obsługi tych organów powołane są różne urzędy, jak np.: ministerstwa, kancelarie, czy biura. Sejm będący organem władzy ustawodawczej, obsługuje kancelaria sejmu. Ministra finansów – ministerstwo finansów, wójta/burmistrza/prezydenta – urząd gminy mający status urzędu.

2. Obok organów, działalność finansowa jest wykonywana przez różnorodne jednostki organizacyjne państwowe i samorządowe, odległe bądź nadzorowane przez różne organy np. publiczne szkoły, sądy, zarządy dróg.

Dla określenia podmiotów tych wszystkich podmiotów uczestniczących w publicznej działalności finansowej w polskim prawie finansowym od 1998 roku używa się terminu jednostki sektora finansów publicznych. Zbiór tych jednostek tworzy sektor finansów publicznych. Obydwa pojęcia – sektora finansów publicznych jak i jednostki sektora finansów publicznych, są recypowane do prawa finansowego z nauk ekonomicznych, prawniczo maja jednak niejednorodny charakter. Pojęciem tym obejmuje się nie tylko organy władzy publicznej i różne jednostki organizacyjne lecz niekiedy także różne urządzenia, za pomocą których prowadzi się publiczną działalność finansową. Pojęcia te wyznaczają zakres podmiotowy sektora finansów publicznych. Jednostki zaliczone do tego sektora obowiązuje szereg zasad i reguł zawartych w ustawie o finansach publicznych i niektórych innych ustawach. Jest to pojecie użyteczne, pozwalające dość precyzyjnie określić, które z podmiotów są zaliczone so sektora finansów publicznych.

Sektor finansów publicznych jest określony w artykule 9 nowej ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z tym przepisem, sektor ten tworzą:

1. Organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, oraz sądy i trybunały.

2. Jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki (wszystkie gminy, powiaty i województwa oraz ich związki oraz związki miast polskich, związki miast i powiatów i wszystkie jakiekolwiek istnieją)

3. Zalicza się jednostki budżetowe (wszystkie: państwowe i samorządowe)

4. Samorządowe zakłady budżetowe

5. Agencje wykonawcze

6. Instytucje gospodarki budżetowej

7. Państwowe fundusze celowe

8. Zakład ubezpieczeń społecznych [ZUS] i zarządzane przez niego fundusze, oraz kasa rolniczego ubezpieczenia społecznego [KRUS] i fundusze zarządzane przez prezesa KRUS’u (podsektor ubezpieczeniowy)

9. Należy NFZ

10. Samodzielne, publiczne zakłady opieki zdrowotnej [ZOZ]

11. Uczelnie publiczne (np. UŁ)

12. Polska Akademia Nauk [PAN]i tworzone przez nią jednostki organizacyjne

13. Państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe

14. Inne państwowe lub samorządowe osoby prawne wykonujące zadania publiczne utworzone ustawami, ale z wyjątkiem przedsiębiorstw, banków, jednostek badawczo rozwojowych i spółek prawa handlowego

Ekonomiści dzielą sektor finansów publicznych na 3 podsektory:

1. Podsektor rządowy – zaliczamy m.in. organy władzy ustawodawczej i sądowniczej

2. Podsektor samorządowy

3. Podsektor ubezpieczeniowy

Jednostki sektora finansów publicznych gromadzą środki publiczne oraz dokonują wydatków publicznych i rozchodów publicznych. Wszystkie środki pozyskiwane przez jednostki są środkami publicznymi, zaś wszystkie wydatki i rozchody dokonywane przez jednostki zaliczane do tego sektora są wydatkami i rozchodami publicznymi.

Pojęcie środków publicznych jest zdefiniowane w art. 5 nowej ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nim, środkami publicznymi są:

1. Dochody publiczne

2. Środki zagraniczne nie podlegające zwrotowi, w tym środki z budżetu UE, oraz inne środki pomocowe

3. Są to przychody budżetu państwa, budżetów samorządowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych oraz niektóre inne przychody jednostek sektora sprowadzonej przez nie działalności

Najszerszy zakres znaczeniowy ma termin środki publiczne. Dochody publiczne stanowią jedynie jeden z rodzajów środków publicznych.

Dochodami publicznymi są:

1. Daniny publiczne, w tym podatki, opłaty, składki, wpływy z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek skarbu państwa (ustawodawca nie zaliczył w nowej ustawie CEŁ).

2. Dochodami publicznymi są inne dochody budżetu państwa, samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych, pobierane na podstawie ustaw lub umów międzynarodowych.

3. Dochodami publicznymi są wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych

4. Są to dochody z mienia jednostek sektora (np. wpływy z najmu, dzierżawy, odsetki od środków na rachunkach bankowych czy dywidendy)

5. Są to dochody ze sprzedaży majątku rzeczy lub praw

6. Odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych

7. Kwoty uzyskane przez jednostki sektora z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji

Przychodami budżetu państwa i budżetów samorządowych są:

1. Wpływy ze sprzedaży papierów wartościowych (obligacji, bonów skarbowych, akcji)

2. Są to wpływy z prywatyzacji majątku skarbu państwa i majątku samorządowego

3. Są to wpływy ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych wcześniej ze środków publicznych

4. Są to wpływy z otrzymanych pożyczek i kredytów

Środki publiczne przeznacza się zgodnie z art. 6 ustawy o finansach publicznych na:

1. Wydatki publiczne

2. Rozchody publiczne, w tym rozchody budżetowe budżetu państwa i budżetów samorządowych.

Rozchodami publicznymi są:

1. Spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów

2. Wykup papierów wartościowych

3. Udzielone pożyczki i kredyty

4. Płatności wynikające z odrębnych ustaw, finansowane z przychodów z prywatyzacji

Podział na wydatki publiczne i rozchody publiczne jest oparty o kryterium ekonomiczne. W przypadku wydatków mamy do czynienia z redystrybucją definitywną, ostateczną. Rozchody natomiast są związane z transferami czasowymi. Podmiot publiczny dokonując rozchodu, bądź wykonuje zaciągnięte wcześniej zobowiązanie, zobowiązanie finansowe, bądź udostępnia środki publiczne czasowo innym podmiotom.

Różnica między dochodami publicznymi, a wydatkami publicznymi jest zgodnie z art. 7 ustawy o finansach publicznych, bądź nadwyżką sektora finansów publicznych, bądź deficytem tego sektora. Na deficyt sektora finansów publicznych składają się: deficyty budżetowe (deficyt budżetu państwa i deficyty budżetów samorządowych) oraz deficyty jednostek sektora finansów publicznych , tych, których działalność nie jest objęta ramami budżetów. Np. deficyty FUS’ u, samodzielnych publicznych ZOZ’ ów czy deficyty uczelni publicznych.

Deficyt sektora finansów publicznych jest pokrywany w zasadnie z przychodów dwojakiego rodzaju:

1. Z wpływów z zaciągniętych zobowiązań w tym ze sprzedaży wyemitowanych papierów wartościowych, zaciągniętych kredytów i pożyczek

2. Jest pokrywany z przychodów z prywatyzacji

Suma wszystkich zaciągniętych dotychczas zobowiązań przez wszystkie jednostki sektora finansów publicznych stanowi zgodnie z art. 72 nowej ustawy państwowy dług publiczny.

Państwowy dług publiczny jest to nominalne zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych, ustalone po wyeliminowaniu przepływów pomiędzy jednostkami tego sektora. Deficyt jest ustalany w skali roku, dług obejmuje całe zadłużenie zaciągnięte we wcześniejszych latach.

Państwowy dług publiczny oznacza zobowiązania z następujących tytułów:

1. Wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężnych

2. Oznacza zobowiązania z zaciągniętych kredytów i pożyczek

3. Z przyjętych depozytów

4. Zobowiązania wymagalne wynikające z odrębnych ustaw prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych, będącą dłużnikiem

Jeszcze co innego oznaczają tzw. pożyczkowe potrzeby budżetu państwa. Jest to, jak stanowi art. 76 ustawy o finansach publicznych, zapotrzebowanie na środki finansowe niezbędne do sfinansowania:

1. Deficytu budżetu państwa , w tym budżetu środków europejskich

2. Niezbędne do sfinansowania rozchodów budżetu państwa

FORMY ORGANIZACYJNO-PRAWNE JEDNOSTEK FINANSÓW PUBLICZNYCH.

Jednostki sektora finansów publicznych działają w rozmaitych formach prawnych. Formy te różnią się w pewnym stopniu sposobem powiązania z budżetem, oraz niektórymi zasadami prowadzenia ich gospodarki finansowej. Formy organizacyjno-prawne mają albo kształt jednostek organizacyjnych jak np. jednostka budżetowa, czy agencja wykonawcza, albo są niekiedy pewnymi urządzeniami finansowymi, które są „obsługiwane” przez określone podmioty, jak państwowe fundusze celowe. Zgodnie z art. 8 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych są tworzone w formach określonych w rozdziale III działu I tej ustawy.

Ustawa ta normuje następujące formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych:

1. Jednostki budżetowe

2. Samorządowe zakłady budżetowe

3. Agencje wykonawcze

4. Instytucje gospodarki budżetowej

5. Państwowe fundusze celowe

6. Państwowe i samorządowe osoby prawne

Ad. 1- Jednostkami budżetowymi są zgodnie z art. 11 ustawy o finansach publicznych – jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, nie posiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z zasobów budżetowych, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu. Inaczej mówiąc – każdy wydatek jednostki budżetowej i każdy jej dochód jest jednocześnie wydatkiem i dochodem budżetu, z którym ta jednostka jest powiązana. Taka metoda powiązania, niekiedy mówi się „metoda budżetowania” jest nazywana powiązaniem brutto. Jest to metoda bardzo ścisłego powiązania. Jednostka budżetowa nie może pokrywać swoich wydatków z osiąganych przez nią dochodów.

Metoda powiązania brutto oznacza, że poziom wydatków tej jednostki nie zależy w żaden sposób od wysokości osiąganych przez nią dochodów. Ta jednostka nie ma autonomii finansowej. Status jednostek budżetowych posiadają zazwyczaj jednostki świadczące nieodpłatnie publiczne usługi niematerialne. Jednostkami budżetowymi są przykładowo: ministerstwa, urzędy np. gminy, starostwo, urząd wojewódzki, szkoły publiczne, jednostki wojskowe czy jednostki organizacyjne policji, czy prokuratury i sądy.

Jednostki budżetowe działają na podstawie własnych planów finansowych. Każda jednostka ma własny plan finansowy. Jest on drobniutkim wycinkiem budżetu z którym ta jednostka jest powiązana. Zmiana tego planu wymaga często odpowiedniej zmiany budżetu, z którym jednostka jest powiązana. Gospodarka finansowa jednostek budżetowych charakteryzuje się:

1. Małą elastycznością – bo ich dochody i wydatki są z góry zaplanowane, a jednostka musi przestrzegać szereg rygorów budżetowych

2. Małą skłonnością do oszczędnego i racjonalnego wydatkowania środków, oraz małym zainteresowaniem w zwiększaniu dochodów

Jednostki budżetowe powiązane z budżetem państwa są państwowymi jednostkami budżetowymi. Powiązane natomiast z budżetami samorządowymi, są samorządowymi jednostkami budżetowymi. Zgodnie z art. 12 ustawy o finansach publicznych, państwowe jednostki budżetowe tworzą, łączą i likwidują ministrowie, kierownicy urzędów centralnych i wojewodowie. Zaś gminne powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące samorządy.

Ad. 2- Samorządowe zapłaty budżetowe. Zgodnie z art. 15 ustawy o finansach publicznych, samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z osiąganych przychodów własnych. Zakład budżetowy ma więc w odróżnieniu od jednostki budżetowej autonomię finansową. Z Budżetem zakład jest powiązany tzw. Metodą netto, jest budżetowany netto. Oznacza to, ze wtedy gdy przychody zakładu są wyższe niż jego wydatki, zakład wpłaca nadwyżkę przychodu do budżetu. Jeśli natomiast wydatki ustawodawca mówi „koszty” (są szczególnym rodzajem wydatku) – są wyższe niż przychody, to zakład Może otrzymać z budżetu tzw. Dotację podmiotową na dofinansowanie bieżącej działalności tego zakładu.

Obok dotacji podmiotowej zakład może także otrzymać niektóre inne dotację, tzw. dotację przedmiotową, będącą dopłatą do ceny towaru, bądź świadczonej usługi czy dotację inwestycyjną na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji.

Łączna kwota dotacji udzielonych zakładowi budżetowemu nie może w zasadzie przekroczyć 50% kosztów jego działalności. Podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest jego plan finansowy, który może być zmieniany w ciągu roku, lecz w przypadku osiągnięcia wyższych niż planowano przychodów i wyższych kosztów i pod warunkiem, że nie zmniejszy to wpłat do budżetu, ani nie zwiększy planowanych dotacji budżetowych.

Gospodarka finansowa zakładów budżetowych jest znacznie bardziej elastyczna i racjonalna, niż gospodarka finansowa jednostek budżetowych.

Samorządowe zakłady budżetowe tworzy, łączy, likwiduje i przekształca organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z nową ustawą o finansach publicznych, zakłady te mogą być tworzone jedynie w określonych dziedzinach. Z art. 14 tej ustawy, wynika, iż mogą one działać przykładowo w zakresie gospodarki mieszkaniowej, dróg ulic, mostów , lokalnego transportu zbiorowego, czy cmentarzy.

Ad. 3- Kolejną nową forma prawna są agencje wykonawcze. Zgodnie z art. 18 ustawy o finansach publicznych agencja wykonawcza jest:

1. Państwową osobą prawną (może działać tylko na szczeblu państwa, nie na samorządowym)

2. Jest tworzona na podstawie odrębnej ustawy

3. Jest tworzona w celu realizacji zadań państwa

Agencje wykonawcze będą prowadzić gospodarkę finansowa na zasadach określonych w ustawach tworzących tę agencję, oraz określonych w ustawie o finansach publicznych. Agencje otrzymują przychody w prowadzonej przez nie działalności, ale także dotacje z budżetu na zasadach określonych w tworzących te agencje ustawach ustalają co roku wynik finansowy i corocznie wpłacają do budżetu państwa nadwyżkę środków finansowych ustaloną na koniec roku.

Agencja inaczej niż inne formy organizacyjno prawne może zaciągać zobowiązania na okres realizacji danego zadania przekraczający rok budżetowy. Agencje działają na podstawie rocznych planów finansowych, które zgodnie z art. 21 ustawy o finansach publicznych mogą być zmieniane, lecz po uzyskaniu zgody ministra nadzorującego agencję i po uzyskaniu opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu. Zmiany tych planów nie mogą jednak zwiększyć zobowiązań agencji, ani pogorszyć ich wyniku finansowego.

Status agencji wykonawczej maja posiadać istniejące obecnie niektóre agencje państwowe, jak np.: agencja restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa.

Ad. 4- Instytucja gospodarki budżetowej. Zgodnie z art. 23 ustawy o finansach publicznych – instytucja gospodarki budżetowej jest jednostka sektora finansów publicznych tworzoną w celu realizacji zadań publicznych, która:

1. Odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania

2. Pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów

Instytucja może jednak otrzymywać dotacje z budżetu państwa. Nie dokonuje natomiast wpłat do budżetu. Jeśli osiągnie zysk, to jego przeznaczenie określi organ założycielski tej instytucji.

Podstawą gospodarki finansowej instytucji budżetowej jest jej plan finansowy. Może on być zmieniony po uzyskaniu zgody organu założycielskiego, lecz pod warunkiem, ze nie zwiększy to dotacji z budżetu państwa i nie pogorszy wyniku finansowego. Zgodnie z art. 23 ustawy o finansach publicznych instytucje gospodarki budżetowej będą tworzone przez ministrów lub szefa kancelarii prezesa rady ministrów, za zgodą rady ministrów, oraz przez organy lub kierowników pozarządowych urzędów. Wedle zapowiedzi ministra finansów status instytucji gospodarki budżetowej będzie nadany przykładowo jednostkom prowadzącym działalność gospodarczą przy ochotniczych hufcach pracy.

Ad. 5- Państwowe fundusze celowe. Zgodnie z art. 29 ustawy o finansach publicznych, fundusze te są tworzone na podstawie ustawy. Ich przychody pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone w celu realizacji zadań państwowych. Koszty są pokrywane także z dotacji budżetowych i pozostałości środków z okresów poprzednich. Środki funduszu nie wydatkowane w danym roku przechodzą na rok następny, nie wygasają, jak w budżecie państwa. Zgodnie z nową ustawą państwowe fundusze celowe mają działać jedynie jako wyodrębniony rachunek bankowy. Nie będę posiadać osobowości prawnej. Funduszami tymi będą zarządzać właściwi ministrowie, lub inny organ państwowy wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Podstawą gospodarki finansowej funduszu jest jego roczny plan finansowy. Fundusz jest często potocznie nazywany mini budżetem dla wyodrębnionego zadania publicznego.

Ad.6- Państwowe i samorządowe osoby prawne, tworzone na podstawie odrębnych ustaw. Prowadzą swoją gospodarkę finansową na podstawie własnych planów finansowych. Zgodnie z art. 30 ustawy o finansach publicznych i 31 reguły tej gospodarki określają ustawy odrębne. Te jednostki osiągają przychody sprowadzonej działalności, ale w pewnym zakresie mogą otrzymywać dotacje z budżetu państwa bądź budżetów samorządowych.

ZASADY GOSPODAROWANIA ŚRODKAMI PUBLICZNYMI

Z ustawy o finansach publicznych, wielu jej przepisów, wynika szereg zasad dotyczących gospodarowania środkami publicznymi. Są to w szczególności:

1. Zasada jawności finansów, powiązana z zasadą ich przejrzystości (w tytule rozdziału o finansach publicznych)

2. Zasada planowania, gospodarowania środkami publicznymi

3. Zasada sprawozdawczości

4. Katalog zasad normujących gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych

5. Zasada uwzględniania skutków finansowych projektów aktów prawnych

Ad. 1- Zasada ta jest uregulowana w przepisach od art. 33 do 38 nowej ustawy o finansach publicznych. Reguła jest jak stanowi art. 33 ust. 1, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Formy realizacji tej zasady dotyczą wszystkich etapów postępowania w zakresie finansów publicznych. Począwszy od ich planowania, przez wykonanie postanowień planów finansowych, do sprawozdań i kontroli ich wykonania. I tak w szczególności jawne są: debaty budżetowe, zarówno w sejmie i w senacie a wiec rzecz dotyczy budżetu państwa), jak i w organach stanowiących samorządu terytorialnego. Jawne są debaty nad sprawozdaniami z wykonania budżetu państwa w sejmie i budżetów samorządowych w samorządach.

Do publicznej wiadomości podaje się szereg danych dotyczących finansów publicznych, jak np. kwoty dotacji udzielanych z różnych budżetów różnym podmiotom, czy ogłaszanie kwoty państwowego długu publicznego, długu skarbu państwa i ich relacji do produktu krajowego brutto. Czy ogłasza się informację o podmiotach, którym udzielono poręczeń i gwarancji bądź w stosunku do których zastosowano ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych. To są tylko przykłady form w jakich zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest powiązana z konstytucyjnym prawem obywateli do informacji, o działaniach władzy publicznej, oraz tzw. zasadą przejrzystości finansów publicznych. Zgodnie z zasadą przejrzystości finansów publicznych, środki publiczne, wydatki i rozchody winny być ujmowane w jasny, dobrze uporządkowany sposób. Finanse publiczne nie będą jawne, jeśli nie będą przejrzyste. Realizacji tej zasady służy odpowiednie klasyfikowanie dochodów i przychodów publicznych, wydatków i rozchodów publicznych. Zgodnie z art. 39 ustawy o finansach publicznych – dochody publiczne, wydatki publiczne, oraz niektóre przychody klasyfikuje się wg:

1. Działów i rozdziałów, które określają rodzaj działalności, oraz paragrafów, które określają rodzaj dochodu, przychodu lub wydatku. Wydatki publiczne klasyfikuje się nadto wg dodatkowej klasyfikacji określającej kody wydatków strukturalnych. Wreszcie przychody budżetowe i rozchody budżetu klasyfikuje się wg paragrafów określających źródło przychodu lub rodzaj rozchodu. Szczegółowe określenie klasyfikacji budżetowej należy do ministra finansów.

Ad. 2- Gospodarowanie środkami publicznymi odbywa się w sposób planowy, przy pomocy systemu planów finansowych. Planowanie finansowe, jest to określanie źródeł i wielkości czerpanych z nich środków publicznych, oraz określanie kierunków ich podziału na rozmaite zadania publiczne. Umożliwia ono racjonalne gospodarowanie tymi środkami.

Istnieje rozbudowany system rocznych planów finansowych. Podstawowym planem finansowym na szczeblu państwa jest budżet państwa. Na szczeblu samorządów budżety samorządowe, nadto wszystkie jednostki sektora finansów publicznych posiadają własne plany finansowe, które są bardziej bądź mniej luźno powiązane z właściwym budżetem.

Własne plany posiadają:

1. Jednostki budżetowe

2. Samorządowe zakłady budżetowe

3. Agencje wykonawcze

4. Instytucje gospodarki budżetowej

5. Państwowe fundusze celowe

6. Inne osoby prawne państwowe i samorządowe, zaliczone do sektora finansów publicznych.

Wielkości ujmowane w różnych planach finansowych mają różną moc prawną, moc wiążącą. Zgodnie z art. 52 ustawy o finansach publicznych ujęte w budżetach a więc i w budżecie państwa i budżetach samorządowych oraz w planach jednostek budżetowych dochody i przychody stanowią jedynie prognozy ich wielkości. Oznacza to, ze zarówno ich przekroczenie jak i osiągniecie w kwotach niższych niż planowane nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych. Zaś wydatki oraz rozchody (budżetu państwa i budżetów samorządowych i jednostek budżetowych) stanowią nieprzekraczalny limit. Oznacza to, z dokonanie ich w kwotach wyższych stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Górne pułapy wydatków i rozchodów wiążą wykonawców tych planów. Jednakże nie wykorzystanie ich w całości, nie rodzi bezpośrednio żadnych skutków prawnych. W przypadku pozostałych planów finansowych (a więc planów innych niż budżet państwa, budżety samorządowych, i plany finansowe państwowych jednostek coś tam) przychody ujęte w tych planach stanowią prognozy ich wielkości, zaś koszty zgodnie z art. 52 ust 2 ustawy o finansach publicznych, mogą ulec zwiększeniu, jeżeli:

1. Zrealizowano, wykonano przychody wyższe od prognozowanych

2. Zwiększenie tych kosztów nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu, lub zwiększenia planowanych zobowiązań.

Koszty maja zatem w zasadzie charakter wiążący, choć mogą być dość elastycznie powiększone. Nowa ustawa o finansach publicznych, obok planowania rocznego wprowadza także planowanie wieloletnie. Zarówno na szczeblu państwa, jak i na szczeblu samorządowym.

Wieloletnie plany finansowe maja być sporządzane na 4 lata budżetowe, w tzw. układzie zadaniowym, i mają być podstawą przygotowania projektów budżetów na kolejne lata.

Ad 3- Zasada będąca uzupełnieniem zasady planowania. Opracowywanie sprawozdań z przebiegu procesów gospodarowania środkami publicznymi, umożliwia ocenę stopnia wykonania planów finansowych i kontrolę wykonawców tych planów. Zasada ta jest uregulowana w art. 41 ustawy o finansach publicznych. Sprawozdania sporządza się na podstawie ewidencji operacji finansowych. Ewidencjonowaniu tych operacji służy rachunkowość. Minister finansów określa plany kont oraz zasady rachunkowości obowiązujące jednostki sektora finansów publicznych. W rozdziale 5 działu 1 ustawy o finansach publicznych normowano szereg zasad dotyczących gromadzenia środków publicznych i ich wydatkowania. Zgodnie z art. 216 ust 1 Konstytucji RP – środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Wykonaniem tej konstytucyjnej zasady jest m.in. art. 42 ust 1 ustawy o finansach publicznych. Dotyczy on gromadzenia środków publicznych, stanowi, że sposób ich gromadzenia określają odrębne ustawy. Są to w szczególności ustawy podatkowe, ale także inne ustawy jak np. prawo celne , ustawa o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych i szereg innych ustaw. Około 90% dochodów budżetu państwa pochodzi z podatków.

Ad. 4- Pozostałe zasady gospodarowania środkami publicznymi dotyczą przede wszystkim dokonywania wydatków publicznych:

1. To tzw. zasada nie funduszowania, określona w art. 42 ust 2 ustawy o finansach publicznych. Środki publiczne płynące z określonych tytułów prawnych nie mogą być przeznaczone na finansowanie określonych ściśle wydatków. Od tej zasady istnieje szereg wyjątków wymienionych w ustępie 3 i 4 art. 42. W szczególności wyjątki te dotyczą wydatków finansowanych z bezzwrotnych środków zagranicznych, w tym ze środków europejskich. Nie dotyczą tych jednostek sektora finansów publicznych , które są powiązane z budżetem metodą netto. Szereg zasad dotyczących wydatków publicznych wynika z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Wydatki publiczne muszą być dokonywane:

1. Na cele i w wysokościach ujętych planie finansowym (bez względu na to jaki jest to plan)

2. Muszą być dokonywane zgodnie z przepisami dotyczącymi tych wydatków

3. Muszą być dokonywane racjonalnie art. 44 ust 3 (w sposób celowy i oszczędny…)

4. Muszą być dokonywane terminowo (a więc umożliwiać terminową realizacje zadań) – muszą być dokonywane w wysokości w terminach wynikających z zaciągniętych wcześniej zobowiązań

5. W przypadku usług dostaw lub robót budowlanych muszą być dokonywane na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych

Ad 5- Ta zasada jest normowana w dwóch aspektach:

1. Przedstawienie radzie ministrów projektu aktu prawnego, skutkującego zwiększeniem wydatków publicznych, lub zmniejszeniem dochodów jednostek sektora finansów publicznych, wymaga:

1. Określenia wielkości tych skutków finansowych

2. Wskazania źródeł ich sfinansowania

3. Wskazania celów nowych zadań i mierników oceny wykonania tych celów (wiąże się z tzw. planowaniem zadaniowym z tzw. budżetem zadaniowym w najnowszej ustawie o finansach publicznych).

1. Dotyczy projektów aktów prawnych, projektów ustaw, które zmieniają poziom dochodów samorządów lub ich wydatków. W przypadku tych projektów ustaw konieczne jest określenie wysokości skutków finansowych tych projektów , wskazanie źródeł ich finansowania, praz zaopiniowanie przez komisję wspólną rządu i samorządu terytorialnego. Rada ministrów dołącza tę opinię do projektu ustawy przedkładanej sejmowi.

ADMINISTRACJA FINASOWA

Organy kontroli finansowej składają się na administrację finansową. Publiczna działalność finansowa jest prowadzona między innymi przez różne organy władzy publicznej, w tym organy finansowe i organy kontroli finansowej. Stanowią one administrację finansową.

Organem finansowym jest taki organ władzy publicznej, którego działania wyczerpują się w zasadzie w organizowaniu i prowadzeniu publicznej działalności finansowej. Jego kompetencje dotyczą wyłącznie bądź głównie tej działalności. Nie są więc organami finansowymi te organy władzy publicznej, których kompetencje dotyczą także innych rodzajów działalności publicznej, jak np. sejm i senat, rada ministrów czy organy stanowiące i wykonawcze samorządu terytorialnego.

Organami finansowymi są zatem, w chwili obecnej:

• Dyrektorzy izb skarbowych

• Naczelnicy urzędów skarbowych, stanowiący organy skarbowe

• Dyrektorzy urzędów izb celnych

• Naczelnicy urzędów celnych

• Szef służby celnej nazywani organami służb celnych (ustawa z 2009 roku, wcześniej nazywano ich organami celnymi)

• Minister finansów, posiadający najbardziej rozległe kompetencje w zakresie finansów publicznych

W chwili obecnej, w Polsce nie ma wyspecjalizowanych organów finansowych na szczeblu samorządu terytorialnego.

Organy finansowe działają tak, jak inne organy administracji w różnych formach prawnych. Przeważającą, zasadniczą formą są działania władcze, a więc jednostronne rozstrzyganie spraw finansowych wiążące drugą stronę stosunku prawno-finansowego.

Organ finansowy ma pozycje nadrzędna w stosunku do drugiej strony. Może stosować środki przymusu państwowego. Działania władcze organów finansowych krystalizują się najczęściej w wydawaniu indywidualnych aktów finansowych, ich dużą część to decyzje – decyzje podatkowe, decyzje w sprawach ceł, czy decyzje w sprawach dotacji. W ostatnich latach ilość tych aktów finansowych istotnie zmalała, zwłaszcza w zakresie prawa podatkowego. Zobowiązane podmioty same kształtują własną działalność na podstawie przepisów prawa finansowego, bez ingerencji odpowiednich organów finansowych. Na szeroka skalę stosuje się tzw. zasadę samo obliczania podatków. Działania organów finansowych polegają bardzo często jedynie na kontroli prawidłowości samo obliczenia podatku.

Działania władcze, nie wyczerpują w pełni działalności organów finansowych. Prowadzą one także choć na znacznie węższą skalę działania nie władcze. Udzielają informacji, propagują pewne zachowania, organizują szkolenia.

Organem finansowym, o najszerszych kompetencjach jest minister finansów. Zgodnie, z ustawą o działach administracji rządowej z 1997 roku i rozporządzeniem prezesa rady ministrów, minister finansów kieruje trzema działami tej administracji – działem budżet, działem finanse publiczne i działem instytucje finansowe. Dział budżet zgodnie z art. 7 ustawy o działach administracji rządowej – obejmuje sprawy:

1. Budżetu państwa, jego opracowywania, wykonywania, kontroli wykonania, przygotowania sprawozdań z wykonania, oraz nadzór nad organami orzekającymi w sprawach o naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

2. Dział budżet obejmuje sprawy finansowania samorządu terytorialnego, sfery budżetowej i bezpieczeństwa państwa.

3. Obejmuje sprawy zarządzania długiem publicznym

Drugi z działów finanse publiczne obejmuje sprawy:

1. Wykonania dochodów i wydatków budżetu państwa w szczególności:

• wykonanie dochodów z podatków i opłat

• koordynacja i współpraca finansowa, kredytowa i płatnicza z zagranicą

• wykonanie przepisów dotyczących ceł i współpraca w tworzeniu wspólnej taryfy celnej

• obejmuje sprawy finansowania jednostek sektora finansów publicznych, dochodzenie należności skarbu państwa, gry i zakłady wzajemne, rachunkowość, prawo dewizowe , kontrola skarbowa, ceny i sprawy kontroli zarządczej i tzw. audytu wewnętrznego.

Ostatni z działów, którym kieruje minister finansów - dział instytucje finansowe obejmuje, zgodnie z art. 12 tej ustawy – sprawy finansowania Rynku finansowego, w tym banków, zakładów ubezpieczeń, funduszy inwestycyjnych i innych instytucji finansowych. Minister finansów ma obowiązek inicjowania i opracowywania polityki finansowej w zakresie tych spraw.

1. W tym obowiązek przedkładania projektów aktów prawnych.

2. Ma obowiązek wykonywania tej polityki.

3. Obowiązek koordynowania wykonania tej polityki przez organy, urzędy i jednostki organizacyjne które mu podlegają, lub które nadzoruje.

4. Ma obowiązek współdziałania z innymi podmiotami w zakresie tych spraw z organami administracji rządowej, samorządowej, samorządem gospodarczym, związkami zawodowymi i innymi.

PION ORGANÓW SKARBOWYCH.

Organy skarbowe zgodnie z ustawą o urzędach i izbach skarbowych z 1996 roku, są organami administracji rządowej, niezespolonej (nie ujęte w ramy organizacyjne w ramy urzędów wojewódzkich). Organami skarbowymi są:

1. Naczelnicy urzędów skarbowych

2. Dyrektorzy izb skarbowych

Izba skarbowa jest organem wyższego stopnia w stosunku do urzędu skarbowego. Zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy o urzędach i izbach skarbowych do zakresu działania naczelników urzędów skarbowych należy:

1. Ustalanie lub określanie i pobór podatków, oraz nie podatkowych należności budżetowych, z wyjątkiem tych podatków i należności, które są ustalane, określane i pobierane przez inne organy (w szczególności nie ustalają, nie pobierają podatków samorządowych)

2. rejestrowanie podatników, oraz przyjmowanie deklaracji podatkowych

3. wykonywanie kontroli podatkowej

4. podział i przekazywanie dochodów budżetowych miedzy budżetem państwa i budżetami samorządowymi (chodzi o tzw. udziały samorządów w podatkach państwowych)

5. wykonywanie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych

6. współpraca z szefem krajowego centrum informacji kryminalnych, oraz inne zadania wynikające z odrębnych ustaw.

Jednostką organizacyjną obsługującą naczelnika są Urzędy Skarbowe. Do zakresu ich działań należy:

1. prowadzenie dochodzeń w sprawach karnych skarbowych

2. wykonywanie funkcji oskarżyciela publicznego w tych sprawach

3. wykonywanie kar majątkowych w zakresie określonym w kodeksie karnym wykonawczym i w kodeksie karnym skarbowym

W chwili obecnej istnieje w Polsce około 360 urzędów skarbowych. Działają one zgodnie ze swoją właściwością miejscową. Do obsługi niektórych podatników takich jak przykładowo: podatkowe grupy kapitałowe, banki, zakłady ubezpieczeń, podmioty osiągające bardzo wysokie przychody przekraczające równowartość co najmniej 5 000 000 € utworzono tzw. duże urzędy skarbowe.

Do zakresu działania dyrektorów izb skarbowych zgodnie z art. 5 ust 7 ustawy o urzędach i izbach skarbowych, należy:

1. nadzór nad urzędami skarbowymi

2. rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących w pierwszej instancji do urzędów skarbowych.

3. Ustalanie i udzielanie dotacji przedmiotowych, przedsiębiorcą (dopłaty do ceny danego towaru bądź usługi) oraz analizowanie prawidłowości ich wykorzystania

4. Inne zadania wynikające z odrębnych ustaw

Do obsługi dyrektorów izb powołano izby skarbowe.

ORGANY SŁUŻBY CELNEJ

Zgodnie z art. 1 ustawy o służbie celnej z 2009 roku służba celna jest jednolitą umundurowaną formacją utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego wspólnoty europejskiej. Zgodnie z art. 9 tej ustawy, organami służby celnej są:

• Minister właściwy do spraw finansów publicznych – do jego zadań należy koordynowanie i współdziałanie w kształtowaniu polityki w zakresie zadań służby celnej

• Szef służby celnej, który kieruje służbą celną

• Dyrektorzy izb celnych

• Naczelnicy urzędów celnych

Zgodnie z art. 19 ustawy o służbie celnej, do zadań dyrektora izby celnej należy:

• Sprawowanie nadzoru nad działalnością naczelników urzędów celnych

• Rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących w pierwszej instancji do naczelników

• Wykonywanie kontroli prawa celnego, podatkowego, urządzania i prowadzenia gier losowych i zakładów wzajemnych

• Wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń skarbowych po kolejne współdziałanie z innymi organami władzy publicznej, po kolejne wykonywanie statystyk dotyczących obrotów towarowych pomiędzy państwami – członkami unii – tzw. statystyki INTRASTAT i obrotów z innymi państwami (nie będącymi członkami Unii) i to są EKSTRASTAT i niektóre inne zadania

Jednostką organizacyjną obsługującą dyrektorów są izby celne. Zgodnie z art. 20 ustawy o służbie celnej, do zadań naczelników urzędów celnych należy:

1. Nadawanie towarom przeznaczenia celnego, wymiar i pobór należności celnych i niektórych innych opłat

2. Wymiar, pobór i kontrola podatku akcyzowego, podatku od gier, podatku od towarów i sług z tytułu importu towarów, wymiar, pobór i kontrola niektórych opłat. Wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń skarbowych. Współdziałanie z innymi podmiotami i niektóre inne działania.

Naczelników obsługują urzędy celne. Organy służby celnej wykonując swoje zadania, działają na podstawie przepisów odrębnych ustaw, zwłaszcza prawa celnego i ordynacji podatkowej. Wraz z przystąpieniem Polski do UE wpływy z ceł drastycznie zmalały. … przyznano szereg kompetencji w zakresie podatków i opłat charakterystycznych dla organów skarbowych. W chwili obecnej kompetencje organów skarbowych i celnych są w pewnym zakresie podobne. Stosują one podobne procedury . Pojawiają się zatem poglądy, o potrzebie polaczenia tych organów.

Organy kontroli Finansowej to:

1. Organy kontroli skarbowej

2. Regionalne izby Obrachunkowe RIO

Ad. I- Organy Kontroli Skarbowej

Są one regulowane ustawą z 1991 r. o kontroli skarbowej. Celem tej kontroli jest:

• Ochrona interesów i praw majątkowych skarbu państwa plus zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i należności publicznych.

• Badanie legalności gospodarowania mieniem innych państwowych osób prawnych.

• Przeciwdziałanie i zwalczanie naruszeń w zakresie obrotu towarowego z zagranicą i obrotu towarami z zagranicy.

• Zapobieganie i ujawnianie przestępstw (korupcyjnych wśród pracowników i pełniących służbę w resorcie finansów).

Kontrola służy ochronie interesów SP, jednostek państwowych i zobowiązań podatkowych samorządu terytorialnego. Zgodnie z art.8 organami tej kontroli są:

1. Minister właściwy (naczelny organ kontroli)

2. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej- organ wyższego stopnia nad dyrektorami urzędów kontroli skarbowej.

3. Dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej- organy niższego rzędu.

Do obsługi organów powołano urzędy kontroli obsługujące dyrektorów tych urzędów oraz ministerstwo finansów obsługujące Generalnego Inspektora i Ministra Finansów.

Kompetencje Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej:

• Nadzór nad dyrektorami urzędów kontroli skarbowej, inspektorami zatrudnionymi w ministerstwie, inspektorami i pracownikami zatrudnionymi w komórkach urzędów kontroli skarbowej oraz pracownikami wywiadu skarbowego.

• Kontrola urzędów kontroli skarbowej i kontrola resortowa, ustala plany kontroli.

• Wydaje wynik kontroli i decyduje w sprawach kontroli skarbowej.

• Wykonuje tez inne zadania.

Dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej:

• Kierują pracą tych urzędów.

• Ustalają plany kontroli

• Upoważniają inspektorów i pracowników do przeprowadzania kontroli.

• Wydają decyzje oraz wynik kontroli i wykonują niektóre inne zadania.

Inspektorzy i pracownicy wykonują czynności kontroli skarbowej, mają specjalne, których nie ma inny pracownik administracji państwowej (nie Może być zatrzymany bez zgody Generalnego Inspektora, ma gwarancję zatrudnienia). Stawia im się wysokie wymagania (egzamin kwalifikacyjny, wykształcenie prawnicze/ekonomiczne, odpowiedni staż pracy).

Zakres podmiotowy kontroli skarbowej.

Jest bardzo duży, szczególnie dotyczy:

• Prawa podatkowego np. kontrola rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania, kontrola prawidłowości obliczania i wpłacania podatków, ujawniania i kontrola działalności gospodarczej nie zgłoszonej do opodatkowania i wpłacanie podatków, ujawnianie i kontrola dochodów nie znajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu.

• Prawa o finansach publicznych- organy kontrolują celowość i zgodność z prawem gospodarowania środkami publicznymi.

• Kontrolują gospodarowanie mieniem państwowym, badają celowość decyzji i zgodność z prawem, legalność wykorzystywania i rozporządzania mieniem państwowym.

• Organy kontroli skarbowej kontrolują zachowanie określone w prawie dewizowym, przestrzeganie przez rezydentów i nie rezydentów ograniczeń i obowiązków wynikających z prawa dewizowego, zezwoleń dewizowych.

• Kontrolują stosowanie cen (zwłaszcza urzędowych).

• Zwalczanie przestępstw związanych z obrotem towarowym z zagranicą.

• Zwalczanie przestępstw popełnionych przez osoby z jednostek organizacyjnych podległych min. fin.

Szeroko zakreślony zakres kontroli działa na wiele podmiotów. Kontroli podlegają:

• Zobowiązani do świadczeń na rzecz SP

• Płatnicy i inkasenci podatków

• Wydatkujący, przekazujący i otrzymujący środki publiczne (w tym europejskie)

• Władający i zarządzający mieniem państwowym

• Jednostki wykorzystujące mienie od SP dla zadań publicznych i wykorzystujące sprywatyzowane mienie SP

• Beneficjenci gwarancji SP

• Zatrudnieni w administracji celnej, podatkowej, ministerstwie finansów zobowiązani do składania oświadczeń o stanie majątkowym

• Jednostki organizacyjne administracji celnej, podatkowej, kontroli skarbowej

Formy Kontroli skarbowej:

1. Postępowanie kontrolne- Jest to zasadnicza forma. Kontrolę tę wszczyna inspektor na ogół na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, które okazuje kontrolowanemu. W wyjątkowych, nagłych przypadkach może wszcząć kontrolę tylko po okazaniu legitymacji. Kontrolowany ma obowiązek udostępnić obiekty, dokument, dostarczyć środki łączności, pomieszczenie z dokumentami. Inspektor ma zapoznać kontrolowanego z dokumentacją kontroli, a ten może złożyć wniosek o uzupełnienie lub ponowne skontrolowanie.

Postępowanie kończy:

• Decyzja- (w rozumieniu ordynacji podatkowej), jeśli dotyczy podatków pobieranych przez naczelników urzędów skarbowych i podatku akcyzowego bądź dotyczą opłat i nieopodatkowanych należności budżetowych pobieranych przez naczelników urzędów.

• Wynik kontroli- Gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości w pozostałym zakresie albo nieprawidłowości nie stwierdzono.

• Postanowieniem- Gdy w trakcie postępowania kontrolnego zobowiązanie podatkowe uległo przedawnieniu. Szczególna forma związana z przedawnieniem zobowiązania podatkowego (5 lat od końca roku).

Możliwość wydawania przez organy kontroli decyzji podatkowych nie jest typowa. Upodabnia je do organów podatkowych bo to władcze rozstrzygnięcia. Można odwołać się od decyzji dyrektora urzędów kontroli skarbowej do dyrektora Izby skarbowej lub celnej. Odwołujemy się do organu wyższego stopnia podatkowego. Od decyzji Generalnego inspektora kontroli skarbowej nie ma odwołania, ale można złożyć wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyniki kontroli doręcza się kontrolowanemu, właściwym organom lub dysponentowi części budżetu państwa. Podmioty te mogą podjąć stosowne działania.

1. Wywiad skarbowy- Jest to służba specjalna podległa Generalnemu Inspektorowi. Wywiad gromadzi, przetwarza i wykorzystuje informacje min. o dochodach i prawach majątkowych. Pracownicy wywiadu skarbowego mogą stosować za zgodą sądu tzw. kontrolę operacyjną np. podsłuch. Mogą współpracować z osobami chcącymi udzielić im informacji, mogą stosować w określonych prawem granicach środki przymusu bezpośredniego lub broń. Mają uprawnienia policyjne. Często w języku potocznym mówi się o policji skarbowej.

Ad. II Regionalne Izby Obrachunkowe

Regionalne Izby Obrachunkowe działają na podstawie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych z 1992 r. To państwowe organy nadzoru i kontroli gospodarki finansowej różnych podmiotów (głównie samorządowych). Organem kolegialnym RIO jest kolegium Izby.

Zadania RIO:

• Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych podmiotów.

• Nadzór nad działalnością finansową samorządu terytorialnego.

• Opinie, raporty i analizy. Działalność informacyjna w zakresie kontrolowanym.

RIO nadzorują:

• Jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa).

• Związki i stowarzyszenia samorządów.

• Samorządowe jednostki organizacyjne w tym samorządowe osoby prawne.

• Inne podmioty ale tylko w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przeznaczonych z budżetów samorządowych.

RIO kontrolując kieruje się kryteriami:

W przypadku zadań własnych samorządu kryteriami są:

• Zgodność z prawem

• Zgodność dokumentacji ze stanem faktycznym

• Celowość, rzetelność, gospodarność

Izby sprawdzają to co 4 lata. Inspektorzy mają szereg uprawnień:

• Prawo żądania informacji, wglądu, zabezpieczenia dokumentów.

• Prawo dostępu do danych osobowych.

Kontrolę kończy protokół kontroli. Kontrolowany może odmówić podpisania go wyjaśniając przyczyny odmowy. Na podstawie wyniku kontroli Izba kieruje do kontrolowanego wystąpienie pokontrolne, w którym wskazuje źródła i przyczyny nieprawidłowości i ich rozmiary. Kontrolowany ma zawiadomić Izbę o wnioskach w ciągu 30 dni od doręczenia wystąpienia pokontrolnego. Izba może powiadomić o nieprawidłowościach właściwe organy. Postępowanie kontrolne prowadzone przez RIO jest klasycznym postępowaniem kontrolnym.

Nadzór RIO:

RIO nadzorują działalność jednostek samorządu w sprawach finansowych. RIO nadzorując wykonuje czynności dwojakie:

1. Bada zgodność z prawem uchwały i zarządzenia Oranu samorządowego- gdy narusza prawo. Izba orzeka o nieważności uchwały/zarządzenia. Jedynie w przypadku uchwały budżetowej najpierw jest postępowanie naprawcze. Izba wskazuje terminy do usunięcia nieprawidłowości. Dopiero po tym orzeka o nieważności w całości lub w części. Potem ustala budżet w zakresie dotkniętym nieważnością więc władczo kształtuje treść uchwały.

2. Ustalają zastępczo budżet samorządowy- w przypadku niepodjęcia przez organ stanowiący samorządu uchwały budżetowej do 31.01 roku budżetowego, budżet tej jednostki w zakresie zadań własnych i zleconych ustala do końca lutego RIO.

RIO bada sprawy dotyczące:

1. Uchwalania budżetu i zmian

2. Budżetu i zmian

3. Zasady zaciągania zobowiązań wpływających na dług samorządowy i uchwalania przez samorząd pożyczek.

Izba wydaje opinie w sprawach spłaty kredytu, pożyczki, lub wykupu samorządowych papierów wartościowych, o przedłużonych projektach budżetów samorządowych, o sprawozdaniach z wykonania tych budżetów, o wnioskach komisji rewizyjnych w sprawie absolutorium i uchwałach o nie udzieleniu absolutorium.

1. Dotacji udzielanych z budżetu samorządowego.

Izby mają obowiązek udzielania podmiotom występującym o wyjaśnienia o stosowanie przepisów o finansach publicznych. Organizują szkolenia i prowadzą działalność infrastrukturalną w zakresie objętym nadzorem i kontrolą.

1. Podatków i opłat lokalnych

2. Absolutorium, wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian

Inne:

W jednostkach sektora finansów publicznych działają organy, których zadaniem jest kontrola finansowa. Organami takimi są:

1. Kierownik jednostki sektora fin. publ.- Odpowiada za całość gospodarki finansowej jednostki. Może on powierzyć określone obowiązki pracownikom tej jednostki.

2. Główny księgowy- Jemu kierownik może powierzyć obowiązki w zakresie:

• Prowadzenia rachunkowości jednostki

• Wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi

• Dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów o tych operacjach. Dowodem jego kontroli jest złożenie przez niego dokumentu z podpisem. Oznacza to, ze nie zgłasza on zastrzeżeń co do planowanych operacji a wynikające z nich zobowiązania mieszczą się w planie finansowym jednostki. Jeśli główny księgowy odmawia podpisania dokumentów to kierownik może wstrzymać operację albo ponownie wydać polecenie jej wykonania.

1. Skarbnik urzędu samorządowego- Jego kompetencje są częściowo regulowane. Jest głównym księgowym budżetu samorządowego. Zaciąganie kredytów, udzielanie pożyczek i emisja samorządowych papierów wartościowych wymagają kontrasygnaty skarbnika. Odmowy kontrasygnaty dokonuje on na piśmie. W statutach poszczególnych samorządów często przyznaje się skarbnikowi upoważnienie do nadzorowania prac nad projektem uchwały budżetowej, bieżącą kontrolę nad wykonaniem budżetu czy sprawowaniem nadzoru nad służbami finansowo-księgowymi urzędu.

Obok tych organów działają też w tych jednostkach organy kontrolne sprawujące tzw. kontrolę zarządczą i audyt wewnętrzny. Ale dotyczy ona całej działalności jednostki, nie tylko finansowej.

KONIEC ADMINISTRACJI FINANSOWEJ

Gospodarka Finansowa Państwa

Gospodarka finansowa państwa składa się z 2 segmentów:

• Gospodarki budżetowej

• Gospodarki pozabudżetowej

Gospodarka budżetowa- Jest to działalność finansowa państwa objęta ramami budżetu. Nazwa pochodzi od jej podstawowej instytucji budżetu państwa. Jest zasadnicza dla gospodarki finansowej państwa. Dla gospodarki budżetowej charakterystyczna jest jej dominująca metoda- bezzwrotność. Dochody budżetu państwa pochodzą głównie z podatków- świadczeń bezzwrotnych. Wydatki mają charakter definitywny- nie są zwrotne. Bezzwrotność jest rozumiana w sensie jurydycznym jako brak prawnego obowiązku zwrotu środków, nie pokrywa się ona z bezzwrotnością w sensie ekonomicznym. W gospodarce budżetowej istnieją dość liczne wyjątki od bezzwrotności w postaci np. wpływów ze sprzedaży skarbowych papierów wartościowych czy wpływów z zaciągniętych pożyczek i kredytów, które winny być w przyszłości zwrócone bądź wykupione. Ale to nie wyjątki dominują. O randze gospodarki budżetowej decyduje metoda bezzwrotna.

Gospodarka pozabudżetowa- Jest to działalność finansowa podmiotów państwowych poza budżetem państwa, obok budżetu państwa choć niekiedy jest z tym budżetem powiązana głównie dotacjami budżetowymi. To gospodarka finansowa państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych instytucji gospodarki budżetowej. Obejmuje ona także instytucje kultury, niektóre samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne. Te podmioty mają swoje plany, wiele z nich jest w ustawie budżetowej obok budżetu państwa, ale ze znacznie mniejszym stopniem szczegółowości niż budżet państwa. Niektóre plany finansowe (uczelni czy ZOZ- ów) nie są objęte ustawami budżetowymi. Nie uchwala ich parlament. Są ustalane autonomicznie przez odpowiednie organy tych jednostek np. plany finansowe uczelni uchwala senat uczelni. Rozmiary gospodarki pozabudżetowej są mniejsze niż gospodarki budżetowej. W ramach gospodarki pozabudżetowej istnieje więcej swobody działalności finansowej. Brak rygorów, kontrola gospodarki pozabudżetowej ze strony włądzy ustawodawczej jest istotnie mniejsza.

Historia Budżetu:

Współczesne budżety państwowe są rezultatem bardzo długiego rozwoju. Pierwsze formy ewidencji i planowania publicznej działalności finansowej były już w starożytnym Egipcie- chodziło o majątki i czynsze ale dotyczyło tylko zaszłości. Pierwsze planowanie było w Rzymie- dotyczyły przyszłych dochodów i wydatków ale nie były indywidualno- konkretne ani wiążące. Wiążące planowanie pojawia się w średniowieczu, gdy zaczęto ograniczać władzę króla, poprzez reprezentację społeczeństwa stanowego.

3 etapy ograniczania władzy królewskiej:

1. Ograniczono prawo króla do nieograniczonego stanowienia podatków. Wasale feudalni uzyskiwali od króla zrzeczenie się pewnych praw. Najważniejszym dokumentem była Magna Carta Libertatum. W niej angielski król Jan bez ziemi zrzekł się prawa do nakładania podatków bez zgody rycerstwa. Późniejsze kapitulacji króla powtarzane wielokrotnie doprowadziły do uzależnienia decyzji o podatkach od aprobaty płacących. Podatki stały się przedmiotem dyskusji publicznych (najpierw na zjazdach rycerstwa a potem w parlamencie).

2. Ograniczono władzę króla w zakresie decydowania o wydatkach. W Anglii już w 2 połowie XIV w. Izba Gmin (za Ryszarda II) Domagałą się rozliczenia sum wydatkowych z podatków. Składając jej te sprawozdania informowano jednocześnie o przyszłych wydatkach państwowych.

3. Zasada corocznego uchwalania przez parlament planowanych dochodów i wydatków została definitywnie uchwalona w Bill of Rights w 1688- jest to data narodzin budżetu. Pojawił się wtedy wiążący królów plan finansowy obejmujący dochody i wydatki państwa na rok przyszły, uchwalony przez parlament.

Ojczyzna budżetu to Anglia. Później w Polsce: 1374 Ludwik węgierski nie może bez zgody szlachty pobierać innych podatków niż targowy. W konsekwencji szlachta zaczyna gromadzić się na zjazdach w sprawach podatków. Od 1717 r. miała miejsce praktyka tzw. stałych statutów wojskowych dla Korony i dla Litwy. Pierwszy Polski budżet został ustanowiony w 1768 r. (za Stanisława Augusta- dochody i wydatki obojga narodów).

Stosunkowo późno budżet pojawił się we Francji, bo na początku XIX w. Ale w okresie absolutyzmu rozwijały się techniki budżetowe- techniki planowania i wykonywania.

Budżet zrodził się jako instytucja o charakterze politycznym, miał zabezpieczyć władze polityczną parlamentu, krępować działalność finansową króla, rządu, władzy wykonawczej. Instytucja budżetu została ściśle związana z zasadą podziału władz (trójpodział). Parlament uchwalając budżet ograniczył władzę wykonawczą. Budżet długo rozwijał się pod tym wpływem. W teorii dążono do określenia idealnych cech budżetu. Wiązano je z tzw. „zasadami budżetowymi”. Większość tych zasad w klasycznej teorii budżetu wykształciła się pod wpływem owych założeń politycznych, miała chronić prawo parlamentu do uchwalania budżetu. Wzorzec ten odpowiadał poglądom ówczesnej demokracji parlamentarnej i poglądom liberalizmu demokratycznego. Ale budżet był jednocześnie głównym urządzeniem organizacyjnym, przy pomocy którego prowadzono gospodarkę finansową państwa. Miał poważny wpływ na przebieg procesów gospodarczych w państwie. Pod wpływem wielkiego kryzysu gospodarczego i doktryny interwencjonizmu gospodarczego zmieniły się zasadniczo poglądy rolę budżetu. Budżet ma przede wszystkim służyć interwencji gospodarczej. Przy jego pomocy władza wykonawcza ma pełnić aktywną rolę ekonomiczną., ma tak kształtować dochody i wydatki budżetu aby był on amortyzatorem wahań koniunkturalnych. Teoria odeszła zatem daleko od rozumienia budżetu jako instrumentu ograniczenia władzy wykonawczej przez ustawodawczą. Istotnemu ograniczeniu podlegało prawo parlamentu do decydowania o budżecie. Potrzeba bardzo szybkiego reagowania i posiadania wyspecjalizowanej wiedzy dała wzrost znaczenia aparatu rządowego technokratycznego. Zaczęto wzmacniać władze wykonawczą np. wyłączna inicjatywa ustawodawcza władzy wykonawczej w zakresie projektu budżetu. Ograniczono możliwość zmian dla władzy ustawodawczej. Odpowiednio do tej zmiany zmieniło się rozumienie zasad budżetowych.

Definicja budżetu:

Słowo budżet wywodzi się ze średniowiecznej łaciny od wyrazu BULCA- worek, sakiewka, a potem teczka w której przynosiło się na posiedzenia parlamentu dokument zawierający zestawienie planowanych na rok następny dochodów i wydatków. Na koniec ten termin zaczął oznaczać dokument parlamentu- budżet.

W Polsce od lat 90- tych XX w. zaczęto definiować go w przepisach prawa . Najnowsza ustawa o finansach publicznych z 2009 r. definicji legalnej nie zawiera. Budżet państwa jest podstawowym planem finansowym państwa obejmującym dochody i wydatki publiczne na zadania państwowe. Obejmuje też przychody i rozchody budżetu. Uchwalony w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego.

Cechy budżetu:

1. Jest planem finansowym dotyczącym przyszłości. Bilans finansowy określa zaś stan na dany dzień, a sprawozdanie z wykonania budżetu określa przeszłość. Ustawa budżetowa powinna być uchwalona przed rozpoczęciem okresu, którego dotyczy. Te właściwości to zasada uprzedniości budżetu. W świetle Polskiego prawa mogą być jednak uchwalone w trakcie roku budżetowego którego dotyczą.

2. To plan finansowy wyrażony w pieniądzu.

3. Jest podstawowym planem finansowym co oznacza, że obejmuje znaczne dochody i wydatki państwa, które mają decydujące znaczenie dla funkcjonowania państwa.

4. Jest planem dochodów i wydatków, mającym 2 strony:

1. Dochodową- Dochodami są:

• Dochody i opłaty (bez samorządowych i przypadających funduszom celowym i innym jednostkom sektora publicznego)

• Dywidendy

• Cła

• Wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek skarbu państwa

• Wpływy z zysku NBP

• Wpłaty z nadwyżek Agencji wykonawczych

• Dochody państwowych jednostek budżetowych

• Dochody z najmu i dzierżawy

• Różne odsetki

• Grzywny, mandaty, kary pieniężna

• Składki, zapisy, darowizny na rzecz SP

• Dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy, praw

• Środki europejskie oraz nieodpłatne dochody zagraniczne

• Inne dochody

1. Wydatkową- wydatki są w szczególności na:

• Funkcjonowanie organów władzy publicznej

• Zadania wykonywane przez administracje rządową

• Subwencje ogólne i dotacje dla samorządu terytorialnego

• Na wpłaty do budżetu UE, nazywane środkami własnymi UE

• Na wkład krajowy na realizację programów finansowanych ze środków europejskich

• Subwencje dla partii politycznych

• Dotacje na zadania określone odrębnymi ustawami

• Na obsługę długu publicznego

Budżety obejmują też przychody i rozchody- mające charakter zwrotny. Przychody są określone w art.5 ust.1 p.4 ust. O fin. publicznych a rozchody odpowiednio w art.6 §2.

5. Budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej. Ustawy zawierające budżet są w Polsce powojennej nazywane ustawami budżetowymi. W Polsce międzywojennej były to ustawy skarbowe. Budżety Polskie występują w postaci załączników do ustawy budżetowej co nie zmienia charakteru budżetu. Załączniki do ustawy budżetowej zgodnie z doktryną są immanentną częścią ustawy budżetowej.

6. Budżet państwa jest uchwalany na rok budżetowy. Rokiem tym jest rok kalendarzowy. W Polsce międzywojennej ten rok budżetowy rozpoczynał się 1 kwietnia a kończył 31 marca. Był dostosowany do roku gospodarczego w rolnictwie, które było wtedy dominującą formą działalności gospodarczej kraju. Budżety państwa uchwalane są regularnie, schematycznie, na każdy kolejny rok budżetowy. Roczny okres planowania budżetowego okazał się w praktyce okresem optymalnym. Ale w wielu przypadkach jest on okresem zbyt krótkim, głównie dla przedsięwzięć wieloletnich. Próby wydłużenia planowania finansowego:

• Wydłużenie okresu budżetowego do 2 lat

• Do 5 lat

• Planowanie kroczące ( na rok następny uchwala się budżet a dla roku bądź następnych lat uchwala się pewne założenia ogólne). Ustawa o finansach publicznych dała wieloletnie plany finansowe państwa. To nowa instytucja, pierwszy taki plan ma być uchwalony w Polsce w roku bieżącym 2010.

Wieloletni plan finansowy państwa to plan dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu, sporządzany na 4 lata, w tzw. układzie zadaniowym. Plan ten uchwala RM i ogłasza się go w Monitorze Polskim. Ten plan nie będzie wieloletnim budżetem. Wieloletni plan ma być podstawą projektu ustawy budżetowej na kolejny rok. Co roku będzie aktualizowany.

Ustawa Budżetowa

Ustawa budżetowa jest ustawą szczególną, różniącą się od innych ustaw. Różnice między ustawą budżetową a innymi ustawami:

1. Treść ustawy- Treścią ustawy budżetowej jest przede wszystkim budżet państwa ujmowany w kilku załącznikach do ustawy budżetowej. Obok nich są też inne plany finansowe (niektórych jednostek gospodarki pozabudżetowej: agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej, państwowych funduszy celowych, niektórych państwowych osób prawnych). Nadto w ustawie budżetowej są programy finansowane ze środków zagranicznych w tym europejskich, zestawienie programów wieloletnich i wieloletnie limity zobowiązań. Polskie ustawy budżetowe są z tego powodu w istocie ustawami finansowymi, a nie tylko budżetowymi. Obok budżetu państwa obejmują większość planów finansowych gospodarki pozabudżetowej. Obok planów finansowych ustawy budżetowe mają też część tekstową (podobną do postanowień innych ustaw). To przepisy wykonujące/konkretyzujące. Czasem normują materię pozabudżetową np. wynagrodzenia dla pracowników państwowej sfery budżetowej. Zjawisko to określa się mianem obładowywania ustawy budżetowej. TK stwierdza wówczas (jeśli został złożony wniosek) niekonstytucyjność tego przepisu. Ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zawierających inne ustawy!

2. Ustawa budżetowa jest przedmiotem regulacji wyjątkowo licznych przepisów prawa- Nie znam innej ustawy, która byłaby tak często przedmiotem regulacji innych przepisów prawnych. W szczególności postanowienia dotyczące ustawy budżetowej są zawarte w K.R.P. (art. 219-226).

Problematyka ustawy budżetowej jest unormowana w regulaminie sejmu, który normuje w szczególności postępowanie z projektem ust. w sejmie i postępowanie w sprawie sprawozdań z wykonania ust. Budżetowej.

Uchwała senatu reguluje postępowanie z ustawą budżetową w tej izbie.

Kompleksowym aktem prawnym normującym kwestie ustawy budżetowej są ustawy określone mianem ordynacji budżetowej lub prawem budżetowym. Podstawą prawną uchwalenia tej ustawy jest w chwili obecnej art. 219 ust. 2 KRP- wynika z niego min., że zasady i tryb opracowywania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej oraz zasady i tryb wykonania ust. Budżetowej określa ustawa.

Od roku 1998 ustawodawca nazywa owe ustawy, ustawami o finansach publicznych. Poprzednie ustawy normujące tę tematykę nazywano prawami budżetowymi.

Ustawy normujące prawo budżetowe różnią się w sposób zasadniczy od ustaw budżetowych:

• Różna jest treść tych 2 rodzajów ustaw. Ustawy budżetowe zawierają budżety państwa na dany rok, zaś ustawy dotyczące prawa budżetowego normują treść, układ i tryb postępowania z projektem ustawy budżetowej i ustawami budżetowymi. To w opinii o przepisy prawa budżetowego odczytujemy postanowienia zawarte w ustawach budżetowych.

• Różny jest okres obowiązywania tych ustaw. Ustawy budżetowe są aktami prawnymi terminowymi, obowiązują przez ściśle określony okres czasu- roku budżetowym ( od 1 stycznia do 31 grudnia). Ustawy normujące prawo budżetowe są aktami prawnymi bezterminowymi, obowiązują do czasu ich uchylenia.

1. Szczególna droga legislacyjna ust. Budżetowej- Ustawa budżetowa jest uchwalana w trybie zbliżonym do trybu uchwalania innych ustaw ale na wszystkich etapach postępowania legislacyjnego poczynając od powstania projektu tej ustawy przez inicjatywę ustawodawczą, postępowanie z projektem w sejmie, postępowanie z ustawą w senacie i podpis prezydenta obowiązuję cały szereg różnic w porównaniu z procedurą legislacyjną innych ustaw.

2. Wykonanie ustawy budżetowej podlega co roku kontroli przez sejm- Końcowym etapem tej kontroli jest udzielenie bądź odmowa udzielenia rządowi absolutorium z wykonania tej ustawy. Wykonanie żadnej innej ustawy nie podlega regularnej kontroli sejmu.

3. Charakter prawny budżetu państwa- Budżet państwa jest planem finansowym mającym jednak formę ustawy. Z tradycyjnych ustaw wynikają normy generalne, ogólne ze względu na adresata tych norm. Adresatem są określone kategorie podmiotów a nie podmioty określone indywidualnie.

Przeciwstawieniem norm generalnych są normy indywidualne, w ich przypadku adresat jest wskazany jednostkowo, a jego zachowanie jest określone konkretnie są to np. normy wynikające z orzeczeń sądowych.

Szczególne wątpliwości co do charakteru norm wynikających z uchwalonej ustawy budżetowej zrodziły się w 2 połowie XIX w. w Prusach. Kilkuletni spór Bismarcka będącego wówczas premierem Prus z ówczesnym parlamentem pruskim dał początek sporowi teoretyków o charakter prawny budżetu. Z budżetu bowiem wynikają konkretne kwoty dochodów i wydatków, które mogą być wykonane tylko jeden raz w danym roku budżetowym. Co więcej kwoty te są skierowane do wskazanych imiennie nazwanych adresatów, wykonawców budżetu. Zrodziło się zatem pytanie jakie normy prawne wynikają z uchwalonego budżetu?

W teorii prawa wykształciły się 3 różne stanowiska w kwestii charakteru prawnego budżetu:

1. Część teoretyków twierdziła i twierdzi, ze z uchwalonego budżetu wynikają w istocie normy indywidualne charakterystyczne dla decyzji administracyjnych. Ustawa budżetowa jest zatem ustawią jedynie w sensie formalnym. Jest w istocie aktem administracyjnym przyobleczonym w formę ustawy. Ta teoria była często wykorzystywana do podważania prawa parlamentu do uchwalania budżetu.

2. Drugie stanowisko było na ogół prezentowane przez obrońców prawa parlamentu do uchwalania budżetu. Twierdzili oni, że ustawa budżetowa jest ustawą w sensie materialnym. Budżet obejmuje bowiem swym zakresem całość bądź większość dochodów i wydatków państwa.

3. Wreszcie po II wojnie światowej zarysowało się 3 stanowisko. Zdaniem części teoretyków z uchwalonego budżetu wynikają normy szczególne (normy planowe), które nie są ani generalne ani indywidualne. Ich zdaniem klasyczny podział norm na generalne i indywidualne nie ma zastosowania w przypadku norm wynikających z ustawy budżetowej.

Drugie zagadnienie istotne z pkt. Widzenia charakteru prawnego ustawy budżetowej to moc wiążąca budżet. Różny charakter strony wydatkowej i dochodowej budżetu. Nie ulega wątpliwości, że wiążący charakter mają wydatki budżetowe a współcześnie także rozchody budżetu. Wątpliwości natomiast dotyczą dochodów budżetowych i współcześnie przychodów budżetu.

W przypadku wydatków budżetowych przyjmuje się, że z uchwalonego budżetu wynikają dla wykonawców budżetu upoważnienia do ich dokonania na określony cel, do określonej wysokości i w określonym czasie. Uchwalając budżet parlament upoważnia , zezwala administracji rządowej dokonać określonych wydatków do określonej wysokości w roku budżetowym. Tai charakter wydatków budżetowych i rozchodów budżetowych wynika min. z art. 52 ust. 1 pkt. 2 ust. O finansach publicznych. Ujęte w budżecie państwa wydatki oraz rozchody stanowią nieprzekraczalny limit. Naruszenie tych uprawnień/ zezwoleń powoduję ujemne konsekwencję dla wykonawców budżetu np. w postaci odmowy udzielenia absolutorium z wykonania budżetu bądź w postaci ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Inaczej rzecz się ma przypadku dochodów budżetowych oraz współcześnie przychodów budżetowych. Zdaniem niektórych teoretyków i one mają charakter wiążący w tym sensie, ze ich nieosiągnięcie może skutkować pogłębieniem deficytu budżetowego, jego bezprawnym powiększeniem. Większość teoretyków jest jednak zdania, ze dochody budżetowe nie mają charakteru wiążącego, są jedynie prognozami, mają charakter orientacyjny/szacunkowy. Z art. 52 ust. 1 pkt.1 ust. O finansach publicznych wynika, ze ujęte w budżecie państwa dochody oraz przychody stanowią prognozy ich wielkości. Nie osiągniecie dochodów i przychodów w wysokościach wynikających z ust. Budżetowej nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych pod warunkiem ich pobierania zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

Zróżnicowany charakter prawny strony dochodowej i wydatkowej budżetu pozwalają twierdzić niektórym teoretykom, że z prawnego punktu widzenia budżet jest w istocie zbiorem upoważnień udzielanych przez władzę ustawodawczą władzy wykonawczej do dokonania wydatków budżetowych w roku budżetowym w powiązaniu z określonymi dochodami budżetowymi.

1. Ustawa budżetowa w zakresie budżetu jest aktem prawnym wewnętrznym- Rodzi ona stosunki jedynie między władza ustawodawczą a wykonawczą, nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie kształtuję ani praw ani zobowiązań osób trzecich względem państwa, ani praw ani zobowiązań państwa względem osób trzecich (art. 51 ust. 1 ust. O finansach publicznych). W najnowszej ust. O finansach publicznych nie wprowadzono jednego wyjątku od tej zasady. Uchwalenie budżetu rodzi jedynie określone upoważnienia wewnątrz aparatu państwowego. Prawa i obowiązki osób trzecich względem państwa kształtują ustawy.

Zasady Budżetowe:

Zasady budżetowe są to postulaty nauki wobec budżetu i gospodarki budżetowej. Ich celem jest zbudowanie budżetu idealnego, poprawnego. Czasami niektóre z tych postulatów są spełnione przez ustawodawcę, wynikają one z przepisów obowiązującego prawa.

Zasady budżetowe wykształciły się w XIX w. i były wówczas formułowane pod wpływem ówczesnych doktryn z założeń politycznych kształtujących idealny budżet. Zmiana rozumienia roli budżetu i towarzyszące temu ograniczenie prawa parlamentu do stanowienia o budżecie wpłynęły istotnie na rozumienie zasad budżetowych.

Katalog zasad budżetowych jest bardzo zmienny, różni autorzy w różnych okresach czasu kreują różne zasady budżetowe. Można wskazać kilka zasad, które są powszechnie wymieniane przez różnych autorów:

1. Zasada zupełności budżetu (powszechności budżetu)

2. Zasada jedności budżetu

3. Zasada równowagi budżetowej

4. Zasada szczegółowości budżetu (specjalizacji budżetu)

5. Zasada jawności budżetu

Ad.1 – Zasada zupełności budżetu- była jedną z pierwszych klasycznych zasad budżetowych, oznaczała wówczas postulat aby budżet obejmował wszystkie dochody i wydatki państwa, a więc był zupełny. Tylko wówczas prawo parlamentu do uchwalania budżetu było dobrze chronione. Tak rozumiana zasada zupełności oznaczała powszechne budżetowanie brutto jednostek państwowych. Metoda powiązania brutto z budżetem ma jednak istotne wady: nie rodzi bodźców ekonomicznych zachęcających do oszczędnego i efektywnego dokonywania wydatków publicznych i nie zachęca do dbałości o dochody. Ponadto usztywnia działalność tak finansowanych jednostek, są one obowiązane przestrzegać licznych rygorów budżetowych. Wady metody brutto wymuszały w wielu przypadkach zastosowania znacznie luźniejszej formy powiązania z budżetem- metody Netto. Jej stosowanie oznacza jednak, ze część dochodów i wydatków publicznych nie jest w budżecie ujmowana. Pojawienie się różnych jednostek organizacyjnych budżetowanych netto spowodowało, że zmieniło się rozumienie zasady zupełności budżetu.

W chwili obecnej jest ona rozumiana jako postulat powiązania z budżetem w różny sposób, różnych form organizacyjno-prawnym jednostek sektora finansów publicznych. Niektóre z tych form jak jednostki budżetowe są powiązane w sposób ścisły z metodą brutto, inne są powiązane luźno metodą netto jak np. agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej czy państwowe fundusze celne.

Ad.2 – Zasada jedności budżetu- Rozpada się na:

1. Jedność formalną budżetu

2. Jedność materialną budżetu

Ad. A- Jedność formalna budżetu- jest to postulat aby całość dochodów i wydatków budżetu była ujęta w jednym dokumencie budżetowym. Aby budżet był uchwalony w jednym akcie prawnym. Ułatwia to potem całościową ocenę zamierzeń rządu w zakresie finansów publicznych. W przeszłości zdarzały się wyjątki od tej zasady w postaci odrębnego uchwalania budżetów zwyczajnych i nadzwyczajnych. W budżetach nadzwyczajnych dochody pochodziły głównie z pożyczek i były przeznaczone na wydatki inwestycyjne, ale od czasu traktowania budżetu jako podstawowego urządzenia służącego łagodzeniu wahań koniunktury, służącego interwencji gospodarczej- zaniechano tego rozróżnienia.

Innym wyjątkiem od zasady formalnej były odrębnie uchwalane budżety bieżące i budżety majątkowe, z tej konstrukcji też zrezygnowano na rzecz stosowania jednolitego budżetu. W chwili obecnej w Polsce zasada jedności formalnej budżetu jest uregulowana w art. 219 ust. 1 KRP- wynika z niego, ze sejm uchwala budżet państwa na rak budżetowy w formie ustawy budżetowej.

Ad. B – Jedność materialna budżetu- Jest to postulat aby wszystkie dochody i wszystkie wydatki budżetu stanowiły jedną pulę środków. Jest to od strony negatywnej zakaz przeznaczania środków publicznych pochodzących z określonych tytułów na finansowanie ściśle określonych wydatków. Określa się ją niekiedy zasadą niefunduszowania.

Wszystkie dochody publiczne, budżetowe powinny stanowić jeden zasób środków z którego dokonuje się wszystkich planowanych wydatków. Ta zasada umożliwia racjonalne, elastyczne gospodarowanie środkami publicznymi. Istnieją jednak pewne wyjątki od tej zasady określone ustawami. W ustawie o finansach publicznych z 2009 r. zasadniczym wyjątkiem jest tzw. budżet środków europejskich – zgodnie z art. 117 ust.1 tej ustawy- budżet europejski jest rocznym planem dochodów i podlegających refundacji wydatków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich. Dochodami tego budżetu są zatem przede wszystkim środki pochodzące z budżetu UE. Wydatki natomiast są przeznaczania na programy operacyjne i finansowane z nich zadania. Budżet środków europejskich ma odpowiednio bądź nadwyżkę bądź deficyt, które nie są wliczane do nadwyżki budżetu państwa i deficytu budżetu państwa. Budżet środków europejskich jest jednak wewnętrznym elementem składowym budżetu państwa. W jego ramach określone dochody są przeznaczane jedynie na wydatki.

Ad. 3- Zasada równowagi budżetowej- Jest w istocie jedyną zasadą budżetową, która wykształciła się z powodów ekonomicznych, nie politycznych. Rozumienie tej zasady uległo daleko idącym zmianom w toku ewolucji budżetu. Początkowo w klasycznej teorii budżetu był to postulat tzw. Ścisłej równowagi budżetowej, budżet miał być zrównoważony w sensie matematycznym: Jego dochody winny się równać jego wydatkom, nie dopuszczano ani istnienia nadwyżek budżetowych ani istnienia deficytów budżetowych. Dość długo ta zasada była podst. Kanonem dobrej gospodarki, dopiero pod wpływem doktryny interwencjonizmu państwowego, pod wpływem doktryny Keynesa zasada ta została przekształcona w zasadę: Równowagi budżetowej w dłuższym okresie czasu- w okresie cyklu koniunkturalnego ( jest to teoria budżetów cyklicznych). Zgodnie z tą teorią w okresach załamania gospodarczego, w okresach kryzysu gosp. Państwo podejmuje interwencję gospodarczą głównie poprzez budżet państwa: obniża podatki, co skutkuje spadkiem dochodów budżetowych jednocześnie powiększa wydatki na cele gospodarcze, wspiera podmioty gospodarcze. Takie działania oznaczają uchwalanie budżetów państwowych z deficytami. Deficyty te są pokrywane ze środków zwrotnych- szeroko rozumianych pożyczek. W momencie w którym działania interwencyjne przynoszą pożądany skutek- ma miejsce wzrost gospodarczy, państwo powinno zadziałać przeciwstawnie- podwyższyć podatki co zwiększy dochody budżetu i wycofać się z wielu działań interwencyjnych, ograniczyć wsparcie dla podmiotów gospodarczych, co zmniejszy wydatki. W budżetach w okresie wzrostu gospodarczego powinny powstać nadwyżki budżetowe, z nich winno się spłacić zaciągnięte wcześniej długi. Równowaga budżetowa winna być zatem zachowana w okresie całego cyklu koniunkturalnego, a nie w okresie rocznym.

Teoria równowagi budżetowej w okresie cyklu koniunkturalnego jest bardzo atrakcyjna hipotetycznie. W praktyce niezwykle trudna do realizacji. Obywatele nie lubią podnoszenia podatków i ograniczania wydatków budżetowych, nadto nigdy nie ma pewności kiedy pojawi się wzrost gospodarczy, jak długo będzie trwał, czy powstaną nadwyżki budżetowe i czy wystarcza na spłatę wcześniej zaciągniętych długów. Mimo to w teorii zbudowano jeszcze jedną koncepcję:

Teorię systematycznego, chronicznego deficytu budżetowego- Zgodnie z nią budżety państwa mogą być zawsze uchwalane z deficytem. Na poczet starych długów zaciąga się nowe, państwo jest trwale zadłużone, towarzyszą temu z zasady procesy inflacyjne. Inflacja powoduje, ze stare długi są spłacane realnie w kwotach mniejszych. Uchwalanie deficytów budżetowych rodzi poważne skutki negatywne dla gospodarki, najistotniejszym jest inflacja i spowolnienie wzrostu gospodarczego. Wszyscy obywatele płacą tę cenę, zwłaszcza przyszłe pokolenia. Dzisiejsze długi będą spłacane przez co najmniej kilkadziesiąt lat.

Zasada równowagi budżetowej w okresie cyklu koniunkturalnego oraz teoria chronicznego deficytu budżetowego doprowadziły w istocie do gigantycznego zadłużenia publicznego. W doktrynie trwa gorąca dyskusja na temat konieczności do powrotu do zasady budżetowej tradycyjnej, do równowagi budżetowej w sensie matematycznych, ale bardzo trudno ze względów politycznych nadać jej status zasady prawa, wprowadzić do prawa najlepiej do konstytucji obowiązek uchwalania budżetów zrównoważonych. Współczesne prawo Polskie dopuszcza uchwalanie i budżetu państwa a w jego ramach budżetu środków europejskich z deficytami. Deficyty tych budżetów pokrywa się: - - z tzw. przychodów zwrotnych -z wpływów z prywatyzacji majątku skarbu państwa w ramach tzw. pożyczkowych potrzeb budżetu. Tylko prawo europejskie w traktacie z Maastricht ogranicza rozmiary krajowych deficytów budżetowych, roczny deficyt budżetu państwowego nie powinien przekroczyć 3 % PKB. Spełnienie tego kryterium jest jednym z warunków tzw. Konwergencji, muszą być te warunki spełnione jeśli państwo chce przystąpić do strefy EURO.

Ad. 4 - Zasada szczegółowości w budżecie- jest to postulat zgodnie z którym budżet powinien być uchwalany w rozbiciu szczegółowym, motywowało to względy polityczne. Realizacji tej zasady służy klasyfikacja budżetowa. Zasada szczegółowości budżetu jest ściśle powiązana z zasadą jawności budżetu, aby budżet był jawny znany obywatelom musi być dostatecznie szczegółowy. W ostatnich latach w Polsce trwają prace nad wdrożeniem tzw. Budżetu zadaniowego, jest to nowoczesna koncepcja współczesnych budżetów państwowych. Zgodnie z jej założeniami dzięki szczególnemu układowi budżetu zarządzanie finansami publicznymi ma być znacznie bardziej efektywne. Budżet powinien być tak skonstruowany aby można było ocenić stopień wykonania zakładanych dla administracji państwowej celów, ma odpowiedzieć na pytanie: „Co rząd robi a nie co kupuje?”.

Zgodnie z art.2 pkt.3 ust. O finansach publicznych z 2009r. wydatki budżetowe winny być ujmowane:

- wg Funkcji państwa, które określają podstawowe obszary działań państwa takie jak np. zarządzanie państwem, brona narodowa czy ochrona zdrowia.

-wg Zadań i podzadań budżetowych, którym towarzyszy opis celów tych zadań oraz winien zawierać mierniki stopnia realizacji tych celów. Ustawodawca stanowi iż zarówno wydatki budżetu państwa jak i koszty jednostek sektora finansów publicznych są ujmowane w tzw. Układzie zadaniowym. Ów układ dotyczy nie tylko budżetu państwa ale także innych planów finansowych. W przypadku budżetu państwa układ zadaniowy budżetu ma stanowić przynajmniej w pewnych najbliższym okresie jedynie element uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej. Nie będzie więc miał na razie mocy wiążącej.

Ad. 5 -Zasada jawności budżetu- Zgodnie z nią budżet tak jak cała gospodarka środkami publicznymi ma być jawna, ta zasada wiąże się ściśle z zasadą jawności finansów publicznych. Formy realizacji zasady jawności budżetu są określone w artykułach 34, 36, 38 ust. Finansach o finansach publicznych w szczególności jawna jest debata budżetowa sejmowa i senacko. Ustawy budżetowe są publikowane, szereg informacji dotyczących finansów publicznych jest ogłaszane jak kwota PKB i jej stosunek do państwowego długu publicznego i do długu skarbu państwa, jawna jest też debata nad sprawozdaniem z wykonania budżetu. Jawność dotyczy zatem wszystkich etapów procedury budżetowej. Te formy realizacji jawności są związane z tzw. Jawnością formalną budżetu. Jawność materialna jest ściśle powiązana z układem wewnętrznym budżetu w tym z zasadą szczegółowości budżetu. Budżet powinien być tak skonstruowany aby był w pełni czytelny- dawał pełny obraz jego dochodów i wydatków.

Procedura budżetowa:

Procedura budżetowa- jest to całokształt zasad postępowania z budżetem określonych przez prawo. W ramach procedury budżetowej wyróżniamy jej 3 fazy:

1. Ustalanie budżetu

2. Wykonywanie budżetu

3. Kontrolę wykonania budżetu

Ad. I- Ustalenie budżetu- Możemy wyróżnić dwa stadia:

1. Stadium przygotowania projektu budżetu, projektu ustawy budżetowej

2. Fazę uchwalenia budżetu

Ad. A- Przygotowanie projektu budżetu należy do kompetencji władzy wykonawczej: rządu i administracji państwowej. Jest to proces wymagający wyspecjalizowanego aparatu technokratycznego, dużej wiedzy i umiejętności. Zgodnie z art. 219 ust 2 KRP zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz jego wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej określa ustawa, tą ustawą jest przede wszystkim ustawa o finansach publicznych, zwłaszcza rozdział 4 działu 3 tej ustawy. Prace nad projektem ustawy budżetowej na rok następny rozpoczynają się bardzo wcześnie w ministerstwie finansów, na ogół w pierwszym kwartale roku poprzedzającego rok budżetowy. Minister finansów przedstawia radzie ministrów założenia projektu budżetu państwa na rok następny, rada ministrów uchwala te założenia. W praktyce zawierają one globalne kwoty dochodów i wydatków budżetowych, wysokość deficytu budżetowego i podstawowe wielkości makroekonomiczne jak przykładowo : zakładana wysokość przyszłego PKB, inflacji czy stopy bezrobocia. Minister finansów wydaje tzw. Notę budżetową- jest to rozporządzenie w którym określa szczegółowy sposób, tryb i terminy opracowywania materiałów do projektu budżetu. Owe materiały przedstawiają ministrowi dysponenci części budżetowych, a więc: - ministrowie - wojewodowie - kierownicy tzw. pozarządowych części budżetowych. W materiałach tych są propozycje dotyczące przyszłych dochodów i wydatków ujmowanych tych częściach. Po przedstawieniu materiałów rozpoczynają się tzw. rokowania budżetowe między ministrami i wojewodami a ministrem finansów. W ich trakcie są uzgadniane ostateczne kwoty stawiane do projektu budżetu. Nie podlegają rokowaniom kwoty zgłoszone przez dysponentów pozarządowych części budżetowych. Minister finansów wstawia je do projektu budżetu w kwotach żądanych. Powoduje to, że wydatki w tych częściach rosną zacznie szybciej niż inne wydatki budżetowe. Dysponentom pozarządowych części budżetowych pozostawia się daleko idącą autonomie w zakresie kształtowania ich projektowanych wydatków, którą wiąże się z zasadą podziału władzy i rozdzielności władzy wykonawczej z władza ustawodawczą i sądową. Autorem projektu budżetu jest minister finansów. Opracowuje ów projekt na podstawie materiałów otrzymanych od dysponentów części budżetowych, na podstawie szacunków dochodów budżetowych dokonywanych w jego ministerstwie oraz na podstawie wieloletniego planu finansowego państwa. Opracowany przez ministra finansów projekt ustawy budżetowej jest przedkładany radzie ministrów. Rada ministrów rozstrzyga kwestie sporne nieustalone ostatecznie w drodze rokowań oraz uchwala projekt ustawy budżetowej.

Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ust budżetowej przysługuje wyłącznie radzie ministrów, nie przysługuje innym podmiotom wyposażonym w prawo inicjatywy ustawodawczej. Jest to jedna z cech odróżniających drogę legislacyjną tej ustawy od drogi legislacyjnej innych ustaw. Ograniczenie inicjatywy ustawodawczej w zakresie tej ustawy jest ściśle związane z kompetencją rządu do wykonywania ustawy budżetowej i odpowiedzialnością za jej wykonanie. Zgodnie z art. 222 KRP rada ministrów przedkłada sejmowi projekt ustawy budżetowej najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego. Rada ministrów ma obowiązek przedłożenia projektu tej ustawy w tym terminie, tylko w wyjątkowych przypadkach jest możliwe późniejsze przedłożenie budżetu. Termin przedłożenia projektu ustawy budżetowej jest przedmiotem licznych dyskusji konstytucjonalistów w sprawie tzw. zasady dyskontynuacji. Duża część konstytucjonalistów twierdzi iż istnieje zwyczaj nie rozpatrywania projektów ustaw w tym projektu ustawy budżetowej wniesiony do sejmu poprzedniej kadencji przez inną koalicję sprawującą władzę. W praktyce Polskiej w ostatnich latach dwukrotnie wniesiono po raz drugi rządowy projekt ustawy budżetowej na dany rok. Przedkładając sejmowi projekt ustawy budżetowej rada ministrów dołącza bardzo uzasadnienie tego projektu. Treść uzasadnienia określa art. 142 ustawy o finansach publicznych. SA to w szczególności: - główne założenia polityki społecznej i gospodarczej - założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i 3 kolejne lata - przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok poprzedzający rok budżetowy -wydatki budżetu i innych planów finansowych w tzw. układzie zadaniowym.

Uzasadnienie projektu ustawy budżetowej jest z zasady wielokrotnie obszerniejsze niż projekt samej ustawy, to jedna z cech odróżniających projekt tej ustawy od projektów innych ustaw. Przedłożenie przez radę ministrów projektu ustawy budżetowej w sejmie zamyka pierwsze stadium ustalania budżetu. Prace w sejmie rozpoczynają drugie stadium.

Ad. B- W pierwszej kolejności projekt ustawy budżetowej jest kierowany do tzw. pierwszego czytania, odbywa się ono zawsze na posiedzeniu plenarnym sejmu, nigdy w komisjach sejmowych. Pierwsze czytanie projektu ustawy budżetowej obejmuje tzw. expose budżetowe, wygłasza je najczęściej minister finansów. Objaśnia ogólne założenia budżetu i innych elementów ustawy budżetowej. Po expose następują pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy, wreszcie następuje debata w sprawie ogólnych zasad projektu ustawy budżetowej. Pierwsze czytanie kończy się skierowaniem projektu tej ustawy do komisji sejmowych, chyba że sejm odrzuci większością głosów projekt tej ustawy. Szczególną cechą projektu tej ustawy jest to ze jest on kierowany niemal do wszystkich komisji sejmowych w przydzielonych im fragmentach tej ustawy. Poszczególne komisje zajmują się przydzielonymi im częściami budżetu. Rolę komisji wiodącej, właściwej do rozpatrzenia całości projektu budżetu jest komisja budżetowa nazywana obecnie komisją finansów publicznych, to w tej komisji są głosowane propozycje poprawek zgłaszane przez inne komisje. To tam trwa bardzo dogłębne badanie całości projektu ustawy. Prace w komisjach zajmują najwięcej czasu w procesie uchwalania tej ustawy. Są one zwieńczone przygotowaniem sprawozdania przez komisję budżetową z przebiegu prac komisji sejmowych nad projektem. W sprawozdaniu tym zgodnie z obowiązującym regulaminem sejmu komisja finansów wnioskuje bądź o przyjęcie projektu bez poprawek, bądź o przyjecie projektu z poprawkami. Nie może wnioskować o odrzucanie projektu. W praktyce najczęściej zgłasza liczne poprawki.

Po pracach w komisji następuje drugie czytanie na posiedzeniu plenarnym sejmu. Jeśli zostaną zgłoszone następne poprawki lub wnioski to sejm decyduje, czy skierować projekt ponownie do komisji, czy też do trzeciego czytania. Jeśli projekt jest skierowany ponownie do komisji to jest przygotowywane dodatkowe sprawozdanie. Trzecie czytanie projektu ustawy budżetowej rozpoczyna się albo od przedstawienia dodatkowego sprawozdania, albo od przedstawienia poprawek zgłoszonych w drugim czytaniu. W drugim etapie następuje głosowanie. Sejm uchwala ustawę budżetową zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy liczby posłów. Główna rola pry rozpatrywaniu budżetu państwa przypada obradom w komisjach. To tam są wygłaszane referaty, udzielane wyjaśnienia, to tam dokonuje się wszechstronnej analizy budżetu, proponuje zmiany i uzupełnienia. W ciągu prac sejmowych zgłaszane są wyjątkowo liczne poprawki. Mimo tak dużej liczby poprawek możliwości manewrów posłów są w istocie bardzo ograniczone z różnych powodów :

• Poziom i strukturę dochodów budżetu wyznaczają przepisy prawa dotyczącego danin publicznych w tym podatków.

• Wydatki budżetowe są zdeterminowane pewnymi czynnikami niezależnymi od preferencji wynikających z bieżącej woli parlamentu. Ekonomiści mówią, ze duża część wydatków budżetu jest usztywniona. To oznacza, ze nie można w istotny sposób zmodyfikować wydatków bez wprowadzenia zmian w prawie.

• Inne ograniczenie sejmu wynika z art. 220 ust. 1 KRP. Sejm nie może zgodnie z tym przepisem zwiększyć wydatków lub ograniczyć dochody ujęte w projekcie ustawy budżetowej w taki sposób aby doprowadzić do ustalenia większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie tej ustawy. Poziom deficytu budżetowego nie może być wyższy niż założony w projekcie rządowym.

• Jeszcze inne ograniczenie, wynika z art. 220 ust. 2 KRP Ustawa budżetowa nie może przewidywać, pokrywania deficytu budżetowego przez zaciągnięcie zobowiązania w centralnym banku państwa (NBP). Ów zakaz ma stanowić skuteczną barierę przeciwdziałania inflacji, to NBP emituje pieniądze, nie może ich emitować pod potrzeby budżetu państwa.

Uchwaloną przez sejm ustawę budżetową marszałek sejmu przesyła do senatu. Marszałek senatu kieruje ustawę budżetową do komisji senackich. Ich prace koordynuje komisja finansów i gospodarki. Po zakończeniu prac w komisjach ustawa jest rozpatrywana na posiedzeniu plenarnym senatu. Zgodnie z art. 223 KRP senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia jej przekazania senatowi. Może ją także przyjąć bez poprawek. Nie może jej odrzucić.

Jeśli senat nie wprowadzi poprawek to jest ona przekazywana prezydentowi do podpisu. Jeśli natomiast zgłosi poprawki to marszałek sejmu kieruje je w pierwszej kolejności do komisji sejmowych, następnie na posiedzeniu plenarnym sejm przyjmuje poprawki senatu w całości bądź w części albo nie przyjmuje ich w ogóle. W głosowaniu bierze się pod uwagę tzw. bezwzględną większość głosów.

Przyjętą przez sejm i senat ustawę budżetową marszałek sejmu przedstawia Prezydentowi do podpisu, w myśl art. 224 ust.1 KRP Prezydent podpisuje tę ustawę w ciągu 7 dni od jej przedstawienia. Prezydent nie może ustawy zawetować. W przypadku wątpliwości co do zgodności tej ustawy z KRP prezydent może zwrócić się do TK o zbadanie owej zgodności. Wówczas TK winien orzec nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku w TK. Jest to jedyny przypadek wyznaczenia TK terminu do wydania wyroku. Jeśli ustawa budżetowa nie budzi wątpliwości prezydenta albo TK orzekł o jej zgodności z KRP Prezydent podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w dzienniku ustaw. Najistotniejsze uprawnienie prezydenta w zakresie ustawy budżetowej wynika z art. 225 KRP- oznacza ono kompetencję do rozwiązania sejmu a tym samym i senatu wówczas gdy ustawa ta nie zostanie przedstawiona Prezydentowi do podpisu w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia projektu tej ustawy sejmowi. Prezydent ma 14 dni na podjęcie decyzji w tej sprawie.

KRP poprzez wyznaczenie wiążących terminów budżetowych dyscyplinuje organy państwa uczestniczące w uchwalaniu tej ustawy. Państwo nie może bowiem pozostawać bez budżetu. Z istoty budżetu jako planu finansowego wynika, że powinien on być uchwalony przed rozpoczęciem okresu którego dotyczy. Jest to tzw. zasada uprzedniości budżetu. W wielu przypadkach z różnych powodów dochodzi do sytuacji gdy budżet nie jest ustalony przed początkiem roku budżetowego. Stosuje się wówczas róże rozwiązania pozwalające prowadzić jednak gospodarkę finansową państwa.

• Jedno z rozwiązań tymczasowych polega na tym, że parlament uchwala tzw. prowizoria budżetowe. W warunkach Polskich oznacza to możliwość uchwalenia ustawy o prowizorium budżetowym, art. 219 ust.3 KRP stanowi, że w wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym. Do projektu tej ustawy stosuje się przepisy dotyczące projektu ustawy budżetowej odpowiednio. Prowizorium budżetowe uchwala się na okres krótszy niż rok budżetowy, jest to często mało-wyspecjalizowany budżet obowiązujący krótko. Jest to jak gdyby zaliczkowy budżet. Ustawa o prowizorium budżetowym obowiązuje albo do dnia uchwalenia ustawy budżetowej albo do upływu czasu na jaki została uchwalona. Wadą prowizoriów jest to iż zwykle są uchwalane w pośpiechu, nie ma możliwości ich dokładnego przeanalizowania. Ich uchwalenie staje się formalnością. W Polsce współczesnej prowizoria są uchwalane bardzo rzadko, ostatnio na 1 kwartał 1992 r.

• Drugie rozwiązanie stosowane w przypadku braku budżetu polega na przedłużeniu w czasie obowiązywania budżetu z roku poprzedniego w odpowiednich odcinkach czasowych do czasu ustalenia budżetu właściwego. Jest to tzw. prorogacja budżetu, jest stosowana we Francji, nigdy w Polsce. Prorogacja budżetu ma tę wadę, że budżet ustalony dla roku poprzedniego nie odpowiada niemal nigdy warunkom roku budżetowego.

• Jeszcze inne rozwiązanie- tzw. budżet z konieczności stosowany w Niemczech polega na tym, że wobec braku budżetu do czasu jego ustalenia rząd może dokonywać jedynie wydatków niezbędnych do bieżącego administrowania. Nie może dokonywać np. wydatków inwestycyjnych. Zaletą tego rozwiązania jest to, że dobrze dyscyplinuje te organy państwa które uczestniczą w ustalaniu budżetu.

• Jeszcze jedno rozwiązanie stosuje się w Polsce- Zgodnie z art.219 ust.4 KRP- jeśli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie z dniem rozpoczęcia roku budżetowego to Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową państwa na podstawie przedłożonego projektu ustawy. Do czasu uchwalenia odpowiedniej ustawy bądź ustawy budżetowej bądź ustawy o prowizorium budżetowym, rząd prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały Rady Ministrów w sprawie projektu ustawy budżetowej lub projektu ustawy o prowizorium budżetowym. Jest to rozwiązanie wygodne praktycznie.

Po uchwaleniu ustawy budżetowej dochody i wydatki zrealizowane do czasu ustalenia budżetu zostają wchłonięte przez uchwalony budżet. Mówiąc inaczej zaliczone na rachunek jego wykonania.

Ad. II – Wykonanie budżetu- Jest to druga faza procedury budżetowej. W tej fazie budżetowej spotykamy czynności dwojakiego rodzaju:

1. Czynności związane z gromadzeniem dochodów budżetowych i dokonywanie wydatków składają się one na wykonywanie budżetu sensu stricte.

2. Czynności dodatkowe, instrumentalne takie jak np. ustalanie podstaw planistycznych wykonania budżetu czy dokonywanie zmian budżetowych.

Wykonywanie budżetu sensu stricte wraz z czynnościami instrumentalnymi stanowią wykonywanie budżetu sensu largo.

W fazie wykonywania budżetu inaczej niż w fazie ustalania kompetencje należą głównie do władzy wykonawczej ( rządu i administracji rządowej). Nieliczne tylko czynności należą do kompetencji władzy ustawodawczej jak np. zgoda komisji budżetowej na zablokowanie wydatków, czy na zmianę przeznaczenia rezerwy celowej. W pierwszej kolejności po ustaleniu budżetu są opracowywane tzw. podstawy planistyczne wykonania budżetu, są to:

1. Układy wykonawcze części budżetowych.

2. Plany finansowe państwowych jednostek organizacyjnych.

3. Harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetowych.

Ad. 1- Układ wykonawczy części budżetowych to inaczej budżet danej części ustalony w pełnej klasyfikacji budżetowej. Układy wykonawcze części budżetowych opracowują dysponenci tych części.

Ad.2- W drugiej kolejności ustala się plany finansowej państwowych jednostek organizacyjnych. Zadania finansowane z budżetu są wykonywane przez ogromną ilość jednostek organizacyjnych różnych stopni. W budżecie jednostki te są ujmowane zbiorczo, istnieje zatem potrzeba podziału tych kwot zbiorczych pomiędzy poszczególne jednostki. Każda z tych jednostek ma własny plan finansowy który jest ustalany po przekazaniu im stosownych informacji po ogłoszeniu ustawy budżetowej.

Ad.3- Harmonogram realizacji budżetu państwa ustala go minister finansów w porozumieniu z dysponentami części budżetowych a obejmuje prognozę dochodów poszczególnych miesiącach roku budżetowego i wielkość wydatków planowanych do sfinansowania w poszczególnych miesiącach. Służy on prawidłowemu rozkładowi w czasie wykorzystania środków budżetowych.

Wykonawcy budżetu- Podmioty uczestniczące w wykonaniu budżetu można podzielić na wykonawców pośrednich i wykonawców bezpośrednich. Nadto Niektóre banki sprawują bankową obsługę budżetu państwa.

• Pośrednimi wykonawcami budżetu są organy sprawujące nadzór bądź kontrolę nad wykonaniem budżetu jako całości. Lub części budżetowych. Zgodnie z art.146 ust. 1 pkt.6 Rada Ministrów kieruje wykonaniem budżetu państwa, posiada w szczególności uprawnienie do wydawania wytycznych dotyczących niektórych aspektów wykonywania wydatków czy zaciągania zobowiązań. Szczególną rolę pełni Minister Finansów, sprawuje on ogólną kontrolę wykonania dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów, wykorzystania środków budżetu europejskiego oraz wykonania budżetu w układzie zadaniowym. Trzecia kategoria wykonawców pośrednich- dysponenci części budżetowych sprawują nadzór i kontrolę nad podległymi im jednostkami organizacyjnymi.

• Bezpośrednimi wykonawcami budżetu są te organy oraz jednostki organizacyjne, które gromadzą dochody budżetowe oraz dokonują wydatki budżetowe. Organami gromadzącymi dochody budżetowe są urzędy skarbowe i urzędy celne.

• Kasową obsługę wykonania budżetu państwa sprawuję NBP a w pewnym zakresie głównie budżetu środków europejskich Bank Gospodarstwa Krajowego. Owa kasowa obsługa polega na prowadzeniu w tych bankach odpowiednich rachunków bankowych, na które wpłaca się dochody budżetowe, zaś z innych wypłaca środki na pokrycie wydatków. Zasadą jest Rozdzielenie dyspozycji płatniczych od ich kasowego wykonania, ma to przeciwdziałać nadużyciom oraz zapewnić odpowiednią kontrolę.

Zasady wykonywania budżetu:

1. Ustalone w budżecie wydatki i rozchody mają charakter wiążąc, z tego wynika określona w art. 162 ustawy o finansach publicznych zgodnie z którą dokonywanie wydatków następuje zgodnie z planowanym przeznaczeniem w granicach kwot określonych w budżecie lub w planie finansowym jednostki w sposób celowy, oszczędny i z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zgodnie z Zasadą Gospodarności.

2. Dochody i przychody budżetowe mają inny charakter, są jedynie prognozami ich wielkości w związku z tym ustalanie, pobieranie i odprowadzanie tych dochodów następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów.

3. Reguła iż niektóre wydatki mają pierwszeństwo przed innymi wydatkami budżetowymi. Dotyczy ono wydatków wynikających w tytułów egzekucyjnych, wyroków sądowych, tytułów wykonawczych lub ugód. Mogą być dokonane bez względy na poziom środków zaplanowanych na ten cel, jeśli są niewystarczające to porywa się je w drodze dokonania zmian budżetowych (art.164 ust. O finansach publicznych) oraz wydatków na obsługę długu skarbu państwa (art.165 ust. O finansach publicznych).

4. Stanowi iż zlecanie zadań publicznych jednostkom niezaliczonym do sektora finansów publicznych winno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych.

5. Przewiduje możliwość dokonywania przeniesień wydatków tylko w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.

Dysponowanie środkami budżetowymi- Zgromadzone środki budżetowe są wydatkowane wg określonej procedury. Podstawowe instrumenty tej procedury to uruchamianie środków budżetowych, ich blokowanie.

- Uruchamianie środków budżetowych odbywa się poprzez przekazywanie tych środków na rachunki tzw. dysponentów budżetowych. Dysponentami budżetowymi są organy lub kierownicy jednostek organizacyjnych, są schierarchizowani. Istnieją dysponenci 3 stopni:

• Dysponentami stopnie pierwszego są przede wszystkim dysponenci części budżetowych – ministrowie, wojewodowie, kierownicy urzędów. Dysponenci stopnie pierwszego dokonują z uruchomionych środków własnych wydatków a pozostałą cześć przekazują dysponentom stopnia drugiego bezpośrednio im podległym.

• Dysponenci drugiego stopnia wykorzystują część przekazanych im środków na własne potrzeby, a część przekazują dysponentom stopnia trzeciego którzy są im podlegli.

• Dysponenci stopnie trzeciego maja jedynie uprawnienie do wykorzystania przekazanych im środków .

- Uruchomione środki budżetowe mogą być zablokowane. Mamy wówczas do czynienia z blokadą planowanych wydatków budżetowych. Zgodnie z art. 177 ust. O finansach publicznych owa blokada oznacza czasowy lub obowiązujący do końca roku budżetowego zakaz dysponowania całością bądź częścią wydatków budżetowych . Można wyróżnić dwa typy blokady:

• Pierwsza z nich może być zastosowana w przypadku stwierdzenia niegospodarności jednostki, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru posiadanych środków, bądź naruszeniu zasad gospodarki finansowej. Decyzje o blokadzie może podjąć minister finansów bądź dysponent części budżetowej odnośnie swojej części, z zablokowanych środków budżetowych można utworzyć rezerwę celową.

• Drugi rodzaj blokady ma charakter szczególny- w myśl art. 179 ust. O finansach publicznych RM może zablokować na czas oznaczony planowanych wydatków w przypadku zagrożenia wykonania ustawy budżetowej. Po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji budżetowej sejmu.

Wygasanie wydatków budżetowych – Na mocy art. 181 ust. O finansach publicznych niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z końcem roku budżetowego. Reguła ta nie dotyczy :

- budżetu środków europejskich

- wydatków ujętych w wykazie tzw. wydatków niewygasających

Rada Ministrów może ustalić wykaz takich wydatków, w którym określa dodatkowo ostateczny termin ich wykonania. Środki te są gromadzone na odrębnym subkoncie rachunku budżetu. Zasada wygasania środków budżetowych z końcem roku budżetowego może prowadzić niekiedy do marnotrawstwa środków publicznych.

Ad. II c.d.- Zmiany budżetowe – Budżet co do zasady powinien być wykonany w kształcie uchwalonym, jest on bowiem planem wiążącym, dyrektywnym jak mówią niektórzy autorzy. Ponieważ obowiązuje przez rok budżetowy, w trakcie jego trwania wielokrotnie okazuje się, że planowane kwoty dochodów i wydatków budżetowych są nieadekwatne z różnych powodów np. tempo wzrostu gospodarczego gwałtownie spowolniło albo pojawiły się klęski żywiołowe, katastrofy, których nie sposób było przewidzieć albo zwyczajnie popełniono błędy w planowaniu. Dostosowanie budżetu do warunków mających miejsce w ciągu roku budżetowego może być wprowadzane bądź przez organ ustalający budżet, bądź w pewnych granicach przez wykonawców budżetu. Parlament może w ciągu roku budżetowego uchwalić nowelę budżetową a więc ustawę zmieniającą ustawę budżetową. Nie ma w tym względzie istotnych ograniczeń poza tym, że prawo inicjatywy ustawodawczej w zakresie zmiany ustawy budżetowej przysługuję zgodnie z art. 221 KRP wyłącznie Radzie Ministrów oraz tym, że nowelą nie powinno przekraczać kwoty deficytu budżetowego przewidzianego przez RM w projekcie ustawy zmieniającej. W praktyce nowele budżetowe są uchwalane bardzo rzadko. Prawo Polskie dopuszcza nadto możliwość wprowadzania pewnych zmian w budżecie przez wykonawców budżetu, to o nich się mówi najczęściej że są zmianami budżetowymi. Tylko uprawnieni wykonawcy budżetu i tylko w określonym przez prawo trybie mogą wprowadzić owe zmiany, to one głównie umożliwiają dostosowanie budżetu do warunków istniejących w trakcie roku budżetowego. Zmiany budżetowe polegają bądź na przenoszeniu planowanych wydatków budżetowych bądź na rozdysponowaniu rezerw budżetowych. Istotą przeniesienia planowanych wydatków budżetowych jest to ,że zmniejsza się o pewną kwotę wysokość jakiegoś wydatku bądź wydatków i o tę samą kwotę powiększa się inny wydatek bądź wydatki lub tworzy nowe. Zawsze suma zwiększeń i zmniejszeń jest taka sama, przenosić wydatki można jedynie między tymi samymi podziałkami klasyfikacji budżetowej np. z danego §na inny §, czy pomiędzy częściami budżetowymi. Dokonywanie przeniesień wydatków musi podlegać pewnym ograniczeniom w przeciwnym wypadku budżet wykonany różniłby się zasadniczo od budżetu zaplanowanego. Można spotkać różne ograniczenia przeniesień wydatków:

1. Co do przedmiotu wydatków

2. Co do ich rozmiarów

3. Co do czasu ich dokonania

Ad. a- Polega na tym, ze w drodze przeniesień nie wolno zwiększyć, zmniejszyć, bądź w ogóle zmienić pewnych wydatków. Najczęściej dotyczy ono zakazu zwiększania wydatków na wynagrodzenia, mają one podstawowe znaczenie dla równowagi rynkowej. Często ograniczenie przedmiotowe dotyczy wydatków na inwestycję, mają one istotne znaczenie dla rozwoju państwa. W ostatnich latach zakazuję się bez zgody ministra finansów zmniejszania wydatków majątkowych.

Ad. b- Polega na tym, że zwiększenie lub zmniejszenie wydatków w drodze ich przeniesienia nie może przekraczać bądź określony procent danego wydatku bądź określone kwoty bezwzględnej. Ograniczenia tego rodzaju w chwili obecnej w Polsce nie są stosowane, mają dość mechaniczny charakter, są oderwane od bieżącej sytuacji.

Ad. c- Może polegać na tym, że zakazuje się dokonywania przeniesień w różnych odcinkach czasowych roku budżetowego np. na początku roku budżetowego bądź znacznie częściej na końcu roku budżetowego. W tym drugim przypadku po to aby uniemożliwić tzw. ucieczkę z wydatkami budżetowymi. W chwili obecnej ograniczenia co do terminu nie obowiązują, choć długo obowiązywały ograniczenia w zakresie przenoszenia pod koniec roku budżetowego, okazywały się jednak mało skuteczne w praktyce i nieużyteczne.

Przenoszenia wydatków mogą być na ogół dokonywane na wszystkich stopniach klasyfikacji budżetowej. Im wyższy stopień klasyfikacji budżetowej tym silniej przeniesienie jest obwarowane pod względem kompetencyjnym. Wyższy organ administracji posiada uprawnienie do jego dokonania. Dokonanie przeniesienia między wyższymi podziałkami klasyfikacji powoduje na ogół konieczność dokonania przeniesienia w podziałkach niższych stopni. W chwili obecnej kompetencje do przenoszenia wydatków budżetowych, owe główne kompetencje kształtują się następująco:

• Dysponenci części budżetowych mogą przenosić wydatki między rozdziałami i paragrafami w ramach danej części i danego działu.

• Dysponenci części budżetowych mogą upoważnić kierowników podległych im jednostek organizacyjnych do przeniesień między paragrafami ale tylko w ramach tego samego rozdziału.

• Ministrowie dysponujący więcej niż jedną częścią mogą przenosić wydatki między częściami ale tylko w ramach jednego działu i rozdziału. Rada Ministrów może te decyzje uchylić.

• Prezes Rady Ministrów może w przypadku zniesienia lub przekształcenia ministerstwa przenieść i wydatki i dochody między częściami budżetu ale z zachowaniem przeznaczenia wynikającego z ustawy budżetowej.

Drugi rodzaj zmian wiąże się z rozdysponowaniem rezerw budżetowych- w uchwalonym budżecie po jego stronie wydatkowej planuje się rezerwy budżetowe a więc środki, których przeznaczenie ostateczne na tym etapie nie jest w pełni znane. Jest ono dookreślane w ciągu roku budżetowego przez dysponentów tych rezerw rozdysponowujących te środki. Wyróżnia się dwa rodzaje rezerw budżetowych:

1. Rezerwę ogólną- którą można przeznaczyć na jakiekolwiek nieprzewidziane wydatki budżetowe. Rezerwa ogólna budżetu państwa jest rozdysponowana przez Radę Ministrów, z jej upoważnienia w określonych kwotowo graniach. Rezerwą dysponują Prezes RM i minister Finansów.

2. Rezerwy celowe- Które mogą być wykorzystane jedynie na cele dla wykonania których zostały utworzone np. rezerwa na wzrost wynagrodzeń czy rezerwa na usuwanie skutków różnych katastrof. Rezerwami celowymi budżetu Państwa dysponuje w zasadzie Minister Finansów z wyjątkiem rezerwy na wzrost wynagrodzeń, którą to dysponuje rada ministrów.

Rozdysponowanie rezerw budżetowych od strony technicznej przypomina przeniesienie wydatków budżetowych. Jednakże w przypadku rezerw nie zmienia się przeznaczenia zaplanowanych wcześniej wydatków.

Ad. III Kontrola wykonania budżetu:

Wykonanie budżetu Państwa podlega jak wynika i z KRP i z ustawy o Finansach publicznych kontroli sejmu. Nie uczestniczy w je sprawowaniu senat. Kontrola wykonania budżetu jest naturalnym uzupełnieniem kompetencji parlamentu do uchwalania budżetu. Kontrola rozpoczyna się w pewnym sensie już w trakcie trwania roku budżetowego choć w ograniczonym zakresie. Minister finansów ma obowiązek przedłożenia sejmowej komisji budżetowej oraz NIK-owi do 10 września informacji o przebiegu wykonania budżetu państwa w pierwszym półroczu roku budżetowego.

Kontrola zasadnicza odbywa się po zakończeniu roku budżetowego. W jej sprawowaniu wspomaga sejm NIK. Ta kontrola rozwija się na dwa stadia:

1. Sporządzenie sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej.

2. Kontrola właściwa

Ad. 1- Roczne sprawozdanie budżetowe z wykonania ustawy budżetowej zgodnie z art. 226 KRP- Rada Ministrów przedkłada sejmowi w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego, a więc najpóźniej do 31 maja roku następującego po roku budżetowym wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. Roczne sprawozdanie budżetowe winno zawierać szereg informacji wymienionych w art. 182 Ustawy o Finansach Publicznych. W szczególności sprawozdanie o dochodach i wydatkach, zbiorcza informację o wykonaniu budżetów samorządowych, ocenę realizacji założeń makroekonomicznych i szczegółowe informację o przebiegu prywatyzacji i o wykonywaniu wydatków w układzie zadaniowym. Sprawozdanie musi być ułożone w takim samym układzie jak ustawa budżetowa, ma przedstawiać całość finansów publicznych oraz pewne elementy oceny sytuacji gospodarczej państwa. Sprawozdania budżetowe są sporządzane na podstawie informacji, danych zawartych w rachunkowości budżetowej. Wszystkie czynności poboru dochodów i dokonywania wydatków są ewidencjonowane, rejestrowane. Rachunkowość budżetową prowadzą wszyscy wykonawcy budżetu.

Ad.2- Przygotowane przez Radę Ministrów sprawozdanie jest przedkładane sejmowi i NIK-owi. Zgodnie z art. 204 KRP NIK przedkłada sejmowi analizę wykonania budżetu państwa a sprawozdanie wraz z ową analizą jest kierowane do komisji sejmowych. Poszczególne komisje tzw. resortowe analizują wykonanie tych części budżetowych które rozpatrywały przy okazji uchwalania budżetu. Po zakończeniu prac w komisjach sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej trafia na forum sejmu- na obrady plenarne. Przewodniczący komisji właściwej do spraw budżetu przedkłada sejmowi sprawozdanie z przebiegu prac nad sprawozdaniem rządowym i wnioskuje w kwestii przyjęcia lub odrzucenia sprawozdania rządowego oraz w kwestii absolutorium. Na posiedzeniu plenarnym NIK przedstawia opinię w przedmiocie absolutorium. Sejm wypowiada się w uchwale w sprawie przyjęcia bądź odrzucenia sprawozdania oraz w sprawie udzielenia bądź odmowie udzielenia rządowi absolutorium. Zgodnie z art. 226 ust.2 KRP sejm rozpatruję sprawozdanie rządowe i podejmuje uchwałę w przedmiocie absolutorium w ciągu 90 dni od dnia przedłożenia sprawozdania rządowego. Udzielając absolutorium sejm aprobuję wykonanie budżetu, jego udzielenie pociąga za sobą ten skutek, że parlament nie może już w przyszłości prowadzić dyskusji i podejmować uchwał w tej sprawie, budżet danego roku przechodzi do historii. KRP nie określa obecnie skutków nieudzielenia absolutorium.

Wydatki budżetu Państwa

Wydatki budżetu państwa odzwierciedlają funkcję państwa, a więc zadania wykonywane przez państwo, są głównym narzędziem rozwoju państwa oraz materialnego i kulturalnego społeczeństwa.

Dochody budżetowe są jedynie narzędziem służącym do wykonania zadań państwa. Mają charakter instrumentalny. Wydatki budżetów klasycznych tworzonych w XVIII wieku miały bardzo niewielkie rozmiary. Było to spowodowane min. Panującymi wówczas liberalnymi doktrynami ekonomicznymi. Doktryny te opowiadały się za minimalizacją wydatków państwowych. Mimo tych założeń wydatki państwowe regularnie rosły. W latach 70-tych XIX w. niemiecki uczony Adolf Wagner sformułował teorię o stałym wzroście wydatków państwowych. Szczególnie silny wzrost wydatków miał miejsce w połowie XX w. Nastąpiło to wówczas pod wpływem doktryny interwencjonizmu państwowego a w 2 połowie XX w. pod wpływem doktryny państwa dobrobytu. Pod koniec XX w. wydatki państwowe osiągnęły tak duże rozmiary, ze zaczęły zagrażać wzrostowi gospodarczemu. Pod koniec XX w. wieku zaczęto zatem ograniczać zwłaszcza szeroko rozumiane wydatki socjalne, zaczęto zwijać państwo dobrobytu. Istnieje zatem pilna konieczność ograniczania wydatków państwowych. Wzrost wydatków bądź szerzej ich poziom można obserwować jako poziom bezwzględny a więc np. matematyczny wzrost wydatków z roku na rok ale można go także obserwować jako wzrost względny, jako udział tych wydatków w produkcie krajowym brutto. Do lat 80-tych XX w. wydatki państwowe rosły nie tylko w kwotach względnych ale i bezwzględnych. W niektórych państwach współcześnie sięgają jeszcze niemal 50 % PKB. W Polsce pod koniec XX w. wydatki państwowe mierzone udziałem w PKB regularnie spadają, widać to bardzo wyraźnie w dłuższym okresie czasu na przykładzie wydatków budżetu państwa. Obecnie wydatki państwowe stanowią niewiele ponad 40% PKB. Państwo ogranicza zadania finansowane swoimi wydatkami. W niektórych państwach podział PKB przeznaczonego na zaspakajanie potrzeb państwowych odbywa się niemal wyłącznie przez budżet państwa, wydatki budżetowe pokrywają się wówczas z wydatkami państwowymi. W Polsce współczesnej podział ten niemal w połowie odbywa się poza budżetem państwa. Choć najistotniejsze wydatki na zaspakajanie potrzeb zbiorowych przechodzi przez budżet państwa.

Klasyfikacje wydatków budżetowych:

W teorii prawa budżetowego i ekonomii wydatki budżetowe są klasyfikowane w różny sposób:

1. Jednym z najistotniejszych i najpopularniejszych podziałów wydatków jest podział odpowiadający różnym funkcją/zadaniom państwa. Wyróżniamy:

1. Wydatki socjalne

2. Wydatki obronne

3. Wydatki administracyjne w szerokim tego słowa znaczeniu

4. Wydatki związane z działalnością gospodarczą.

Ad. 1 – Obejmuje świadczenia socjalne różnego rodzaju jak np. z tytułu ubezpieczeń społecznych, świadczenia dla inwalidów wojennych, wydatki na rodziny zastępcze, dla ofiar powodzi. Oraz wydatki na oświatę i wychowanie, naukę, ochronę zdrowia, kulturę czy kulturę fizyczną. W świetle ustawy budżetowej na 2010 wydatki na szeroko rozumiane socjale wynoszą ok. 36% łącznej sumy wydatków budżetowych. Na szkolnictwo wyższe zaplanowano 3,6% wydatków budżetowych. Na ochronę zdrowia zaplanowano 2,1% wydatków budżetowych.

Ad. 2- Na rok 2010 zostały zaplanowane na 6,4% wydatków budżetu. Obejmują zakupy wojska i na bieżącą obsługę wojska.

Ad. 3- Wydatki związane z szeroko rozumianą administracją państwową, są tu wydatki nie tylko na funkcjonowanie administracji rządowej w wąskim rozumieniu ale także na bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową, na wymiar sprawiedliwości i urzędy związane z władzą ustawodawczą, prezydentem organami kontroli, ochrony prawa i sądownictwa. Ta grupa wydatków została zaplanowana w wysokości 11,7% wydatków budżetowych na rok 2010.

Ad. 4- Wydatki związane z działalnością gospodarczą obejmują wydatki na przemysł, rolnictwo, leśnictwo, transport i łączność, na finansowanie infrastruktury gospodarczej ( drogi, zapory wodne), ujęto jest w łącznej kwocie 5% wydatków budżetowych ogółem.

W podanej klasyfikacji wydatków nie można dobrze umieścić wydatków na obsługę długu państwowego. Polskie wydatki na obsługę zadłużenie zaplanowano w ust budżetowej na rok 2010 w gigantycznej kwocie 11,6% wydatków budżetowych ogółem, to nie jest spłata długu tylko odsetki od długów istniejących.

Dotacje budżetowe są to świadczenia pieniężne przyznawane różnym podmiotom nie związane z świadczeniem wzajemnym tych podmiotów. Z zasady dotacje nie są przyznawane osobom fizycznym. Wyróżniamy różne rodzaje dotacji:

1. Dotacje celowe- są one przyznawane na finansowanie konkretnych zadań np. samorządom na finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej zleconych samorządom do wykonania.

2. Dotacje podmiotowe- Służą one do finansowania działalności bieżącej konkretnego podmiotu.

3. Dotacje przedmiotowe- Są one w istocie dopłatą do określonego towaru lub usługi. Ich wysokość jest kalkulowana wg stawek jednostkowych. Udzielanie tych dotacji ma na celu nie dopuszczenie do wzrostu cen na wybrane towary i usługi. Jest wyrazem polityki prowadzonej przez państwo np. dotacje do posiłków w barach mlecznych.

4. Dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych- szczególna forma dotacji. Zasady ich udzielania określają odrębne ustawy. Mechanizm ich udzielania polega na tym, że państwo udziela dotacji rekompensującej bankom część odsetek od kredytów oprocentowanych w wysokości niższej niż inne kredyty.

5. Dotacje na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe- Jest przyznawana nowo tworzonym jednostkom sektora finansów publicznych. Pozwala uruchomić i prowadzić działalność tej jednostce

3. Podział na wydatki inwestycyjne i bieżące

1. Wydatki inwestycyjne- są to wydatki na tworzenie nowych lub rozszerzenie istniejących obiektów majątku trwałego. Ów majątek trwały czy środki trwałe są to przedmioty, które służą danej działalności w sposób trwały w dłuższym okresie czasu. Te wydatki wyznaczają poziom zaspakajania potrzeb społecznych w przyszłości. Zbyt małe wydatki inwestycyjne będą hamulcem dalszego rozwoju, nadmierne natomiast ograniczają bieżące potrzeby- wydatki bieżące.

2. Wydatki bieżące to wydatki nie będące inwestycyjnymi.

3. Podział na wydatki nabywcze i redystrybucyjne (transferowe)

1. Wydatki nabywcze to takie wydatki za pomocą których związek publiczno prawny nabywa określone dobra i usługi materialne.

2. Wydatki redystrybucyjne oznaczają jedynie przekazanie odpowiedniej ilości środków pieniężnych innym podmiotom. Są to np. wydatki na wynagrodzenia, różne zasiłki, dotacje czy stypendia.

3. Podział na wydatki osobowe i rzeczowe:

1. Wydatki osobowe to wydatki na wynagrodzenia i inne świadczenia przyznawane pracownikom państwowym zatrudnionym przez państwo.

2. Pozostałe wydatki to wydatki rzeczowe.

Od czasu sukcesji Polski do UE w budżetach polskich pojawiły się dwa nowe rodzaje wydatków:

• tzw. środki własne UE- Polska składka do budżetu unii.

• tzw. wydatki na współfinansowanie projektów z udziałem środków UE tj. tzw. wkład własny Polski w dofinansowanie tych projektów ponoszony ze środków budżetu państwa.

Dochody budżetu państwa

Środki pieniężne przeznaczone na tworzenie scentralizowanych w budżecie zasobów pieniężnych są nazywane dochodami budżetowymi. Dochody te także można dzielić wg różnych kryteriów:

1. Ze względu na ich charakter prawny:

1. Dochody publiczno prawne np. cła, podatki

2. Dochody prywatno prawne- pobierane w oparciu o przepisy prawa cywilnego np. dochody z najmu, z dzierżawy, czy spadki bezdziedziczne.

Ad.1 Wśród dochodów budżetowych dominują dochody publiczno-prawne. Ze względu na ich formę prawną dzielimy je na:

1. Podatki

2. Opłaty

3. Cła

4. Kary pieniężne i grzywny

5. Dochody z majątku państwowego jakie jak np. dywidendy

6. Wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i spółek z udziałem skarbu państwa.

7. Dochody ze sprzedaży majątku

8. Odsetki od środków na rachunkach bankowych

9. Wpłaty dokonywane do budżetu państwa przez samorządy

10. Środki z UE i innych zagranicznych źródeł nie podlegające zwrotowi.

Ad. a- Najbardziej wydajnym źródłem dochodów budżetowych są wpływy z podatków. Wśród podatków w warunkach polskich mają wpływy z tzw. podatków pośrednich. Z tego największe wpływy płyną z podatku od towarów i usług (VAT). Drugi podatek pośredni to podatek akcyzowy. Trzeci podatek pośredni to podatek od gier. Te pośrednie podatki dają grubo ponad połowę dochodów budżetowych. Znacznie mniejsze wpływy płyną z podatków bezpośrednich.

Dochody nie podatkowe budżetu państwa zaplanowano na rok 2010 w wysokości 9 % dochodów budżetu państwa w tym największe wpływy wpłyną z opłat, grzywien, odsetek i niektórych innych nie podatkowych dochodów, przyjęto ze będą one wynosić 5,5% dochodów budżetowych ogółem, dywidendy 1,7% dochodów budżetowych ogółem.

Wpłaty samorządów terytorialnych to dochody w wysokości 1,1 % w ustawie budżetowej na rok 2010. Cła to dochody w wysokości 0.7%.

Ad. j- Na dochody budżetu państwa składają się jeszcze środki płynące z UE i innych źródeł zagranicznych nie podlegających zwrotowi. Są zaplanowane w wysokości 1,4 % ale te środki płyną nierytmicznie.

Podatki będące głównym źródłem zasilania budżetu są najstarszą instytucją finansów publicznych. Można je klasyfikować wg różnych kryteriów.

Drugim rodzajem publicznoprawnym są opłaty. Różnią się one od podatku jedynie tym, że są świadczeniem wzajemnym. W zamian za wniesienie opłaty uzyskuje się ze strony związku publiczno prawnego jakieś świadczenie. Pozostałe cechy opłat są takie same jak podatków. Opłatami przykładowo są opłaty sądowe, opłaty za korzystanie z różnych urządzeń utrzymywanych przez państwo jak drogi, mosty, czy opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym.

Innym rodzajem daniny publicznej są cła- są to przymusowe świadczenia pobierane z tytułu przesuwania towarów przez granicę obszaru celnego- są cła przywozowe, wywozowe, przewozowe. Niektórzy teoretycy traktują cła jako rodzaj podatku, jeszcze inną daniną publiczną są tzw. dopłaty a więc przymusowe świadczenia ponoszone przez podmioty, które osiągają szczególne korzyści gospodarcze z tytułu inwestycji podmiotów publicznych. Jest to przymusowy udział w kosztach tych inwestycji. Dopłatami są np. tzw. opłaty adjacenckie, opłaty melioracyjne.

Podatki, opłaty, cła i dopłaty są daninami publicznymi, są regulowane przepisami prawa finansowego.

Nieliczne dochody budżetowe wynikają z przepisów innych niż prawo finansowe gałęzi prawa. Są to albo dochody prywatno prawne albo są to dochody oparte o przepisy prawa karnego jak grzywny, kary pieniężne, mandaty czy konfiskaty majątku. Te dochody nazywane są niekiedy dochodami ubocznymi bądź pozafiskalnymi. Nie mają one zresztą istotnego znaczenia w całokształcie dochodów budżetowych.

Dochody pochodzące z danin publicznych określa się natomiast mianem dochodów fiskalnych.

1. Tradycyjny podział dochodów na bezzwrotne i zwrotne.

1. Dochody bezzwrotne- Brak jest prawnego obowiązku ich zwrotu, są to dochody definitywne.

2. Dochody zwrotne- Wiążą się ściśle z prawnym obowiązkiem ich późniejszego zwrotu. Polski ustawodawca współczesny określa dochody zwrotne mianem przychodów, występują one w postaci:

1. Wpływów ze sprzedaży skarbowych papierów wartościowych

2. Wpływów z zaciągniętych kredytów bankowych krajowych i zagranicznych.

3. Wpływów z zaciągniętych pożyczek.

Przychody i rozchody budżetowe

Treścią polskich budżetów obok dochodów i wydatków są w ostatnich kilkunastu latach także przychody i rozchody. Przychody i rozchody w odróżnieniu od dochodów i wydatków są w zasadzie związane z operacjami zwrotnymi. Jedynym wyjątkiem są przychody z prywatyzacji majątku skarbu państwa, one mają charakter definitywny- bezzwrotny. Przychodami budżetu są więc w istocie dochody zwrotne budżetu oraz wpływy z prywatyzacji majątku skarbu państwa. W ostatnich polskich budżetach wysokość przychodów budżetowych poważnie przekroczyła poziom dochodów budżetowych.

Przychody budżetu państwa są przeznaczane na:

1. Wydatki budżetowe nie znajdujące pokrycia w dochodach. Na sfinansowanie deficytu budżetowego.

2. Spłaty zaciągniętych wcześniej pożyczek i kredytów, których terminy płatności przypadają w danym roku.

3. Wykup skarbowych papierów wartościowych.

4. Udzielanie ze środków budżetu państwa pożyczek innym podmiotom.

Przychody budżetu państwa służą nie tylko sfinansowaniu bieżącego deficytu budżetowego ale służą także spłatom wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Rozchody budżetu państwa są to natomiast spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, wykup papierów wartościowych czy udzielone pożyczki i niektóre inne płatności. Rozchody a więc inaczej spłaty mogą być dokonane bądź z przychodów bądź z dochodów budżetowych. Aby zlikwidować zadłużenie trzeba by je pokryć dochodami, jeśli są pokrywane z przychodów z wyjątkiem przychodów z prywatyzacji to powiększają dług publiczny. Na spłaty długu krajowego przeznaczono ok. 184 miliardów złotych zaś na spłaty długu zagranicznego ok. 62 miliardy złotych.

Gospodarka Finansowa samorządu terytorialnego

W państwach współczesnych, demokratycznych drugim rodzajem podmiotu publiczno-prawnego jest samorząd terytorialny wykonujący samodzielnie z upoważnienia suwerena, z upoważnienia państwa pewną część zadań publicznych- art.15 ust. 1 KRP stanowi, ze ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację władzy publicznej, w roku 1990 restytuowano w Polsce gminy- podstawową formę samorządu terytorialnego, 9 lat później odtworzono samorząd na szczeblu powiatu i województwa. Zgodnie z art.16 ust.2 KRP i art.165 ust.2 KRP – samorząd terytorialny posiada samodzielność w wykonywaniu przypisanych mu zadań publicznych w granicach obowiązujących ustaw. Jednostki samorządu terytorialnego prowadzą własną działalność, własną gospodarkę finansową na podstawie własnych budżetów. Każda jednostka samorządu terytorialnego ma własny budżet. Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. definiuje budżet samorządowy w art. 211- budżet samorządu jest rocznym planem dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów tego samorządu uchwalanym na rok budżetowy, a rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy w formie uchwały budżetowej. Zgodnie z art. 212 ust. O finansach publicznych uchwałą budżetowa określa min:

1. Dochody i wydatki budżetu samorządowego

2. Kwotę planowanego deficytu budżetu lub nadwyżki wraz z określeniem źródeł pokrycia deficytu lub przeznaczeniem nadwyżki.

3. Przychody i rozchody budżetu

4. Uprawnienia tak zwanych jednostek pomocniczych do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

Obok budżetu samorządowego w uchwałach budżetowych zamieszcza się także:

1. Pewne upoważnienia dla wykonawców budżetu.

2. Plany finansowe samorządowych zakładów budżetowych.

Wydatki ponoszone z budżetów samorządowych są ściśle związane z zadaniami publicznymi, będącymi zadaniami samorządów poszczególnych szczebli. Zadania samorządów są określone w wielu różnych ustawach. Kategorie tych zadań są natomiast wskazane w ustawach ustrojowych ( ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym, ustawie o samorządzie wojewódzkim). Z punktu widzenia gospodarki finansowej samorządów istotne znaczenie ma podział zadań samorządów. Na zadania własne i zadania zlecone samorządom.

• Zadania własne samorządów- są to zadania publiczne służące zaspokajani potrzeb wspólnoty samorządowej (mieszkańców gminy, powiatu czy województwa). Są ustalane ustawami w sposób bezterminowy. Zadania własne samorządów są na ogół finansowane tzw. dochodami własnymi lub z subwencji ogólnej. Pozwalają one te rodzaje dochodów zapewnić samorządom pełne swobodę wykonywania tych zadań. Zadania własne samorządów są wykonywane we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Kontrola wykonania tych zadań sprawowana przez regionalne izby obrachunkowe jest dokonywana na podstawie kryterium zgodności z prawem- legalności.

• Zadania zlecone- zgodnie z art.166 ust.2 KRP ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych niż ich zadania własne. To pierwszy rodzaj zadań zleconych określonych ustawą. Najczęściej choć nie tylko ustawa zleca samorządom do wykonania pewne zadania administracji rządowej. Drugi rodzaj zadań zleconych to zadania zlecane samorządom w drodze porozumienia odpowiednich organów. Zadania zlecone w odróżnieniu od zadań własnych są finansowane dotacjami budżetowymi, w budżetach samorządowym wyodrębnia się plan finansowy dla zadań zleconych z zakresu administracji rządowej- jest on wewnętrznym elementem składowym budżetu samorządowego. Kontrola regionalnych izb obrachunkowych wykonania zadań zleconych jest prowadzona nie tylko na podstawie kryterium legalności ale dodatkowo także kryterium gospodarności, rzetelności i celowości.

Podział dochodów między państwo a jednostki samorządu terytorialnego:

Podział dochodów między państwo a jednostki samorządu terytorialnego jest rzeczą niezwykle trudną. Nie może być ustalany dowolnie. Musi nawiązywać do zadań tych związków publiczno prawnych- KRP stanowi iż jednostką samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. A zmiany w zakresie zadań i kompetencji tych jednostek następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Jest to tzw. zasada adekwatności/odpowiedniości dochodów samorządów do przypadających im zadań. Te przepisy KRP są jedną z gwarancji samodzielności finansowej samorządów. Państwo ma jednak tendencję do przerzucania na samorządy kolejnych zadań publicznych bez ich dostatecznego wyposażenia dochody. Najistotniejsze znaczenie w zakresie wyposażenia samorządów w odpowiednie dochody ma podział podatkowych źródeł korzyści.

Metody podziałów dochodów podatkowych:

1. System konkurencji podatkowej

2. System rozdzielenia źródeł podatkowych między państwo i samorząd

3. System dodatków do podatków

4. System udziałów podatkowych

5. Systemy mieszane

Ad. I - Każdy związek publiczno prawny mogą opodatkować wg własnego uznania, dowolne źródło podatku. Każdy związek posiada zatem wszystkie kompetencje podatkowe, a więc kompetencje:

1. Do nakładania podatków, do ich ustanawiania

2. Do przejmowania wpływów z podatków na własne potrzeby

3. Do administrowania w sprawach podatkowych, do ich wymiaru i poboru.

System ten zapewnia daleko idącą samodzielność podatkową samorządom oraz pełną ich odpowiedzialność za wykonanie i finansowanie własnych zadań. Posiada jednak liczne wady. Może przykładowo prowadzić do nadmiernego obciążenia niektórych źródeł podatkowych, do zróżnicowania obciążeń w poszczególnych częściach kraju. Podatnik może mieć trudności bo ma do czynienia z kilkoma wierzycielami podatkowymi. Powoduje ponoszenie dodatkowych kosztów administracyjnych oraz liczne konflikty podatkowe. W państwach współczesnych ten sposób podziału źródeł podatkowych nie jest stosowany w czystej postaci. Ale w Polsce międzywojennej gminy posiadały upoważnienia do nakładania samoistnych podatków. KRP z 97` w art. 217 stanowi iż nakładanie podatków następuje w drodze ustawy. Z art. 168 wynika, z jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych, ale tylko w zakresie określonym w ustawie.

Ad. II- System ten polega na tym, że na mocy ustaw przydziela się pewne źródła podatkowe, pewne wpływy z podatków bądź państwowych bądź samorządu terytorialnego. Dany związek publiczno-prawny przejmuje wówczas całość wpływów z tego źródła na własne potrzeby. Wadą tego systemu jest to, że trudno dokonać takiego rozdzielenia źródeł aby płynące z nich dochody wystarczyły na sfinansowanie zadań wszystkich samorządów. Samorządy bowiem są wewnętrznie bardzo zróżnicowane. Gmina gminie nie równa. W państwach współczesnych, w tym i w Polsce system rozdzielności źródeł podatkowych jest stosowany ale nigdy nie ma charakteru wyłącznego. Jest uzupełnieniowy o inne rozwiązania.

Ad. III – System ten polega na tym, że samorząd terytorialny pobiera dochody z dodatku do podatku państwowego, tzw. dodatek komunalny jest ściśle powiązany z podatkiem głównym- dodatkiem państwowym. Dodatek ten zapewnia samorządom pewną samodzielność w zakresie dochodów. Zwłaszcza wtedy gdy organy samorządowe mogą same ustalać wysokość dodatku. Poboru podatku głównego i dodatku komunalnego dokonuje z reguły państwowy organ samorządowy. Wadą tego systemu jest:

1. Nadmierny komplikowanie systemu podatkowego

2. Możliwe nadmierne obciążenie źródła podatkowego

3. Możliwość silnego zróżnicowania obciążeń w skali kraju

W chwili obecnej w Polsce dodatki komunalne do podatków państwowych nie występują.

Ad. IV – System ten polega na tym, że związku publiczno-prawne mają określony procentowo udział we wpływach z danego źródła podatkowego. Udziały mogą występować jako udziały proste (a więc określony procent we wpływach podatkowych dla danego samorządu) albo jako udziały złożone (jest to określony procent udziału samorządów we wpływach ogólnokrajowych. W tym przypadku trzeba też określić zasady podziału między poszczególne samorządy).

W przypadku udziałów złożonych mamy do czynienia ze wspólnym źródłem podatkowym. Ten sam sposób podziału źródeł podatkowych zapobiega nadmiernej eksploatacji poszczególnych źródeł. Umożliwia obciążenie wszystkich podatników s sposób jednakowy. Ale jego wadą jest to, ze ogranicza samodzielność podatkową samorządów oraz prowadzi do licznych sporów o wysokość udziałów. Udziały mimo swoich wad są jedna z najważniejszych form podziału podatkowych źródeł dochodów.

Ad. V- Systemy mieszane powstają w wyniku połączenia różnych wcześniejszych systemów. W teorii przyjmuje się, ze najtrafniejszym rozwiązaniem w państwach współczesnych jest stosowanie systemu skomponowanego z metody rozdzielności źródeł podatkowych i udziałów podatkowych.

Podział dochodów podatkowych nie jest jednak nigdzie podziałem wystarczającym. Jest z zasady uzupełniony dotacjami i subwencjami przyznawanymi z budżetu państwa samorządom. Dotacje i subwencje określa się niekiedy mianem transferów ( są to kwoty pieniężne przekazywane przez państwo na rzecz związków publiczno-prawnych niższego stopnia). Dotacje i subwencje mogą mieć charakter ogólny (służ wzmocnieniu możliwości finansowych mniej rozwiniętych wspólnot, są przyznawane zazwyczaj samorządom słabszym finansowo. Mówi się o nich, ze mają charakter wyrównawczy- uzupełniają brak środków finansowych) bądź celowy (są przeznaczane na finansowanie określonych zadań bieżących lub inwestycyjnych. Dofinansowuje się te zadania publiczne, których wykonanie przekracza możliwości finansowe samorządów a które są ważne).

Nadmierne dotacje i subwencje ogólne prowadzą jednak do ograniczenia odpowiedzialności za wykonanie zadań organów samorządowych. Wykorzystanie dotacji i subwencji podlega ścisłej kontroli ze strony organów przyznających ową dotacje lub subwencję. Dotacje subwencje celowe mogą być bardzo rozmaicie zbudowane. Często uzależnia się ich przyznanie od wniesienia tzw. wkładu własnego przez daną jednostkę samorządu.

Dotacje są zawsze celowe a Subwencje są zawsze ogólne.

Przyznawanie transferów winno być wg doktryny oparte o pewne kryteria i założenia. Najlepiej o tzw. kryteria zobiektywizowane, niezależne od woli organu przyznającego dotacje bądź subwencję. Nie powinny one być przyznawane uznaniowo. Wśród kryteriów podziałów transferów można wyróżnić:

1. Kryteria dotyczące wydatków samorządowych- Ustala się je analizując wydatki ponoszone przez samorządy np. na jednego mieszkańca, albo w % do całości wydatków. Pozwala to wesprzeć te samorządy, które ponoszą wyższe obciążenia niż przeciętne.

2. Kryteria dotyczące dochodów samorządowych- Mówią o tzw. sile dochodowej. Najczęściej mierzonej w odniesieniu do podatków jak np. wskaźnik dochodów podatkowych danej gminy na jednego mieszkańca. Owe kryteria, wskaźniki porównuje się ze wskaźnikami innych wspólnot. Te samorządy, które mają słaby potencjał dochodowy, głównie podatkowy winny być wspierane ze środków państwowych. Zaś na samorządy mające dużą tzw. siłę dochodową mają niekiedy obowiązek wpłat na rzecz budżetu państwowego, często w celu przeznaczenia tych środków na rzecz znacznie słabszych dochodowo samorządów.

System dochodów samorządów terytorialnych w Polsce

Dochody samorządu terytorialnego to (wg art. 167 KRP) :

• Ich dochody własne

• Subwencje ogólne

• Dotacje celowe z budżetu państwa

KRP stanowi także, ze źródła dochodów tych są określone w odrębnej ustawie. Jest to zatem nakaz ustawowej regulacji, w tym zakresie ma on zapewnić pewną stabilność dochodów samorządowych. Ustawą regulującą dochody samorządów jest ustawa o dochodach jednostek samorządowych z 3003 r. W ustawie tej dochodami jednostek samorządu terytorialnego są:

• Dochody własne

• Subwencje ogólne

• Dotacje celowe z budżetu państwa

Dochody własne- Teoria określa je mianem dochodów zwyczajnych. Przez dochody własne samorządów zwykło się rozumieć dochody przyznawane im bezterminowo ustawami. W chwili obecnej owymi dochodami własnymi są:

• Wpływy z podatków ( podatki lokalne występują obecnie wyłącznie na szczeblach gmin, są to przykładowo podatek od nieruchomości, podatek rolny, leśny, od środków transportowych itd.) i opłat lokalnych (opłaty lokalne to przykładowo dla gmin: opłata targowa, miejscowa, za posiadanie psa; w powiatach :opłata za korzystanie z dróg powiatowych; w woj.: opłata produktowa czy depozytowa).

• Majątkowe dochody z własności gmin np. czynsze wynajmu lokali, wpływy ze sprzedaży składników mienia samorządowego.

• Dochody samorządowych jednostek budżetowych oraz wpłaty od samorządowych zakładów budżetowych.

• 5% wpływów związanych z wykonaniem przez samorząd zadań z zakresu administracji rządowej.

• Udziały w podatkach państwowych- w podatku dochodowym od os. Fizycznych (ponad 50% płynie na rzecz samorządów) i w podatku dochodowym od os. Prawnych (6,7% gmina, 1,4% powiat, 14% województwo)

• Inne takie jak:

• Odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych

• Spadki i zapisy

• Wpływy z tzw. samo opodatkowania

Obok dochodów własnych samorządy osiągają także subwencje ogólną i dotacje celowe. Najlepiej wyposażone w dochody własne są gminy, najsłabiej powiaty.

Subwencja ogólna- w świetle obowiązujących przepisów nie jest związana z określonym celem. O sposobie jej wykorzystania decydują samodzielnie samorządy. Mimo, że posiada ona kilka części ich wyodrębnienie ma znaczenie jedynie dla obliczenia wysokości subwencji.

Niewykorzystane środki subwencji ogólnej nie podlegają zwrotowi do budżetu państwa, po zakończeniu roku budżetowego. Wreszcie poszczególne części subwencji oświatowej są przyznawane na podst. Kryteriów zobiektywizowanych np. na podstawie stopy bezrobocia czy sytuacji podatkowej gminy w wysokości uzyskania dochodów podatkowych na jednego mieszkańca. W chwili obecnej subwencje ogólną z budżetu państwa otrzymują wszystkie samorządy. W gminach i powiatach wyróżnia się następujące części tej subwencji:

• Część wyrównawczą- która jest przyznawana gminom o niższym niż przeciętna krajowa wysokość dochodów podatkowych na jednego mieszkańca

• Część równoważącą- Kryterium jej przyznawania jest w szczególności wysokość wydatków na pomoc społeczną- im wyższa jest ona tym wyższa subwencja.

Subwencja oświatowa jest przyznawana wg specjalnego algorytmu uwzględniającego wiele kryteriów zobiektywizowanych jak np. ilość uczniów, ilość uczniów niepełnosprawnych, typ i rodzaje szkół, stopnie awansu zawodowego nauczycieli.

W województwie występują następujące części subwencji ogólnej:

• Część wyrównawcza, oświatowa- Przyznawane na takich samych zasadach jak w gminach

• Część regionalna- Przyznawana w oparciu o kryteria makroekonomiczne jak np. stopa bezrobocia czy PKB na jednego mieszkańca.

Dotacje- To drugi rodzaj transferów, są celowymi więc są przeznaczane na ściśle określone cele. Przyznaje się je, bądź wg pewnych kryteriów zobiektywizowanych bądź uznaniowo. Niewykorzystane dotacje celowe podlegają zwrotom po zakończeniu roku budżetowego do budżetu państwa. W chwili obecnej samorządy mogą otrzymać przykładowo następujące dotacje celowe z budżetu państwa:

1. Na zadania zlecone im do wykonania ustawom z zakresu administracji rządowej.

2. Na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej ale w drodze porozumienia (nie ustawy).

3. Na dofinansowanie niektórych zadań własnych np. objętych kontraktem wojewódzkim.

4. Na zadania własne objęte mecenatem państwa.

Samorządy mogą otrzymywać dotacje celowe z innych budżetów samorządowych np. na wykonanie zadań zleconych im przez inne samorządy w drodze porozumienia albo w ramach pomocy finansowej miedzy samorządami.

Obok dochodów zwyczajnych jednostki samorządu terytorialnego mogą pozyskiwać dochody nadzwyczajne (jako środki pochodzące z budżetu UE oraz pochodzące z innych zagranicznych źródeł nie podlegającym zwrotom). Owe dochody nadzwyczajne są przekazywane zgodnie z procedurami wynikającymi z umowy międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Dochody zwyczajne i nadzwyczajne samorządów są ich dochodami bezzwrotnymi. Samorządy mogą nadto pozyskiwać dochody zwrotne, zwane przychodami. Są to wpływy:

1. Ze sprzedaży samorządowych papierów wartościowych (mogą emitować jedynie obligacje komunalne).

2. Z kredytów zaciągniętych w bankach bądź na pokrycie niedoboru budżetu w ciągu roku bądź na sfinansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach budżetowych samorządu.

3. Z zaciągniętych pożyczek np. w państwowych funduszach celowych bądź pożyczki wypłacane ze środków budżetu państwa.

Rozmiary zadłużenia samorządów są limitowane. Nie może ono przekraczać pewnych wartości nawiązujących do dochodów planowanych na dany rok oraz łącznej kwoty opłat długu samorządowego przypadającej na dany rok.

Jednostki samorządu terytorialnego dysponujące dużą siłą dochodową, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca przekracza pewne wielkości wskaźnika krajowego mają obowiązek dokonania wpłaty na rzecz części równoważącej subwencji ogólnej do budżetu państwa. Wpłatę tę określa się mianem wpłaty wyrównawczej (podatek Janosikowi).

Procedura budżetowa w samorządach:

Stosuje się tę samą klasyfikację budżetową co w budżecie państwa, ale z wyjątkiem części budżetowych. Zgodnie z art.. 233 ust. O finansach publicznych wyłączna inicjatywa ustawodawcza w zakresie sporządzania uchwały budżetowej przysługuje organowi wykonawczemu samorządu a więc zarządom powiatów i województw oraz wójtom, burmistrzom, prezydentom miast.

Do projektu uchwały budżetowej dołącza się zgodnie z art. 238 ust. O fin. pub. Jej uzasadnienie oraz materiały określone przez organ stanowiący samorząd, a więc odpowiednio radę gminy/powiatu i sejmik wojewódzki. Tryb prac nad projektem budżetu w tym terminy budżetowe i szczegółowość projektu oraz postępowanie z projektem uchwały określa organ stanowiący samorząd. W praktyce najczęściej projekt uchwały budżetowej trafia najpierw do komisji, a potem na obrady plenarne samorządu. Projekt uchwały budżetowej zarząd czy organ wykonawczy ma obowiązek przedłożyć do 15.11 poprzedzającego rok budżetowy organowi stanowiącemu oraz Regionalnej Izbie Obrachunkowej (zgodnie z art. 238). RIO sporządza opinie o projekcie tej uchwały. Organ wykonawczy ma obowiązek przedstawić ową opinię organowi stanowiącemu przed uchwaleniem budżetu. Zgodnie z art. 239 ust. O fin. pub. Organ stanowiący ma obowiązek podjąć uchwałę budżetową przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do 31.01 roku budżetowego.

W przypadku nie dochowania tego terminu budżet samorządowy ustala RIO do końca lutego w zakresie zadań własnych oraz zleconych. Uchwalając budżet samorządowy organ stanowiący winien przestrzegać 2-óch ograniczeń:

1. Nie może bez zgody organu wykonawczego zmniejszyć dochodów lub zwiększyć wydatków, zmieniając jednocześnie deficyt budżetowy. Owy zakaz wynika z art. 240 ust. O fin. pub.

2. Nie może uchwalić wyższych wydatków bieżących niż wyższe, planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych. Ów zakaz wynika z art. 242 ust. O fin. pub. Jest to nowa zasada zawarta po raz pierwszy w tej ustawie z 2009 r. Organ wykonawczy ma obowiązek uchwalenia zrównoważonego budżetu bieżącego samorządu. Nowe długi mogą być zatem zaciągnięte tylko na wydatki majątkowe samorządu.